（环境与资源保护法学专业论文）论企业在公众参与制度中的法律地位.pdf

论企业在公众参与制度中的法律地位 摘要 公众参与能够为可持续发展提供群众基础，公众参与制度能够为可持续发展 提供民主性、群众性的决策支撑。然而由于缺乏物质支持与话语权，妇女、儿童、 土著居民及其非政府组织、农民的参与实践面临着诸多困难，公众参与正在沦为 “贵在参与”。可持续发展不仅需要民主性、群众性的公众参与，还需要富有成 效的、能产生根本作用的公众参与。人类环境宣言等重要的国际法律文件均 表明，企业同非政府组织、妇女、农民等都是可持续发展的重要参与主体，然而 企业参与在公众参与制度中一宣被忽视，这也是公众参与制度效果不佳的一个重 要原因。 公众参与制度主体的理论研究存在一定缺陷企业在公众参与制度中的法律 地位没有被充分挖掘。企业参与可持续发展有着深刻的理论基础。企业参与可持 续发展既是权利又是义务、责任。可持续发展理论、社会责任理论阐明了企业参 与可持续发展的责任，这些理论为确立企业在公众参与制度中的法律地位提供了 理论支撑。企业在公众参与制度中法律地位的重要性体现在，企业在环境事务的 决策参与、过程参与和救济参与中扮演了重要角色，企业参与能够弥补其他主体 参与的一些不足。企业参与可持续发展必须依赖于一定的外部条件，包括观念条 件、制度条件和行业条件；必须坚持一定的原则，即坚持社会责任与企业权利的 统一、坚持企业与政府及其它主体的合作理念。 一些发达国家都建立了企业参与可持续发展的法律机制，在企业参与可持续 发展的制度设计和实践方面也走在了世界前面。美国、德国、日本等国的相关法 律制度和行政手段各有特色。总体来讲，这些国家大都注重环境信息公开制度和 环境影响评价制度的建立健全，重视企业与政府的合作、沟通，在立法、执法手 段中注重经济手段的运用，这些经验值得我国认真借鉴。目前，受社会经济因素、 心理因素和权力因素的外部制约，在制度层面，我国宪法、环境保护基本法及单 行环境资源法中都没有对公众参与主体加以明确规定，更缺乏促进企业参与环境 事务的相关法律措施；在实践层面，企业参与环境事务也缺乏动力。 促进企业参与可持续发展，要充分发挥法律制度的利导性，使企业从服从法 律规范的角度承担可持续发展的责任。完善相关法律制度必须坚持三个指导思 想，即坚持政府主导、企业先行，坚持法治原则以及合作、沟通、对话的理念。 应健全环境影响评价制度，通过架构环境信息公开制度、优化政府行为来建立政 府与企业合作、沟通机制，并完善环境纠纷解决机制，促进企业的救济参与。同 时，重视环境教育，加强新闻监督，只有多管齐下，才能真正确立企业在公众参 与制度中的法律地位，实现企业在环境事务中的全面参与。 关键词：企业公众参与制度法律地位 o nt h el e g ais t a t u so fe n t e r p ris e sint h es y s t e mo f p u b ii cp a r t i o i p a t i o n a b s t r a c t p u b l i cp a r t i c i p a t i o nc a nw o v i d em a s sb a s ef o rs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t , a n dt h e s y s t e r no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o nc a np m 啊d em a s sa n dd e m o c r a t i cd e c i s i o n - m a k i n g s u p p o r tf o rt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t h o w c v c r b o c 矗u s eo ft h el a c ko fm a t e r i a l s u p p o r ta n dt h er i g h t t o s p e a k ，w o m e n , c h i l d r e n , i n d i g e n o u sp e o p l e sa n d n o n - g o v c r n m e n t a lo r g a n i z a t i o m ，t h ef a r m e r si n v o l v e di n t h ep r a c t i c ea g eo f t e n d i f f i c u l tt o p a r t i d p 砒ei n s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tf o l l y p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni s r e d u c e dt oa y o u rp a r t i d p a t i o n ”s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tr e q u i r e sn o to n l y d e m o c r a t i c , m a