（国际关系专业论文）欧洲联盟决策过程中的投票模式——政府间主义与超国家主义的互动.pdf

摘要 欧洲联盟之所以能成为当今世界地区一体化成功的典范，与其具有一套独特 的决策机构和投票模式有着密不可分的关系。目前，欧盟的主要决策机构中既有 代表欧盟整体利益的委员会、议会、法院；也有代表成员国利益的欧盟理事会、 欧洲理事会。欧盟是一个多种利益交织在一起的庞大组织，加之其所涉及的政策 领域又有相当的深度和广度，从而使得决策过程变得相当复杂。欧盟决策过程中 主要有三种投票模式：简单多数、特定多数、一致同意；不同的政策依据关系成 员国利益的程度而使用不同的投票模式。欧盟决策过程中三种投票模式的运用， 代表了欧盟整体利益与成员国利益的博弈；三种投票模式在欧盟发展历程中此起 彼伏的变化，在理论上则反映了超国家主义与政府间主义的互动。 关键词：欧盟决策投票模式超国家主义政府间主义 a b s t r a c t t h cr e a s o nw h yt h ee u r o p e a nu i f i o nc m lb e c o m et h ew o r l d sm o d e lo fr e g i o n a l i n t e g r a t i o ni st h a ti th a sas e to fu n i q u ei n s t i t u t i o n sa n dr u l e sf o rd e c i s i o n m a k i n g a t p r e s e n t ，t h em o s ti m p o r t a n te ui n s t i t u t i o n s a r e ；t h ec o m m i s s i o n ，t h ee u r o p e a n p a r l i a m e n t ，t h ec o u r to fj u s t i c e ，t h ec o u n c i lo fe u r o p e a nu n i o na n dt h ee u r o p e a n c o u n c i l t h ef i r s tt h r e em a i n l ys t a n d sf o rt h ei n t e r e s t so ft h ee u r o p e a nu n i o na sa w h o l e ：t h el a t t e rt w o ，f o ri n d i v i d u a ls t a t e s i na d d i t i o n ，t h ed i v e r s i f i e dp o l i c i e so f t h e e um a k ei t sd e c i s i o n m a k i n gr a t h e rc o m p l i c a t e d i nt h ep r o c e s so fd e c i s i o n 。m a k i n g ， t h e r ea r et h r e et y p e so fv o t i n gr u l e s ：s i m p l em a j o r i t y , q u a l i f i e dm a j o r i t ya n du n a n i m i t y , w h i c ha p p l yt ov a r i o u sp o l i c i e st h ev o t i n gr u l e sr e p r e s e n tt h es t r a g g l eb e t w e e nt h e e ua n dn a t i o n a ls t a t e s ，a n dt h er i s ea n df a l la m o n gt h e md u r i n gt h eh i s t o r yo f e u r o p e a ni n t e g r a t i o n r e f l e c tt h ei n t e r a c t i o nb e t w e e ns u p r a n a t i o n a l i s m a n d i n t e r g o v e m m e n t a l i s mt h e o r e t i c a l l y k e y w o r d s ：t h ee u ，d e c i s i o n m a k i n g ，v o t i n gr u l e s ，s u p r a n a t i o n a l i s m ， i n t e r g o v e m m e n t a l i s m 独创性说明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得外交学院或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：锵埒 签字日期：“年r 月2 f 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解外交学院有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权外交学院可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：名& 鼻垮 签字日期妒杉年i - 月jr 日 导师繇霉乞砰 签字日期：2 m i 年一月才日 引言 从1 9 5 1 年西欧六国签署巴黎条约成立煤钢共同体开始，欧洲在战后废 墟上迅速崛起了一个高度联合的共同体。