（中外政治制度专业论文）论经济发达地区的公共服务型政府建设——以宁波市鄞州区社会保障体制建设为例.pdf

摘要 公共服务型政府是近年来我国地方政府体制改革和制度建设的目标。公共服 务型政府的建设离不开地方财政的支持，那么，地方财政较为宽裕的发达地区政 府是否已建成较为完善的公共服务型政府了呢? 笔者试图通过对浙江省宁波市 鄞州区个案的分析来回答这一问题。 经济发达地区拥有众多建设公共服务型政府的有利条件，如：公共财政支出 较为宽裕、公民的民主意识较强、民间组织发展相对成熟等。宁波市鄞州区是东 部沿海地区较为发达的县级区，鄞州区政府在公共服务型政府建设上也较为领 先。通过对鄞州区公共服务型政府建设的考察，不仅能把握我国政府改革实践的 前沿领域，也可以给其他地区政府改革以启示。 本文从分析发达地区公共服务型政府建设的有利条件入手，通过对鄞州区公 共服务型政府建设，尤其是社会保障体制建设过程中所折射出政府职能转变，来 探讨发达地区的政府改革和公共服务型政府建设存在的问题。在个案分析的基础 上，本文提出了发达地区建设公共服务型政府若干对策：树立“以人为本”的执 政理念，切实落实科学发展观的各项要求，重新定位政府职能，建立健全公共财 政体制，完善公共服务提供主体和提供机制，完善政府绩效评估体制和官员的绩 效考核体系，努力实现公共服务型政府建设的目标。 关键词：发达地区政府职能 公共服务 a bs t r a c t p u b l i cs e r v i c eo r i e n t e dg o v e r n m e n ti st h ea i mo fl o c a lg o v e r n m e n tr e f o r ma n ds y s t e m e o r t s l r u c t i o n i tc a n n o tc o m ei n t ob e i n gw i t h o u tl o c a lf i n a n c es u p p o r t s o ，w h e t h e rt h ed e v e l o p e d a r e a sw i t hs u f f i c i e n tf u n d sh a sa l r e a d yc o n s t r u c t e da r e l a t i v e l yp e r f e c tp u b l i cs e r v i c eo r i e n t e d g o v e r n m e n t ? it r yt oa n s w e rt h i sq u e s t i o nt h r o u g ht h ea n a l y s i so ny m z h o ud i s t r i c to fn i n g b oc i t y i nz h e j i a n gp r o v i n c e t h e r ea r cm a n ya d v a n t a g e so ft h ec o n s t r u c t i o no fp u b l i cs e r v i c eo r i e n t e dg o v e r n m e n tf o r d e v e l o p e da r e a 8 ，s u c ha st h ea b u n d a n tp u b l i ce x p e n d i t u r e ，t h er e l a t i v e l ys t r o n g e rl t w a l e l l e s $ o f d e m o c r a c y , c o m p a r a t i v e l ym a t u r ec s o s ，a n de t e 。y i n z h o ud i s t r i c t , n i n g b oc i t y , i sad e v e l o p e d c o u n t yo fe a s t e r nc o a s t a la 淌，h a sal e a d i n gp o s i t i o ni nt h ec o n s t r u c t i o no f p u b l i cs e r v i c eo r i e n t e d g o v e r n m e n t t h r o u g ht h ei n v e s t i g a t i o ni n t oi t sc o n s t r u c t i o n ，w 1 5c o u l dg r a s pt h ef o r e f r o n to fo u r e o u n n , y sg o v e r n m e n tr e f o r m , a n dg i v es o m ei n s p i r a t i o nt oo t h e ra r e a s t h i sd i s s e r t a t i o ns t a r t sf r o mt h ea n a l y s i so fc o n s t r u c t i n ga d v a n t a g e so fd e v e l o p e da r e a s ，t o d i s c