s sp u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，b u ta l s of r u i t f u l ，f b n d a m e n t a ir o l eo fp u b l i c p a r t i c i p a t i o n ”d e c l a r a t i o n 0 1 1t h eh u m a l le n v i r o n m e n t , ”a n do t h e r i m p o r t a n t i n t e r n a t i o n a ll e g a ld o c u m e n t ss h o wt h a te n t 盯p r i s e sw i t h n o n - g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n s ，w o m e n , f a r m e r sa r et h ek e yt os u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti nt h em a i n ， b u tt h ep a r t i c i p a t i o no fe n t e r p r i s e si nt h es y s t e mo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o nh a sb e e n n e 四e c t e d t l l i si s a l s oam a j o rr e a s o nf o rp o o rr e s u l t so ft h es y s t e mo fp u b l i c p a r t i c i p a t i o n t h e r ea g es o l n et h e o r c t i cf l a w si nt h es t u d yo nt h es y s t e mo f p u b l i cp a r t i c i p a t i o n 。 a n dt h el e g a ls t a t u so fe n t e r p r i s e si nt h es y s t e n lo fp u b l i cd a r t i c i p a t i o nh a sn o tb e e n f u l l yt a p p e d ，t h ep a r t i c i p a t i o n o fe n t e r p r i s e si nt h ep r o c e s so fs u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n th a s ap r o f o u n dt h e o r e t i c a lb a s i s i ti s r i g h t s ，o b l i g a t i o n sa n d r e s p o n s i b i l i t i e sf o re n t e r p r i s e s s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tt h e o r y ，t h et h e o r yo fs o c i a t r e s p o n s i b i l i t yc l a d f yt h er e s p o n s i b i l i t yo fe n t e r p d s e si ns u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h e s et h e o r i e sa l lp r o v i d et h e o r e t i e a ls u p p o r tf o rt h ep a r t i c i p a t i o no fe n t e r p r i s e si n s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t 。刃鼯i m p o r t a n c eo ft h el e g a ls t a t u so fe n t e r p r i s e si nt h e s y s t e mo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni st h a te n t e r p r i s e sp l a ya l li m p o r t a n tr o l ei nt h e d e c i s i o n - m a k i n gp a r t i c i p a t i o n , m a n a g e m e n tp a r t i c i p a t i o na n dp a r t i c i p a t i o ni nr e l i e f o f e n v i r o n m e n t a la f f a i r s w h i c