（生态学专业论文）矿产资源开发生态补偿研究——以西峰油田为例.pdf

甘肃农业大学硕士学位论文摘要 ， 摘要 随着经济社会的高速发展，资源环境压力倍增。生态保护已成为当前经济社会可持 续发展的首要任务之一。然而工业开发和相关政策的限制，使得生态保护地区以及为生 态保护做出巨大贡献的地区经济普遍比较落后，面对这种贡献与回报脱节的情况，急需 一种新的机制来解决此类问题。 本文以甘肃省庆阳市西峰油田为典型案例，着眼于研究矿产资源开发的生态补偿问 题，在前人研究和广泛收集资料的基础上，总结了生态补偿的成功经验和存在的问题， 阐释了生态补偿的理论基础，提出了生态补偿的新概念。采取实证分析与理论分析相结 合，典型调查与宏观分析相结合，定量分析与定性分析相结合的方法，运用系统分析的 逻辑框架，借鉴了环境经济学、社会学及经济学的研究思路和方法，对矿产资源开发生 态补偿标准问题进行了分析与评价，并提出了西峰油田开发生态补偿不足补偿标准。最 后指出了矿产资源开发生态补偿存在的问题和解决对策。全文共分为五部分，其中： 第一部分为绪论，主要阐述了论文的研究背景、研究意义、研究目的、研究内容和 方法、技术路线及国内外的研究现状。 第二部分为生态补偿概念新解，通过分析以往生态补偿概念的优缺点，提出了一个 包括补偿的目的、补偿的主体、补偿的对象、补偿的范围、补偿的手段、补偿的形式等 六部分的生态补偿新概念。 第三部分为矿产资源开发生态补偿理论探析，从经济学和社会学两个方面入手，分 析了矿产资源开发生态补偿的理论基础；并且简要介绍了矿产资源开发生态补偿标准及 估算方法。 第四部分为案例研究。以甘肃省庆阳市西峰油田为例，分析了矿产资源开发生态补 偿的标准。 第五部分针对矿产资源开发存在的问题，结合矿产资源开发的实际环境状况和法律 制度情况，提出矿产资源开发生态补偿的政策和建议。 关键词：生态补偿矿产资源开发西峰油田补偿标准 甘肃农业大学硕士学位论文 s u m m a r y s u m m a r y w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m i cs o c i e t y ，r e s o u r c e sa n de n v i r o n m e n t a l p r e s s u r ew a sd o u b l e d e c o l o g i c a lp r o t e c t i o nh a sb e c o m eo n eo ft h et o pp r i o r i t i e sf o rt h e c u r r e n te c o n o m i ca n ds o c i a ls u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t h o w e v e r , t h er e s t r a i n to fi n d u s t r i a l d e v e l o p m e n ta n dt h ep o l i c i e s ，w h i c hl e a dt oe c o n o m yi sr e l a t i v e l yb a c k w a r dg e n e r a l l yi n e c o l o g i c a lp r o t e c t i o na r e a sa n dr e g i o n st h a tm a k eag r e a tc o n t r i b u t i o nf o re c o l o g i c a l p r o t e c t i o n ， i nt h ef a c eo fs u c hc o n t r i b u t i o n sa n dt h er e t u r no fd i s c r e p a n c y ，i tu r g e n c yn e e da n e wm e c h a n i s mt os o l v et h ep r o b l e m s i nt h i sp a p e r ，t h et y p i c a lc a s ei sa b o u tx i f e n go i l f i e l di nq i n g y a n gc i t y ，g a n s up r o v i n c e ， i tf o c u so nt h ee c o l o g i c a ld e v e l o p m e n to fm i n e r a lr e s o u r c e sc o m p e n s a t i o n ，o nt h eb a s i so f p r e v i o u ss t u d ya n de x t e n s i v ec o l l e c t i o no fi n f o r m a t i o n ，s l i mu pt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo f t h ee x i s t i n gp r o b l e m se x p l a i n e dt h et h e o r y ，a n dp u tf o r w a r dt h en e wc o n c e p ta b o u tt h e e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n