（环境工程专业论文）环境保护中的公众参与实践.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 我国的环境影响评价法及其他相关的法律、法规中关于公众参与的规定无论在 实体上还是在程序上都停留在原则性规定的层面上，可操作性不强，使环境保护过程中 公众参与的实际执行效果不理想，可谓“流于形式”，而难以满足日益发展的实践需要。 本文主要通过我国公众参与环境保护的现状及存在问题，总结出环保公众参与的方 法、目的、重要性、法律依据，分析国外与国内环境保护中公众参与的有效制度和经验 的不同，并据此提出健全我国公众参与环境保护制度的建议，使得公众参与在环境保护 中发挥其应有的作用。通过实践对现阶段我国公众参与的几种方法进行系统的比较，阐 述方法实施效果以完善公众参与的工作方法，使项目能够被公众充分认可并在项目实施 过程中不对公众利益构成危害或威胁，以取得经济效益、社会效益、环境效益的协调统 一o 通过公众参与实践总结出广泛听取与建设项目或规划存在利害关系的团体或关系 人的意见和要求，让公众发泄可能存在的被抑制的不满情绪，增加公众对项目的接受程 度，特别是在决定做出后可能严重危及公众环境利益的情况下，通过公众参与过程，公 丌的交流意见，及早化解各方的分歧和利益冲突，增加项目的可接受性，从而得到公众 的理解和支持。可以使各级政府的环境保护行政主管部门在污染性设施的建设或开发活 动以及对所规划的环境影响报告的审批等一系列决策过程中尽可能兼顾各方利益，特别 是应充分考虑生态环境利益，以监督建设单位采取有效、可行的措施减轻和防止环境受 到的侵害。 关键词：公众参与；环境效益；可行即不扰民；扰民就不可行；达标排放 环境保护中的公众参与实践 t h ep r a c t i c eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n a b s tt a c t t h ep r e s c r i p t i o na b o u tt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h el a wo ft h ee n v i r o n m e n t a li m p a c t a s s e s s m e n ta n do t h e rc o n c e m e dl a w sa n ds t a t u t e so fo h m c o t m t 巧i sr e s t e do nt h ep r i n c i p l e p r e s c r i p t i o ne i t h e ri ne n t i t yo rp r o g r a m ，i ti sn o tv e r yg o o di nm a n e u v e r a b i l i t y i tr e s u l t sab a d e f f e c ti nt h ee x e c u t i o no ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o nd u r i n gt h ec o u r s eo ft h ee n v i r o n m e n t a l i m p a c ta s s e s s m e n t i ti sc a l l e de x t e m a l i s ma n dc a n ts a t i s f yt h ei n c r e a s i n gd e v e l o p m e n to ft h e p r a c t i c er e q u i r e m e n t t h ed i s s e r t a t i o ni st os u m m a r i z et h em a r i n e r ，t h em e a n s ，t h ep u r p o s e ，t h ei m p o r t a n c ea n d t h el e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nt h r o u g ht h e a c t u a l i t ya n dp r o b l e mo ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，a n a l y z i n g t h ed i f f e r e n c eo ft h e e f f e c t i v e s y s t e ma n de x p e r i e n c eo ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nh o m ea n da b r o a d a n di tc a nh e r e b yb r i n gf o r w a r dt h es u g g e s t i o nt o h e a l t h i n e s st h es y s t e mo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n i tc a na l s ob n n gt h e r o l