迄今为止，欧洲联盟( e u r o p e a n u n i o n ， 简称欧盟) 已经发展成为一个拥有2 5 个成员国，总人口达4 5 亿的庞大经济政 治实体。随着2 0 0 4 年欧盟成员国与政府首脑通过首部宪法草案，加上土耳其等 国家对加入欧盟的孜孜以求，欧盟正在实现对整个欧洲大陆的统一。建立在共 同信念和共同利益基础上的欧盟发展虽然只有半个多世纪的历史，但它已经改变 了欧洲历史发展走向；而且作为地区一体化的先锋和典范，对整个国际关系体系 产生了重要而深远的影响。 欧盟之所以能够取得如此令人瞩目的巨大成就，与其独特的政治体系及其运 作方式有着密不可分的关系。无论是欧盟的政策制定还是具体的政策领域都涉及 到欧盟的决策机构。目前，欧盟的主要决策机构中，欧盟委员会、欧洲议会、欧 洲法院代表欧盟的整体利益，具有超国家机构的性质：而欧盟理事会、欧洲理事 会则代表成员国利益，是“政府间机构”。 由此引出了欧盟发展进程中始终存在的两种相互对立的因素与发展倾向，即 所谓的“超国家主义”与“政府间主义”。前者意味着承认主权权力的转让与共 同行使，后者指各成员国政府在加强合作时坚持主权原则。 欧盟是各成员国政府合作的产物，不仅其决策机构的设置具有双重的性质， 欧盟的表决方式同样反映了超国家主义与政府间主义的互动。目前，欧盟决策过 程中主要有三种投票模式：一致同意、简单多数和特定多数。一致同意毫无疑问 是政府间主义的主战场，而简单多数和特定多数则更具超国家主义的色彩。随着 欧盟的发展，特定多数的适用范围逐渐扩大，成为欧盟最主要的投票模式，也反 映了欧盟的超国家机构对成员国相关主权的侵蚀。然而成员国对于让渡的范围仍 是有相当严格的控制，在“共同外交与安全政策”以及“司法与内务合作”等属 于主权国家的核心事务的领域，则仍是以政府问的机制在运作，即以一致同意为 。法布里斯拉哈：欧洲一体化史：1 9 4 5 - 2 0 0 4 ) ) ( 彭妹稀，陈志瑞译) ，北京社会科学出版社，2 0 0 5 年 版，第】页。 。将欧盟理事会和欧洲理事会归纳为“政府间机构”，并非表示这些机构就完全没有超国家性质，只是其决 策的精神与运作方式，d i 是属十政府问主义的范畴。 决策方式。 欧盟决策机制的形成和发展，持续有效地促进了各成员国经济j 政治文化 乃至社会的整合，推动了欧洲一体化的进程。从煤钢共同体，到经济共同体，再 到欧洲联盟，每一个阶段的谈判与决策都是各成员国进行博弈的过程；从巴黎 条约、罗马条约，到单一欧洲法令，再到马斯特里赫特条约、阿姆斯 特丹条约和尼斯条约，每一次新条约的出台都带来了决策中三种投票模式 此消彼涨的变化。在这个进程中，没有胁迫与勉强，完全出自于成员国基于本身 利益所作的自愿选择。欧盟决策的生命力就在于此，它以各国利益作为出发点， 并以整体的力量来追求各国所难以单独获取的利益。 然而，欧盟超国家决策的发展历程也不是一帆风顺的，其间同样伴随着曲折 与起伏。2 0 世纪6 0 年代中期的“空椅子危机”几乎导致了欧共体发展的停滞， 1 9 8 7 年生效的单一欧洲法令又为欧共体的发展注入了活力。事实证明，超 国家主义与政府间主义两种理论并不是水火不容的，而是互为补充的。只有两者 结合起来，才能最好地解释表面上看起来互不相容的成员国利益与欧盟超国家的 整体利益为何能在欧盟的决策过程中得到了最大的实现。 在欧盟这个庞大的组织中，各成员国在政治、经济、社会、财政和文化传统 上都不免存在差异；各成员国利益、地区利益、部门利益、集团利益和欧盟整体 利益交织在一起，每一次决策都会不同程度地牵动和影响各方的利益，使得决策 问题变得异常复杂。如何确保一体化稳步推进，实现欧洲联盟的理想，又兼顾各 方利益，需要高度的智慧。 本文通过对欧盟决策机构的论述、分析，探究欧盟决策过程中投票模式的规 律，得出欧盟的决策过程始终是伴随着超国家主义与政府间主义互动的结论。 ( 一) 欧盟委员会 一、欧盟的决策机构 欧盟委员会( t h ee u r o p e a nc o m m i s s i o n ) 或委员会( t h ec o m m i s s i o n ) ，是欧 盟现行机构框架的枢纽。它由委员会主席和2 5 名成员国选定的委员组成，旗下 设有2 4 个总司( d i r e c t o r a t e s g e n e r a l ) 作为政策的具体执行机构。欧盟委员会是 欧盟的行政执行机构，其职能有点类似民族国家政府内阁的三个方面，即立法、 行政管理和对外关系代表。委员会的立法职能依据一体化设计的领域而不同。 在共同体支柱的领域，委员会是在各种条约下有权提出立法创议的唯一机构，是 欧盟政策决定的准备、形成、落实和监督全过程的主要角色。 