c o m b i n e de m p i r i c a la n dt h e o r e t i c a l ，q u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v e a n a l y s i s ，a p p l i e ds y s t e m sa n a l y s i s o ft h el o g i c a lf r a m e w o r k ，u s e df o rr e f e r e n c eo f e n v i r o n m e n te c o n o m i c s ，s o c i o l o g ya n ds t u d yi d e a sa n dm e t h o d s ，a n a l y z e da n de v a l u a t e dt o s t a n d a r dp r o b l e m so nt h ee x p l o i t a t i o no fm i n e r a lr e s o u r c e se c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n ，a n dp u t f o r w a r dx i f e n go i l f i e l dm i n e r a lr e s o u r c e sc o m p e n s a t i o ns t a n d a r d s a tl a s t ，i tp o i n t e do u t p r o b l e m sa n dp r o p o s e sa b o u te x p l o i t a t i o no fm i n e r a lr e s o u r c e se c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n t h et e x ti sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ，i n c l u d i n g ： t h ef i r s tc h a p t e ri st h ei n t r o d u c t i o n ，t h em a i ne x p l a i n e do nt h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ，t h e s i g n i f i c a n c eo fs t u d y ，r e s e a r c hp u r p o s e s ，c o n t e n ta n dm e t h o d so fr e s e a r c h ，t e c h n o l o g ya n d d o m e s t i ca n di n t e m a t i o n a lp r e s e n ts t u d ys i t u a t i o n t h es e c o n dc h a p t e ri st h en e wc o n c e p to fe c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n ，t h r o u g ha n a l y s i s a d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so ft h ec o n c e p to fp a s te c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n ，i n c l u d i n g c o m p e n s a t i o np u r p o s e s ，t h em a i nb o d yo fc o m p e n s a t i o n ，t h es u b j e c to fc o m p e n s a t i o n ，t h e s c o p eo fc o m p e n s a t i o n ，am e a n so fc o m p e n s a t i o n ，e ta l ，c o m p e n s a t i o ni np r o p o s e ds i xp a r t so f t h en e wc o n c e p to fe c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n t h et h i r dc h a p t e ri sm i n e r a lr e s o u r c ee x p l o i t a t i o no fe c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o nt h e o r y ， e c o n o m i c sa n ds o c i o l o g yt w o p a r t ，a n a l y z e dt h ee c o l o g i c a le x p l o i t a t i o no fm i n e r a lr e s o u r c e s c o m p e n s a t i o