u s st h ep r o b l e m se x i s t e di ng o v e r n m e n tr e f o r ma n dp u b l i cs e r v i c eo r i e n t e dg o v e r n m e n t e o n s l r u c f i o no fd e v e l o p e dl l l e a s ，v i at h ec o n s t r u c t i o no fy m z h o u sp u b l i cs e r v i c eo r i e n t e d g o v e r n m e n t , e s p e c i a l l yt h ec h a n g eo fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，r e f l e c t e db yt h ec o n s t r u c t i o no f s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m o nt h i sb a s i s ，it r yt or l l a k es o m ep r o p o s a l sf o rt h ec o n s t r u c t i o no f p u b l i c s a v i c eo r i e n t e dg o v e r n m e n to fd e v e l o p e di t r c a s ：e s t a b l i s hp e o p l e - c e n t e r e dg o v e r n i n gi d e a ， i m p l e m e n tt h ev i e wo fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t ，r e l o c a t eg o v e r n m e n tf u n e t i o m ，e s t a b l i s hp u b l i c f i n a n c es y s t e m , e n l a r g et h er a n g eo fp u b l i cs e r v i c ep r o v i d e r sa n di m p r o v et h es u p p l ym e c h a n i s m , i m p r o v et h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a li n s t i t u t i o na n do f f i c i a lp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e m , i no r d e rt oa c h i e v et h eg o a lo ft h ec o n s l r u c t i o no fp u b l i cs e r v i c eo r i e n t e dg o v e r n m e n t k e yw o r d s ：d e v e l o p e da 1 e a s 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得逝姿盘堂或其他教育机 构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献 均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：签字日期：年月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解逝姿盘堂有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授权逝鎏盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 聊躲能 签字日期：年月日 签字日期：年月 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 浙江大学硕士论文论经济发达地区的公共服务型政府建设 1 导论 1 1 选题及意义 十六大以来，党中央提出了“以人为本 、全面协调可持续发展的科学发展 观，这对政府职能的重塑提出了更高的要求，公共服务型政府的建设正是落实这 一施政理念而进行的政府自身改革。在2 0 0 5 年3 月5 日召开的全国人大十届三 次会议上，温家宝总理把建设服务型政府写进了政府工作报告中，并经人大批准 而变成国家意志。报告将服务型政府的主要职能概括为经济调节、市场监管、 社会管理和公共服务，并对公共服务职能做了进一步的解释。 公共服务作为服务型政府的一项重要职能，从国内来讲，是在历次政府改革 不够成功、政府与市场、社会管理关系不明确的情况下提出来的；从国际经验来 讲，则是2 0 世纪8 0 年代以来，政府行政改革潮流的组成部分。