eo ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni n t op l a y 、c a ns y s t e m i c c o m p a r i n gs e v e r a lk i n d so fm a n n e r & m e a n so ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni no u rc o u n t r yo nt h e s t a g et h r o u g hp r a c t i c e w ec a ne x p a t i a t eo nt h ei m p l e m e n t a t i o ne f f e c to ft h em a n n e ra n d m e a n st oc o n s u m m a t et h ew o r k i n gm e t h o do ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n t h e nt h ep r o je c tc a l lb e f u l l yr e c o g n i z e db yt h ep u b l i ca n dc a nn o tc o n s t i t u t ea n yt h r e a to rh a r mt ot h eb e n e f i to ft h e p u b l i c a n da l lt h e s ew i l lp r o c u r eh a r m o n ya n du n i f i c a t i o na m o n gt h ee c o n o m i cb e n e f i t ， s o c i e t yb e n e f i ta n de n v i r o n m e n t a lb e n e f i t t h r o u g ht h ep r a c t i c eo ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o nw ec a r ls u m m a r i z es o m ei nh e a r i n g a b r o a dt h eo p i n i o na n d r e q u e s to ft h eg r o u po ri n d i v i d u a lw h i c hh a si n t e r e s tw i t ht h eb u i l d i n g p r o j e c to rp r o g r a m m i n g ，a n dl e t t i n gt h ep u b l i ct ow r e a kt h ee m o t i o nd i s s a t i s t i e dw h i c hi s p r o b a b l ye x i s t e n ta n di n h i b i t e d t h e ni tw i l li n c r e a s et h ep r o j e c t sa c c e p t a n td e g r e eo ft h e p u b l i c ，e s p e c i a l l ya f t e rt h ed e c i s i o nh a sb e e nm a d ea n di tw o u l dp r o b a b l ye n d a n g e rb a d l yt o t h eb e n e f i to ft h ep u b l i ce n v i r o n m e n t i nt h i ss i t u a t i o n ，w ec a nl e tt h ep u b l i ct op a r t i c i p a t et h e p r o c e s sa n dr a po f fo p i n i o ni np u b l i ct og r a d u a l l ys o l v ed i v e r g ea n dt h ec o n f l i c to fi n t e r e s to n a l ls i d e sb e t i m e s ，a n di n c r e a s i n gt h ea c c e p t a b i l i t yo ft h e p r o j e c ti no r d e rt og a i n e dt h e u n d e r s t a n d i n g a n d s u p p o r t f r o mt h e p u b l i c e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nc o m p e t e n t a d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n to fa l ll e v e l so fg o v e r n m e n ts h o u l dd oi t sb e s tt og i v ea t t e