nt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o na n dg a v eab r i e f i n go nt h ee x p l o i t a t i o no fm i n e r a l r e s o u r c e sc o m p e n s a t i o nf o r t h ee c o l o g i c a la s s e s s m e n tm e t h o d s t h ef o r t hc h a p t e ri sc a s es t u d i e sx i f e n go i l f i e l d ，q i n g y a n gc i t y ，g a n s up r o v i n c ea sa n e x a m p l e ，a n a l y z e dt h ee c o l o g i c a le x p l o i t a t i o no fm i n e r a lr e s o u r c e sc o m p e n s a t i o ns t a n d a r d s t h ef i f t hc h a p t e r ，a se x i s t i n gp r o b l e m se x p l o i t a t i o no fm i n e r a lr e s o u r c e s ，c o m b i n i n gw i t h a c t u a le n v i r o n m e n tc o n d i t i o na n dl e g a lr e g i o ns i t u a t i o na b o u te x p l o i t a t i o no fm i n e r a l r e s o u r c e s ，i tp o i n t e do u tp r o p o s e s k e yw o r d s ：e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n ；m i n e r a l r e s o u r c e se x p l o i t a t i o n ；x i f e n go i l f i e l d ； c o m p e n s a t i o ns t a n d a r d s i i 甘肃农业大学硕士学位论文独创性声明 独创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下独立进行研究所 得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、观点等，均 已明确注明出处。除文中已经注明引用的内容外，不包含任何其他个人或集体已 经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究成果做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式表明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：至蚕 6 7 甘肃农业大学硕士学位论文 第一章绪论 第一章绪论 1 前言 1 1 研究背景 经济发展与生态保护是当今世界各国普遍关注的重大问题。二战以后，尤其是冷战 结束后，发展已成为当今各个国家和地区的时代主体，成为解决所有其它问题的关键问 题，各个国家和地区均千方百计促进自身发展。生态环境是经济发展的前提条件，是人 类生存和发展所需要的资源和环境基础。在可持续发展思想中，可持续的经济发展要以 生态环境的良性循环为基础，离开了生态环境系统创造的物质流与能量流，经济系统就 无法运行，经济的持续发展就无从谈起。因此，经济发展与生态环境之间是一种紧密的 相互依存、相互制约影响的关系。从某种意义上说，人类社会经济发展历程就是人类对 生态环境不断认识改造与尊重服从的辩证统一过程。 随着经济持续快速增长，矿产资源需求的急剧增加使得自然资源供需矛盾日益突 出，资源的过度开发导致环境负荷过大，生态环境面临的形势十分严峻，环境污染和生 态恶化在一定程度上成为制约经济进一步发展的瓶颈。如何在资源开发的同时防止生态 环境破坏和恢复己经破坏了的生态环境成为政府十分关注的问题。建立适合中国国情的 矿产资源开发生态补偿机制，实现经济发展与生态环境保护双赢战略，推进可持续发展 战略的实施，己成为中国政府的必然选择，是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基 本方针。这是因为：在可持续发展观指导下，人们越来越认识到经济与环境协调发展是 整个社会发展的基础，生态环境状况成为衡量社会经济发展的重要标志。生态环境问题 的日益严重对社会经济发展的阻碍，生态价值观念的日益确立，都使得建立矿产资源开 发生态补偿机制成为现实的需要。 矿产资源开发是指矿产资源的勘探、采掘以及初级洗选加工等环节。矿产资源作为 一种非生物资源，它的经济价值( 财富) 属性突显，其开发利用对社会经济发展具有强 大推进功能；但本身生态价值并不显著，而且因其附着于地表或赋存于地下，在开发过 程中必然地( 或多或少) 要对环境造成污染和破坏，进而导致整体区域生态功能下降， 也就是说矿产资源开发过程中必然会有环境成本的投入。