委员会主席负责委员会内部的尤其是委员之间的协调工作，代表委员会与其 他机构协商谈判，有时代表整个欧盟委员会参与重要的国际会议、国际组织论坛 以及其他对外关系中涉及的协商性事宜。在实际运作过程中，委员会主席仍被视 为最具影响力的领导人，尽管在法律地位上与其他委员是平等的。而欧盟委员会 委员同主席一样具有很强的政治色彩，地位平等，但每个委员都负责一个或多个 政策领域，并保持管辖各自总司的独立性，即所谓的“内部分工负责制”。从最 开始欧盟委员会就在欧共体的组织结构中占据着中心地位。欧洲共同体条约 第1 5 5 条规定委员会的任务是：“为了保证共同市场的运转和发展”。为了实现 条约所规定的各项总体目标，委员会具有：在决策过程中的积极角色，监督共同 体法的实施并转化为成员国法，以及某些行政权力。 ( 二) 欧洲议会 欧洲议会( t h ee u r o p e a np a r l i a m e n t ) 是欧盟机构框架中真正具有民主色彩的 重要机构。欧洲议会1 9 6 2 年改用现名，1 9 7 9 年起改为公众直接选举，每五年 ”n e i l ln u g e n l ，e d ，a it h eh e a r to f t h eu n i o n ：s t u d i e s 矽t h ee u r o p e a nc o m m i s s i o n ( l o n d o n ：m a c m i l l a np r e s s 2 0 0 0 ) ，p p6 9 l b i d ，p 1 0 。欧洲共同体官方出版局编：欧洲联盟法典第一卷( 苏明忠译) ，北京国际文化出版公司，2 0 0 5 年版 第18 6 顶。 ”j u r gs t e i n e r ，e u r o p e a nd e m o c r a c i e s ，( n e wy o r k ：l o n g m a n ，19 91 ) ，p 2 8 2 1 举行一次。欧洲议会的议席基于大致与成员国人口相匹配的方式分配，尽管小国 家的议员比例可能要高些，设一名主席和十四名副丰席，内部分成十七个常设委 员会和七个政党党团( 1 9 9 9 年) 。欧洲议会最初是作为一个监督与咨询委员会的 机构建立起来的，这是它与成员国议会的根本性区别，但它一直在努力是起更有 效的介入欧共体的立法与决策程序过程，尤其是1 9 7 9 年以后，而且取得了一定 的进展。在最初的立法过程中，理事会在处理委员会提交的建议前应当咨询欧 洲议会，但却完全可以无视它的任何看法。这种情况目前在欧盟的第二、第三根 支柱涉及的政策领域中依然如此，但在经济与社会政策领域中欧洲议会有着越来 越多的权力，并且已在某些方面具有完全阻止立法过程的权力。 ( 三) 欧洲法院 欧洲法院( t h ee u r o p e a nc o u r to f j u s t i c e ) 是欧盟既相互合作又相互制约的机 构框架的一个重要组成部分。欧洲法院由成员国各指派一名法官组成，每名法官 任期六年。欧洲法院作为欧盟唯一的一个具有法律特征的组织机构，承担着许多 类型法院的司法监控与法律解释的职能：它有权决定欧盟法律在相关案件中的适 用问题，并且负责欧盟法律能在联盟得到一致的贯彻执行。由于欧盟的法律条约 很多情况下都是一种含糊其词的表述，欧洲法院在解释相关法律条约时具有相当 大的影响力。欧洲法院经常被看作一体化真正的发动机，因为它的裁决总是从根 本上将一体化引向深化。 ( 四) 欧盟理事会 欧盟理事会( t h ec o u n c i lo f t h ee u r o p e a nu n i o n ) ，即马斯特里赫特条约 ( t r e a to f m a a s t r i c h t ) 生效以前的部长理事会( t h ec o u n c i lo f m i n i s t e r s ) 是欧盟 机构框架中最主要的立法与执行权利机构，在欧盟代表成员国利益的机构，简称 理事会。 1 由每个成员国各出一名部长级代表组成理事会，依照不同的政策领域组成 。j o h np i n d e r , e d ，f o u n d a t i o n so f d e m o c r a c yi nt h ee u r o p e a nu n i o n ( l o n d o n ：m a c m i l l a np r e s s ，i9 9 9 ) ，p 9i 。贝亚特科勒一科赫等：欧洲一体化+ j 欧盟治理( 颐俊礼等译) ，北京中固社会科学出版礼2 0 0 4 年版 第1 1 4 页。 。j e r e m y r i c h a r d s o n ，e d ，e u r o p e a nu n i o np o w e ra n d p o l i e ) 一m a k i n g ( l o n d o n ：r o u t l e d g e ，1 9 9 6 ) ，p1 3 6 4 不同的理事会，如外交部长组成“一般事务理事会”，其他各专业部门的部长组 成如“经济和财政事务理事会”、“农业部长理事会”、“环境部长理事会”等。 