浅析从“管理-到“治理-面向信息时代的政府职能创新.doc

浅析从“管理”到“治理”面向信息时代的政府职能创新论文摘要：电子政务的施行将全面地推动我国政府职能从管理走向治理，从而实现政府职能的创新。这一趋势包括：在目标模式上，强调以“善治”作为理想的追求；在政府与公民关系模式上，强调以公民为中心；在内容模式上，强调服务职能；在管理模式上，强调法治方式。电子政务的这种发展将会对我国政府在行政职能、政府结构、行政方式等诸多方面产生重要的影响，从而推动我国的政府由“管理”走向“治理”，进一步地为我们建设电子政务规划未来的蓝图。论文关键词：治理；善治；政府管理创新；政府职能自1989年世界银行报告中首次出现“治理”一词以来，治理理念逐渐为人们所接受，不但形成一整套的理论框架和逻辑体系，而且在现实政府改革过程中发挥了重要的作用，成为世界范围内政府改革的一面旗帜。当今世界，治理型政府的模式日显其重，人们甚至直接将“更少的统治，更多的治理”(1essgovernment，moregovernance)作为改革和发展的口号。本文以信息时代为大背景，从治理角度出发，试图探讨政府管理创新的总体特征。一、目标模式创新：“善治”理想的追求政府公共管理目标模式指政府在市场经济条件下的角色定位，它广泛地涉及到公共权力的行使、公共利益的代表、公共事务的管理、公共服务的提供、公共秩序的维持以及公共责任的承担等多个方面。随着信息通讯技术的飞速发展，在经济市场化、政治民主化以及全球化等种种趋势的综合推动下，新的政府管理逐渐形成了日益丰满的目标模式：“善治”。与传统的“统治”(govenrment)相对，人们提出了“治理”(govenrance)的概念；与传统的“善政”(goodgovenrment)相对，人们提出了“善治”(goodgovenrance)的目标。与传统的善政不同，“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”尽管学术界对善治的目标模式见仁见智，但是，人们还是较为一致地认为，善治的基本要素包括以下六个方面：合法性(1egitimacy)、透明性(trnasparency)、责任性(accountability)、法治(ruleoflaenttooG vernmentG2G)、“政府一公务员”关系(oG venrmenttoEmployeeG2E)、“政府一企业”关系(oG vernmenttoBusinessG2B)、“政府一公民”关系(oGvenrmenttoCitizenG2C)使政府、公民、企业、公务员的关系更加清晰，不但有利于责任政府的建设，而且有利于归责与评估体系的建立。电子政务的推行使政府有机会对服务与管理要求的快速、高效做出相应的行为，增强了政府的回应性。这种回应打破了空间上的阻隔，公民直接面向事务，而不是面向部门，方便快捷地在家中、而不是在政府机关提出要求，并及时得到政府回应。同时这种回应亦打破了时间界限，普通公民服务与管理的要求以电子信息的方式提出，政府甚至可以即时地做出反应。不仅如此，电子政务甚至可以实现政府每周247小时不问断的工作模式，在时间上打破了85小时的传统工作模式。二、关系模式创新：公民身份的演化电子政务以其方便、快捷的通信能力拉近了公民与政府问的距离，使政府与公民之间的关系产生了重要变化。这种政府职能将推动政府与公民关系的重新定位，从而出现一种全新的“政府一公民”关系。从政府行政的合法性来源上看，政府更多地被视为一种同“企业”类似的机构要求更多的业绩，而公民则被视为“股东”，公民与政府的关系被定位为一种“所有与经营”的关系。在电子政府的工作流程中，政府被定位为服务的提供者，而公民被定位为顾客，公民与政府之间的关系被定位为一种“生产与消费”的关系。无论从哪一角度出发，电子政务都特别突出了为公民服务的职能定位。英国的电子政务专家白拉米(ChirstineBellamy)和泰勒(JohnATaylor)认为，“新的技术，但降低了公共服务的成本，同时，它还有助于重建政府与公民之问的关系。”在消费主义的推动下，英国的电子政务建设形成了一种“客户定位”(clientorientation)。客户定位体现了电子政务以“公民”为中心的目标取向。其他国家，如挪威提出的“用户导向”(userorientation)，亦在电子政务的建设过程中强调了以公民为中心的定位。