其结果是矿产资源的开发，一 方面显现出经济上的正外部性，具有强大的辐射功能，不仅能促进本地经济社会的发展， 而且对其他地区的经济社会发展有非常重要的推动作用；另一方面是生态上的负外部 性，表现为对矿区( 矿业城市) 环境的污染、破坏，对矿区居民发展机会的影响。这种 甘肃农业大学硕士学位论文 第一章绪论 生态上的负外部性基本上由矿产资源开发地来承受。以山西煤炭资源开发为例，新中国 建国后几十年，山西为全国经济发展，尤其为东部地区经济发展提供了大量优质廉价的 资源，但是却给自己留下了资源耗竭、环境污染和破坏、生态恶化的恶果。再者，长期 以来煤炭价格的不合理，使煤炭资源开发过程中环境的污染和破坏无法得到根本性的补 偿。矿产资源开发生态补偿，从理性角度看，本质上是已经来临的生态循环时代生态主 义的内在要求，是实现生态代内公平、代际公平、自然公平以及公平秩序的基本途径之 一；从现实角度看见，其实质上是对发生冲突的经济利益和环境利益衡平的内在要求。 我国环境保护法、矿产资源法及相关法律中对矿产资源开采过程中环境保护问题也 作出了规定。例如：“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环 境。开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应 当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”在一些地方性立法中也有 矿山环境保护的专门规定，例如安徽省矿山环境保护管理办法、陕西省地质环境管 理办法等。这些规定虽然是关于矿产资源开发过程中的环境保护问题，但均没有涉及 生态补偿问题，没有明确补偿主体的认定、补偿标准的确定、补偿途径问题、补偿对象 的确立、如何使用补偿费用，未建立起有效的生态环境效益补偿费来源和使用的监督机 制。 我国矿产资源立法中已存在若干矿产资源生态补偿制度，如矿产资源税、矿产资源 补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费、探矿权价款和采矿权价款等若干制度。笔者认 为，到目前为止我国现行矿产资源立法中已有的与矿产资源补偿的相关制度并非是从生 态补偿的角度建立的，在我国矿产资源及其相关立法中，还没有真正建立矿产资源开发 生态补偿机制，矿产资源开发生态补偿法律制度缺失。基于此，本文展开矿产资源开发 生态补偿研究，旨在为建立矿产资源开发生态补偿机制提供参考依据。 1 2 研究意义 生态补偿是最近二十年刚刚兴起的一种生态环境保护性措施，国际上对生态补偿的 研究己经发展出许多的理论和方法，但还没有形成对某一环境问题按照统一的标准来进 行补偿，且大多数研究都集中在流域生态补偿方面，其中以哥斯达黎加、美国和法国的 案例最为著名。我国的生态补偿研究尚处于起步阶段，但是，国内的学者对此大为重视， 也都不断地在探索、研究和发展着这一理论，并积极地推动该项活动向政策化和法制化 的道路上前进，为解决我国的生态环境问题及可持续发展提供了一定的帮助。 国内外许多学者从不同的角度对生态补偿进行定义，涉及到生态学、经济学、法学 2 甘肃农业大学硕士学位论文第一章绪论 等多个方面，但由于侧重点不同及生态补偿本身的复杂性，到目前为止还没有一个统一 的定义。纵观现有的对生态补偿概念的表述，主要存在对其本质把握不够和对其外延界 定模糊的缺陷。因此明确生态补偿的真正内涵，是我们首先要解决的问题。 生态补偿的理论基础是确定生态补偿标准的前提条件，理性的认识生态补偿的理论 基础，是制定生态补偿标准的关键之所在。同时，制定合理的生态补偿对策必须深刻领 悟生态补偿理论基础。因此，对生态补偿的理论基础的理解领会显得尤为重要。现在大 家常提到的生态补偿理论主要公共产品、外部效应和生态资本三大理论。另外还有生态 学理论、自然资源有偿使用理论、可持续发展理论、环境公平理论、发展的非均衡理论 等。虽然有关补偿的理论较多，覆盖面也很广泛，但深度不够，有待于进一步深入研究。 合理的生态补偿政策不仅能够筹集大量的资金，用于生态建设和环境保护，还具有 许多重要功能，如引导和塑造人类行为，缩短社会差距，促进社会公平，普及环境伦理， 促进人与自然和谐等功能。因此，制定生态补偿政策是非常必要、关键的。本研究就是 出于这种考虑，企图为政府部门在相关领域决策提供一些理论依据。 1 3 研究目的 本论文的研究目的是：( 1 ) 运用可持续发展、法学、生态经济学等理论，探寻矿产 资源开发生态补偿的概念和理论基础；( 2 ) 通过油田开发的案例分析矿产资源开发生态 补偿的标准；( 3 ) 结合矿产资源开发的实际环境状况和法律制度情况，提出矿产资源开 发生态补偿的政策和建议。 1 4 研究内容和方法 在前人研究的基础上，对生态补偿的概念、理论基础等进行深入研究，以生态学、 环境经济学和可持续发展理论为指导，综合运用宏观和微观经济学、地学、生态学、统 计学、社会经济调查等方法研究、解决问题。采用社会调查和室内分析相结合，生态环 境分析与经济社会分析相结合以及以点带面、以面量点的方法对甘肃省庆阳市矿产资源 开发造成的生态破坏和环境污染进行定量和定性研究，运用环境质量评价技术和生态评 价技术，分析资源开发的受益者所产生的外部性经济损失，计算出开发者应付的补偿数 量。主要研究内容： 1 ) 研究综述。 2 ) 归纳总结已有的生态补偿概念，对生态补偿的概念进行全面剖析，分析其优缺 点，针对存在的问题，提出自己的观点，完善生态补偿的概念。 3 ) 分析并完善生态补偿的理论基础，探讨矿产资源开发生态补偿的标准及估算方 甘肃农业大学硕士学位论文 第一章绪论 法。 4 ) 简要介绍西峰油田所在区域的环境概况及油田开发情况。