hc a l lc , o v e rs o m ed e f t e i e n c i e so fo t h e rs u b j e c t s 衲e p a r t i c i p a t i o no fe n t e r p r i s e si ns u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tm u s tr e l yo nc e n a i ne x t e m a l c o n d i t i o n s , i n c l u d i n gt h ec o n c e p t ，s y s t e mr e q u i r e m e n t sa n di n d u s t r yc o n d i t i o n s w e m u s ta d h e r et os o m ep r i n c i p l e so fu p h o l d i n gt h es o c i a ir e s p o n s i b i l i t yo fe n t e r p r i s e s w i t ht h er i g h t st o d e v e l o p ，u p h o l d i n gt h ei d e ao fc o o p e r a t i o no fe n t e r p r i s e s ， g o v e r n m e n t sa n do t h e rm e m b e r s s o m ed e v e l o p e dc o u n t r i e sh a v ee s t a b l i s h e dl e g a lm e c h a n i s m sf o rp a r t i c i p a t i o no f e n t e r p r i s e si ns u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t , a n dh a v em a r c h e da tt h ef r o n to f t h e w o r l di n t h es y s t e md e s i g na n dp r a c t i c ei nt h ef i e l do ft h es y s t e ma n dp r a c t i c eo fs u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n lt h er e l e v a n ts y s t e m sa n da d m i n i s t r a t i v em e a l - i so ft h eu n i t e ds t a t e s ， g e r m a n y , j a p a na n do t h e rc o u n t r i e sh a v ei t so w nc h a r a c t e r i s t i c s g e n e r a l l ys p e a k i n g , 2 r i l e s to ft h e s ec o u n t r c sf o c i l so i ll e g i s l a t i o no fe r l v i r o n m e n t a ii n f u r m a t i o nd i s e l o s u r e s y s t e ma n dt h es y s t e mf o re v a l u a t i n gt h ee n v i r o n m e n t a li m p a c t , a n dp a ya t t e n t i o nt o u s ee c o n o m i ci n s t r u m e n t si nl a w f o r c c m e n t t h e va l s oa t t a c hi m p o r t a n c et o c o o p e r a t i o na n dc o m m u n i c a t i o no f e n t e r p r i s e sw i t hg o v e r n m e n t s t h ee x p e r i e n c e sa r e w o r t hl e a r n i n gs e r i o u s l y c u r r e n t l y , b e c a u s eo fc x t c m a lc o n s t r a i n t so fs o c i o - e c o n o m i c f a c t o f s ，p s y c h o l o g i c a l f a c t o r sa n dp o w e rf a o t o r s ，o u rc o n s t i t u t i o n ，e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o nb a s i cl a wa n dt h es e p a r a t ee n v i r o n