n t i o nt o t h eb e n e f i to fa l ls i d e si nt h em o v e m e n to fb u i l d i n go rd e v e l o p i n gt h ep o l l u t e de s t a b l i s h m e n t a n de x a m i n ea n da p p r o v eo ft h ee n v i r o n m e n t a li m p a c tr e p o r t i n gi np r o g r a m m i n ga n dd u r i n g i i k e yw o r d s ：p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ； e n v i r o m e n t a lb e n e f i t ：f e a s i b i l i t y i fn o tf a z i n gt h e p u b l i c ；i n f e a s i b i l i t yi ff a z i n g t h ep u b l i c ； s t a n d a r d a t t a i n m e n td i s c h a r g e i i i 一 酊耐 t a 面代钮砸b 踟 e e m s口出姚讪 专 盯 吼 d h 艘 a 叽哦积 【协醐出妙协“ a 吐 0阻町 舻出m渺d 眦 b k m g e o 呜o越州州 越 a em 巾忙 一叩恤u 订m一舡旧蛳归肌 s e e n 旧 1 f r r 1 u 盅 骶 m n o 叫出 札巾 鹏 协 嘴 e 父 x 恤一咖渤 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名： 大连理工大学专业学位硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位 论文版权使用规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送 交学位论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理 工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也 可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名：么垒如 新签名：塑f 避 大连理工大学专业学位硕士学位论文 引言 环境是指以人类为主体的外部世界，即人类赖以生存和发展的物质条件综合体。保 护环境就是保护人类自己。我国将“环境保护 确立为基本国策，本着在发展中保护、 在保护中发展的原则，以求达到经济的可持续发展和环境的可持续利用。环境影响评价 是实现社会、经济、环境协调发展的手段，公众参与在环境保护过程中具有重要的作用。 因此使公众参与国家决策、政府规划、建设项目中是社会和环保事业的必然要求，而且 参与的广度和深度会越来越大。 “公众参与”从社会学角度讲，是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体， 在其权利义务范围内有目的的社会行动。 当前，我国关于环境公众参与问题的研究文献很多，但理论性的文字较多，实践的 经验较少。 很多文章分析环境保护中的公众参与原则，重点分析其内涵、理论必要性及现状， 实践的过程总结不多；学者们对环境保护公众参与做出了不同的定位，有的认为是一项 原则，有的是一项活动、有的是一项制度，实际环境保护中的公众参与已经上升到作为 建设项目审批的其中一项法律依据，必须由实践来完成。 本文的特色是对我国环境保护相关法律法规中的公众参与论据进行了详细系统的 总结及利用实证分析环境保护中的公众参与，从中发现问题并有效地解决问题，说明环 境保护公众参与的意义和应用价值。 本文主要解决实践中发现的几个问题：第一、如何确保公众参与的真实性；第二、 如何界定公众意见采纳的尺度，到底是可行即不扰民还是扰民就不可行；第三、如何确 保公众参与制度科学化、可信化，为建设项目审批提供可靠的公众参与依据。 环境保护中的公众参与实践 1 环境保护公众参与综述 1 1环境保护公众参与起源 进入2 0 世纪后，随着人口的急剧膨胀和科学技术的迅猛发展，人类的活动极大地 影响着他们赖以生存的环境：自然资源过度开发，污染物大量排放，生态恶化，环境严 重污染，全球资源短缺，大自然给人类敲响了警钟。在工业发展较早的西方发达国家， 经过两个世纪的大机器工业高速发展，已造成了严重的环境污染和环境公害事故，如2 0 世纪3 0 6 0 年代出现的比利时“马斯河谷事件”、日本“四日市事件”、“水俣病事 件”和美国的“洛杉矶光化学烟雾事件”等八大公害事故，造成重大人身损害和财产损 失。1 9 7 0 年4 月2 2 日，美国环境保护主义者组织推动了2 0 0 0 万人的大游行j 下式向环境 污染宣战【lj ，显示出了公众作为环境保护主体的历史作用。 由于环境污染损害是通过环境的污染而导致公民生命健康权和财产权受到损害，因 此，西方学者提出了公民环境权作为基本人权生存权的派生权利的理论。