以公民为中心的定位突出了市场化的特征，政府与公民之间形成了一种服务者一消费者(serverclient)的新型关系。在电子政务的环境下，每一个公民都是政府公共服务的用户、消费者，他们在“市场”中同政府发生“消费关系”。在这种关系中，政府活动的目标定位在为消费者提供公共产品。政府将更加依赖于“消费关系”来采集和解读公民“消费偏好”，增强与作为“消费者”的公民的联系。在西方一些信息化程度较高的国家，人们倾向于用“消费者”、“客户”、“用户”等称呼来代替一般性的、传统的“公民”称呼。在电子政府建设的过程中，一些重要的纲领、理论文章中大量出现“client”(客户)、“user”(用户)、“consumer”(消费者)等词，这种称呼上的变化更多地反映了政府与公民之间的消费关系。新型的政府与公民的关系加强了政府与公民之间特殊的联系，政府与公民之间关系的变化使托夫勒在第三次浪潮中预言的所谓“产消者”(prosumption)已经不再只是一种设想。新型“政府一公民”关系的出现在某种程度上亦是电子政务施行的一个结果，它不仅减轻了外部主体和个人的负担，同时整合了公共服务、顾客、服务的提供者之间的关系。政府的业务流程使服务的提供者和需要者之间形成了一种紧密的纵向联系，作为服务提供者的政府与作为服务享用者的公民之间的距离被拉近。在电子政务的实践中，以“公民为中心”的定位体现出其特有的优势。政府通过电子政务能够更加方便、快捷地掌握每个公民的个人信息，从而优化政府对公民偏好的采集过程。对公民特殊需要的掌握使政府的个性化服务成为可能。比如，英国电子政府的建设使政府官员通过电子虚拟记录，从庞大的数据库中提取信息，不但使服务的内容更加丰富，而且更加个性化。以公民为中心的行政职能定位还意味着打破传统的行政划分、工作流程，对行政组织进行重组，进一步整合古典消费定位中的地域原则和群体原则。基于资源整合的考虑，人们在企业资源整体规划(EnterpriseResourcePlanningERP)之后进一步提出了政府资源整体规划(GovernmentResourcePlanningGRP)的问题。为了实现一站式服务(onestopservice)，以公民为中心整合传统行政组织，实现跨部门、跨地区的合作被提上日程，公民本身所具有的人口统计特征、社会经济特征、问题特征在不同的地方政府、不同级别的政府之间传递，从而优化了组织行为，整合了资源。以公民为中心的服务定位是一把双刃剑，它不但会更进一步提高政府行政能力，而且有利于公民有组织的政治参与。在电子政务的框架下，政府与公民之间的互动交流使公民的责任感增强，从而有望提高民主主体的参与热情。杜安埃利根(DuaneElgin)认为，通过电子民主的形式，公民会感到自己身处其中，从而增强了社会责任感。公民的参与反过来又使以公民为中心的服务关系模式得到巩固。络提供了一个更为有效的政治参与途径，提高了公民参与的能力感。在传统社会媒体中不可能被倾听的声音在络中得到传播，甚至是被放大。络的出现使传统新闻媒体所特有的“提上日程”功能前所未有地扩大了。络信息逐渐成为人们在茶余饭后的讨论话题，这甚至在某种程度上改变了哈贝马斯等人所谓的“公共领域”，从而使人们政治参与的能力大大增强。三、内容模式创新：服务职能的增强面向信息时代的政府职能创新是全方位的，它不但要求规范的管理，而且要求高效的服务。就总体来看，强调以公民为中心的服务是大势所趋。然而，电子政务并不是空中楼阁，它以传统政务为基础。国情不同，甚至是各地区发展情况的不同决定了政府职能内容模式创新不可能一概而论，需要因地制宜，有所侧重。中国行政管理学会政府信息化建设课题组在中国电子政务发展研究报告中指出，从长远来看，按照我国的国情，电子政务的公共管理目标可定位为：“规模适度、管理科学、不断追求行政管理的廉洁和规范化、公共服务的高效和最大化。”报告明确地把管理职能与服务职能并列为电子政务的两大职能，提出了管理的廉洁和规范化以及服务的高效和最大化的目标。从本质上看，电子政务的管理职能与服务职能并不是一个此消彼长的零和博弈过程，两者之间存在着一种互相促进、相辅相成的双赢关系模式。因此，如何协调两者之间的关系，以使两者能够殊途同归、相得益彰才是根本的解决之道，它们之间的协调与互动发展在电子政务职能定位中占据了关键地位，影响着电子政务的前途。从西方国家的情况来看，随着信息化程度的不断提高，电子政务的管理功能趋向于减弱，而服务职能却得到持续而快速的发展。在信息化程度较高的国家，如美、英等国普遍存在着管理职能减弱，服务职能趋强的态势。