m e n t a ll a wa t en o tc l e a ro nt h es u b j e c to f p u b l i cp a r t i c i p a t i o n , a n dl a c ko f r e l e v a n tl a w st op r o m o t ee n t e r p r i s e sp a r t i c i p a t i o ni n e n v i r o n m e n t a la 髓i r s ；o nap r a c t i c a ll e v e l al a c ko fm o t i v a t i o nt op a r t i c i p a t ei n e n v i r o n m e n t a la f f a i r so f e n t e r p r i s e se x i s t s w es h o u l dg i v ef u l lp l a yt ot h eg u i d i a n c co fl e g a ls y s t e mt oo b e ye n t e r p r i s e st ob e a r t h er e s p o n s i b i l i t yf o rs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h r e eg u i d i n gp r i n c i p l e sm u s tb e p e r s i s t e dt oi m p r o v er e l e v a n tl e g a ls y s t e m s o n ei sg o v e r n m e n tl e a d i n g e n t e r p r i s e f i r s t ；t h es e c o n do n ei st h ep r i n c i p l eo f t h er u l eo f l a wa n dt h et h i r do n ei st h ei d e ao f c o o p e r a t i o n , c o m m u n i c a t i o n , d i a l o g u e t h es y s t e mo fe n v i r o n m e n t a li m p a c tm u s tb e i m p r o v e d t o p e r f _ 鳅t h ee n v i r o n m e n t a ll e g a ls y s t e m t h ec o o p e r a t i o na n d c o m m u n i c a t i o nm e c h a n i s ms h o u l db ee s t a b l i s h e d t h r o u g h a l lf r a n l c w o r kf o r e n v i r o n m e n t a li n f o r m a t i o no p e n i n gs y s t e ma n d o p t i m i z i n g t h e g o v e r n m e n t s b e h a v i o r s ：t h ee n v i r o n m e n t a ld i s p u t es e t t l e m e n tm e c h a n i s mm u s tb ei m p r o v e dt o p r o m o t et h ep a r t i c i p a t i o no fe n t e r p r i s e si ne n v i r o n m e n t a lr e l i e fm e a n w h i l e 。 e n v i r o n m e n t a le d u c a t i o ni si m p o r t a n ta n ds u p e r v i s i o no fm e d i a ss h o u l db e s t r e n g t h c o e d o n l yam u l t i p r o n g e da p p r o a c hc a nh e l pe n t e r p r i s e st oe s t a b l i s hi t s l e g a ls t a t u si nt h es y s t e mo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n , a n di m p l e m e n tt h ef u l lp a r t i c i p a t i o n o f e n t e r p r i s e si ne n v i r o n m e n t a la f f a i r s k e yw o r d s ：e n t e r p r i s e s t h es y s t e mo fp u b ii cp a r t i c i p a t i o n i e g a is t a t u s 3 