（法学理论专业论文）村治变迁与乡村秩序的重构.pdf

中文摘要 中国村治的要旨是运用公共权威构建乡村秩序。然而，良好有效的村治与现 代法律秩序在乡村的生长，这二者互动的节点何在? 在国家权力日益深入渗透到 乡村但又难以有效整合乡村的今天，村庄怎样形成秩序? 本文从民间规范秩序形 成功能的角度来观察转型期我国乡村治理目标的实现。 正文的表述逻辑分三个单元展开： 第一，对转型期我国乡村治理变迁过程的分析。首先从词源上对“治理 进 行的探析，介绍了治理理论在中西方学界的运用，并以此为基础引出了地方治理 和乡村治理的概念。第二小节从时间的维度上对我国乡村治理变迁过程进行了梳 理。 第二，分析了村治变迁背景下乡村秩序的形成机制及面临的困境。首先从行 政嵌入和村庄内生两个角度探讨了乡村秩序的形成机制。其次分析了乡村秩序的 现代转型过程。最后总结出乡村秩序在转型中所面临的三重困境。 第三，对民间规范作为村治资源在乡村秩序形成中所发挥的作用的研究。第 - 4 , 节分析了民间规范何以成为一种村治资源。第二小节分别介绍了民间规范在 乡村社会中的三种存在形式。第三小节是对民间规范的秩序形成功能的研究，并 以此为基础分析国家权力整合民间资源的过程以及村治理变迁过程中应当如何 对待民间规范。 文章的最后提出了实现乡村“善治的理想预设：随着乡村治理模式的转变， 行政力量必将同乡村内生秩序相整合，在国家法同民间规范的互相借鉴与吸收过 程中实现村民对法理权威的自觉认同。 关键词：乡村治理村治变迁民间规则秩序 a b s t r a c t t h ek e yo fc h i n e s er u r a lg o v e r n a n c ei s u s i n gt h ep u b l i ca u t h o r i t yt o c o n s t r u c tr u r a lo r d e r t h ee f f e c t i v eg o v e r n a n c ea n dt h eg r o w t ho fm o d e r nl e g a l o r d e r w h a ti st h ei n t e r a c t i o no f b o t hn o d e s ? t h eg r o w i n gp e n e t r a t i o no fs t a t e p o w e rc a n ti n t e g r a t er u r a le f f e c t i v e l y t h i sp a p e rf r o mt h eo r d e ro ft h ec i v i l c o d ef o rf u n c t i o n a lo b s e r v a t i o n si nt e r m so fa c h i e v e m e n to fc h i n e s er u r a l g o v e r n a n c ed u r i n gt h ep e r i o do ft r a n s i t i o no b je c t i v e s t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t ot h r e eu n i t s ： f i r s t l y , a n a l y s i so fc h a n g e so fc h i n e s er u r a lg o v e r n a n c ed u r i n gt h ep e r i o d o ft h et r a n s i t i o np r o c e s s ia n a l y s i so nt h eg o v e r n a n c ei ne t y m o l o g i c a l d e s c r i b e st h e a p p l i c a t i o no fc o n t r o lt h e o r yi na c a d e m i a a n do nt h i sb a s i s l e a d st ot h ec o n c e p to fl o c a lg o v e r n a n c ea n dr u r a lg o v e r n a n c e o nt h es e c o n d s e c t i o n ，ia n a l y s i st h ep r o c e s so fe v o l u t i o no fr u r a lg o v e r n a n c ef r o mt h et i m e d i m e n s i o n s e c o n d l y ，a n a l y s i so ft h ef o r m a t i o no fv i l l a g eu n d e rt h eb a c k g r o u n do f c h a n g i n gr u r a lo r d e r f r o mt h ea d m i n i s t r a t i v ep o i n to fe m b e d d i n ga n dv i l l a g e h e a l t hw i t h i nt