人们看到，在美国，电子政务的管理功能基本上让位于服务，上服务，尤其是公共信息服务(publicinformationsevrice)成为电子政务的主题。然而，从发展中国家来看，由于信息化程度偏低，络安全、信用、规范等方面暴露出很多问题，管理职能亟待加强。在这些国家，管理职能仍然是政府行政职能的一个重头戏。“善治”的目标值得追求，“善政”的目标亦需要加强。通过电子政务的形式，在络世界形成法治与秩序，为信息化的发展，尤其是电子商务的发展创造一个有利的支撑环境，仍然是亟需解决的问题。信息化程度不同，电子政务的职能定位就不一样，这种情况反映了信息化建设中行政职能的一般规律：当一个国家信息化还处于早期时，政府应该规范管理、加强立法，规制电子商务的发展，从而使管理职能较为显著；当信息化得到发展，信息安全、秩序得到保障时，信息产业愈来愈健全时，电子政务就需要顺应时势，将职能重心由管理转向服务，繁荣信息产业。就更广的范围来看，国家市场秩序的完善更是决定了电子政务职能的重心。从我国电子政务发展的现实来看，管理与服务的协调亦处于一个十分重要的位置。国务院发展研究中心副主任鲁志强指出，电子政务“涉及到改革，一方面是管理，一方面是服务，这两个方面协调不好，真正的电子政务就难以实现”。从我国的信息化总体环境来看，在现时期及今后一段时间里，电子政务的职能还将在一定程度上向管理职能倾斜。然而，服务职能毕竟是电子政务的初衷和归宿，而且，随着信息化的不断深入，它必将成为电子政务行政职能定位的核心。四、管理模式创新：法治方式的突出“统治”依赖民主的方式，更强调定性的价值判断；与之相对的“治理”模式则更为注重社会与公民的参与和互动，在某种程度上支持了协商性的民主。因此，治理更强调法治规则的确定性，强调定量的程序正义。我国传统行政模式中的“统治”模式，过分强调政策和行政法规在行政管理过程的重要性，这不利于“法治”的推行。尽管各国的电子政务的发展从一开始就重视服务的职能，然而，作为一种公共产品，对络世界的管理始终是各国政府工作的重心。为了保证新经济的健康发展，各国纷纷出台了相关的立法，以规制络世界。在管理层面上，电子政务逐渐形成了法治化的特征。新经济本身的虚拟特点虽然降低了交易成本，但却对交易安全提出了更高的要求。没有电子政府等一系列的措施作为支撑环境，以电子商务和IT产业为核心的新经济的发展就成了空谈。在信息高速公路的五大应用中，电子政务被列为首位。为了保障电子商务安全，促进其健康发展，利用现代通信技术加强管理，推动络法治化建设成为电子政务的一个重要职能定位。为了推动新经济的发展，各国均在络立法上下功夫。英国政府早在2000年5月通过电子通信法案，承认电子证据的效力，授权政府部门修改有关法令。德国也在法律体系中增加了使用数字签名的规定，并对数据保护、公共合同签订、商业注册、信息公开等方面的法律、法规进行了修改。其他国家也都制定或修改了相关法律，以保证络安全。我国亦针对络世界的特点进行了一系列的立法，包括计算机信息络国际联管理暂行规定、计算机信息络国际联出入信道管理办法、中国公用计算机互联国际联管理办法、专用与公用联的暂行规定、计算机信息系统国际联保密管理规定等一系列法律法规，并且在刑法、知识产权法等法规中亦修改了相关的规定。但是，同我国信息化的飞速发展相比，络立法的滞后亦令人担忧。我国在很多络立法方面延用了传统的法律规范，不能适应信息时代的新发展。除了发布行政法规，规制络整体发展外，仅从电子政务本身的建设来讲，建立相关的法治秩序亦必不可少。在涉及诸如系统集成、络建设、信息公开、信息安全、政务活动、政府采购诸方面，均需要相应的法律法规作为行动的指南。英国为了坚持电子政务中“以公民为中心”的策略，先后制定了政府现代化白皮书、信息时代公共服务战略框架和2l世纪政府电子服务等一系列规划，为电子政务的顺利实施提供了保证。日本政府为了更有效地建设电子政府，则根据行政业务重组的需要修改相关法律，简化行政手续，减少民众和企业负担。随着我国电子政务建设的不断深入，各种各样的标准规范亦得到了不断的完善。2002年5月，国家标准化管理委员会和国务院信息化工作办公室联合发布了电子政务标准化指南总则部分，与之相关的电子政务工程管理、络建设、信息共享、支撑技术、信息安全等方面的技术要求、标准和管理规定在2003年完成。2003年，我国也将逐渐在诸如系统集成、络建设、信息资源开发、信息安全等方面做到