试论工商部门对保险领域.doc

试论工商部门对保险领域商业贿赂的管辖权秦皇岛市抚宁县工商局城关分局分局长王永力众所周知，保险领域存在着诸多的“潜规则”,已成为商业贿赂的高发区。但是，对保险领域的商业贿赂行为工商部门是否有管辖权，近年来一直存在正反两种观点。反方观点认为，工商部门不是保险行业不正当竞争行为的执法主体，对保险领域的商业贿赂行为也就没有管辖权。其理由有三：第一，反不正当竞争法第三条第二款规定“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查”，但“法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定”。而保险法第八条规定“保险公司开展业务，应当遵循公平竞争的原则，不得从事不正当竞争”；第九条同时规定了“国务院保险监督管理机构依照本法负责对保险业实施监督管理”。因此，保险领域的商业贿赂行为应当依据保险法由保监部门管辖。第二，2003年3月11日保监会公布了关于明确保险机构不正当竞争行为执法主体的复函（保监函2003744号），该复函认为：保险机构的不正当竞争行为应由保监会（保监办）进行监督检查。第三，最高人民法院关于审理涉及保险公司不正当竞争行为的行政处罚案件时如何确定行政主体问题的复函（法函200365号）指出：经国务院批准由国务院办公厅2003年7月7日印发的中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定中明确规定，中国保险监督管理委员会“依法对保险机构和保险从业人员的不正当竞争等违法、违规行为以及对非保险机构经营或变相经营保险业务进行调查、处罚”。这一规定与反不正当竞争法第三条第二款有关“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查”的规定并不矛盾。人民法院在审理涉及保险机构不正当竞争行为的行政处罚案件时，应当以中国保险监督管理委员会作为有权进行调查、处罚的主体。笔者认为，反方观点有片面之嫌。保险法和最高人民法院的复函只是对保险领域个别情形的商业贿赂管辖作出了规定，但并未完全排除工商部门对保险领域商业贿赂行为的管辖，因此，工商部门对保险领域的部分商业贿赂行为有管辖权。理由如下：一、保险法与反不正当竞争法对商业贿赂规定的差异仅仅决定了管辖范围的不同保险法第一百零六条第一款第（四）项规定：保险公司及其工作人员在保险业务活动中不得承诺向投保人、被保险人或者受益人给予保险合同规定以外的保险费回扣或者其他利益。第一百三十九条第二款规定：保险公司及其工作人员承诺向投保人、被保险人或者受益人给予非法的保险费回扣或者其他利益，由保险监督管理机构责令改正，对保险公司处以五万元以上三十万元以下的罚款；对有违法行为的工作人员，处以二万元以上十万元以下的罚款。对保险代理人、保险经纪人的商业贿赂问题，保险法第一百三十一条规定：“保险代理人、保险经纪人在办理保险业务活动中不得有下列行为：（四）承诺向投保人、被保险人或者受益人给予保险合同规定以外的其他利益”。显然，保险法没有对商业贿赂受贿方的受贿行为作出规定；对保险代理人、保险经纪人的商业贿赂虽有规定，却无罚则。同时，保险法对给予对方的商业贿赂仅限定在“承诺”的方式上。对保险公司实际已经发生的、给予了对方贿赂的行为，保监部门如要依据保险法予以处罚则缺乏法律依据。而反不正当竞争法第八条规定：经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品。在帐外暗中给予对方单位或者个人回扣的，以行贿论处；对方单位或者个人在帐外暗中收受回扣的，以受贿论处。同时，第二十二条对经营者采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品的行为规定了罚则。可见，反不正当竞争法规定的商业贿赂，不仅包括了“回扣”而且包括了其他商业贿赂行为；不仅包括了“购卖”而且包括了“销售”；不仅包括了“经营者”而且包括了“对方单位”，范围更为宽泛。因此，笔者认为，2003年1月1日保险法施行后，按照“专门法有规定的优先适用专门法，专门法没有规定的适用普通法”的法律适用原则，对保险领域商业贿赂的监管应该是：保监部门对保险公司及其工作人员承诺给予回扣及其他利益的行为依照保险法予以处罚。而对保险公司已经发生的商业贿赂行为；保险代理机构、保险经纪人的商业贿赂行为；受贿方接受贿赂的行为；保险公司帐外暗中给付保险代理人或保险经纪人代理手续费或佣金进行商业贿赂的行为；以及保险公司自己接受商业贿赂的行为，由工商部门依照反不正当竞争法的规定予以处罚。二、保监会关于明确保险机构不正当竞争行为执法主体的复函是无效解释全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议第三条规定：不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。工商行政管理部门是反不正当竞争法的执法主体，不是保险法的执法主体，因此工商部门对反不正当竞争法在具体应用中的问题有权进行解释，但不能对保险法除涉及登记问题以外的法律条文进行解释。同样，保监部门可以对保险法在实际应用中的问题作出解释，但无权对反不正当竞争法的具体应用问题进行解释。因此，保监会认为保险公司违反反不正当竞争法的行为由其监管，是自己给自己授权，关于明确保险机构不正当竞争行为执法主体的复函也就成为了无效解释。三、最高人民法院法函200365号复函并未排除工商部门对保险领域商业贿赂行为的管辖权法函200365号复函虽然规定了“人民法院在审理涉及保险机构不正当竞争行为的行政处罚案件时，应当以中国保险监督管理委员会作为有权进行调查、处罚的主体”，但同时强调：保监会“依法对保险机构和保险从业人员的不正当竞争等违法、违规行为进行调查、处罚”这一规定与反不正当竞争法第三条第二款有关“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查”的规定并不矛盾。也就是说，除了保险法明确规定的“保险公司及其工作人员承诺给予回扣及其他利益的行为”以外，工商部门对保险领域的其他商业贿赂行为仍然有权管辖。综上所述，笔者认为，在依法治国的今天，任何行业、任何领域都没有超脱于法