w of o r m i n gm e c h a n i s mo fr u r a lo r d e r a n a l y s i so nt h em o d e r n t r a n s f o r m a t i o no fr u r a lo r d e rp r o c e s s a tl a s t is u m m a r yt h eo r d e ri nt h e c o u n t r yi nt r a n s i t i o nf a c i n gt r i p l et r o u b l e t h i r d l y , f ol kn o r m sa sav i l l a g er e s o u r c ei nr u r a lg o v e r n a n c e i nt h ef i r s t s e c t i o n e x p l a i n e dw h yt h ef ol kn o r m sc a nb eav i l l a g er e s o u r c e i nt h es e c o n d s e c t i o n i n t r o d u c e dt h r e ee x i s t i n gf o r m so ff o l kn o r m si nt h er u r a ls o c i e t y t h e t h i r ds e c t i o ni st h es t u d yo nf u n c t i o no ff ol kn o r m s a n da n a l y s i st h ep r o c e s s o fc o n s o l i d a t i o nb e t w e e ns t a t ep o w e ra n df o l kr e s o u r c e s t h ea r t i c l ec o n c l u d e st h a th o wt or e a l i z et h eg o a lo fg o o dg o v e r n a n c e ： d u r i n gt h ep r o c e s so ft r a n s f o r m a t i o ni n r u r a lg o v e r n a n c e ，e x e c u t i v ep o w e rw i l l i n t e g r a t ef o l kn o r m sa n d t h ev i l l a g e r sw i l lc o n s c i o u s n e s so fl e g a l a u t h o r i t y i d e n t i f i c a t i o n k e yw o r d s ：r u r a lg o v e r n a n c e ，t h ec h a n g e si nr u r a lg o v e r n a n c e ，f ol kl a w ， o r d e r 。 山东大学硕士学位论文 引言 中国村治的要旨是运用公共权威构建乡村秩序。然而，良好有效的村治与 现代法律秩序在乡村的生长，这二者互动的节点何在? 在国家权力日益深入渗 透到乡村但又难以有效整合乡村的今天，村庄怎样形成秩序? 这是笔者在文章 中试图探寻的问题。 治理理论本是舶来品，在西方最早是被用于解决经济管理领域的相关问 题。自二十世纪9 0 年代以来，随着治理理论的引入，国内学者开始运用该理论 来思考关于中国本土的问题，乡村治理的研究就是在这样的背景下展开的。人 民公社解体和村民自治的推行是当代中国乡村治理研究兴起的实践基础，人民 公社解体之后，对中国农村基层社会的重组，成为各界深入思考的问题。至1 9 8 0 年代末，村民自治的推行己成为各方面的共识。但是如何解决好村民自治实施 过程中的具体问题，就不仅成为政策部门迫在眉睫需要应对的问题，而且也成 为学界的理想研究课题。在此背景下，2 0 世纪9 0 年代，国内的一些学者开始 关注村民自治，并进入农村基层，开始研究村民自治制度在农村实践的过程与 机制，试图将理论与实践相结合。1 华中师范大学中国农村问题研究中心的创办 人张厚安教授在1 9 8 0 年代就提出了理论务农的三个面向：“面向社会、面向基 层、面向农村。”2 此后，随着研究的深入，学者们经由村民自治制度的实践深 入到农村社会本身的运作逻辑，关心农村社会是如何去接应那些自上而下的制 度的过程及其中发展的不足。目前我国学界对乡村治理的研究主要是从三条路 径展开的，其一是公共权力导向的乡村治理研究，即把治理界定为一种围绕公 共权力而展开的活动；其二是主体导向的乡村治理研究，即“乡村治理研究除 了关注乡村社会的正式国家权力安排外，更加关注乡村社会各种正式的和非正 式的权威结构。”3 其三是目标导向的乡村治理研究，即以乡村问题的存在为前 提，以问题的解决为目的的研究：其四是以村庄为载体的乡村治理研究，即通 过关注一个个具体的村庄和村落，来探究村庄在变迁中产生的种种现象和问题。 本文并不是对个案的探讨，而是试图去把握改革开放后我国乡村变迁过程 1 参见贺雪峰董磊明，陈柏峰：乡村治理研究的现状与前瞻，载学习与实践2 0 0 7 年第8 期，第 1 1 6 页。 