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得其他教育机构的学位或证书 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：签字日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后 适用本授权书) 学位论文作者签名： 签字日期：年月日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签字： 一期：7 移y 日 电话： 邮编 论企业枉公众参j 制度中的法律地位 刖吾 1 9 7 2 年人类环境宣言强调：“为了这一代和将来的世世代代，保护和改 善人类环境已经成为人类一个紧迫的目标”，并申明：“人类负有保护和改善这 一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”可持续发展思想初露端倪。 1 9 8 2 年内罗毕宣言提出：“国际社会敦促世界各国政府和人民既要集体地也要单 独地负起其历史责任，使我们这个小小的地球能够保证人人都能过着尊严的生 活，代代相传下去。”1 9 8 7 年世界环境与发展委员会在我们共同的未来报 告中第一次阐述了可持续发展的概念，1 9 9 2 年里约环境与发展宣言、( 2 1 世纪议程等国际环境法律文件迸一步促进了世界各国对可持续发展思想达成共 识。2 0 0 2 年约翰内斯堡会议通过了约翰内斯堡可持续发展宣言和可持续 发展实施计划，确认“可持续发展需要对各个级别的政策拟订、决策和实拖过 程广泛参与”，各国承诺“加强和改善各级政府的管理工作，以有效执行( 2 1 世纪议程、千年发展目标和首脑会议执行计划”，“在国际、区域和 国家级别采取新的措施加强可持续发展的体制安排”，“立即采取步骤推进制定 和阐述国家可持续发展战略”，要将可持续发展由理论变为具体行动，解决实践 问题，可持续发展开始了从宣言、思想、理论向制度的演进过程。 可持续发展是从宣言、思想、理论向制度演进的过程，也是要求公众参与社 会发展的过程。人类环境宣言要求“公民和团体以及企业和各级机关承担责 任，大家平等地从事共同的努力。各界人士和许多领域中的组织，凭他们有价值 的品质和全部行动，将确定未来的世界环境的格局。”，“更广泛地扩大个人、 企业和基层社会在保护和改善人类各种环境方面提出开明舆论和采取负责行为 的基础”。内罗毕宣言强调。在促进环境保护工作中，必须每个人负起责任 并参与工作所有企业，包括跨国公司在内，在采用工业生产方法或技术以及在 将此种方法和技术出口到别的国家时，都应考虑其对环境的责任。”t 里约环 境与发展宣言也强调；。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和 参与。”约翰内斯堡可持续发展宣言确认：“可持续发展需要具有长远观点， 需要对各个级别的政策拟订、决策和实施过程广泛参与。”上述国际环境法律 文件都强调了公众参与对可持续发展的重要性。 公众参与制度作为克服政府和市场缺陷的机制，可以为可持续发展提供群众 基础，为可持续发展提供民主性、群众性的决簧支撵。然而由于缺乏物质支持与 话语权，妇女、儿童、土著居民及其非政府组织、农民的参与实践往往难以产生 实质效果，环境纠纷仍大量存在，高涨的环保意识与闭塞韵参与途径产生了突出 论企业神：公众参j 制度中的法律地位 矛盾，所以可持续发展不仅需要民主性、群众性的公众参与，还需要富有成效的、 能产生根本作用的公众参与。 尽管人们对公众参与的重要性已经达成共识，但公众参与仍然没有得到充分 的研究，尤其是对企业在公众参与制度中的法律地位不够重视制约了公众参与制 度发挥其应有作用。本文旨在通过对公众参与制度基本理论的考察，深入探讨企 业在公众参与制度中的法律地位，并在借鉴国外先进立法经验和结合国内环保实 践的基础上，提出完善相关制度的合理化建议，以期完善公众参与制度，对促进 企业在环境事务中的决策参与、过程参与、救济参与有所助益。 对企业在公众参与制度中的法律地位进行研究可以深化对公众参与的认识， 发现国内研究和实践中企业在公众参与制度中角色的缺失，明晰企业在公众参与 制度中的法律地位和作用；同时，该研究从一个全新的视角提出一系列完善公众 参与制度、促进企业参与的相关措施，对他人的相关研究和国家相关法律制度的 完善具有一定的参考价值。 第一章公众参与制度概述 可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危 害的发展。1 2 0 0 2 年约翰内斯堡会议通过了约翰内斯堡可持续发展宣言和可 持续发展实施计划，确认“可持续发展需要对各个级别的政策拟订、决策和实 施过程广泛参与”，各国承诺“加强和改善各级政府的管理工作，以有效执行 2 1 世纪议程、千年发展目标和首脑会议执行计划”，z “在国际、区域和国 家级别采取新的措旋加强可持续发展的体制安排”，“立即采取步骤推进制定和阐 述国家可持续发展战略”，3 要将可持续发展由理论变为具体行动，解决实践问题， 可持续发展“从人类应对自然应负何种责任的哲学思考，演化为地方和国家环境 保护团体呼吁人类更多地关心环境的具体行动”，4 开始了从宣言、思想、理论 向制度的演进过程。