2 常设代表委员会( c o m m i t t e eo f p e r m a n e n tr e p r e s e n t a t i v e s - - c o r e p e r ) ：每 个成员国都在布鲁塞尔派驻国家代表团或常驻代表团，代表团由一位高级外交官 担任常驻代表领导。常设代表委员会在欧盟决策中起着十分重要的作用，理事会 将讨论的问题一般先要由它讨论，如能获得一致意见，则理事会无须进行讨论即 可通过。如果欧盟委员会难以被理事会接受，常设代表委员会将与欧盟委员会进 行协商，以求达成一致意见。 3 工作小组与专门委员会：理事会内部有很多工作小组和专门委员协助理事 会、常设代表委员会和农业特别委员会的工作。 4 理事会主席：由成员国的国家首脑来担任，成员国按照各自语言的国家名 字的第一个字母顺序排列轮流担任主席职务。为了保证欧盟政策发展的连续性和 一致性，理事会建立了一个“三驾马车”体制( t r o i k as y s t e m ) ，在前任主席、 现任主席与继任主席之间建立密切的合作关系。 5 秘书处：是理事会的一个官僚机构，由大约2 3 0 0 名成员组成，其中大部 分是翻译人员和服务人员。 理事会作为欧盟的主要立法机构在政策制定中居于主导地位。欧洲共同体 条约第1 4 8 条规定，在制定政策时：“除本条约另有相反的规定外，理事会的 决议应由理事会以其组成人员的多数予以通过”，以便协调在维护共同体的行动 能力与维护成员国利益的对立关系。但是在各个专业领域中，欧共体条约很少规 定单纯的多数表决程序( 即1 5 个国家中的8 个) ，多数情况必须采取一致同意的 投票模式。在阿姆斯特丹条约( t r e a to f a m s t e r d a m ) 和尼斯条约( t r e a to f n i c e ) 进行修改之后，增加了特定多数表决的使用，各成员国拥有的票数又不同 的权数，通过一项决议不仅需要获得最低限额的赞成票( 8 7 票中的6 2 票) ，而 且支持此项政策的成员国也要超过最低限额( 1 5 国中的l o 国) 。 ( 五) 欧洲理事会 欧洲理事会( t h ee u r o p e a nc o u n c i l ) 指的是首脑理事会( h e a d so f s t a t e so r o 欧洲共同体官方出版局：欧洲联盟法典( 第一卷) ，第18 3 页。 5 g o v e r n m e n t s ) ，由成员国国家元首或政府首脑以及欧盟委员会主席组成，是欧盟 实行政府问合作、掌樨大权的机构。 欧洲理事会每年至少召开两次( 经常是三次) 首脑间的会晤，采取一致同意 方式决策，“对联盟的发展给予必要的推动，并确定联盟的基本政策方针”。并 且，欧洲理事会负责制定共同外交与安全政策( 第二根支柱) 和司法与内务( 第 三根支柱) 的方针和原则，这一点是在马斯特里赫特条约中得到确定的。绝 大多数( 极个别情况除外) 情况下，欧洲理事会采用的是达成共识而不是投票的 方式进行运作的，其仅起辅助作用。欧洲理事会没有立法权，在欧盟机构中它也 不会受到欧洲议会和欧洲法院的监督。 从2 0 世纪9 0 年代开始欧洲理事会的作用明显提高。因为尽管欧洲理事会的 职能有限，但这没能阻止国家和政府的首脑们总是将欧盟的决策权置于掌握之 中，也未能阻止首脑们敲定解决方案各组成部分的细节。欧洲理事会正日益成为 政治“议程的制定者”。 除上述五个主要机构外，欧盟还设有经济社会委员会以及地区委员会两个机 构。经济和社会委员会由经济和社会生活中不同团体的代表所组成( 欧洲共同 体条约第1 9 3 条) 。将有组织的利益集团聚在一起是使各国利益集团有可能参 与理事会和委员会的工作，发挥有利于一体化的作用。同时也使成员国政府拥有 广阔的活动空间，并与成员国的宪政传统相衔接。地区委员会是根据马斯特里 赫特条约于1 9 9 4 年创立的一个新的协商机构，它的主要功能集中于区域和地 方当局的利益并将其带进欧盟的决策过程，尤其保证欧盟立法同区域性与地方性 问题和管理习惯相一致。 经过对欧盟机构的阐述与分析，可以看出不同机构代表不同利益，分类如下 表1 决策机构及咨询机构一览表 共同利益代表( 超国家性质)特殊利益代表( 政府间性质) 欧盟委员会 欧洲理事会 欧洲法院 部长理事会 经济社会委员会 欧洲议会 地区委员会 。m a r ytj o h n s t o n ，t h ee u r o p e a nc o u n c i l ：g a t e k e e p e ro f t h ee u r o p e a nc o m m u n i t yr b o u l d e r ：w e s t v i e wp r e s s 1 9 9 4 ) ，p 4 8 欧洲共同体官方出版局编：欧洲联盟法典第二卷，第15 页。 o 根据贝亚特科勒一科赫等：欧洲一体化与欧盟治理，第1 0 3 页，整理。 6 ( 一) 欧盟的决策类型 欧盟的决策程序和政策领域 欧盟不同于民族国家，其实际上是建立在有限授权原则之上的，这是因为 欧盟机构本身并无内在固有的权力，其权力全凭成员国通过欧盟条约授予，并且 这种授权是有限的。