该理论认 为“每一个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权是公民最基本的权利之 一，应该在法律上得到确认并受到法律的保护。”在这种对环境权的呼吁下，一些国家 以及国际组织均相应地将“环境权”写进环境法律之中，公众参与逐渐得到国际社会的 广泛认可【2 j 。“公众参与”作为环境保护重要内容的思想形成于2 0 世纪7 0 年代，联合 国环境规划署( u n e p ) 在1 9 7 8 年提出的环境影响评价基本程序中明确提出“地方 社团或他们的代表需要知道由开发建设活动带来的不利影响将怎样冲击和影响他们的 生活质量 ，“政治家也需要知道谁将被影响? 通过什么途径以及什么样的问题将 被提出”，解决这些问题的方法只有通过公众参与( p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ) 来解决。 1 2 公众参与的概念 “公众参与 ( p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ) 广义的说是一种连续、双向的交流过程。从社 会学角度讲，所谓“公众参与 ，是指社会群体、社会组织、单位或个人作为主体在权 利、义务范围内所从事的有目的的社会行动【3 】。环境保护中的公众参与是指项目方或环 评工作组同公众之间的双向交流，其目的是使项目能够被公众充分认可，并在项目实施 过程中不对公众利益构成危害或威胁，以取得经济效益、社会效益、环境效益三者的协 调统一【4 j 。这里强调了项目各方和规划编制各方同公众之间的联系和交流的重要性。公 众参与内容包括：提高公众对环境保护机构如何调查、解决环境问题的过程和机制的认 识；使公众对拟议的过程、区域开发和公共政策有充分的了解。同时，环境保护机构积 大连理工大学专业学位硕士学位论文 极听取相关的公众对资源的利用和开发、环境管理战略方案以及各种决策的任何意见、 建议和要求【5 。 公众参与有以下特点【6 】：是一种双向交流，包括信息传播和反馈两个过程；多数决 策会从公众参与活动中受益；对于不同的项目会有不同的感兴趣团体：可选择使用多种 参与技术；管理部门应对公众参与的方案进行审查；与一般公众进行交流的同时，还应 在设计公众参与活动的部门内部进行公开交流；开展公众参与越早，最终达成一致意见 的可能性越大。 1 3 公众参与内涵 环境保护的公众参与至少应该包括以下几点内容：参与对象、参与原因、参与方式、 参与时间、参与内容等，这些问题的回答能明确参与者、原因、方法和范围，这些均是 公众参与的核心问题，如图1 1 所示。 参与对象w h o 卜轹卧坶b 公众圭内涵d 鹑咖 参与方式h o w 参与内容w h a t 图1 1 环境保护公众参与核心问题 f i g 1 1 c o r ei s s u e so ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n 环境保护的公众参与阶段一般包括【7 j ：开始组织( s t a r to r g a n i z a t i o n ) 、利益主体分 析( s t a k e h o l d e ra n a l y s i s ) 、问题和原因探析( p r o b l e ma n dc a u s ea n a l y s i s ) 、交流规划过 程( c o m m u n i c a t i o np l a n n i n g ) 、检测和评估( m o n i t o r i n ga n dp a r t i c i p a t o r ye v a l u a t i o n s ) 、 项目规划管理( p l a n n i n gm a n a g e m e n t ) ，如图1 2 所示。 因此，首先需要对建设项目选址存在的问题、项目实施可持续发展规划的能力以及 建设的目标有一个清晰地了解。在此基础上，开始组织建设，这一般有投资主体、政府 部门等来确定项目选址规划，并通过邀请或公开招标等形式确定建设项目规划组。规划 组具体分析相关利益主体，分析选址存在问题、原因及日后的发展。此外，为保障项目 建设方案的顺利实施，还需要对一些影响因素进行分析，对一些保障性的制度和机制性 环境保护中的公众参与实践 设施与内容予以明确，如每个行动主体的职责和义务，行动的进度安排，保障行动主体 充分参与及行动考核和监督的机制等。 图1 2 环境保护公众参与阶段 f i g 1 2 s t a g eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n 1 4 公众参与者研究 在人们的一般观念中，公众参与者即指公民。我国环境法律中指的公众，系指一个 或更多的自然人或法人，主要包括以下三类： ( 1 ) 位于项目范围内或项目影响范围内的直接受影响人群，如预期要获得收益的人、 承担风险的团体、利益相关团体等。 ( 2 ) 作为受影响团体公共代表的人或组织，如国家政府代表、地方官员、当局人员、 当地机构、私有行业代表等。 ( 3 ) 对项目影响感兴趣的其他团体，如一些非政府组织、群众团体、学术团体等。 以上的分类是从公众参与环境保护的适用角度出发进行的，只针对环境影响评价的 需求范围而定，只包括了狭义上的公众参与者类别。