2 张厚安： 三个面向，理论务农：社会科学研究的反思性转换一一华中师范大学中国农村问题研究中心2 0 年回顾，载华中师范人学学报( 人文社会科学版) ，2 0 0 1 年1 月第4 0 卷第一期，第1 2 页。 3 蒋永甫：乡村治理：回顾与前瞻农村改革三十年来乡村治理的学术史研究，载宝鸡文理学院学 报( 社会科学版) ，2 0 0 9 年2 月第2 9 卷第l 期，第3 4 页。 山东大学硕士学位论文 的整体脉络。在这一过程中，国家的法律制度和长期存在于乡村的民间规则在 不断的调适与嵌合。处在转型时期的中国乡村，民间规则的存在，代表或满足 了一定区域内乡民对秩序的需求，有其自身的合理性和存在基础，现代乡村的 习惯或民间法已不可能保持其在传统社会的原生状态，它必定是在同国家法治 力量的互动过程中，不断地重新塑造着自己。 一社会转型与中国的村治变迁一社会转型与中国的村治变迂 j ( 一) 从“治理 到“乡村治理 1 “治理 的涵义阐释 “治理”一词最早源于古希腊语中“掌舵”，其大概的含义是与控制、引导 或操纵的方式有关。主要运用于与国家公共事务相关的宪法或法律的执行问题 之中。治理一词用在政治学领域，通常指国家治理，即政府如何运用国家权力 ( 治权) 来管理国家和人民。在商业领域，又延伸到公司治理( c o r p o r a t e g o v e r n a n c e ) ，指公司等组织中的管理方式和制度等。联合国全球治理委员会 ( c d d ) 对治理的概念进行了界定，认为“治理”是指“各种公共的或私人的个 人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以 调和，并采取联合行动的持续过程，这既包括有权迫使人们服从的正式制度和 规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式制度安排。”再如国内学者 俞可平教授指出治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威去维持 秩序，从而满足公众的需要。而治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权 力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度的增进公共利益。5 此外，自二十世纪九十年代以来，由于治理理论开始为西方学界所重视， 许多学者从不同的学科视角对“治理”一词做出了不同的界定，例如：美国加 州大学教授奥利弗伊顿威廉森就从经济学的角度阐述了自己关于治理的观 点，他认为，“经济组织的许多难题引发了对事后治理机制的考察和阐释，治理 关注的是各种新式的合约风险的鉴别、解释和缓解。治理是一项评估各种备择 组织模式( 手段) 的作业，目标是通过治理机制实现良好秩序。”6 他把治理看 4 参见智库网：h t t p ：w i k i m b a l i b e o m w i k i e 6 b 2 b b e 7 9 0 8 6 ，最后访问时间2 0 1 1 年3 月1 0 日 5 参见俞可平著：治理与善治，社会科学文献出版社，2 0 0 0 年版，第5 页。 6 【美】奥利弗伊顿威廉森著：治理机制，中国社会科学出版社，2 0 0 1 年版，第5 6 页。 2 山东大学硕士学位论文 做是一种工具，秩序就是利用这种工具在某种关系中得以实现。日本学者青木 昌彦在对交易治理机制的相关问题的研究中，也得出了关于治理的基本涵义： “即便在发达的市场经济，私有产权和合同也不仅仅由正式的法律系统来执行。 各种各样的治理机制一无论是私人的还是公共的，正式的还是非正式的，它们 作为制度安排的复合体都同时发挥作用，市场治理的整体性安排呈现多样 性的一个源泉是机制元素之间存在的相互支持的互补性关系。”7 除此之外，西 方治理理论的代表人物之一罗茨( r r h o d e s ) 认为治理意味着统治含义的变化， 意味着种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新 的统治方法来统治社会。这是站在“最小国家”的立场上来重新界分治理与统 治。 而在中国的古代汉语中，“治理 一词是作为以下几种意义使用的：( a ) 管 理；统治；得到管理、统治。苟子君道：“明分职，序事业，材技官能，莫 不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。汉书赵广汉传：“壹 切治理，威名远闻。 孔子家语贤君：“吾欲使官府治理，为之奈何? ”清 王士稹池北偶谈谈异六风异：“帝王克勤天戒，凡有垂象，皆关治理。” ( b ) 指理政的成绩。晋袁宏后汉纪献帝纪三：“上日：玄在郡连年， 若有治理，迨迁之，若无异劾，当有召罚。何缘无故徵乎? ”( c ) 治理政务的 道理。清严有禧漱华随笔限田：“蒋德璨出揭驳之：由此思之， 法非不善，而井田既湮，势固不能行也。其言颇达治理。” 通过对治理一词涵义的梳理，笔者认为，治理是指为了实现正常的社会秩 序，一种由共同目标支持的管理活动。治理与统治不同，治理活动的主体未必 是政府。治理作为一种社会控制体系，是国家与民间、公共领域与私人领域之 间的长期的合作与互动。