尽管欧盟的相当一部分的决策是以一种非正式、协商的形 式产生的，但是欧盟作为超国家一级的国家联盟的确会作出非常正式的决策、立 法。欧盟重要的立法通常是在决策过程以指令( d i r e c t i v e s ) 的形式颁布，指令会 告知决议要达到的目标，但让成员国去选择达到决议的方法和最终决议的形式。 与此相对应的是规定( r e g u l a t i o n s ) ，其将决策的内容实质和具体措施一起提交给 成员国，而没有给成员国留有协商改进的余地。大部分的规定是涉及到专业性较 强并且十分详尽的决策，通常由欧盟委员会依据共同农业政策( c a p , c o m m o n a g r i c u l t u r a lp o l i c y ) 的形式颁布。决定( d e c i s i o n s ) 的内容也是比较详尽，但是 针对某一个政党或者成员国而作出的，因为决定通常是由于竞争法案、欧盟相关 法规的废止、针对非欧盟国家的贸易政策等引起的。意见或建议( o p i n i o n so r r e c o m m e n d a t i o n s ) 由欧盟委员会、部长理事会或者欧洲议会作出，然而欧洲法 院有时会将意见或推荐纳入它的决定，两者的真实重要性在于他们具有政治上与 道德上的意义，使成员国能够以更为宽广的视角而不是以狭隘的国家立场来面对 共同体的事务。在这个意义上，意见或建议将会发挥间接的法律效果。各项条约 对欧盟的各个单项职权规定了不同的决策程序，不存在普遍有效的决策程序。不 同的决策内容，决策活动的规章也不相同。 表2 根据欧共体法所作之决策。 针对的对象作用 约束力以所要实现的目标 为限，选择实施的方式和方 指令 所针对的成员国 法的权力交由成员国机构 行使 。l a u r ac r a m ，d e s m o n dd i n a na n dn e i l ln u g e n t ，e d s ，d e v e l o p m e n t si nt h e e u r o p e a nu n i o n ，( l o n d o n m a c m i l l a np r e s s 19 9 9 ) ，p1 3 0 8 根据叭亚特科勒一科赫等：欧洲一体化与欧盟治理，第1 0 4 负，整理。 7 规定所有成员国所有部分都有约束力 决定所瑁明的对象所有部分都有约束力 意见或建议i 节l j w j ，z 心j h 囤 仗7 罔；_ 米j ( 二) 欧盟的决策程序 欧盟的决策首先因为涉及的领域不同而有着很大的区别，其中最主要的是依 据共同体法律进行的或涉及共同体事务时遵循的所谓“共同体”决策程序。按照 最初的共同体条约如欧洲煤钢联营条约和欧洲经济共同体条约，共同体 事务的立法与决策大致分为创议、咨询协商和决策三个阶段。在通常情况下，理 事会根据委员会的提议进行决策。按照欧洲议会的参与范围，可以将决策程序划 分为以下的几种类型。： 1 咨询程序( c o n s u l t a t i o n ) 咨询程序：理事会在听取欧洲议会的建议后进行决策，欧洲议会所起的仅仅 是咨询的作用，理事会并非必须考虑欧洲议会的建议，但理事会必须等候欧洲议 会的意见，否则其决定就是无效的。咨询程序下的立法过程主要有以下几个步骤： 立法创制、准备文本和听取欧洲议会、经济与社会理事会和地区委员会的意见。 这曾是欧洲经济共同体条约中的通行程序，现在仍适用于统一大市场的重要领 域，在扩展欧共体的职权时也启用这一程序。甚至在一些新的条约规定之中，欧 洲议会也被限制在提供咨询的角色上。 2 合作程序( c o o p e r a t i o n ) 依据1 9 8 6 年签署的单一欧洲法令，合作程序引入了欧共体的立法决策机 制。在那些与单一市场计划有关的、理事会将以特定多数通过的立法中，欧洲法 院被赋予了二次审读的权力，其目的既是为了限制理事会中的有效多数投票，也 是为了扩大欧洲议会在欧共体决策中的参与。理事会接受一个在第一轮咨询后多 数投票决定的“共同立场”。然后，它把这一结果通知欧洲议会，并附之以一个 。过去欧盟的内部决策程序在不到 五年的时间内，经协j 三次重人变化：一足t 9 8 6 年单一欧洲法令 引入了合作程序和同意程序，二是l9 9 2 年欧洲联盟条约( 即马约) 引入r 共同决策稗序三是l9 9 7 年 阿姆斯特丹条约对共同决策程序进行r 简化，并扩展r 它的适用范吲。 理事会接受这一立场理由的声明和一个委员会对这一立场看法的声明。因而，在 这一程序下理事会仍有接受立法的最后决定权，除非欧洲议会拒绝了理事会的 共同立场而理事会不能获得一致同意从而使得欧洲议会阻断立法程序。 3 共同决策程序( c o d e c i s i o n ) 由马斯特里赫特条约创建的共同决策程序可以看作是一种一、二或三阶 段的程序。如果议会和理事会在第一或第二阶段不能达成一致，立法提案只有进 入第三阶段。该程序也被视为是这样一种程序，即力促议会、理事会和委员会进 行深入和广泛的机构间的讨价还价。这种讨价还价在共同决策程序之前的合作程 序中就已经得到运用和发展。作为政府间会议成果的阿姆斯特丹条约将欧洲 议会与理事会的共同决策程序扩大到大多数政策领域，扩大了欧洲议会在任命委 员会主席过程中的权力，进一步扩大了理事会特定多数表决的范围，( 共同决策 程序如表3 所示) 。