西方国家的经验 表明，在经济社会发展过程中，不仅存在市场失灵，还存在着政府失灵，而公共 服务职能的提倡，则是理顺政府与市场关系较为可取的方法。 1 1 1 选题原因 l 、为何研究公共服务型政府? 改革开放后，我国的经济体制开始由计划经济体制向市场经济体制转变。在 1 9 9 2 年党的十四大上，执政党明确提出建设社会主义市场经济。此后，市场经 济成为我国经济发展的主导经济体制。通过对内改革和对外开放，我国经济迅速 发展。自改革开放以来，我国年均g d p 增速达9 4 。2 0 0 3 年，经济总量突破 1 1 万亿人民币，跃居世界第六，人均g d p 首次超过1 0 0 0 亿美元。 国际经验表明，人均g d p 处于1 0 0 0 美元向3 0 0 0 美元的过渡期，既是黄金发 展期，又是矛盾凸显期。我国正处在从一般温饱向全面小康社会加速发展，从传 统农业社会向现代工业社会加速转型的关键时期。在这个发展和转型的特定时 期，已开始形成全社会公共需求快速增长的现实基础。但长期以来，我国政府偏 重于经济职能的发挥，在提供公共服务方面一直欠账较大；同时，还存在着公共 资金分配不均的问题。社会事业领域的城乡二元结构没有得到转变，而且有差距 浙江大学硕士论文 论经济发达地区的公共服务型政府建设 不断拉大的趋势。据劳动和社会保障部所属部门的研究资料显示，目前我国贫富 差距悬殊已经达到了“黄色”警戒水平。如果五年内不能采取有效措施的话，贫 富悬殊将恶化到“红色 危险水平1 。 以上社会问题的出现，究其原因，主要是政府在职能转变时，始终没有找到 科学的定位，因而在转变中就没有一个规范而合理的标准。而服务型政府的提出 则为我国政府职能转变指出了方向，“其蕴涵的以人为本、以社会为本以及公民 本位的理念也将从根本上规范我国政府职能转变的方式和手段”2 。因此，要解 决经济社会发展所面临的问题，促进政府的良性发展，不仅要对政府的职能进行 重新定位，而且要构建一种不同于经济高速增长时期的发展型政府，更不同于计 划经济时代的全能型政府的新型政府模式服务型政府。政府的公共服务职能 作为服务型政府的重要组成部分，是解决目前中国一系列问题的一个很好的解决 方案，公共服务型政府转型的成功与否关涉到中国能否平稳过渡。 2 、为何以鄞州区为个案? 鄞州区作为浙江省宁波市的一个县级区，是较为典型的发达地区的县级行政 区，2 0 0 6 年其县域社会经济综合指数排名全国第1 l 位。作为浙江省2 0 0 2 年的 扩权县之一的鄞州区，2 0 0 6 年实现地区生产总值为4 2 1 亿元，财政一般预算收 入达到7 5 5 亿元，一、二、三产业结构为4 4 ：6 3 4 ：3 2 2 。在经济快速发展 的同时，区政府在城镇规划、重大基础设施建设、污染治理等方面做了一定的努 力，取得了很大成功，使得经济与社会能够和谐发展。更为引人注目的是，在民 生方面，鄞州区政府在全国率先实施免费义务教育、老年人生活补助政策和残疾 人生活补助金政策，在建设城乡一体化的社会保障体系方面走在全国前列。同时， 政府对失地农民的社会保障工作也形成了较完整的体系。因此，以鄞州区为个案， 不仅可以分析社会保障体制建设与政府职能转变的互动关系，归纳和总结公共服 务型政府建设过程中的成功经验，从而给其它地区和提供借鉴和启示。 3 、为何以社会保障制度为切入点? 公共服务型政府是政府在落实以人为本的科学发展观的情况下对其自身职 能的重塑，因此，公共服务型政府的建设应紧紧围绕“以人为本 这一核心。“以 丁元竹，江汛清社会公共服务供给与社会管理体制安排明理论与现代化，2 0 0 6 ，( 5 ) ：5 - - 1 6 2 刘熙瑞从服务型政府的视角推进我国政府职能转变川福建行政学院福建经济管理干部学院学报2 0 0 5 ， ( 3 1 ：2 7 - 3 0 2 浙江大学硕士论文 论经济发达地区的公共服务型政府建设 人为本 这一理念具体到现实中，就是政府的一切活动都应“从人民群众的需要 出发，促进人的全面发展，实现人民群众的根本利益”3 。政府的公共服务型职 能涉及很多方面，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障和教育、 科技、文化、卫生、教育等公共事业等。而社会保障在公民生活中起着“保护伞” 作用，是公共事业最基础的一环。 鄞州区的全民社会保障体制建设走在全国前列。近几年，鄞州区以保障民生 基本需求为目标，着力实施政府、企业、个人三方联动，逐步构建城乡养老保障、 医疗保障、弱势群体生产生活保障“三个全覆盖 体系。经过努力，鄞州区城镇 职工社会保障制度已与宁波市并轨，养老、医疗、失业、工伤、生育保险的参保 人数分别达到2 2 万人、1 6 万人、8 万人、2 3 万人和6 万人，并且形成了多元化 的社会救助体系。鄞州区的社会保障制度取得如此巨大的成就，主要是近年来区 政府的积极推动所致。因此，通过分析在社会保障建设和发展的不同时期，鄞州 区政府在公共政策制定和社会保障体系建设中的作用，考察政府职能转变的过 程，可以很好地勾勒出公共服务型政府的建设历程。同时，通过这样一种纵向分 析，也可以理清目前鄞州区在建设公共服务型政府方面所存在的问题。 1 1 2 选题意义 综观历次政府改革，其出发点都是精简机构、改革政府与市场、社会的关系。 