以西峰油田为例进行 实例分析，选取环境经济学中的费用效益分析方法，确定西峰油田开发生态补偿的标 准。 5 ) 针对矿产资源开发存在问题，提出矿产资源开发生态补偿的对策和建议。 1 5 技术路线 图1 - 1 矿产资源开发生态补偿研究技术路线图 p i c t u r e l 1t e c h n i c a lr o u t e so fm i n e r a lr e s o u r c ee x p l o i t a t i o no fe c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n 2 研究综述 2 1 国外生态补偿的研究和实践 国外对生态补偿的研究早于国内，生态补偿的有关政策也较为完善。由于国家实力 和生态状况的差异，国外的研究主要侧重于生态补偿资金的有效配置和利用。美国和一 些欧洲国家在这方面的研究较为深入。如1 9 世纪7 0 年代，美国麻省马萨诸萨大学的 l a r s o n 和m a z z a r s 就提出了第一个帮助政府颁发湿地开发补偿许可证的湿地快速评价模 4 甘肃农业大学硕士学位论文 第一章绪论 型i l 】。 1 9 5 5 年，英国出台了环境保护法并设立矿产资源开发基金，用于矿产资源开发的生 态保护和恢复。哥伦比亚从1 9 7 4 年开始对污染者和受益者收费，到现在已经积累了大 量的资金，用于生态环境的保护和恢复1 2 钏。 1 9 7 6 年德国实施的e n g r i f f sr e g e l u n g 政策，即德国联邦颁布的自然保护法和固 体废弃物处置法，主要是为了削减污染和循环利用废弃物，达到保护自然的目的【5 】。 1 9 7 7 年美国国会通过了露天矿矿区土地管理及复垦条例( s m c r a ) ，要求任何 一个企业进行露天矿的开采，都必须得到有关机构颁发的许可证；矿区开采实行复垦抵 押制度，未能完成复垦计划的押金将被用于第三方进行复垦；采矿企业每采掘一吨煤， 要交纳一定数量的废弃老矿区复垦基金，用于实施以前老矿区的土地恢复和复垦【6 】。 1 9 8 5 年美国设立了保护与储备计划( c r p ) ，这是一个与中国正在实施的退耕还林 还草工程相似、长期由政府资助、农场主自愿参加的退耕计划。针对该项目，美国学者 做了大量研究【7 d o 】，研究结果表明，补偿金的分配必须考虑生态功能的累计效应以及各 种生态功能间的相互作用和联系。 爱尔兰的生态补偿实施的比较早，在2 0 世纪2 0 年代，爱尔兰就开始了对私有林的 补助，通常采取分期付款方式。1 9 8 9 年又实施了森林奖励方案，从此种植者可以每年领 取一次补助，造林水平不断提高。m c h a r t y 等就如何协调造林与耕作之间的关系进行了 研究，运用回归分析计算了林业和农业政策的经济激励机制对私人造林倾向的影响，研 究结果表明，要在实施农业补贴政策的同时提高造林水平并获得最佳成本效益，就需要 提高造林的预付补助金【1 1 。 1 9 9 3 年荷兰政府修建高速公路时，引入了生态补偿原理【1 2 】。这种补偿是指对开发 建设性项目进行合理规划，在尽量避免和减缓开发建设对生态与自然环境产生影响的同 时，对一些不可避免的损失通过异地重建新的生境方式来进行弥补【1 3 】。通过近十年的研 究和实践，具体提出了生态补偿的法律依据、补偿额度的估算、补偿标准的确定以及补 偿实施的方案。 德国的d r e c h s l e r 、j o h s t 等针对生物多样性保护的生态补偿机制进行了较为深入的 研究【1 4 - 1 5 】。他们利用生态学与经济学的交叉方法，提出了一套生态经济模拟程序，用以 设计生物多样性保护的生态补偿方案。此程序可以解决一些复杂的补偿分配问题，如当 涉及多区域的补偿问题时，如何设计一个合理的支付方案，使补偿金在时间和空间上的 配置最为合理、有效。德国生态补偿机制最大的特点是资金到位、核算公平，资金支出 5 甘肃农业大学硕士学位论文第一章绪论 主要是横向转移支付。 以色列的生态补偿采用水循环利用的方式。即你出来多少，我经过处理后再给你反 馈多少，这种做法称为“中水回用”。占全国污水处理总量4 6 的出水直接回用于灌溉， 其余3 2 3 和约2 0 分别回灌于地下或排入河道。回用流程是：城市污水收集传输到 处理中心一处理季节性储存输送到用户一使用及安全处置【1 6 】。以色列1 0 0 的生活 污水和7 2 的城市污水得到了回用。 哥斯达黎加近年来采用市场手段来补贴私人生产者所提供的生态效益或为政府保 护生态效益提供财政支持。并立法规定从化石燃料中征收的销售税作为生态效益补偿资 金的来源之一。另外，哥斯达黎加利用可确认的贸易补偿这种市场手段从国际市场上为 政府进行生态保护寻求财政支持。例如哥斯达黎加利用在国际市场上转让或销售温室气 体补偿权的财政手段获取生态保护所需财政支持，他们统计国内公共财政建设林业碳总 量，并将额外的碳汇作为国家碳汇贮备，适时出售给别国企业，所得收入大部分补偿给 林主【17 1 。 巴西利用激励机制提高土地利用率和生态效益，这种机制有利于提高土地的利用效 率和生态效益，而且交易成本很低。巴西的法律规定在亚马逊河流域范围内，任何土地 使用者必须保证在其所拥有的土地上，使森林覆盖率保持在8 0 以上。同时，为了有效 地利用土地资源，政府允许那些从农业生产获得较高收益但违反了国家法律规定的农 户，向那些把森林覆盖率保持在高于8 0 以上的农户购买其森林采伐权，从而使整个地 区的森林覆盖率努力保持在国家所规定的8 0 的标准【l 引。 