在共同决策程序下，它已经成为立法过程的一个核心部分。 这是一个复杂的多级程序，它着眼于显示理事会和欧洲议会间的意见一致，欧洲 议会和理事会一样可以使立法议案搁浅。 4 同意程序( a s s e n t ) 首先由单一欧洲法令确立，是一种形式较为简单的单一阶段的程序。在 这种程序下，适用该程序的立法提案须由理事会和议会两个机构通过。通常在理 事会需要全体一致同意，而议会在某些情况下多数票表决结果即可，但在某些情 况下则需要绝大多数的同意。同意程序用于一些特殊类型的决策，如某些国际协 议、欧盟扩大、结构基金的框架等，不适用于“一般的”立法。自阿姆斯特丹 条约生效以来，对成员国由严重持续违反基本人权的情况下所进行的制裁措施， 也适用该程序。在同意程序下，欧洲议会可以通过拒绝理事会的共同立场而阻断 立法，欧洲议会的同意成为必须这一事实确实给予了它在建议准备阶段相当的影 响。 在前几年对条约进行修改后，欧盟不仅减少了需要致通过的决策领域，而 且扩大了共同决策程序的使用范围。在条约新赋予欧盟( 欧共体) 的职权中，仍 然采用一致通过程序，欧洲议会没有或者很少有共同发挥共同的权力，因此就产 生了总体看来纷繁复杂的情况。 对规定进行修改并不说明议会起到什么样的作用：对欧洲议会的参与方式所 做的经验研究表明，大量决策像以往一样是在没有欧洲议会的参与下出台的，因 为这些基本上是行政规定( 税率、价格等) 。相反，在涉及到立法性提案的情况 下，欧洲议会的参与率有所提高，但是从数量上看主要是采用简单咨询程序。从 总体上说可以断定欧洲议会的作用加强了，欧洲议会和以前相比加强了立法工 作，减少了一般性表态和质询，并且修改了议事规则，达成了提高程序效率的机 构协议。在共同决策程序完全不会导致令人担心的使决策久拖不决。相反，在共 同决策程序中，决策的时间明显缩短，而且理事会要比欧洲议会更多的承担拖延 决策的罪名。甚至调节程序通常也能顺利进行。它的缺点是，它的工作是在没有 议会公众参与下进行的，因此损害了程序的合法性。仅作数量分析并不能说明在 与其采用调解程序的情况下，理事会和欧洲议会的行为方式会发生变化。有分析 人士指出，欧洲议会十分认真地审查其修改意见，而不是在启动调解程序之前， 而理事会对调解程序所期待的也不仅仅是向欧洲议会的妥协。 ( 三) 欧盟的政策领域 从欧盟政策领域所介入的深度和广度来看，可以认为欧盟发展今天已经成为 一个国家与超国家特征高度统一的独特的经济政治实体。像主权国家一样，欧盟 几乎对所有的政策领域都有所涉及，并且在某些政策领域已经完全攫取了其成员 国的政策制定权，如共同农业政策和货币政策的政策制定权几乎已完全转移到欧 盟手中。但与主权国家不同的是，在许多政策领域，欧盟的政策介入又是不充分 的，其政策制定机制也表现出相当的软弱性。这是欧盟高度一体化或全方位联合 的超国家性质与成员国主权独立的国家性质并存在政策和政策制定方面的必然 反映。 欧盟众多的政策领域可以归类为以下四个方面：经济一体化政策、功能政策、 部门政策和对外政策。由于欧洲一体化是以经济一体化为先导和主要内容的，对 外政策主要体现在经济方面，共同外交与安全政策尚处于探索和形成之中，所以 在这四类政策领域中，经济一体化政策占有较重要的地位( 详见表4 和表5 ) 。 表3 欧盟决策过程中的共同决策程序 欧盟委员会向议会和理事会呈交提案 j 议会发表意见 f 理事会同意议会的议会同意提理事会以特定主 l 修改意见，提案获 案，理事会通数表决采取共i l 得通过过提案立场 上 议会讨论理事会的共同立场 j上上 议会同意理事议会以绝对多数议会以绝 会的共同立反对理事会的共对多数提 场，或者没有同立场，提案未能出修改意 采取措施通过见 上上上 提案获得通理事会不同意议理事会同 会对提案的所有意议会的 修改，理事会主席 修改意见， 和议会主席召开提案获得 调解委员会会议，通过 欧盟委员会也参 与进来 k 调解委员会达成一致，调解委员会不能达 议会和委员会分别以成一致，提案未能 绝对多数和特定多数通过 通过提案；只要议会和 理事会有一个没有通 过提案，提案将最终不 能通过 6 m i c h e l l ec i n i ，e d ，e u r o p e a nu n i o np o l i t i c s ，( n e wy o r k ：o x f o r du n i v e r s i t yp r e s s ，2 0 0 3 ) ，p 6 表4 欧盟政策介入的范围 欧盟广泛介入的欧盟与成员国共享的欧盟有限介入的畎盟头怀_ 卜，r 政策领域政策领域 政策领域入的政策领域 贸易 地区 消费者保护健康住房 农业竞争跨越外部边 教育 公民自由 渔业 界流动防务国内犯罪 市场规则 工业 宏观经济( 特社会福利 货币别是对欧元 ( 对欧元区国区国家) 家) 能源 环境交通 同等机会 工作条件跨边界犯罪 表5 欧盟政策介入的性质 高度依赖法规法规与成员国间合作相结合主要基于成员国间的合作 贸易地区工业 健康 农业 竞争环境 教育 渔业 消费者保护交通外交 工作条件跨越外部边界流动防务 同等机会宏观经济法律与秩序 市场规则能源 社会福利 。