法律制度的设计和安排合理与否对社会发展模式的实现意义 重大，以保护环境和资源、促进可持续发展为价值理念的环境法律制度对于实现 可持续发展具有重要的作用。 法律的制定和实施需要社会主体的参与，环境法律制度以促进经济、社会、 环境协调发展为目标、对整个社会结构将产生深远影响，更需要多种社会力量的 参与。人类环境宣言要求“公民和团体以及企业和各级机关承担责任，大家 世界环境与发展委员会箸；我们共同的来来h 王之佳、柯金良锋译吉林人民h j 版社1 9 9 7 年版，第 5 2 瓤。 2 参见约翰内斯世可持续发艘宣言) 第2 3 条。2 7 条 3 参见町持续发胜实施计划1 4 5 条。 英 伊恩葜法特：町持续发展一腺则、分析和政策，束田村译，经济科学“ 版社2 0 0 2 年版，第1 6 。 2 论企业在公众参j 制度中的i 左律地位 平等地从事共同的努力各界人士和许多领域中的组织，凭他们有价值的品质和 全部行动，将确定未来的世界环境的格局。”，“更广泛地扩大个人、企业和基层 社会在保护和改善人类各种环境方面提出开明舆论和采取负责行为的基础”5 内罗毕宣言强调“在促进环境保护工作中，必须每个人负起责任并参与工作。 所有企业，包括跨国公司在内，在采用工业生产方法或技术以及在将此种方法和 技术出口到别的国家时，都应考虑其对环境的责任。”e 里约环境与发展宣言 也强调：“各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与”7 约翰 内斯堡可持续发展宣言确认：“可持续发展需要具有长远观点，需要对各个级 别的政策拟订、决策和实施过程广泛参与。”8 这些国际文献对各国环保立法和 实践具有较高指导性，它们所强调的这些社会力量应该在法律制度中得到规范。 否则，可持续发展将是空中楼阁。 第一节公众参与制度相关概念 公众通常是指具有共同的利益基础、共同的兴趣或关注某些共同题的社会大 众或群体。一直以来，“公众”仅仅是一个口常用语，但是随着政治的发展和社 会生活的多样化，特别是在社会生活中那些对整个社会有着普遍影响的事务的 迅速增加，迫使人们不得不把全体社会成员作为一个不确定的整体来看待，听取 他们的意见，接受他们的监督。在一些关涉到一定区域的全体社会成员的共同利 益的问题上，公众往往又是被作为一个确定的群体来看待，甚至在历来被人们看 作措词严谨之典范的法律条文中也牙始使用公众的概念。譬如，越来越多的环境 法律文件开始使用公众的概念，且在环境立法中，也只有使用公众的概念，才能 够准确和恰当地表述立法所关注的问题的目标和范围，如果使用其他的概念来代 替它，则可能会让人无法把握其要领。 1 9 9 1 年2 月2 5 日，联合国在芬兰缔结的跨国界背景下环境影响评价公 约( c o n v e n t i o no ne n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ti nat r a nb o u n d a r y c o n t e x t ，e s p o o ，1 9 9 1 ) 首次尝试了在国际环境法中对“公众”一词加以界定，它 规定“公众是指一个或一个以上的自然人或者法入( o n eo rm o r en a t u r a lo r l e g a lp e r s o n s ) 。”1 9 9 8 年，欧洲经济部长会议在丹麦奥胡斯签订的 公众在环 境事务中的知情权、参与决策权和获得司法救济的国际公约( c o n v e n t i o no n a c c e s s t oi n f o r m a t i o n ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n d e c i s i o n - m a k i n ga n d a c c e s st oj u s t i c ei ne n v i r o n m e n t a lm a t t e r s 。1 9 9 8 ) ( 以下简称t 奥胡斯公约) 第2 条第4 项规定，“公众是指一个或一个以上的自然人或者法人，根据各国立 参见人类环境宣言 第7 条，第1 9 条 参见内罗毕宣言，第9 条 7 参见里约环境与发展宣言 原则十 参见约翰内斯堡可持续发展宣言) 第2 6 条 3 论企业托公众参，制度中的法律地位 法和实践，还包括他们的协会、组织或者团体。”9 此外，各国环境立法也广泛使 用“公众”的概念。1 0 由于公众参与的内涵与外延都很广泛，因此对其概念的规定学界尚未形成共 识。也正是由于公众参与内涵与外延的广泛性，对公众参与必须从多种角度去认 识。从社会学的角度来看，公众参与是指社会公众参与政策制定，从而确保政策 符合民意及政策合法化的根本途径。从性质上看，它是一项重要的程序性权利， 也是环境保护的一项重要原则和基本制度。从目的上看，它的主要目的在于限制 政府的自由裁量权，促进政府决策的民主化。从司法过程看，它是将环境保护自 力救济纳入法制化轨道的主要途径。在环境保护领域，公众参与是指对环境与资 源保护有共同利益或者兴趣的公民或者法人等社会群体，通过一定程序和途径， 对政府的涉及公共利益的环境事务决策的介入，或者提出意见或建议的活动。它 包括公众参与可持续发展的权利与义务，也是一个行为过程。 