而目前，伴随着环境事务的日趋复 杂、细化和扩展，狭义上的主体分类已经不能满足公众参与日益增长的主体需求了，这 一4 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 就需要从更广的视角和范围去扩充公众参与者的内涵和类别【8 j 。 在我国环境保护法第6 条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有 权对污染和破坏环境的单位进行检举和控告。”中国2 1 世纪议程中也指出：“切 实保障为有法律理由的个人、团体和组织，提供可靠的参与渠道，保护自身的合法权益 和社会公共利益。” 因此公众参与者不仅包括公民，还包括政府、企事业单位、社会团体、专家技术团 体，以及一切有意愿、有能力参与到环境事务保护和管理中来的社会力量。 环境保护中的公众参与实践 2 环境保护法律法规中公众参与依据 2 1 我国环境保护法律法规中公众参与依据 如何把公众参与同环境保护更好的相结合必须需要相应的法律法规作为依据。环境 保护的相关法律法规条例中对公众参与及参与的权限、方式作出了相应的规定，总结如 表2 1 所示： 表2 1 我国环境保护公众参与的法律法规总结表 t a b 2 1s u m m a r yo f l a wa n dr e g u l a t i o n so np u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni nc h i n a 法律名称涉及条款涉及公众参与的内容 中华人民共和国第一章一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环 环境保护法第六条境的单位和个人进行检举和控告 第一章 第五条 国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价 工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、 中华人民共和国 旅游、自然资源开发的有关专项规划( 以下简称“专项规划”) 环境影响评价法第八条的编制机关，对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权 第十一条益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证 会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影 响报告书草案的意见。 中华人民共和国 第一章一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环 水污染防治法第五条境的行为进行监督和检举 中华人民共和国第一章任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染人气 大气污染防治法第五条环境的单位和个人进行检举和控告 第一章任何单位和个人都有保护声环境的义务，并有权对造成环境噪 中华人民共和国 第七条声污染的单位和个人进行检举和控告 环境噪声污染防 第二章环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居比的意 第十三条 见 治法 第七章受到环境噪声污染危害的单位和个人，有权要求加害人排除危 第六十一条害，依法赔偿损失 中华人民共和国 第一章任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对造成固体废物 固体废物污染环 第九条污染环境的单位和个人进行检举和控告 第五章受到固体废物污染损害的单位和个人，有权要求加害人排除危 境防治法 第七十一条 害；造成损失的，依法赔偿损失 大连理工大学专业学位硕士学位论文 续表2 1 法律名称涉及条款涉及公众参与的内容 中华人民共和国 第一章 进入中华人民共和国管辖海域的一切单位和个人，都有责任 保护海洋环境，并有义务对污染损害海洋环境的行为进行监 海洋环境保护法第三条 督和检举 中华人民共和国第一章国家鼓励社会团体和公众参与清洁生产的宣传、教育、推广、 清洁生产促进法第六条实施及监督 建设项目环境保护第一章建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征 管理条例第六条 求建设项目所在地有关单位和居民的意见 国务院关丁：环境保 十 建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环 护若干问题的决定境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为 环境影响评价公众 全文国家环境保护总局文件环发 2 0 0 6 2 8 号 参与暂行办法 新建、改建、扩建饮食娱乐服务项目，属于环境影响报告书 和报告表项目的，必须在项目建设施工前，按照国家、省、 大连市城市饮食娱 市的有关规定，委托有资质的机构进行环境影响评价和征求 乐服务企业污染防第六条 相邻权利人的意见，在已实施物业管理区域内的，还须征求 业主大会或业主委员会的意见。属于环境影响登记表项目 治管理办法 的，在项目施工前，应征求相邻权利人的意见。 环境影响评价文件必须附具对相邻权利人意见及业主大会 或业主委员会意见采纳或不采纳的说明。 从以上法律法规条例中可以看出，公众参与不仅是公民的一种权利，同时也是公民 的一种义务。