但是，由于政府对自身定位的模糊性，历次的改革均走不出“精简一膨胀一再精 简一再膨胀”的怪圈，政府仍然对市场、社会有着较强的管制作用，限制了市场、 社会的自我调节，不利于政府、市场、社会三方的良性发展。服务型政府概念的 提出意味着政府职能由全能型向有限型转变、由管制型向服务型转变、由免责型 向责任型转变。2 0 0 5 年3 月全国人大十届三次会议通过的政府工作报告更 是将服务型政府的职能细括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。不同 于以往的是，政府的公共服务职能被放在了一个较为突出的位置。此外，政府行 政方式、方法的改革也成为服务型政府建设应有的题中之意。因此，就职能转换 与行政方式方法的改革来说，服务型政府的建设、对政府公共服务职能的强调具 有很强的行政学意义。 3 陈家兴人民时评：说说”以人为本”【j 】 h t t p ：w w w p e o p l e c o r n e n g b g u a n d i a n 10 3 3 2 3 7 6 2 7 2 h t m l 2 0 0 7 - 0 5 - 1 1 3 浙江大学硕士论文 论经济发达地区的公共服务型政府建设 服务型政府较之以往的全能型政府、经济发展型政府最根本的区别在于政府 将其工作重心放在为公民和社会提供服务上，真正实现了由政府本位向社会本 位、由官本位向公民本位、由权力本位向权利本位的根本性转变4 。政府执政观 念的转变是其治理模式转变的先导。观念抱残守旧，政府的职能改革就只能是对 原先不合时宜的部分进行无关痛痒的小修小补。所以，要改革行政管理体制，转 变政府职能、创新政府模式，首先就必须革旧图新其观念，只有这样，改革才能 取得实质性的进展。因此，由政府执政理念的转变所引起的公共服务型政府的建 设还具有很强的政治学意义。 提倡服务型政府除了具有很强的理论的意义外，最重要的还是在现实社会中 的制度建设。只有把构建服务型政府、强化政府的公共服务职能真正落实，“以 人为本 、公民本位的执政理念才算真正确立，政府的职能改革也才有取得成功 的可能。中央政府在服务型政府建设中，主要提供一套公平的制度安排，在市场 失灵的领域，确保社会公正的实现。而地方政府，如鄞州区政府，与经济、社会 事务有着最直接的联系，地方政府服务型政府的建设、公共服务职能的加强显得 尤为重要。地方公共服务型政府建设的好坏，直接关系到整个国家政府体制的转 型。因此，所选鄞州区的个案虽小，但意义不可小觑。 服务型政府的建设、地方政府公共服务能力的加强，离不开地方财力的支持。 因此，在建设服务型政府、强化政府公共服务职能方面，发达地区的地方政府应 走在前列。鄞州区由于其自身的优势，在政府的公共服务职能方面走在同类行政 单位的前列。其在职能转换方面所秉承的先进理念、务实、为民的态度无疑是值 得其他地区学习的。笔者试图通过对鄞州区个案经验尤其是社会保障体制建设的 考察，来探讨发达地区政府在公共服务型政府建设方面存在的问题，并提出相应 的解决对策，以期为我国其它地区的公共服务型政府建设提供启示和借鉴。 1 。2 国内外研究现状与理论综述 1 2 1 国外相关理论研究 公共服务型政府理论是针对行政效能低下、市场失灵、政府失灵等问题而提 4 j i ：敏国内服务型政府研究的四种角度【j 】，新视野，2 0 0 6 ，( 3 ) ：3 8 4 0 4 浙江大学硕士论文 论经济发达地区的公共服务型政府建设 出来的。在这方面，西方学术界对此研究较早。一般说来，西方的公共服务型政 府理论经历了从新公共管理到新公共服务的转变。 l 、新公共管理理论 新公共管理理论是2 0 世纪7 0 年代后公共管理领域出现的一种显著的国际性 理论趋势。它是针对政府行为和政府管理的现实问题的新理念、新方法和新模式， 试图克服政府所面临的危机( 财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字等) ，从而 提高政府的效能和合法性。新公共管理理论基于对传统公共行政模式的评判，重 新界定行政和管理，回应对公共部门的抨击，重新审视经济理论的变革、私营部 门变革以及技术变革，在此基础上形成了以国家和社会之间关系的调整和政府自 身事务管理手段、过程、模式的重塑为主线、以解决新时代政府社会和管理自身 事务问题为宗旨、以经济、效益和效能为基本价值的管理理论。 新公共管理理论的核心是政府的有限理性和政府官员的“经济人”假设。它 认为官僚制并不是治理公共部门的最有效率的方式，而是将政府比作市场经济条 件下的企业，政府与民众则是公共服务的生产者与消费者的关系。 新公共管理理论将私营部门的的方法运用于政府部门，强调市场竞争、政府 工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率和顾客导向等。戴维奥斯本 和特德盖布勒于1 9 9 2 年在其改革政府：企业精神如何改革公营部门一书 中总结出“企业型政府”的1 0 大原则：1 掌舵而不是划桨；2 授权而不是直接 服务；3 把竞争机制注入到提高服务中去；4 改变照章办事的组织；5 更加关注 效果而不是投入；6 满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；7 有收益而不浪费： 8 预防而不是治疗；9 从等级制到参与和协作；1 0 通过市场力量进行变革。