日本森林法明确规定，国家对于被划为保安林的森林所有者要加以适当补偿，以保 证其受益不至于因此而降低，国家也要求保安林的受益团体和个人承担一部分甚至全部 的补偿费用 1 9 1 。在具体措施上，日本为了充分发挥森林涵养水源作用，建立了水源林基 金，由河川下游的受益部门采取联合集资方式补贴上游的林业，用于河川上游的水源涵 养林建设，这种形式已经成功地运作了1 0 0 多年。 法国建有国家森林基金，由政府主持，从受益团体直接投资、建立特别用途税及发 行债券3 种方式开辟林业资金来源渠道。 国外在研究内容上，主要集中在以下几个方面：( 1 ) 生态补偿机制的设计；( 2 ) 自 然资源开发及其对受损生态系统的经济补偿，以及单纯为提高生态环境质量而采取单纯 的经济刺激；( 3 ) 补偿主体、补偿对象之间的关系协调；( 4 ) 评估环境费用和效益的经 济价值；( 5 ) 补偿标准、补偿渠道、补偿核算体系；( 6 ) 生态补偿立法；( 7 ) 将生态补 6 甘肃农业大学硕士学位论文第一章绪论 偿机制和方法应用于相关的生态环境保护实践中等。 在研究方法上，广泛地采用多学科交叉分析的方法，尤其是经济学和统计分析的方 法。另外，国外对生态保护与利益补偿机制研究比较全面，既侧重于生态损失层面的法 律机制研究，又涉及到生态增值层面的法律机制研究。既研究了宏观领域、又能精熟地 利用统计学、经济学等数学模型进行微观研究，研究细致而深入。但是，这些研究多集 中在生态增值的补偿研究，公路建设等建设项目的生态补偿研究，对矿产资源开发的生 态补偿研究涉猎不多。一方面是因为，这些国家的环境保护法和矿产资源法以及其他资 源开发管理条例均十分完善，其中详细规定了资源开发者在生态环境保护中的义务，具 有极强的可操作性。另一方面，这些国家的法制化水平较高，违反法律规定的个人和团 体不多。现在，多数欧美等发达国家都先后建立了相应的生态保护与利益补偿法律，并 运用生态利益法律机制，在实践中采用征收生态效益补偿费的办法，效果比较显著。但 由于我国和欧美国家在国家体制、法律制度和文化背景方面有较大的差异，在国外运行 很好的生态补偿机制在我国就不一定能取得预期效果【2 0 j 。 2 2 国内生态补偿的研究和实践 2 2 1 理论研究 国内的生态补偿研究起步相对较晚，始于2 0 世纪8 0 年代，到2 0 世纪9 0 年代出现 高峰，至今仍是研究的热点，逐渐由政策性研究转入定量化研究阶段。整体而言，对森 林资源生态补偿的理论研究进行得相对较多，研究的重点集中在森林生态效益计量评价 和计量模型，生态效益的交互作用及叠加效应，补偿依据、补偿标准、补偿范围、补偿 办法以及基金管理方法等方面，这些理论研究和政策的实践探索，对于中国全面实施森 林生态补偿制度意义非常重大。具体的例如，一些研究对补偿的具体计量方法进行了探 讨，提出公益性项目的环境和社会效益评价指标体系，并以机会成本作为定价标准，进 行价格调整，使部分外部收益内部化【2 l 】。另一些研究主要针对国家投资在西部的特大项 目( 如三峡工程) 和长远战略措施项目( 黄土高原退耕还林) 中的社会收益与私人成本 的冲突问题，提出解答问题的思路，例如损失补偿问题、资金合理使用问题【2 2 - 2 4 。洪尚 群、吴晓青等人指出补偿途径和补偿方式多样化是生态补偿顺利开展的需求，并提出四 种类型的补偿方式：政策补偿、资金补偿、实物补偿、智力补偿【2 5 】。邓家荣等提出生态 补偿应融入环境影响评价中【26 。宗臻玲、欧名豪等在长江上游地区生态重建的经济补偿 机制研究中，提出了内部补偿、外部补偿和代际补偿相结合的补偿模式【2 7 1 。冯仁国等对 三峡库区退耕坡地环境移民的安置补偿途径进行了探讨【2 引。毛显强、钟瑜等应用博弈论 7 甘肃农业大学硕士学位论文第一章绪论 的方法进行了保护区的生态补偿研究【2 9 】。罗吉等对我国跨区域调水环境补偿制度构建进 行了研究1 3 们。华国栋，蔡志坚等构建了由政府干预、市场机制和社会支持的三维森林生 态补偿模型【3 1 1 。熊鹰等以洞庭湖区为例对湿地生态补偿机制进行研究 3 2 1 。张术环认为生 态补偿的实质是生态利益的分配和再分配，生态生产力是生态补偿的原动力，生态消费 是生态补偿的内驱力和支撑点【3 3 1 。李文华等提出森林生态效益补偿标准：补偿标准下限 新造林为4 3 0 0 元 h m 2 年、现有林为2 3 5 0 h m 2 年，补偿标准上限均为1 9 8 8 0 元h n l 2 年【3 4 】。 陈兆开等从西部流域的生态环境现状出发提出西部流域生态补偿的内涵、补偿主体、补 偿对象和补偿原则等【35 1 。在生态补偿费征收的理论方面，张智玲研究了矿产资源开发生 态环境补偿费收费的理论依据，提出了有关中国征收生态补偿费的立法建议、收费标准、 收费管理体系等【3 6 】。 2 2 2 政策探讨及法律规定 在生态补偿的政策探讨及法律规定方面，我国也不断的进行探索和尝试。首先，从 政策层面来看，最早的生态补偿政策体现在防护林体系建设中。自从利用经济手段调整 经济、社会发展与生态保护关系的思想在1 9 9 2 年环发大会上被明确提出后，生态补偿 问题在我国开始得到认识。党中央国务院批转了外交部、国家环保局在关于出席联合 国环境与发展大会的情况及有关对策中所提出的“各级政府应更多地运用经济手段来 达到环境保护的目的【3 7 】。按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开 展对环境税的研究；研究并试行把自然资源和环境纳入国民经济核算体系，使市场价格 准确反映经济活动造成的环境代价。 