一n e i l ln u g e n t ，t h eg o v e r n m e n fa n dp o l i t i c so ft h ee u r o p e a nu n i o n p3 4 7 oi b i d 三、欧盟的三种投票模式 巴黎条约、罗马条约、单一欧洲法令、马斯特里赫特条约、阿姆 斯特丹条约和尼斯条约对欧盟的决策方式做出了详细的规定，确定了哪些 政策领域使用哪种投票表决模式，基本的表决方式有三种：简单多数、特定多数 和一致同意。 ( 一) 简单多数( s i m p l em a j o r i t y ) 简单多数是指每一项决定须有半数以上的成员国同意方能通过的表决方式， 多数主要是程序性问题的解决，只有在条约没有另外规定其它程序时才能使用。 欧洲共同体条约规定：“除本条约另有相反的规定外，理事会的决议应由理 事会以其组成人员的多数予以通过”，。目前，欧盟共有2 5 个成员国，如果部长 理事会需要以简单多数投票时，每个国家只有一票，也就是2 5 票中至少要有1 3 票赞成才能通过决议，弃权票并不影响决议的通过。但是，这种制度适用的越多， 单个成员国的主权就丧失得越多，因此，在现实中是难以推行的。有些原先可以 的，后来也逐渐被弃之不用了。目前，使用简单多数投票制度的主要有理事会的 程序规则以及根据这些规则制定得许多程序性决议，如通过议事日程等；要求欧 洲委员对达到条约的共同目标进行研究和递交事宜得议案；提出要求召集政府间 以考虑修改条约的意见；解决共同商业政策中的反倾销和关税补贴问题等。 ( 二) 一致同意( u n a n i m i t y ) 一致同意顾名思义是指欧洲联盟成员国对欧盟的有关决议取得一致并通过 相关的决议。但是，一致同意并不表示全体同意，在这种情况下，2 5 个成员国各 有1 票，弃权不妨碍决议的通过。一致同意主要涉及那些重大的、与各成员国利 益直接相关的事项( 也就是在欧盟的第二根和第三根支柱中的共同外交与安全政 策和司法与内政事务合作，以及共同条约中各种体制性问题或财政问题) 。具体 如一些宪法性的措施，如委员会委员数目的变化；一些政治敏感性的事务，如问 。欧洲共体条约第1 4 8 条，详见欧洲共h 体官方出版局：欧洲联盟法典( 第一卷) ，第】8 3 页。 l3 接税的协调；一些程序性的决议，如任命理事会秘书长；修改委员会的议案或通 过某项根据合作稗序产牛但却被欧洲议会否决的措施；接纳新成员围；通过新的 条约等。 由于各国都不愿放弃在那些与自身利益相关的事务中行使否决权，因此，一 致通过仍在一定政策范围内使用。如英国保留在税收、社会保障和国防等方面的 否决权，德国在移民问题上立场坚定，法国坚持在国际贸易和文化领域的否决权。 一致同意的决策制度在最大限度兼顾成员国利益的同时，也不免因为少数国 家的利益而影响欧盟的整体发展。由此可见协商一致原则的最大缺陷就是造成决 策缓慢。所以自单一欧洲法令生效以来，一致同意的适用范围大大减少了。 在阿姆斯特丹条约中，为寻求协调一致的对外政策，还引入了两个程序 规则来改进原先的全体一致：第一，“建设性的弃权”程序。即在维持对重大事 项决策需要全体一致通过规则的同时，为减少决策锁死的危险，允许做出建设性 弃权的成员国无需实施其决定，但同时认可该决定可由欧盟实施。第二，“紧急 刹车”程序。即允许成员国由于其重大的、已申明的国内政策原因反对欧盟通过 某一决定。在这种场合，若有争议，那些对该决定而言属于限定多数的成员国， 可将此事项提交欧盟理事会，由其以全体一致通过的表决程序予以决定。以上程 序仅限于共同外交与安全政策领域。后来的尼斯条约达成了建立内部“强化 合作”机制的协议，即经特定多数表决通过，可允许八个以上的成员国在司法、 警务、外交( 军事和欧洲防务除外) 等领域先行一步。这在一定程度上也限制了 一致同意规则的使用范围。 上世纪6 0 年代到8 0 年代中期的低效决策和共同体政策领域的扩展，使人们 认识到僵硬的将一切决策都诉诸于协商一致原则是行不通的。这样，多数原则日 益受到欢迎。 ( 三) 特定多数( q u a l i f i e dm a j o r i t yv o t i n g ) 所谓特定多数是欧盟最为普遍和最具特色的投票模式，它是指在综合考察各 成员国的人口、面积、作用及经济发展水平等因素的基础上，对各国的部长理事 会成员的票数进行加权，取得多数票即构成合格多数。在特定多数情形下，弃 。邵景眷：欧洲联盟的法律与制度，北京人民法院版社19 9 9 年版，第3 4 - - 3 5 负 1 4 权票与反对票具有同等的效力。欧盟特定多数加权票额的分配是随着欧盟( 欧共 体) 的成员国数量的不断增加面刁i 断的变化的；从总体而言，欧盟和所有准联邦 制的组织一样必须反映成员的领土主权特征，因此在特定多数的票数分配上侧重 照顾其组成的政治单位，即欧盟的成员国。表5 显示了特定多数投票模式的演变 进程。 