环境公众参与制度是公民、法人及其他组织根据国家法律、法规赋予的权利 和义务参与环境管理和环境保护的一项法律制度。”公众参与制度设立的目的在 于重新阐释政府与公众之问的关系，重新解读权利与权力的关系，使公众参与碍 到实现。公众参与制度的机理在于，它把公众获得信息作为参与前提，公众经法 定的参与程序参与进入各项环境事务，与行政机关之间进行信息交换，而行政机 关对公众的意见和建议的吸纳程序会约束、促使行政机关注意公共利益考虑，克 服单独决策的弊端，从而形成科学的、低风险的决策，实现环境保护。 第二节公众参与制度的主体 国际法律文件规定了可持续发展的参与者，这为确立公众参与制度主体提供 了范围。作为法律制度主体，公众参与制度的主体必须得到明确，这要求首先进 行主体资格的界定。 一、公众参与制度的主体资格界定 人类环境宣言宣布“为实现这一环境目标，将要求公民和团体以及企业 和各级机关承担责任，大家平等地从事共同的努力。各界人士和许多领域中的组 织，凭他们有价值的品质和全部行动，将确定未来的世界环境的格局。”，“更 广泛地扩大个人、企业和基层社会在保护和改善人类各种环境方面提出开明舆论 参见奥胡斯公约 第2 条第4 项。 ”如美田习、境质量委员会关十实施美围田家环境政策法的条例、加拿火环境影响评价法、日本环境影响评 价法、俄罗斯环境影响评价条倒、我固王l = 境蟛响评价法等均使用“公众”的概念。 “奉文作为一篇环境法学论文，枉以蔚章节中，妯果没有特别说 ! l 】，将在环境保护领域讨论公众参与，从 环境法学的角度i f 论公众参j 制度。 ”程宗璋：论我固环境公众参与制度的小足j 完善载于湖南环境生物职业技术学院学报 ，2 0 0 3 年第 6 ；i l j ，第1 2 91 ； 。 4 论企业枉公众参1 j 制度中的法律地位 和采取负责行为的基础”。1 3 内罗毕宣言强调“在促进环境保护工作中，必 须每个人负起责任并参与工作。所有企业，包括跨国公司在内，在采用工业生产 方法或技术以及在将此种方法和技术出口到别的国家时，都应考虑其对环境的责 任”并敦促“世界各国政府和人民既要集体地也要单独地负起其历史责任。” h 里约环境与发展宣言也强调：“各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公 众的认识和参与。”峙里约环境与发展大会上通过的 2 l 世纪议程第三部分 明确规定“要实现可持续的发展，基本的先决条件之一是公众广泛参与决策。此 外，在环境和发展这个较为具体的领域，需要新的参与方式，包括个人、群组和 组织需要参与环境影响评价程序以及了解和参与决策，特别是那些可能影响到他 们生活和工作的社区的决策。个人、群组和组织应有机会取得国家当局掌握的有 关环境和发展的资料，包括关于对环境有或可能有重大影响的产品和活动的资料 和关于环境保护措施的资料。”6 并重点阐述了九个不同群体在实现可持续发展 进程中所起的作用。这九个群体分别为：妇女，儿童和青年，当地居民。非政府 组织，地方政府，工人和贸易联合体，商业和工业界，科技界，农民。1 7 约翰 内斯堡可持续发展宣言确认：“可持续发展需要具长远观点，需要对各个级别 的政策拟订、决策和实施过程广泛参与。”并认为：“私营部门，包括大小公 司，在从事合法活动时，有义务为发展公平和可持续的社区和社会做出贡献”， “私营部门公司有必要加强公司问责制，这应当在一个透明和稳定的制度环境下 执行。”博可持续发展世界首脑会议实施计划也强调：“促进民间社会和其 他利益有关者有效参与实施( 2 1 世纪议程以及增加透明度和广泛民众参与。” 9 重要的国际法律文件和文献着重强调了以下主体参与可持续发展进程；政 府、企业等营利组织、非政府组织、居民以及青年、妇女、儿童、土著居民等群 体。但是，可持续发展进程的参与者并不等于公众参与制度的主体。公众参与制 度主体资格界定必须考虑两个因素，即公众参与的产生背景和法律主体的特征。 否贝l j ，公众参与制度主体就会被扩大化，模糊化。 首先，公众参与制度的主体应该是政府以外的个人和组织、群体。之所以将 政府排除在“公众”范围之外，主要是基于这样的理由，即在环境问题产生之初， 存在着“环境保护靠政府”的观念，政府是“资源的权威性分配者”，是社会“游 戏规则”的制定者和“社会游戏”的裁判者，并且由于环境保护需要集体的行动， ”参见人类环境宣言 第7 条，第1 9 条。 “参见内罗毕宣言第9 条，第l o 条 ”参见里约环境与发腥宣言原则十 “参见2 l 世纪议程 第2 3 章2 3 2 ”参见2j 世纪议程 第三部分。 n 参见约翰内斯堡可持续发展宣言 第2 4 条，第2 6 条 ”参见可持续发碰世界首脑会议实施计划 1 2 i 条( g ) s 论企业诅：公众参i 制度中的法律地位 故政府担负起了保护生态、治理环境的责任，在环境保护和治理中发挥主导性的 作用。但政府作为环境保护的主导力量，并没有使环境问题得到根本性的解决。 政府在环境保护方面存在缺陷，甚至是无所作为，主要表现为政府环境决策的失 误和国家环境监督管理的不力与失当。正是在这种背景下，公众参与才得以应运 而生参与是对决策的一个介入、监督、咨询，不是决策本身，因此参与者是相 对于决策者而言的，决不能是对环境事务有决策职能的部门，如规划部门、环保 部门等。因此，公众参与在其产生之初就带有约束、监督政府的民主色彩，“公 众”作为一个与“政府”相对应的概念自然不应包括政府。 