随后，关于国民经济和社会发展“九五”计划和 2 0 1 0 年远景目标纲要的报告、中国环境与发展十大对策等政策都有关于生态补偿 的号召性规定。1 9 9 6 年8 月的国务院关于环境保护若干问题的决定中指出，“要建 立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制”，并规定了“利用者 补偿”的生态补偿原则。2 0 0 0 年国务院颁布的生态环境保护纲要和2 0 0 3 年 颁布的促进西部开发建设的重要政策文件都明确提出要建立我国的生态补偿机制。 其次，从法律方面来看，我国早在上个世纪8 0 年代颁布的森林法、草原法、 渔业法、土地管理法就确立了土地、林地、草原、水面、滩涂的使用权及在各自 领域的补偿问题。矿产资源法规定了关于关闭和迁移集体矿山企业的补偿办法。随 后，野生动物保护法、水土保持法、自然保护区条例等都有关于生态补偿的零 星规定。1 9 9 8 年7 月1 日修改的森林法规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于 提供生态效益的防护林和特种用途林林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补 8 甘肃农业大学硕士学位论文 第一章绪论 偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”随之新修订的( - i - - _ 地 管理法、森林法实施条例、防沙治沙法、新修订的草原法等关于生态补偿的 内容逐渐丰富。2 0 0 0 年国家又发布森林法实施条例，规定防护林、特种用途林的经 营者有获得森林生态效益补偿的权利。矿产资源法规定了矿产资源开发必须按国家 有关规定缴纳资源税和资源补偿费，并明确要求矿产资源开发应该保护环境、帮助当地 人民改善生产生活方式，对废弃矿区进行复垦和恢复。煤炭法规定：“煤矿建设使 用土地，应当依照有关法律、行政法规的规定办理。征用土地的，应当依法支付土地补 偿费和安置补偿费，做好迁移居民的安置工作。 “因开采煤炭压占土地或者造成地表 土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可供利用的状态；造成他人损失的， 应当依法给予补偿。”野生动物保护法规定：“因保护国家和地方重点保护野生动 物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖 市政府制定。防沙治沙法规定：“因保护生态的特殊要求，将治理后的土地批准 划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的，批准机关应当给予治理者合理的经济补 偿。 除了全国人大及其常委会制定的法律外，地方政府尤其是自然资源丰富的西部地区 先后制定了一些有关生态环境补偿方面的地方性法规和地方政府规章。如云南省西双 版纳傣族自治州森林资源保护条例、青海省青海省实施 办 法、甘肃省甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例( 2 0 0 2 年修正) 等。 近年来，生态补偿日益受到社会各界的关注和认可，从地方到国家，从科研领域到 政府机关都认为应该建立和完善生态补偿机制，促进资源环境的保护和环境友好型社会 的建设。2 0 0 4 年1 1 月，国家环保总局、世界银行和中国环境规划院联合召开了生态 保护与建设补偿机制及政策国际研讨会，专门研究我国的生态补偿问题。2 0 0 6 年初， 中国环境与发展国际合作委员会召开了生态补偿机制课题第一次研讨会，研究讨论 了中国环境规划院课题组编制的生态补偿机制的理论与政策框架，将出台有关生态 补偿政策提上了议事日程。2 0 0 6 年全国人大提案超过四成与环境保护有关，其中一半涉 及到生态补偿的问题。中共中央关于“十一五”规划的建议中提出要“按照谁开发谁 保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。 在国务院关于落实科学发展 观加强环境保护的决定中也提出“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制i 中央 和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方分别开展生态补偿试点 。建立 和完善生态补偿机制，已经从社会呼吁、科学研究发展到了政府操作和试点实施的阶段。 9 甘肃农业大学硕士学位论文第一章绪论 建立生态补偿机制不仅仅是促进生态环境保护与管理的问题，也日益成为构建和谐社会 的重要组成部分。 2 2 3 生态补偿的实践 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议和国务院关 于落实科学发展观加强环境保护的决定中已经明确了要加快建立生态补偿机制，以切 实保护自然生态环境，促进区域之间、流域之间、经济发展与生态环境之间的协调发展， 将生态环境补偿作为一项重要的环境经济政策，纳入国家发展战略。近几年来，我国大 规模地实施了天然林保护、退耕还林等生态环境保护工作，制定出台了一些带有生态补 偿性质的政策。我国的生态补偿实践大体包括四个方面： 1 ) 对生态环境本身受到的干扰进行补偿。如在国家环保总局实施的关于在西部 大开发中加强建设项目环境保护管理的若干意见中，规定了对重要生态用地要求“占 一补一 。 