要促进环境保护真正的发展，不光要靠政府的高效率和国民的高素质，也 要靠对公众参与的重视程度和参与的浓度、广度【9 】。 2 2 国外环境保护法律法规中公众参与依据 - 人类环境宣言、世界自然宪章、里约环境与发展宣言和( 2 1 世纪议程 m 】等国际环境保护文件都为公众参与环境影响评价提供了国际法依据。总结如表2 2 所示： 环境保护中的公众参与实践 表2 2国外环境保护公众参与的法律法规总结表 t a b 2 2s u m m a r yo fl a wa n dr e g u l a t i o n so i lp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni nf o r e i g n c o u n t r i e s 法律名称涉及条款涉及公众参与的内容 保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和j 经 济发展的重要问题，也是全世界各国人民的迫切希望和各 人类环境宣言国政府的责任。 为实现环境目标，将要求公民和团体以及企业和各级机关 承担责任，大家平等的从事共同努力。 人人都应当有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟定 世界自然宪章 第2 3 条 与其环境直接有关的决定；遇到此种环境受损或退化时， 应有办法诉请补救。 环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上 加以处理。在国家一级，每个人都应能适当地获得公共当 局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险 里约环境与发展宣言原则1 0物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策过程。各国 应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应 当人人都有效的使用司法和行政程序，包括补偿和补救程 序。 工人成立组织的权利对保护和加强工人在：= 作中享有环境 第2 7 章 卫生与安全的权利具有重要作用；应该允许个人、团体和 2 1 世纪议程 非政府组织参与影响他们社区的环境影响评价：非政府组 第2 9 章 织在参与民主的过程中扮演重要角色。特别强调加强个人、 团体的真正介入是取得可待续发展的重要条件之一。 乌克兰共和国 第9 条 公民有权依法定程序获得关于自然环境状况及其对居比健 自然环境保护法康的影响等方面的确实可靠的全部信息。 美国第2 篇明文规定环境影响报告书及相关机关的意见，应当依照情 国家环境政策法第5 节报自由法的规定对外公开。 日本第8 条 从环境保护的角度出发，如果有人对范围文件有意见，可 以在从文件公布之日起到文件调查结束之日后两周的期间 环境影响评价法第1 款 内向项目提议者提交其意见。 英国 明确规定，除了某些例外，任何寻求环境信息的个人都有 环境信息条例从任何公共机构获得环境信息的权利。 法国 对环境可能造成影响的工程施工，在簏i 前必须进行公众 关于环境保护和普及公调查，并允许环境保护团体对损害环境的行为向法院提起 众调查的法律行政和民事诉讼。 一8 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 续表2 2 法律名称涉及条款涉及公众参与的内容 人都有享受良好环境的权利；俄罗斯联邦国家权力 俄罗斯 第3 条 机关、俄罗斯联邦各主体国家权力机关、地方自治 俄罗斯联邦环境保护法机关、社会和其他非商业性团体、法人和自然人， 都必须参与环境保护活动。 2 3 我国环境保护法中公众参与规定的不足 没有无权利的义务，也没有无义务的权利。公众有享受清洁的空气、水等权利、同 时也应当履行自觉保护环境，积极参与环境管理的义务。为更好地保障公众对环境保护 的参与行为，应该在我国环境法中贯彻公众参与原则，对我国现行环境法进行梳理、修 订和完善，并以此为标准，指导今后的环境法制建设【l2 1 。通过立法明确规定公众应享有 的环境知情权、参与权、异议权、救济权等各项权利，公众应当履行的保护环境的各项 义务，违反义务时应承担的相应法律责任以及公众在参与实践中的具体程序。 我国公众参与环境保护的立法虽然已初具规模，为公众参与提供了强有力的法律根 据，在一定程度上贯彻了公众参与。然而对照国外的相关环境立法，结合我国公众参与 环境保护的实际情况，就会发现还有许多不足之处，尚需加紧健全和完善。 我国公众参与环境保护立法的不足之处有以下几方面： ( 1 ) 整体而言，我国现有此类立法较零散、模糊、缺乏系统性，现有公众参与环境 保护的规定没有集中起来作专门、统一的法律规定，而是都散落在环境基本法和一些单 行法律法规中，而且对于公众参与的规定还只是把它作为一项活动，很多立法都把它从 制度的角度进行规定，很少将公众参与放在原则实践的高度上在环境法中加以贯彻，这 就很难使立法意图的明确，从而在促使公众参与环境保护方面存在困难，事实上只有站 在公众参与原则实践的高度上进行立法，才能更好的保障公众的各项权利。 ( 2 ) 立法的内容上存在简单重复现象。我国环境保护法和大气污染防治法、 水污染防治法之间的立法就是如此。