在现代社会，国家将部分权力下放到民间社会，即各 种私人部门和民间共同体，后者正在承担起越来越多的原先由国家承担的责任。 从某种程度来说，治理就是政治国家与民间社会的合作，是政府与非政府的合 作，是公共机构与私人领域的合作。 2 地方治理与乡村治理 2 1 地方治理的涵义 7 日】青木昌彦著：比较制度分析，上海远东出版社，2 0 0 2 年版，第3 0 ，3 2 页。 山东大学硕士学位论文 “乡村治理”是一个颇具中国特色的概念，它是地方治理理论与我国乡村 的具体实践相结合的产物。地方治理中的“地方”不仅代表一种地理学上的区 位概念，而且还包含有地方公民间的文化联系、惯例认同等意义，他是一种相 对的概念，如果我们把视野放在一个民族国家之内，相对与国家而言，各个省 就是地方；而如果相对于省级区域，市、县、乡以及各个村落又是不同层级上 的地方。目前我国的地方治理研究仍然主要是以乡村治理研究为主，乡村从某 种意义上来说，是我国最大的“地方。地方治理作为现代社会多层次治理结构 的重要组成部分，它是以当代治理理念和思维为基础，将治理思想贯穿于地方 政治以及地方公共事务管理的过程。孙柏瑛教授在其著作当代地方治理：面 向2 1 世纪的挑战中地方治理做出了界定：“在一定的贴近公民生活的多层次 复合的地理空间内，依托与政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等 各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社 会事务管理的改革与发展过程。”8 显然，地方治理涉及到多元治理主体的参与， 既包括政府，也包括众多的民间、社会组织。在地方治理这个动态的过程中， 民间力量始终发挥着重要的作用。在中国，广大的乡村是民间力量最为集中的 地方，也是民间资源最为丰富的地方，因此，对我国乡村治理的探讨和分析， 是本文论述的基本前提。 2 2 对“乡村”的界定 据维基百科的解释：“乡村，从产业分布上，意义与农村相近；居住环境上 为对应与城市的称谓，指农业区，有集镇、村落，以农业生产( 自然经济和第 一产业为主) ，包括各种农场( 包括畜牧和水产养殖场) 、林场( 林业生产区) 、 园艺和蔬菜生产等。跟人口集的城镇比较，农村地区人口呈散落居住。在进入 工业社会之前，社会中大部分人口居住在农村。”9 在我国，人们习惯于将“乡 村 与“农村”等同使用，泛指不同于城市、城镇而从事农业的农民聚居地。 乡村并不是一个简单定义多能涵盖的，它是复杂而又模糊的概念，人们对乡村 这一概念的认识似乎清楚但又不明晰。界定乡村的困难在于乡村整体发展的动 态性演变、乡村组成要素的不整合性、乡村与城市之间的相对性。1 9 9 9 年，国 孙柏瑛著：当代地方治理：面向2 l 世纪的挑战，中国人民大学出版社，2 0 0 4 年版，第4 5 页。 9 参见维基百科( w f l d p e d i a ) ：b 业丝些：蜘堑乜曼堕遮：堡咝h ! 型0 ! 婪1 0 1 2 竖0 2 z k 0 2 墅1 0 2 z 望0 盗2 l ，最后访问时间2 0 1 0 年1 0 月1 1 日。 4 山东大学硕士学位论文 家统计局制定了关于统计上划分城乡的规定( 试行) ，该规定将人口密度在 1 5 0 0 人平方公里及以上的市辖区行政区域、人口密度不足1 5 0 0 人平方公里 的市辖区政府驻地，区辖其他街道办事处地域以及城区建设已经延伸到的周边 建制镇( 乡) 的全部行政区域以及不设区市政府驻地和市辖其他街道办事处地 域以及城区建设已经延伸到的周边建制镇( 乡) 的全部行政区域确定为是城区 范围。试行规定将镇区范围规定为镇政府驻地和镇辖的其他居委会地域以及 城区建设已经延伸到的周边村委会地域。但是，划分城乡除了应反映城镇化进 程之外，还应考虑城镇的本质。因为我们通常所说的城镇并非行政意义上的建 制市、建制镇，所以制定城乡划分标准应该以建成区作为划分的基础，改变用 行政区划范围来区分城乡的方法。从本文论述的角度出发，笔者认为，作为“乡 村治理 概念中的“乡村”，应当主要从城乡居民之间行为与思维上的差异性来 界分，其主要特征有： ( a ) 乡村社会生活中，社会接触多为直接的、面对面的关系，人与人之间的 关系较之城市更为密切。 ( b ) 乡村社会乡民的行为标准比较单一，风俗、道德、习惯的势力较大。 ( c ) 乡村社会生活以家庭为中心，家庭观念、血缘观念较之城市为重，居民 以从事农业生产活动或出外打工为主要谋生手段。 ( d ) 乡村社会较为封闭，而城市较为开放、多元。 显然，这样的界分同样存在局限性，当代乡村社会经济转型明显加快，城 市对乡村的影响日益加强，乡村本身的社会经济结构急剧变动，随着城市化进 程的不断加快，乡村正日趋向城镇靠拢。因此，乡村的概念和内涵并不是一成 不变的，这始终是一个动态的过程。 2 3 乡村治理 “乡村治理 这一包容性的概念，在我国最早由华中师范大学中国农村问 题研究中心张厚安教授、贺雪峰教授等人提出。乡村治理研究在中国的兴起， 与人民公社的解体和村民自治制度在我国广大乡村的推行有关。在人民公社解 体之后，我国农村基层社会正面临着权力真空的窘境，此时如何重组中国农村 基层社会，重建乡村秩序，成为学界十分关注的问题。1 0 在这个背景下，2 0 世 o 参见贺雪峰，董磊明陈柏峰：乡村治理研究的现状与前瞻，载学习与实践2 0 0 7 年第8 期，第 1 1 6 页。 