1 9 9 7 年奥斯本又和普拉斯特里克进一步提出了“再造政府”的五项战略，即核心战略 ( c o r es t r a t e g y ) 、结果战略( c o n s e q u e n c e ss t r a t e g y ) 、顾客战略( c o r e s t r a t e g y ) 、控制战略( c o n t r o ls t r a t e g y ) 和文化战略( c u l t u r es t r a t e g y ) 。 此后，劳伦斯r 琼斯和弗雷德汤普森于1 9 9 9 年在面向2 1 世纪公共管理 体制改革中提出了新公共管理改革的“5 r ”战略：r e s t r u c t i n g ( 重构) 、 r e e n g i n e e r i n g ( 重建) 、r e i n v e n t i n g ( 重塑) 、r e a l i g n i n g ( 重组) 、r e t h i n k i n g ( 重思) 。“这五个r 提供了理解构成新公共管理的分散概念的一个框架5 。 5 l a w r e n c er j o h n s f r e dt h o m p s o n ，p u b l i cm a n a g e m e n tr e n e w a lf o r t h e1 w e n t ) r f i r s tc e n t u r y s t a m f o r d ， c o n n e c t i c u t ：j a ip r e s si n c ，19 9 9 ，p 3 2 5 浙江大学硕士论文 论经济发达地区的公共服务型政府建设 国内学者对新公共管理理论6 持一种辨证的态度，较具有代表性的有张成福和 齐明山。他们认为新公共管理理论代表了现实世界中人们改进现实政府、力图实 现理想政府治理的理念，但对其一些最基本的假设持有定的保留。 2 、政府治理理论 与新公共管理理论的发展几乎同时代的是政府治理理论。治理理论最早是在 企业界通行的理论，随着企业家精神被引入到政府提供公共服务的领域中来，治 理理论的精髓也为政府管理所借鉴和引用。于是政府治理理论在2 0 世纪9 0 年代 之后与新公共管理理论一起成为各国政府改革的主导理论。 治理理论的特征就是要求将公共事务的管理权限和责任从传统的政府垄断 中解放出来，形成一种社会各单元( 政府、市民社会组织、企业和个人) 共治的 局面。治理理论认为，“政府”在传统上指的是“我们讨论和处理公共问题的机 制 。但是，到了后来，政府变成了一种机构，有着专属的人员和手段，政府就 逐渐与公众相脱离，成了一种专门处理公共问题的社会单元。而治理理论的任务 就是要发掘公共事务管理的替代性机制，探讨公共事务治理的多样性，如联合治 理、自主治理和多中心治理等。 具体地说，治理理论的观点主要有以下几点： ( 1 ) 公共管理的行政者应由包括政府在内的众多机构和个人组成，政府不 应天然地垄断公共事务的管理权。事实上，在某些领域，非政府组织和个人甚至 比政府拥有更大的优势。 ( 2 ) 在实践中，公共管理不是由政府单独进行，众多的机构和个人以自己 的方式参与了改革管理。 ( 3 ) 公与私、政府与社会、政府与市场的界限相当模糊，现实中存在一种 公共责任从政府转移到非政府机构和个人的趋势。公共行政改革应顺应这一趋 势，将那些由法律和体制所规定的部分政府责任交由非政府组织和个人来承担。 ( 4 ) 政府在治理中的主要责任，不再是直接生产和提供公共物品和服务， 而是制定与其他社会单元合作生产和提供公共物品和服务的规则并执行规则，与 社会组织和个人之间结成长久的伙伴关系。 6 新公共管理理论方面的文献还有：詹姆斯w 费斯勒唐纳德f 凯特尔行政过程的政治：公共行政 学新论( 第二版) 【m 北京：中国人民大学出版社2 0 0 2 ( 作者认为，。新公共管理”改革具有三个典型特征： 重建、不断改进、精简) ：b 盖伊彼得斯政府未米的治理模式 m 北京：中国人民人学版礼，2 0 0 1 等 6 浙江大学硕士论文论经济发达地区的公共服务型政府建设 ( 5 ) 政府要充分发挥在治理中的作用，就要改革政治和行政制度，建立公 开、透明、公正、合法、有效的“良好 治理结构。 ( 6 ) 政府要善于利用各种治理工具，实现其治理意图；要实行分权化改革， 将权力充分授予下级、非政府组织乃至企业、个人，充分发挥其治理的积极性。 3 、新公共服务理论 新公共服务理论是美国著名公共行政学家罗伯特b 登哈特和珍妮v 登 哈特为代表的一批公共行政学者基于对新公共管理理论的反思而提出的一种新 的公共行政理论。该理论以公众服务为核心，以民主参与为手段，以公众利益的 实现与否作为评判标准。认为，公共行政官员在管理公共组织和执行公共政策时 应该致力于承担为公共服务和向公民放权的职责，其工作重点不是“掌舵 和“划 桨”，而是建立一套明显具有完善整合力和回应力的公共机构。它强调“公民优 先，并在此基础上明确区分“顾客满意 原则与“公民满意”原则，表达了一 种对民主价值的全新关注。 