大气污染防治法和水污染防治法第5 条的公众参与方面，没有作具体明确的立法变通，仅仅是重复再现了环境法的基本精神， 不能很好的发挥单行环境法律的作用，违背了国家制定此法律制度的用意【l3 1 。环境单行 法其实更应该将公众参与原则细化，进行具体规定。相比较而言日本的相关立法值得借 鉴，同本大气污染防治法、水污染防治法不仅规定了企( 事) 业者在大气、水 环境保护中的义务，同时也要求国民从自身的生活细节中保护环境，具有较强的现实性， 公众容易遵守。 一9 一 环境保护中的公众参与实践 ( 3 ) 立法指导思想上，以“末端参与 为主导，缺乏“源头参与”。“预防为主， 防治结合 一直是我国环境保护的指导思想和原则【1 4 】。然而，我国现行公众参与环境保 护的立法，基本上都是对环境污染和生态破坏发生之后的参与的规定，即末端参与，如 环境保护法第6 条的规定，这已不能适应环境保护的需要。因为不仅仅是个人或企 业的环境污染、环境破坏行为会给环境带来危害，国家环境立法、政府有关环境的决策 和环境行政主管部门的不作为等都可能损害环境，甚至造成不能弥补的灾难性后果。 ( 4 ) 现有一些关于公众参与发挥现实作用上的规定缺乏可操作性。如我国关于公众 参与环境影响评价的规定，虽然许多环境法律法规中都规定环境影响报告中应当有该建 设项目所在地单位和居民的意见，但获得公众的意见、途径、形式和程序不明确。环境 影响评价法中规定有关单位、专家和公众“以适当方式 参与环境影响评价，对此“适 当方式”也没有明确的界定。此外也有一些法律规定要公开建设项目信息和召开公众听 证会等，但应公布的建设项目信息包括哪些、召开听证会的程序又该如何操作，这些在 我国相关环境立法中都没有明确规定。 ( 5 ) 公众参与的实施机制单一，缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定。环境保护 中公众的积极参与需要有良好的条件，健全的环境立法对此能起到促进和保障作用。我 国环境保护法虽然也规定人民政府应奖励对保护和改善环境有显著成绩的单位和个 人；环保行政主管部门应当定期分布环境状况公报，但这些规定所取的作用仍是有限的。 就政府发布的环境状况公报而言，现有的环境状况公报内容还比较单一，指标种类也比 较少，还不能全面反映某一地区环境的整体状况和变动的趋势；同时某些地区所提供的 环境状况指标专业技术性过强，不便于一般公众理解，也就很难起到公众参与应有的效 果【1 5 】。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 3 环境保护公众参与实践 如今以法律为基础，环境保护公众参与已经不仅是一项原则、一项制度、一项活动， 环境保护中的公众参与已经上升到作为建设项目审批过程中的一项法律依据，必须由实 践来完成。 3 1 我国环境保护公众参与实践 3 1 1我国环境保护公众参与现状 我国的环境影响评价制度起步于1 9 7 9 年，伴随着经济的快速发展，环保事业也有 了质的飞跃，环评范围已经从过去仅仅对建设项目简单的分析发展到环境规划环评、战 略环评、区域开发环评，逐步从项目建设末端评价向制定政策、规划和确定建设目标初 期环评发展【16 | 。直到9 0 年代我国才开始在环境影响评价中将公众参与列为环境影响评 价报告书的内容。公众参与的水平与发达国家相比还有较大的差距。 ( 1 ) 我国公众的环境意识水平较低 根据1 9 9 8 年7 月国家环保总局和教育部的联合项目“全国公众环境意识调查”的 结果显示，公众对于1 3 个题目的回答中，总体平均分、农村平均分、城市居民平均分 分别为2 1 6 分、1 8 5 分和3 4 6 分。由于问卷调查对于环境认知有较准确的测量，因此 可以确切地说我国公众总体上缺乏环境知识。并且公众对于环境恶化的认识有4 3 3 的 人认为“好转”、2 3 的人认为“没变化”、2 4 9 的人认为“恶化 了。这与我国环境 “局部好转、整体恶化”的实际状况相差甚远，这说明公众对环境变化的趋势“盲目乐 观”。 ( 2 ) 我国公众对环保活动的参与程度总体水平较低 同一调查结果表明：在我国，6 5 9 的人低度参与环保活动；2 5 9 的人中度参与环 保行动；只有8 2 的人高度参与环保活动【1 1 7 1 。公众参与环境活动的程度不高，还表现 为对环保有极大热情的公民不能很大程度地参与环境管理，公民的参与没有保障。 ( 3 ) 我国的民间环保团体对环境保护的参与 近两年来，我国的许多民间环保团体( 如自然之友、地球村) 及一些环保志愿者频 频出现于各种媒体，利用报纸、杂志、电视、互联网等传媒向人们广泛宣传环境保护知 识。它们主要通过以下活动在环保事业中发挥作用： 利用各种媒体向公众宣传环保知识。如：“地球村 在中国消费报上开办的 环保教育专栏“绿色时尚”，以及与中央人民广播电台社教部共同制作的专栏节目“环 保时间”。通过传媒的广泛传播作用推行环保理念，取得了良好的宣传效果。 环境保护中的公众参与实践 民间环保团体在各中小学校、社区开展各种环保活动，鼓励人们广泛参与环境保 护。如：“地球村 于1 9 9 6 年4 月在社区开展“垃圾回收，保护地球”的社会活动， 倡导垃圾分类的观念与行动，建立起了北京市第一批垃圾分类回收试点。“自然之友 于1 9 9 9 年暑期在北京西城区青少年科技馆举办的教师环保培训班、青海可可西里考察、 大学生绿色营地、中小学生环保夏令营等。