山东大学硕士学位论文 纪9 0 年代，我国从事政治学教学和研究的一批学者首先开始关注村民自治，并 走入农村基层社会，开始研究村民自治制度在农村的具体实践过程。自此村民 自治制度就从文本走向了实践。要理解村民自治制度在我国乡村实践中的命运， 就必须去关注农村社会本身的运作逻辑，深入理解农村社会是如何自下而上地 去接应那些自上而下的制度的过程。此时，村民自治己难以完全概括学界的研 究。学界开始使用“村治 “这一词汇，来概括国内学界二十世纪九十年代中期 以来以村民自治为中心的农村政治社会研究。目前，国内学者对乡村治理的研 究主要是从三个方面展开的：其一是对乡村治理的外在条件的研究，也即对乡 村治理得以展开的历史现实条件及其可以获取的资源的研究。其二是对乡村治 理内在机制的研究，也即对乡村治理的内在逻辑做出剖析，具体探究不同地区 乡村治理展开的内在逻辑是怎样的以及自上而下的政策、制度和法律在乡村实 践的过程、机制和后果。其三是对乡村治理内生基础的得研究，也即对乡村治 理得以发生的具体时空条件的探究。这包括人的条件、物质条件和社会文化条 件。1 2 对于乡村治理的含义，有以下几种观点：其一是乡村治理即村治， 比如张厚安教授认为，村治是指村民自治的治理结构，村委会的关系行为属于 群众性自治行为。其二是指村庄政治，如贺雪峰、肖唐镖认为，村治即村级治 理，是指村庄公共权力对社区公共事务的组织、管理与调控。其三是指村民自 治，如郭正林在分析乡村治理的影响因素时认为，乡村治理概念主要指村民 自治，而村治概念难以反映村庄治理行为及其制度的复杂结构，可以用村政 概念代之。其四例如中国社科院党国英教授认为乡村治理是以乡村政府为基础 的国家机构及其他权威机构为乡村社会提供公共品的活动。在乡村治理活动中， 治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合以及它和乡村社会的基本关 系，构成了乡村治理机制。”笔者认为，“乡村治理”应当和“村级治理”以及 “村民自治”区别开来，乡村治理涵盖的范围更广泛，村级治理只是整个乡村 “村治”一词可以读作“村民自治”，也可以读作“村级治理”，“治理”是一个目标向善的多主体行动 过程，较“村民自治”的涵义要广泛得多。 圮所谓人的条件，是指在乡村生活的人们的状况，他们的观念、信仰、爱好、习惯、道德、知识、偏好 等；物质条件是指构成乡村治理得以展开的物质基础，如地理区位、公共设施、种植结构、经济发展水平 等：社会和文化条件是指构成特定乡村社会文化特点的社会分层状况和地方性共识，如乡村精英状况乡村 舆论、共同体的强度、村庄生活习惯及习惯法等。 u 参见党国英：我国乡村治理改革回顾与展望，载社会科学战线2 0 0 8 年第1 2 期，第l 页 6 山东大学硕士学位论文 治理的一个环节，而村民自治是一种外在于乡村的制度安排，是国家所确立的 一种政治制度。乡村治理的分析概念则更接近乡村社会本身，它突出了国家、 乡镇政府、村委会、村民多重治理层次，是不同治理主体共同作用的治理过程。 ( 二) 转型期中国乡村治理之变 1 改革开放前我国乡村治理的简要回顾 从新中国成立到改革开放之初，这三十年是我国乡村治理变革的前半程。 在这一过程中，我们积累了众多值得一提的经验，同时也接受了许多值得反思 的教训。 建国初期，农村治理的首要任务是尽快恢复重建乡村社会秩序。1 9 5 0 年 1 2 月8 日政务院第6 2 次会议通过区人民政府及区公所组织通则、乡( 行政 村) 人民代表会议组织通则及乡( 行政村) 人民政府组织通则h ，明确规定 了行政村与乡为一级地方行政机关。当时全国有的省在县以下设立区、行政村 、自然村三级；有的省设区、乡，村三级；有的省设乡和村二级。同时还规定 了人民行使权力的机关为村人民代表大会和村人民政府。针对全国的乡( 行政村) 规模大小悬殊的现实，政务院又于1 9 5 1 年4 月发布了关于人民民主政权建 设工作的指示，要求全国已完成土改的地方，酌量调整区、乡( 行政村) 的行 政区域，缩小区、乡( 行政村) 的范围，以方便人民群众管理政府，并提高行政 效率。在这种小乡制下，每个乡( 行政村) 由若干自然村组成，面积和人口规模 均较小，使得每个县级行政区要管辖近百个乡( 行政村) ，由于其管辖幅度过大， 鞭长莫及，于是又在县、乡( 行政村) 之间分设若干个区，实行区乡( 行政村) 体 制。1 9 5 4 年9 月，一届全国人大一次会议通过了中华人民共和国宪法以及 地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法，其中宪法明确规定了 我国的农村的基层政权包括乡、民族乡、镇。农村中的“区”改为县政府的派 出机构，其对乡政府的工作负指导和检查责任。同时取消行政村建制，统一为乡、 民族乡、镇。自此以后，行政村的建制失去了法律上的依据。 1 9 5 3 年底，我国政府开始在农村推行合作社运动，形成了土地集体所有 制度。到1 9 5 6 年，全国分散占有土地的小农已不复存在，几乎所有的农民都成 为了合作社的成员。