其次，法律上所称的主体是指参与法律关系，享有权利和承担义务的人。因 此，作为环境法律制度中的公众参与主体，即指参与环境事务，享有权利、承担 义务的人，即公众制度主体应该具有法定性和明确性，公众参与制度的主体也 应在法律制度中得到明确。从理论上讲，凡是能够参与一定的法律关系的任何公 民和组织，都可以成为法律关系的主体，但是，“法律关系的主体具有法定性， 即法律关系的主体是由法律规范所规定，与法律规范的联系构成了法律关系主体 与其他形式社会关系的主体区别。不在法律规定的范围内，不得任意参与到法律 关系中，成为法律关系的主体。2 0 因此，从应然角度讲，基于环境问题与每一个 人息息相关，每一个人都应该有参与权，但从实然角度看，参与环境事务，必须 是对生活规律、社会规律了解，对执行政策规划的预期环境影响和建设项目的性 质即可能的环境污染、破坏程度最为清楚的人参与才是可能的，也就是说，公众 参与主体应与环境事务有关或感兴趣的人，而对是否有关或感兴趣所考虑的因 素，有学者认为从五方面考虑：一是空间距离，即生活在项目周围的人，很有可 能受到噪音等威胁的人，可能是最明确受影响的人；二是经济利益，即可能因项 目建设而获得工作或在竞争中获益或相反的团体；三是是否使用环境，即拟议项 目可能影响到那些地区的环境使用者，如垂钓者等；四是社会关注，即那些把拟 议项目看作是对地方社区传统文化威胁的人会感兴趣；五是价值观，即拟议项目 产生的某些问题会直接影响到他们的价值观。2 1 二，公众参与制度的主体构成 儿童、青年、妇女、农民、土著居民、当地居民既可以作为个体存在，也可 以形成一个群体，甚至是从全世界范围来看待他们。这些可持续发展的参与者对 可持续发展进程能够发挥积极作用，他们是公众参与制度的主体。 ( 一) 儿童和青年是公众参与制度主体。儿童作为法律主体更多的是来自于 法律的拟制。“我们已经定义法律权利是社会基于其请求将强制实现的那些权利。 柚沈宗灵若：法理学 北京：高等教育m 敝杜1 9 9 4 年舨，第3 8 2 页。 2 1 c a n t c r ，l a r r y 砒e n v i m m 伽i m p a c ta s s c s s m c n t ) ( de d i d o n ) ，s i n g a p o r e ：m c c k a w h i l l i n c , 1 9 9 6 5 8 7 5 8 8 6 论企业诅：公众参o j 制度中的法律地位 但是，更为全面准确地，可以说一个人的权利是社会将基于因社会授权得提请行 使该权利的某个人的请求而予以强制实现的权利。在正常生物人的情形。唯一的 由社会授权可以对其权利予以主张的是权利人自己；但是在非正常生物人情形， 被授权可以这样做的不是权利人自己，而是别的某个人。这样的人是谁，是由各 个特殊体系的规则决定的问题。当我们说事实上属于他人基于代理所践行的意志 就是权利持有人的意志时，拟制就发生了此时我们将另一个人的意志归属于 他。通过归属的方法将正常生物人和非正常生物人的权利放在一起是合适的，因 为权利赋予所保护的利益在两种类型里都是相同的，而且从权利行使中获致的结 果在两种类型也都相同。”“在意志能力完全不具备的场合如在新生儿或痴 呆者的情形一法律归属给该非正常生物人的意志，不是任何确定个人的意志， 而是所有的或者广大多数的或者一般意义的入的意志。”2 2 儿童的不具备完全的 意志能力，但儿童应该具有的发展条件和需求却是具备完全意志能力的人能够了 解的，因此人们可以通过法律赋予儿童权利并使用代理等方法来实现儿童的权 利。如果认真对待儿童的参与能力并根据他们的发展能力和独特力量进行规划的 话，儿童就能够在可持续发展中发挥有益而持久的作用。青年时期是一个人长身 体、长智力的时期，也是世晃观、价值观、人生观形成的关键时期。具有强烈的 情感是青年的普遍特征在这个时期如果加以正确的可持续发展教育，培养其一 定的环保意识和保护环境的使命感和责任感，他们将在未来的人生道路中努力落 实可持续发展的理念。1 9 9 2 年，在里约热内卢召开的地球问题首脑会议通过的 2 1 世纪议程也规定了认识到儿童与青年是社会的主要群体是在可持续 发展中能够起到特殊和重要作用的一个阶层。必须帮助青年，将他们的观点和优 先事项带入讨论之中，其总的策略就是确保出青年自己来领导共同行动。 ， ( 二) 妇女是公众参与制度主体。第四次世界妇女大会通过的行动纲领 中强调的那样：“妇女对无害生态环境的经验及贡献，必须成为2 1 世纪议程的 中心组成部分。除非承认并支持妇女对环境管理的贡献，否则可持续发展就将 是一个可望而不可及的目标”2 3 由于妇女生理上和心理上的敏感性，妇女对 环境污染有着更为超常的感受力与洞察力，她们把自己甚至整个人类看作是世 界的一部分，是自然界的一个生命链环。妇女把智慧、热情和执着融入艰巨的 环境保护事业中，在环境管理、科学研究、污染防治、人口控制、自然保护和 宣传教育等方面都做出了突出贡献。另外妇女在社会生产和消费中的重要地位， 在家庭中的作用和对后代的影响，也使妇女在保护环境方面扮演了重要角色。 嚣参见中国法学同：( 美) 约翰齐普曼椿雷著龙卫球( 译) ：论法律主体 h u p ：w w w i o l a w o c g c n s h o w n c w s a