表6 特定多数的发展过程 成员国欧共体( 欧盟) 成员国数量人口 6 91 01 21 5( 百万) ( 1 9 5 8 ) ( 1 9 7 3 ) ( 1 9 8 1 ) ( 1 9 8 6 ) ( 1 9 9 5 )( 1 9 9 9 ) 德国 4 l o1 01 01 08 2 4 2 5 法国 41 01 0 1 01 05 9 1 4 8 意大利4 1 01 01 01 05 7 7 1 4 荷兰 255 5 5 1 5 7 6 1 比利时 255 5 51 0 2 3 3 卢森堡122220 4 3 2 英国一1 01 01 01 05 9 3 6 7 丹麦 一33 3 35 3 1 6 爱尔兰 一33333 7 3 0 希腊 一 一5551 0 6 2 3 西班牙一一一883 9 3 7 1 葡萄牙 一一 5 5 9 8 9 6 瑞典 一一 一48 9 5 4 奥地利一一一一48 1 3 2 芬兰 一一一 一35 1 7 0 特定多数 1 24 l4 5 5 46 2 阻断少数 61 81 92 32 6 资料来源：c o m m i s s i o n ( 1 9 9 8 c ：a n n e x8 ) 这种投票制度虽然偏离了主权无论大小一律平等原则，但是它兼顾了大小国 的利益，也能被各成员国接受。适当照顾了小成员国的利益，便于保障各成员国 间的协商合作关系。同时既不剥夺过多的国家主权，又产生了一种灵活的因素， 有利于加快一体化的进程。单一欧洲法令、马斯特里赫特条约和阿姆斯 特丹条约都大大扩展了特定多数原则的适用范围。目前，除了一般的程序性问 w 通过此表我们能够清晰的看出特定多数以及阻断少数的最少票数要求，并且能够看出成员国之间在票数 的分配上明显具有不公正性。例如统一后的德国每八百万人l 】才拥有一票，与此形成鲜明对比的是卢森堡 总共四卜万多的人口就拥有两票。 。j o h np e t e r s o na n de l i z a b e t hb o m b e r g ，d e c i s i o n 一t v a k i n gi nt h ee u r o p e a nu n i o n ( l o n d o n ：m a c m i l l a np r c s 5 ， i9 9 9 ) ，p5 0 题采取简单多数的投票制度，重大的事项采取一致同意的投票制度外，欧盟的主 要政策领域大都使用特定多数的投票制度： 在合作程序中除理事会二读阶段的某些情形外，都使用特定多数；在共同决 策中除文化和科研领域的决策以及理事会二读和三读中某些情形下使用一致同 意外，其余都使用特定多数；在咨询和同意程序中使用特定多数。2 0 0 0 年1 2 月 7 1 1 日在法国尼斯召开的欧盟首脑会议为了避免中东欧国家入盟后决策机制滞 后甚至失灵的问题，一致同意减少使用一致通过的表决范围，并决定将“特定多 数表决制”扩大到环境、交通及欧盟委员会主席的确定等问题和领域。 尼斯会议是继上世纪9 0 年代初马斯特里赫特会议之后欧盟历史上又一次极 为重要的会议。这次会议的主要任务是对欧盟现有机构及其决策机制等进行改 革，以适应欧盟历史上最大的一次扩大动扩的需要。会议经过激烈谈判，最 终就欧盟体制改革体制问题达成了一致意见，其中对现有成员国及申请国未来在 以多数表决进行决策是所拥有的表决票作了新的分配。各国所获票数如下 表7 尼斯条约后投票权数的分布 成员国人口( 万人)人口比重( )投票权数的分布 欧盟原有1 5东扩后2 7 国 国 德国 8 2 0 3 8 1 6 92 92 9 英国 5 9 2 4 71 2 3 2 9 2 9 法国5 8 9 6 61 2 32 92 9 意大利 5 7 6 1 21 2 o 2 92 9 西班牙 3 9 3 9 48 2 2 72 7 波兰 3 8 6 6 78 0 一 2 7 罗马尼亚2 2 4 8 94 7 一 1 4 荷兰 1 5 7 603 3 1 31 3 希腊 1 0 5 3 32 21 21 2 捷克 1 0 2 9 02 1 1 2 比利时 1 0 2 1 32 1 1 21 2 匈牙利 1 0 0 9 22 1 一 1 2 葡萄牙9 9 8 02 11 21 2 瑞典 8 8 5 41 8 1 01 0 保加利亚 8 2 3 01 7 1 0 奥地利8 0 8 21 71 01 0 斯洛伐克 5 3 9 31 1 7 丹麦 5 3 1 31 177 。k o j if u k u d aa n dh i r o y aa k i b a ，e u r o p e a ng o v e r n a n c e 咖e rn i c e ，( r o u t l e d g ec u r z o t l ，2 0 0 3 ) ，p ，6 1 6 芬兰 5 1 6 o1 177 爱尔兰3 7 4 40 87 7 ，、， l l p 珂岁b j u 1u 57 拉脱维亚 2 4 3 90 5 一 一 4 4 斯洛文尼亚 1 9 7 80 4 一 爱沙尼亚 1 4 4 60 3 一 4 塞浦路斯 7 5 2 0o 24 一 卢森堡4 2 9 0o 1 44 马耳他 3 7 7 00 13 另外，新方案还规定，部长理事会通过每一项决议不仅需要得到特定多数票， 而且还需具备6 2 的总人口的支持，以使欧盟的决策能够更加准确的代表欧盟 民意。这种“双重多数表决制”对于统一后拥有8 2 0 0 万人口的德国十分有利。 尼斯会议还扩