在合作社制度之下，土地和其他的生产资料全部归社区居 1 4 参见中国网( 中国政府大事记1 9 4 9 - - - - 1 9 5 4 ) ：h t t p ：w 3 y w c h i n a c o m c n c h i n e s e z h u a n t i 2 7 3 5 6 1 h t m ，最后 访问时间2 0 1 0 年1 2 月1 6 日。 7 山东大学硕士学位论文 民共同所有。1 9 5 8 年，全国又开始在农村建立“人民公社”，至年底，全国有 7 4 万个合作社被改组为2 万多个人民公社。人民公社实行政社合一体制，奉行 “一大二公”指导思想，由于政策偏离实际，严重挫伤了农民的的生产积极性。 此后，1 9 6 2 年9 月我国颁布了农村人民公社条例，该条例确立了人民公社 的指导原则，公社生产大队的权利机关是生产大队社员大会和生产队社员大会。 人民公社实行三级所有，队为基础，生产队的规模大体与原来的高级农业生产 合作社相当。人民公社实行的是政社合一的体制，既是经济组织，又是政权组 织，它一方面承担着与原有的乡人民政府相同的行政职能，另一方面又发挥集 体经济组织的作用。由于公社、生产大队和生产队是上下级关系，生产大队实 际上成了了公社的派出机构，代表公社对生产队进行管理。这样，生产队成了 行政机构的附属物，公社可以通过生产大队对生产队下达行政命令，使生产队 失去了应有的生产、分配的自主权。 通过对改革开放前我国乡村治理的分析与回顾，我们可以看到国家在农 村基层政权建设过程中建构的乡村治理实质上是一种一元治理模式。在农业合 作化时期乡村基层公共权力主要集中于党领导下的合作社管理委员会；在人民 公社体制下，高度集中于党政不分、政社合一的公社组织；而文革期间则主要 集中于公社和大队革命委员会。单一的治理主体统揽政治、经济、社会事务， 其重要弊端就是容易导致乡村治理的专权，扼杀农民群众的自主性和创造性。 但同时我们也应当看到，在新中国成立的前3 0 年，国家在乡村的一系列政策对 建国初期的经济发展、社会稳定以及乡村秩序的恢复起到了至关重要的作用， 它为中国“工占农利 经济战略的实施提供了强有力的制度支持。 2 社会转型与乡村治理变迁 社会学家们通常把“社会转型 ( s o c i a lt r a n s f o 珈a t i o n ) 概括为社会从 传统型向现代型的转变。有学者通过“文明 这一分析工具对其进行全新的阐 释：“社会转型实质就是文明转型。”1 5 笔者认为文明转型即是此文明向彼文明过 渡的过程，是新旧文明的转换过程，也是文明脱胎再生的过程。社会转型首先 是一种渐进性的社会发展过程。这种跨越并不是一蹴而就的，而是传统因素与 现代因素此消彼长过程。其次，社会转型也是一种整体性社会变迁。它不仅包 ”尹伊君：社会变迁的法律解释，商务印书馆2 0 0 3 年9 月第l 版，第4 6 页。 8 山东大学硕士学位论文 括了社会系统内部各个层面的变化，还涉及社会与自然相互关系的整体性变迁。 1 6 对于中国的社会转型起始时间点? 有一些学者认为，中国的社会转型是从1 8 4 0 年的鸦片战争开始，经历了从1 8 4 0 年至1 9 4 9 年的慢速发展阶段、1 9 4 9 年至1 9 7 8 年的中速发展阶段和1 9 7 8 年至现在的快速发展三大阶段。也有学者认为，当代 中国经历了三次转型。1 7 本文将我国社会转型的起点放在1 9 7 8 年这一时间点 上。我国社会转型的深刻之处，在于深层次的社会结构发生急剧转变，即不仅 表现在经济层面上，还包括了其他社会层面；不仅表现在最基本的社会关系变 化上，还表现在农民价值观和行为方式的变化上。改革开放后，我国农村实行 了“家庭联产承包责任制 ，农村改革对农村社会转型的影响是多重的，最重要 的作用就在于它成为了社会结构变化的原动力。“家庭联产承包制的实行，恢复 了家庭在乡村生活中的主体地位，使它从单纯的生活单元变成了集生产和生活 于一体的单元，家庭所具有的力量和作用的强化，导致了社会组织结构的重组； 以家庭经营为主，多种经济成分并存格局的形成，也使单一的所有制结构发生 深刻地变化；农民由过去单纯的劳动者，变成既是商品生产者又是商品经营者， 成为劳动主体、利益主体和责任主体，为农村的社会流动、分化和角色转换提 供了必要的前提；更为重要的是，农村经济体制改革促进了以工业化为主体的 新增长模式的形成，使农村社会变迁由单一导入性动力转变为导入性与内发性 动力并存的格局，也由制度性变迁进入结构性变迁。随着工业化这一新的增长 模式的启动，带来了经济结构本身的变化，最突出的是产出结构的调整和就业 结构的变化。而产出结构和就业结构的变化，标志着新的社会分工的产生，亦 即新的社会位置的大量增加和人们自由流动的机会增多，导致t n 益的分化和 多样化，并进而引起社会职业结构、分层结构、利益集团结构和城乡结构的广 泛变化，引发人们的价值观念，思维方式以及行为方式的变化。概言之，正是 在农村经济体制改革这一原动力的推动下，农村社会才开始由传统社会向现代 社会的转型。”埔1 9 8 3 年1 0 月，国务院发布了关于实行政社分开建立乡政府 1 6 参见刘祖云：社会转型解读，武汉大学出版社2 0 0 5 年第l 版，第1 2 页。 ”7 如谢晖教授在当代中国的乡民社会、乡规民约及其遭遇一文中提到第一次转型是以辛亥革命为契 机的政治领域的革命，它推翻了中国皇权国家与宗法社会两分的局面，建立了一个由政治国家 统揽全局的政治结构体系。第二次是中华人民共和国的成立，它进一步地强化了国家与社会在中国合一的 情形。