罗伯特登哈特夫妇对公共服务型政府的特征概括为：( 1 ) 服务而非掌舵： 即政府的作用在于帮助公民表达和实现其共同利益，而非试图在新的方向上控制 或驾驭公民：( 2 ) 公共利益是目标而非副产品：即公共行政不是要在个人选择的 驱动下找到解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任；( 3 ) 战略地思考、 民主地行动：通过集体努力和协作，最有效、最负责地执行符合公共需要的政策 和计划；( 4 ) 服务于公民而不是顾客：公共利益不是个体自我利益的简单叠加， 公务员在回应“顾客需求的同时，更要建立政府与公民之间、公民与公民之间 的信任与合作关系；( 5 ) 责任并不是单一的：公务员除了关注市场，也应关注宪 法和法令，关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益：( 6 ) 重视人而 不只是生产效率；( 7 ) 超越企业家身份，重视公民权利和公共服务：使公共行政 人员和公民都致力于为社会作出有意义的贡献，公共利益就会得到更好的实现7 。 新公共服务理论是在现代公民社会发展和公共管理实践的基础上对新公共 管理理论的一种扬弃。它在承认新公共管理理论具有重要价值的基础上，摒弃其 固有缺陷，从而提出一种更加关注民主价值和公共利益、更适合于现代公民社会 发展和公共管理实践需要的新理论。 7 美 罗们特b 登哈特珍妮特b 登哈特新公共服务：服务而非掌舵 j 中国行政管理，2 0 0 2 ，( 1 0 ) ： 4 2 4 4 7 浙江大学硕士论文 论经济发达地区的公共服务型政府建设 1 2 2 国内相关理论研究 由于政府的公共服务职能是服务型政府建设的重要部分，且对公共服务职能 的探讨离不开对服务型政府的准确把握，故，目前国内学界探讨的主要是服务型 政府。因此，笔者对学界的研究现状的梳理将以现有的研究成果为基础。国内学 界对服务型政府建设及政府公共服务职能的强调可以从两个层面来概括：理论层 面、实践层面。 目前学界对服务型政府的论述多集中于理论层面，且多关注服务型政府的内 涵、价值取向、路径选择等。对理论层面的解读，笔者将从以下三方面来概括与 分析： 1 、服务型政府的价值取向 关于公共服务型政府的价值取向，学者们虽表述不同，但其核心是类似的： 以人为本、以社会为本以及公民本位的理念( 或采用刘熙瑞所概括的公民本位、 社会本位和权利本位) 。温家宝总理在2 0 0 4 年3 月8 日第十届全国人民代表大会 第二次会议期间强调：“我们要把政府办成一个服务型政府，为市场主体服务， 为社会服务，最终是为人们服务 。陈庆云等认为，人本精神是社会本位理念的 灵魂。只有在坚持入本精神的前提下，体现公共管理的人文关怀，才能从根本上 避免公共管理可能出现的本末倒置，防止公民的各种合法权利受到各种“正当” 理由的侵犯8 。顾戛良则认为，以人为本的公共服务型政府应当具备民主、责任、 无私、效益、法治、透明等六大要素9 ；以社会为本则可理解为：在社会事务中， 政府的职能不应越位，即实行政企分开、政事分开、政资分开、政社分开，政府 只要一心做好服务工作即可m ：周志忍则把“公民本位一理念归结为五个要素： 回应公民要求、倾听公民呼声、方便公民选择、鼓励公民参与及部门绩效评价应 以公民为主体。 2 、服务型政府的内涵 杨国鹏认为，对服务型政府内涵的界定可以从四个维度来进行理解：艮口从政 治道德追求和党的宗旨要求、政府与社会关系、政府职能以及政府治理模式。在 陈庆云等公共管理理念的跨越：从政府本位到社会本位【j 中国行政管理，2 0 0 5 。( 4 ) ：1 8 2 3 9 黄华林顾戛良以人为本：现代公共服务型政府的价值尺度 j 理论探讨2 0 0 4 ，( 3 ) ：1 4 1 6 ”刘树信服务型政府：我困政府管理的新范式 j 国家行政学院学报2 0 0 5 ，( 1 ) ：1 9 2 1 ”周：岳忍当代政府管理的新罡i ! 念：j 北京人学学：f 【i ( 哲社版) ，2 0 0 5 ，( 3 ) ：1 0 3 - 1 1 0 浙江大学硕士论文论经济发达地区的公共服务型政府建设 杨国鹏看来，刘熙瑞1 2 主要是从政治道德追求和党的宗旨要求的角度来界定服务 型政府。刘熙瑞认为，服务型政府就是在公民本位、社会本位理念的指导下，在 整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为人民 服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。刘熙瑞对服务型政府的解释得到了大多 数学者的响应；吴敬琏、吴玉宗怡、候玉兰6 等从政府与社会关系角度来理解， 认为，服务型政府体现了国家权力向社会权力的转移，政府本位向社会本位，官 本位向民本位的转移，使政府权力重新回归社会。建设服务型政府，就是要把“全 能型政府 体制颠倒了的政府和人民之间的主仆关系矫正过来，建设一个公开、 透明、可问责的服务型政府；中国行政管理学会课题组1 7 则主要从政府职能角度 来阐释服务型政府的内涵，认为，服务型政府的首要职能就是提供私人和社会无 力或不愿提供的、关涉公共利益的非排他性的“公共物品；李军鹏则从政府治 理模式的角度界定公共服务型政府的内涵坩，认为，当代政府是有限政府。由于 政府在治理过程中不可避免的局限性，现代政府应该是多中心治理模式下的服务 型政府。政府也只有通过提供优质的公共服务，来维护自身存在的合法性。 