2 0 0 1 年7 月1 7 日在北京劳动大厦举办了“公 民环保论坛 ，促进公众参与的国际间交流。 编写出版环保读物和杂志，建立环保网页。如：由“地球村”撰写，并与国家环 保总局共同审定的公民环保行为规范讲述了5 0 条公民环保行为及相关环保知识， 是我国第一本公民环保行为手册。“自然之友 的会员自己撰写了自然之友通讯、 为了无告的大自然以及教学资料绿色之声，还建立了自己的环保网站自然 之友网站。 环境问题的调研和提交议案。 “自然之友 就公众关心的环境问题通过全国政协等渠道向政府提交了多个建议、 倡议和议案，将公民的环保呼声直接反映给政府。如：自然资源保护( 反对飞机钻张家 界“天门洞、反对攀登梅里雪山) 、野生动物保护( 金丝猴、藏羚羊问题) 、治理城 市污染对策( 首钢) 等。 民间环保团体通过以上几种方式向社会公众大力宣传环保知识，鼓励并引导他们改 变生活方式，参与环保活动，有效提高了我国公众的环保意识，推动了公众在环保活动 中的参与【憾】。但与发达国家的环保团体相比，我国的民间环保团体还处在起步阶段，尚 谈不上参与环境决策，这是目前所欠缺的。 通过对以上我国公众参与环保活动现状的分析，可以得出目前我国环境保护公众参 与存在三大问题： 第一，我国公民的环境意识总体水平低，参与程度低； 第二，对弱势群体( 包括妇女) 参与问题研究仍然不深入； 第三，民间环保团体还处在起步阶段，尚谈不上参与环境决策。 3 1 2 我国环境保护公众参与实践内容及有效性分析 随着环境保护事业的发展，公众的环保意识也在提高。公众以不同的方法参与环境 保护工作，已经得到各级政府和有关部门的足够重视。现将公众参与的方法归纳如下： ( 1 ) 检举、控告 公众有检举、控告的权利，在环境保护法中有明确规定，并以权利的方式确定公众 参与的途径，这也是公众参与环境保护工作的主要方式。目前，公众检举、控告的时阳j 大连理工大学专业学位硕士学位论文 主要是建设项目进行开工建设或者建设项目已经投入运行，对周围环境产生了影响，对 公众的利益、对公众的身体健康有影响，公众主要以环保热线、书信、上访等形式进行 检举、控告污染方【1 9 】。政府和环保主管部门要求环保有关部门，对公众检举、控告的意 见，要进行认真调查分析，必要时进行污染源监测和环境监测，核实检举、控告是否属 实，确定解决问题的方法和措施。 公众参与有效性分析：这是公众参与的一种最直接的方式，可以直接反映出公众的 意见，如果检举、控告属实，公众参与结果直接有效。 ( 2 ) 公示 公示主要是针对建设项目周围敏感点较多的情况下进行公众参与的一种方式。如 今，由于很多建设项目与居民、学校、机关等敏感目标距离较近，地属敏感区域。环评 单位及相关审批部门鉴于上述情况可以采取公示的方式征求公众的意见。在本文中选取 大连都乐都酒店有限公司建设项目公众参与为例，之所以选择此案例是因为该项目的特 点及周围敏感点的分布有关。该项目周围居民较多，且与项目距离较近，项目建设过程 中可能对周围居民的生活、学习、交通造成影响。 案例中公众参与方法及内容设计如下： 2 0 0 6 年7 月，建设单位拟于大连双d 港双d 1 街1 3 号一栋5 层独立公建建设大连 都乐都酒店有限公司，拟建成综合性的商业服务中心。项目总建筑面积为1 8 9 6 5 8 8m 2 ， 主体建筑分为地上5 层、地下1 层。其地下一层为大众洗浴、综合市场( 含食品加工) ； 一层为商场、超市；二、三层为酒店；四层为客房；五层为洗浴中心。 项目北侧与闲置公建( 2 f ) 毗邻( 其中项目1 、2 层的西北角与闲置公建毗邻) ， 再往北为高层住宅楼( 1 5 f ) ；南侧为空地( 其中项目1 层的南侧与移动营业厅( 在建) 毗邻；西侧隔双d 1 街为大显集团；东侧隔路为四栋住宅楼( 7 f ) ，如图3 1 所示。项 目公示内容主要包括项目名称、经营内容、地址，最重要的是根据项目从事行业的特点， 将建设过程中可能产生的主要环境影响及采取的相应防治措施描写的简练清晰，并留下 可行的联系方式、联系时间等等，公示如图3 2 所示： 根据该项目情况，环评单位决定将公示贴于项目门口、居民住宅进出口或极易可视 的墙壁上，五日内等待公众反馈意见，公示期间每天到现场进行核查，以确定公示仍存 在，确保公众的知情权，五日后重返取回公示进行备案，作为环境评价的公众参与参考 依据。现在已成为环保部门审批此类建设项目的前提条件。 数 双 大 d 显 集 团 1 街 字 2 路 、 _ t ， 住宅楼 住宅楼 ( 1 5 f ) 阐置公建 ( 2 f ) ( 1 4 f ，在建) 都 悦 里 小 区 图3 1 项目周围建筑与道路分布图 f i g 3 1 t h ed i s t r i b u t i o no fr o a d sa n db u i l d i n g sa r o u n dt h ep r o j e c t f i g 3 2 t h ed e t a i l e ds i g nf i g u r eo f t h ep r o j e c t 1 4 人连理j j 大学专业学位硕士学位论文 根据该项目实际情况，公示范围选择主要针对四栋居民住宅、高层住宅、项目建筑 主体东门和西门。如图3 3 所示： 图3 3 项目公示图 f i g 3 3 s i g nf i g u r eo f t h ep r o j e c t