第三次就是改革开放以来，在很大程度上讲其使命是为了使统揽一切的国家主义有所改 观。实现政治国家”与“市民社会”的分野。 方向新著：农村变迁论当代中国农村变革与发展研究，湖南人民出版社，1 9 9 8 年版，第5 7 页。 9 山东大学硕士学位论文 的通知，通知明确了当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府。至1 9 8 5 年， 全国所有的人民公社宣布解体，取而代之的是7 9 3 0 6 个乡、3 1 4 4 个民族乡和 9 0 0 0 多个镇。在中国延续了2 6 年之久的人民公社体制自此退出历史舞台，同 时，由于原有的公社、大队、生产队体制由于包产到户的推行受到极大冲击， 而新的农村基层政权尚未建立健全，致使部分农村出现公共事务无人管理的状 态。为了解决这些矛盾，1 9 8 7 年末，第六次全国人大常委会第二十三次会议通 过了中华人民共和国村民委员会组织法( 试行) ，该法确立了我国乡镇政府 与村委会的指导关系，并对村委会的职责、选举程序、村规民约等事项作出了 规定，较为完整地确立了村民自治制度的基本框架和内容。1 9 9 8 年1 1 月，在 总结了中华人民共和国村民委员会组织法( 试行) 经验的基础上，第九届全 国人大常委会第五次会议审议通过了中华人民共和国村民委员会法。在这部 法律的指导下，村民自治在我国乡村得以全面展开，各种自治组织逐步健全， 地位得到很大的提升。此后，随着我国城镇化及工业化进程加快，我国农村的 社会结构也在发生了深刻变动，同时引起了社会利益格局深刻调整以及农民思 想的深刻变化。为了适应这些调整和新变化，2 0 1 0 年1 0 月第十一届全国人大 常委会于第十七次会议修订了村民委员会组织法。这次修订完善了村民委员 会选举和罢免程序同时细化了民主议事制度，增加了有关村务监督、民主评议、 村民委员会成员任期和离任等方面的规定，进一步增强了该法的针对性和可操 作性，很好地适应了当前形势的发展。 改革开放以后我国的乡村治理从集体化时期的“集权一一政治运动模式 进入到了“乡政村治”模式，“乡政以国家强制力为后盾，具有高度的行政性和 一定的集权性；村治则以村规民约、村民舆论为后盾，具有高度的自治性和民 主性。就村治对乡政的作用而言，村治是乡政的基石。 1 9 乡镇政权是我国政权 体系的神经末梢，但它的地位和作用却相当重要，它是联接“国家”与乡村社 会的联结销，并代表“国家”对乡村社会进行直接治理。在乡村社会，农民主 要是通过乡镇政权组织来认识“国家”，与“国家”打交道的：对他们而言，乡 镇政权组织在某种程度上就是“国家”。因此，国家对乡村社会的治理绩效，很 大程度上取决于乡镇政权的实际“作为”；乡镇政权的行为则在相当大的程度上 峙袁金辉：新中国乡村治理的回顾与展望，载国家行政学院学报，2 0 0 9 年第5 期，第4 0 页。 1 0 山东大学硕士学位论文 关乎国家权威的合法性基础。然而，乡镇政权本身缺乏完成任务的基本力量， 不可能直接面对广大乡村民众；但上级政府又把任务的完成情况作为衡量乡镇 领导工作业绩、决定其升降去留“一票否决”的主要指标。乡镇政权只能想尽 一切方法完成上级所派的规划或任务，把任务进行分解并下压到本地域所辖的 各村党支部和村委会身上，由他们去执行是一条比较妥当且节省成本的途径。 但是，“村民自治着重强调村民对个人利益的维护和个人权利的运作。这本是任 何社会民主化进程的原始起点。但由于村民自治所需要的一系列经济社会条件 尚待成熟，特别是国家系统缺乏足够的政治职能和经验迅速寻求到引导村民自 治运作的有效机制。村民很难以现代公民的角色去从事村民自治的运作，以至 不少村民对个人利益的维护和个人权力的运用成为不受法律制度约束的放任行 为。 2 0 笔者认为，我国现行的这一乡村治理模式总体上与我国的基本国情和乡 村的发展状况相适应，虽然存在一定的局限性，但是不宜作大的变动，从本文 的角度出发，对这一治理模式的调整应当尊重村庄的传统、习俗、惯例等村治 的本土资源。村民自治制度需要在乡村寻找自己生长的基础。 二村治变迁中的乡村秩序 一，l j ，口s z 上j _ 1 _ 口y 岁，r j 个灭厂t t ( 一) 乡村秩序形成机制 秩序是人类社会为克服冲突和混乱而力图实现的一种社会状态。我们在 生活中时常可以感知到秩序的存在，例如排队买票、邻里关系的和谐、交通秩 序井然等等，这种感知是经验性的，是能够从现实中获得的。“人类的行为，在 本质上，可以用两种方式来规范：其一是直接凭借外部权威，它靠指示和指令 来计划和建立秩序以实现一个共同目标( 组织秩序或计划秩序) 。其二是间接地 以自发自愿的方式进行，因各种主体都服从共同的制度而实现( 自发秩序或非 计划秩序) 。2 1 本文所探讨的“乡村秩序 代表了一种乡村社会相对稳定和均衡 有序的状态。我国乡村秩序是如何形成的? 对于这一问题，贺雪峰教授指出： “村庄秩序的生成具有二元性，一是行政嵌入，二是村庄内生。人民公社是行 政嵌入的典型，中国传统社会的村庄秩序则大多是内生的。内生的村庄秩序依 2 0 徐勇：论中国农村“乡政村治”治理格局的稳定与完善，载社会科学研究，1 9 9 7 年第5 期，第 2 6 页。 2 1 【德】柯武刚史漫飞著：制度经济学一社会秩序与公共政策，商务印书馆，2 0 0 0 年版，第l7l 页。 