除此之外，较有代表性的观点还有：朱光磊1 9 认为政府职能更多地应转向“规 制一服务型 政府；谢庆奎2 0 从政府创新的角度来诠释服务型政府；候玉兰在其 后的文章中还提出，服务型政府的含义应包括三个方面：一是从职能的角度讲应 当是公共政府、有限政府和服务政府；二是从政府管理方式讲应当是法治政府和 责任政府；三是从政府运作方式讲应当是企业家政府和电子政府2 1 。 3 、建设服务型政府的路径选择 关于服务型政府建设路径的选择，大多数学者从一种大而全的视角，对服务 型政府建设的相关方面都提出一些建议，如候玉兰将服务型政府建设的途径概括 ”刘熙瑞服务型政府经济全球化背景下中国行政改革的目标选择 j 中国行政管理，2 0 0 2 ，( 7 ) ：5 7 ”同上 “吴敬琏建设一个公开、透明和可问责的服务型政府 j 领导决策信息，2 0 0 3 ，( 2 5 ) ：2 0 - - 2 1 ”吴玉宗服务型政府：缘起和前景【j 社会科学研究，2 0 0 4 ，( 3 ) ：1 0 1 3 ”候玉兰论建设服务型政府：内涵及意义 j 理论前沿，2 0 0 3 ，( 2 3 ) ：1 6 - 1 7 ”中国行政管理学会课题组加快我国社会管理和公共服务改革的研究报告 j 中国行政管理，2 0 0 5 。( 2 ) ： 1 0 1 5 堪李军鹏公共服务型政府 m 北京：北京大学出版社。2 0 0 4 ：2 9 3 0 ”朱光磊历史压力下的选择关于建设“规制一服务型”地方政府的几点思考 a ，北京：北京大学出版 社，2 0 0 6 ：1 - 1 0 。谢庆奎服务型政府建设的基本途径：政府创新 j 北京大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 5 ( 1 ) ：1 2 6 - - 1 3 2 “候玉兰新公共服务理论与建设服务型政府 j 国家行政学院学报，2 0 0 5 ( 4 ) ：3 1 - 3 4 9 浙江大学硕士论文论经济发达地区的公共服务型政府建设 为7 个方面2 2 ，李传军则提出了1 0 条建议2 3 等。以上学者的建议不可谓不全面， 但从另一个层面来说，太过宽泛而没有针对性，且可操作性不强。相比较而言， 以下学者的观点则较为可取：朱光磊认为政府的公共服务型建设应集中在五个领 域，即公共教育和义务教育服务、社会保障服务、公共医疗卫生服务、科技服务 以及投资战略性的公共基础设施等。虽然这五个方面是建设的关键所在，但是， 由于我国目前正处在转型期，不具备大规模建设严格意义上的公共服务型政府的 经济实力、政治、社会条件，因此，我们只能根据不同地域的综合情况划地区、 分步骤、有重点地建设公共服务型政府2 4 。还有不少学者从服务型政府建设的直 接制约因素财政问题入手，认为，建设公共服务型政府应逐步建立公共财政 体制，并以行政审批制度的改革为突破口。具体的如蒋云根认为，建设公共服务 型政府必须调整财政支出结构，加快由投资型财政体制向公共服务型财政体制的 转变：加快预算管理体制改革，建设以公共服务为导向的政府绩效审计制度；完 善面向社会大众的公共服务信息公开制度，加强对公共服务的社会监督；大力推 进社群组织的健康发展，营造政府与社会的协作机制，拓宽公共服务的社会空间； 改革我国公共服务单一的供给制度，将竞争机制引入公共服务领域，优化公共服 务质量2 5 。 此外，迟福林还认为，建设公共服务型政府是新阶段行政体制改革的基本要 求。因此要特别强调明确划分和严格规范各级政府在公共服务中的责任和权力、 建立改革统筹协调机构，以统筹协调继续推进改革中各部门以及中央与地方的利 益关系髓。 在学术界关于服务型政府理论层面的研究呈现百家争鸣、百花齐放之时，地 方政府的服务型建设也进行得如火如荼，学者们也从不同的角度进行了一定的阐 释，主要有陈剩勇、何锦峰可持续发展与服务型政府的建构以浙江省为例 2 7 、郁建兴、徐越倩从发展型政府到公共服务型政府以浙江省为个案蕊、 候玉兰新公共服务理论与建设服务型政府 j 国家行政学院学报，2 0 0 5 ，( 4 ) ：3 1 - 3 4 。李传军我国服务型政府建设的对策 j 中共福建省委党校学报，2 0 0 6 ( 1 0 ) ：2 3 - 2 7 “朱光磊等“规置服务型”地方政府：定位、内涵与建设e j ；中国人民大学学报，2 0 0 5 ，( 1 ) ：1 0 3 1 1 l 2 5 蒋云根公共服务型政府的制度建构 j 广东行政学院学报，2 0 0 5 ，( 3 ) ：1 0 - 1 5 “迟福林。公共需求变化与政府转型 n 光明日报2 0 0 5 - 8 - 2 9 ”陈剩勇何锦峰可持续发展与服务型政府的建构以浙江省为例 j 浙江社会科学，2 0 0 5 ，( i i ) ： 9 2 1 0 2 3 郁建兴徐越倩从发展型政府到公共服务型政府以浙江省为个案 j 马克思主义与现实，2 0 0 4 ，( j ) ： 6 5 7 4 l o 浙江大学硕士论文 论经济发达地区的公共服务型政府建设 柯红波建设公共服务型政府运行机制的个案调查与思考以h 市为例四、 胡宁生和谐社会建设中的地方政府治理以南京市构建公共服务型政府为 例3 0 、张建中科学发展观与南京服务型的政府建设3 1 、戴维新南京建设公 共服务型政府驼、尹向阳构建服务型政府的实践与启示昆明市民主政风 行风问卷报告分析3 3 、陈伟东公共服务型政府与和谐社区建设以武汉市 社区建设为个案3 4 苗月霞建设服务型政府的重要探索：地方政府创新实践 以广东省江门市政府创新实践为例弱、黄奇帆、罗德刚主编的服务型政 府建设、谭兴中推进公共服务型政府建设的途径与对策重庆市“麻柳 经验 的启示3 7 等。 