2 ) 利用经济手段对干扰生态环境的行为予以调节，将经济活动的外部性内在化。 许多税收政策都做出了有利于生态环境保护的规定，具有生态补偿的性质。在增值税方 面，主要对资源综合利用的产品、废物处理、利用清洁能源生产的无污染产品实行减征、 免征增值税的优惠政策。对资源土地课税的税种有资源税、土地使用税、耕地占用税和 土地增值税。这些税种对合理利用资源，限制资源的滥采滥用起到了作用。1 9 9 3 年， 我国确定了1 4 个省的1 8 个市、县( 区) 作为试点，开展征收生态环境补偿费试点工 作【3 引。生态环境补偿费的征收涉及了矿产开发、土地开发、旅游开发、自然资源开发、 药用植物开发和电力资源开发等六大领域【3 9 】，对生态环境保护和建设发挥了作用，但是 在2 0 0 2 年全国清理整顿乱收费时被取消，各地的试点工作基本停止了。 3 ) 对个人或区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿，在财政上给予绩 效奖励和补贴。如福建、浙江、广东等省加大了对上游落后地区的支持力度。其中，福 建以上下游之间补偿为主、省级政府支持相结合的办法；浙江、广东以集中资金、专项 转移支付的办法，进行生态补偿。2 0 0 5 年8 月，浙江省政府下发了关于进一步完善生 态补偿机制的若干意见，确立了浙江省建立生态补偿机制的基本原则，即“受益补偿、 损害赔偿；统筹兼顾、共同发展；循序渐进、先易后难；多方并举、合理推进原则， 同时提出了开展生态补偿的主要途径和措施。提出建立浙江省生态建设财政激励机制 暂行办法，将财力补贴政策、环境整治与保护、生态公益林补助和生态省建设目标责 任考核奖励政策等作为主要激励政策。 1 0 甘肃农业大学硕士学位论文第一章绪论 4 ) 对具有重大生态价值的区域或对象进行专门的保护性投入。如对重要类型的生 态系统( 森林) 和重要区域的生态系统( 西部地区) 进行的生态补偿等。我国实施了退 耕还林、三北防护林建设、京津风沙源治理等重大生态建设工程，改变了项目区的生态 环境状况，对当地政府和民众提供了资金、物资和技术上的补偿。1 9 9 9 年，首先在四 川、陕西和甘肃实施了“退耕还林”。2 0 0 3 年在全国范围内实施，长江和黄河上游地 区生态环境得到了改善。以甘肃省为例，全省耕地面积约为7 7 4 9 5 7 万亩，到2 0 0 5 年 累计完成退耕还林面积1 0 4 1 1 万亩。退耕还林后，森林面积大幅度增加，植被得到了 恢复，减少了水土流失。 总体来说，国内采取的一些生态补偿措施，对经济发展和生态保护起到了很好的规 范和促进作用。但我国的生态补偿政策还很不完善，生态系统服务功能的价值没有得到 重视，现有的资源法和环境保护法缺乏对生态补偿的明确规定，国家财政制度与政策没 有将生态补偿作为支持的重点，东、中、西部没有形成横向补偿机制，国家重要生态功 能区和能源开发区域的生态保护和投入严重不足。生态税费制度尚未建立，扶贫工作没 有和生态补偿相结合等，需要利用国内外各种资源进行研究和实践，以尽快建立和完善 我国的生态补偿机制。 2 3 生态补偿概念的沿革 对于生态补偿的定义，众说纷纭，且不同学者有着不同的理解和阐述。到目前为止， 还没有一个统一的、标准的定论。 2 3 1 生态学意义上的生态补偿 环境科学大辞典将自然生态补偿定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统 受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以 看作生态负荷的还原能力 4 0 l 。叶文虎认为自然生态补偿是自然生态系统对由于社会、 经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用【4 l 】。 马燕以“生态利益为中心将生态补偿定义为：为保护生态利益，维护生态平衡与 安全，实现生态价值，达成经济效益、社会效益与生态利益一致的生态正义目标，对一 切有损生态利益联系的行为进行矫正与弥补的生态化活动【4 2 】。 2 3 2 经济学意义上的生态补偿 1 ) 毛显强从外部性原理出发，将生态补偿定义为：“通过对损害( 或保护) 资源 环境的行为进行收费( 或补偿) ，提高该行为的成本( 或收益) ，从而激励损害( 或保 护) 行为的主体减少( 或增加) 因其行为带来的外部不经济性( 或外部经济性) ，达到 甘肃农业大学硕士学位论文第一章绪论 保护资源的目的【2 9 】。 2 ) 王钦敏将生态补偿定义为：生态环境产生破坏或不良影响的生产者、开发者、 经营者应对环境污染、生态破坏进行补偿，对环境资源由于现在的使用而放弃的未来价 值进行补偿h 3 1 。 3 ) 沈满洪从制度设计的角度出发，认为生态补偿是“通过一定的政策手段实现生 态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用；通过制度设计解决 好生态产品这一特殊公共产品消费中的搭便车现象，激励公共产品的足额提供；通 过制度创新解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增 殖m 】。” 4 ) 谢剑斌认为生态补偿是人类社会为了维持生态系统对社会经济系统的永续支持 能力，从经济社会系统向生态系统的反哺投入，这种反哺投入表现为通过补偿制度设计 而实现的某种形式的转移支付，从而起到维持、增进自然资本( 包括自然生态资源和自 然环