山东大学硕士学位论文 赖于村庄内部人与人之间的联系，这种联系因其性质、强度和广泛性，而构成 了联系中的人们的行动能力。正是这种行动能力本身，为作为相对独立社区社 会的村庄提供了秩序基础。”2 2 可以看出，我国的乡村秩序主要是由国家和农 村社会的二元整合而实现的。笔者将顺着这一思路分别从这两个方面展开。 正如前文所述，在建国后，国家权力开始深入到乡村，以人民公社制度为 例，公社化运动在我国乡村造就了一套自上而下的的经济控制与行政控制网络， 使得国家权力对乡村社会的渗入和控制达到了前所未有的规模和深度。这是行 政嵌入式秩序形成的典型。上世纪8 0 年代初期农村联产承包制实施和人民公社 解体以后，国家意识形态和政治控制也逐步放松，农民在生产上获得了一定的 自主性，并逐步拥有更大的自由空间，这时，宗族组织迅速复兴，一些以经济 或文化网络为基础的村庄精英不断成长，由此形成的社会力量逐步抵消了国家 的整合力。面对这一情势，国家依靠自身的权威和资源占有优势不断吸收经济 和文化精英进入村级组织，使村级组织成为准行政组织，村庄秩序由此处在相 对平稳和均衡之中。2 0 0 0 年前后，我国农村开始面临一系列新的治理难题，农 民负担沉重，村级债务剧增，干群关系紧张，在这一情势下，国家开始开始大 规模推进以减轻和规范农民负担为目标的农村税费改革，2 0 0 6 年，全面取消了 农业税，作为农村税费改革配套措施的乡村体制改革同时进行，具体包括撤乡 并镇，合村并组，精简机构，减少乡村干部，取消村民小组长等等。这一过程 标志着国家行政权力在一定程度上从乡村的消退，但是消退并不代表对乡村的 完全放任。值得一提的是，村民自治这一中国乡村的重要实践也从另外一个角 度诠释了国家行政嵌入对乡村秩序形成的重要作用。村民自治权具有双重性质， “从来源上看，它是法律赋予村民自治主体即全体村民的一种权利，而村民自 治主体在行使村民自治权时对构成该主体的每个村民而言，又是一种具有内部 管理色彩的公共权力船。村民自治过程是“公共权力”和“自治权利”双重 作用的结果。国家规定了村民自治的运行的规则和程序，并且明确了各个自治 机构的权限与职能，行政权力通过这一制度潜移默化地影响着乡村的秩序。 从内生秩序的角度来看，传统中国的乡村呈现出封闭性的特征，正如费孝 2 2 贺雪峰著：乡村治理的社会基础一转型期乡村社会性质研究，中国社会科学出版社，2 0 0 3 年版，第 4 页。 2 3 崔智友：中国村民自治的法学思考，中国杜会科学2 0 0 1 年第3 期，第4 3 页。 山东大学硕士学位论文 通先生所言：“中国社会的基层是乡土性的。”2 4 村庄秩序的安排主要构筑在由个 人所取得的以血缘、地缘关系为中心的差序网络中，人们基于各自身份的不同 而承担不同的义务，并根据这些义务而对自我的行为作出安排。在这一封闭且 独立的社区内，在国家权力无法直达的社会情境下，乡民们基于生存的需要， 能够在伦理本位和差序格局的社会秩序下，实现社会资源的获得与满足，从而 呈现出一致行动的能力。有学者指出：“村庄秩序的内生获得，要依赖与村庄内 部人与人之间的联系，而这种联系因其性质、强度和广泛性构成了联系中人们 的行动能力。这种行动能力为村庄社会提供了秩序基础。 2 5 贺雪峰教授把这种 人与人之间的联系定义为“社会关联 ，乡村的社会关联所关注的是处于事件中 的村民在应对各种事件时可以调用村庄内部关系的能力。“当一个村民被种种强 有力的关系挂在村庄社会这个网上面，他就具备了有效降低生存风险，经济地 获得公共物品，通过谈判达成妥协，以及建立对未来生活预期的能力，他就可 以从容地面对生产生活中的事件。 孙在乡村内部，村民们通过地缘关系、血缘 关系、互惠关系、共同经历、相似的习惯以及经济社会分层产生的社会契约关 系等等来维系整个乡村的秩序，一个拥有众多关系的人，在生活中遇到日常性 和突发性事件时，他可以调用这些关系进行应对。当乡村中很多村民都具有了 足够应对这些事件的关系时，村庄秩序也就有了基础。从国家与乡村社会的关 系来看，国家主导的意识形态有机地融合在乡民日常生活的伦理实践中，同时 又给这种伦理实践留下一定的回旋余地。反过来，乡民在长期的生活中渐渐形 成了自身的道德伦理逻辑，这套逻辑不同于国家倡导的律法条文，但与其并不 冲突，也没有触犯国家的权威，国家与乡民之间达成了某种默契的共识，在可 容忍的限度内，相互尊重，倒也相安无事。在某种程度上，秩序就是是国家与 乡村理性合谋后的产物，当然这种合谋最重要的基础在于乡民对国家的道德义 务，也就是乡民不能对抗国家，违背国家意志，必须在相应的环境下规规矩矩 地生活，服从国家的权威。当然作为乡民道义的受惠者，国家也不能过分压迫 乡民，这是国家在容忍限度内对乡民道义的回报，以维持国家对乡村的统治。 2 4 费孝通著：乡土中国，北京出版社，2 0 0 5 年版，第l 页。 2 5 齐美胜：论村庄秩序的生成逻辑：兼论村民自治的困顿，载内蒙古农业大学学报( 社会科学版) ， 2 0 0 9 年第l l 卷第2 期，第8 页。 2 6 贺雪峰著：乡村治理的社会基础：转型期乡村社会性质研究，中国社会科学出版社，2 0 0 3 年版，第 4 页。 山东大学硕士学位论文 ( 二) 乡村秩序的现代转型 自改革开放以来，随着市场经济体制对计划经济体制的逐步替代，以相 对封闭为基础构建起来的乡村秩序均衡被