通过分析，我们可以发现，学者们对公共服务型政府的一般性理论，如理念、 内涵、基本特征和建设途径等问题的认识，并没有太大的分歧。但是，具体到每 一个地方，公共服务型政府的目标和实现路径则会因区域间的差异和纵向发展程 度的差异会有很大的不同。已有的个案研究较多地试图为构建地方的服务型政府 提供一种大而全的对策建议，而未对公共服务型政府具体职能的转变与制度完善 作分类阐述，更缺乏从城乡一体化社会保障体系这种具体制度的建设过程的考察 入手来研究公共服务型政府的建设问题。 1 3 论文的重点与难点 本论文通过对鄞州区社会保障体制建设的分析来考察区政府的职能转变和 公共服务型政府的建设。因此，个案资料的丰富与否关涉到政府职能转变分析说 服力的强弱。如何在资料不足的情况下通过其他侧面来反映主题、如何从其他的 资料中推断同一时期的社会保障情况，则是此个案研究中的重要工作。 “柯红波建设公共服务型政府运行机制的个案调查与思考以h 市为例 j 云南行政学院学报， 2 0 0 5 ，( 6 ) ：5 2 - 5 6 3 0 谢庆奎佟福玲。服务型政府与和谐社会 m 。北京：北京大学出版社，2 0 0 6 ：2 4 2 2 6 0 ”张建中科学发展观与南京服务型的政府建设 j 南京社会科学，2 0 0 4 ，( 5 ) ：4 1 9 4 2 2 2 戴维新南京建设公共服务型政府【j 决策与信息，2 0 0 4 ，( 1 1 ) ：3 2 3 4 “尹向阳构建服务型政府的实践与启示昆明市民主政风行风问卷报告分析 j 云南行政学院学报， 2 0 0 5 ( 1 ) ：7 3 7 5 ”陈伟东公共服务型政府与和谐社区建设以武汉市社区建设为个案 j 江汉论坛，2 0 0 5 ，( 1 2 ) ：5 0 5 4 ”苗月霞。建设服务型政府的重要探索；地方政府创新实践一以广东省江门市政府创新实践为例j 。学习 与探索，2 0 0 5 ，( 5 ) ：8 1 8 3 ”黄奇帆罗德刚服务型政府建设 c 重庆：重庆出版社，2 0 0 4 ”谭兴中推进公共服务型政府建设的途径与对策重庆市“麻柳经验”的启示 j 湘潭大学学报( 哲学 科学版) ，2 0 0 5 ，( 9 ) ：5 0 5 4 浙江大学硕士论文论经济发达地区的公共服务型政府建设 本文大部分篇幅将用来分析宁波市鄞州区的社会保障体制，但出发点和落脚 点都在于发达地区公共服务型政府的建设。因此，如何从具体制度的分析转向政 府公共服务职能的完善，以及从鄞州个案研究上升到类层面，提炼出对其他发达 地区有借鉴意义的建议与对策则是本文的重点与难点所在。 1 2 浙江大学硕士论文 论经济发达地区的公共服务型政府建设 2 政府治理转型与经济发达地区公共服务型政府建设的有利 条件 2 1 我国政府治理转型与职能转变的历史回顾 一般来说，人类行政模式经历了统治行政、管制行政和服务行政三个阶段。 这也表明，政府职能重心从阶级统治逐步转为现代社会的公共管理和公共服务。 但在重心转变的同时，政府的其他职能并没有消失。 政府 控制 社会 强度 政府主 导职能 强 、? 弱 人类社会发展 图2 1 政府职能转变总体趋势3 8 2 1 1 从统治型政府到经济发展型政府 改革开放前，政府职能受传统经济行政体制的制约和影响很深。我国传 统的经济一行政体制是在建国初期，依据当时苏联的理论和实践，逐步建立起 来的以计划管理、高度集权、部门管理为主要特征的体制。这种体制，在计划管 理上，国家把国民经济的绝大多数成分都不同程度地纳入计划轨道。在财政管理 上，实行中央、大区、省( 后为中央、省、县) 三级财政，统收统支，中央统一领 导，地方分级负责。在工业企业管理上，对国营工业企业尤其是大中型企业的管 理，由中央各部按“条条”的自上而下的直接控制和调节，企业生产所需的物资 和资金按计划统一分配和调拨。在物资分配上，对关系国计民生的通用物资由国 3 8 汤敏轩李习彬政府公共服务职能的科学界定【a 】北京：国家行政学院 i j 版社，2 0 0 7 ：7 2 7 7 1 3 浙江大学硕士论文论经济发达地区的公共服务型政府建设 家计划平衡分配，即“统配物资”。在就业与工资管理上，强调政府特别是中央 政府的统一安排。在物价管理上，实行统一领导，分级管理3 9 。这样一种经济一 一行政体制在很大程度上决定了我国政府职能事无巨细，大包大揽，政府作用于 社会的各个层面，职能范围和内容十分广泛。 即便是市场经济建立的早期，由于上层建筑改革的滞后性，政府无所不包的 职能仍未改变：传统的人事组织模式依然延续，这不仅导致企业的经营管理受到 外部行政的干预，也制约了政府自身职能的转变；政府作为市场规则制定者、宏 观经济管理者与国有资产所有者和投资者的“二元身份仍旧没有找到一个合理 的分离机制，“裁判和运动员关系实际上依然表现为“父子关系 。从建国到 1 9 7 8 年，我国政府职能经历了几次较大规模的改革，但政府职能的统治性并没 有发生实质性的变化。这是这一时期政府职能变化与调整的一个根本性特征。 改革开放以来，我国政府的职能进行一系列重大的调整与改革：