（诉讼法学专业论文）论对行政裁决的司法救济.pdf

摘要 目前，行政裁决融成为行政机关实现其行政职能不可缺少的工具，在纠纷的 解决中发挥了重要的作用。然而行政裁决司法救济嚣4 度的建设远远滞后于社会的 发震。袭凝之一是我戮现存豹洼箨、法撬及司法瓣释对行政裁决司法救济方式蕊 定的不统一：有的规定通过民事诉讼途径解决；有的规定通过 予政诉讼途径解决； 有的规定通过“行政诉讼一并解决民事争议”的途径解决。对行政裁决如何j 行 善l 法获济，理论器主簧寄矗耱蘧焦：第一群霭纛认为应涛幸亍致裁决案 孛佟势褥致 诉讼案件处理；第二种观点认为应将行政裁决案件作为行政附帮民事案件处理； 第三种淡点主张建立特殊的诉讼类缀当事人诉讼；第四种观点认为可以擞行 政诉讼巾游行致案箨、瑟辜案 孛一并窜理；第蠹静鼹点主张在褥敬裁决潺讼巾赋 予法院司法变更权。 哪耱司法救济途经骶适合行政裁决自身特点，又有助于彻底孵决民攀争议， 取褥受好麓社会效采；溉对幸亍致裁决行为逶行务效司法控翻翁秘对，又裁充分发 挥行政裁决在现代社套纠纷解决机制中的应有作用? 本文重新界定行政裁决的 内涵和终延，全面论诞行政裁决的可诉性，并在对英莺，美国、霹本等国行政裁 决司法救济涮度深入考察和对我戮雩亍致裁决司法救济铡度立浚状况及学术蜣赢 客观评析的基础上，撮出我国行政裁决司法救济制度建设的基本设想在杼政 裁决诉讼中赋予法院司法变更权，弗有限遗适用豢终判决。 关键词：行政裁决可诉性司法变更重作判决 a b s t r a c t n o w a d a y s ，a d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o n , w h i c hp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei nt h e s e t t l e m e n to fd i s p u t e s ，h a sb e c o m ea ni n d i s p e n s a b l et o o lf o ra d m i n i s t r a t i v eo r g a n st o r e a l i z et h e i r f u n c t i o n s h o w e v e r , t h ed e v e l o p m e n t o fj u d i c i a l r e m e d y f o r a d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o nl a g sf a rb e h i n do u rs o c i a ld e v e l o p m e n t o n eo ft h e r e p r e s e n t a t i o n so fi t su n d e r d e v e l o p m e n tl i e si nt h ef a c tt h a to u rl a w s ，r e g u l a t i o n sa n d j u d i c i a li n t e r p r e t a t i o n sh a v en o tr e a c h e dc o n s e n s u so nt h em e a n so ft h ej u d i c i a l r e m e d yf o ra d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o n ：s o m ep r e s c r i b et h a t i ts h o u l db es e t t l e d t h r o u g hc i v i ll i t i g a t i o n ；s o m ep r e s c r i b et h a ti ts h o u l db es e t t l e dt h r o u g hc i v i ll i t i g a t i o n ； a n ds o m ep r e s c r i b et h a ti ts h o u l d b es e t t l e dt h r o u g ha d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nw i t hc i v i l d i s p u t e s u p o nt h i si s s u e , s c h o l a r sm a i n l yh a v ef i v ek i n d so fv i e w p o i n t s ：s o m e m a i n t a i nt h a tt h o s ec a g e ss h o u l db et r e a t e da sa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nc a s e s ；s o m e h o l dt h a tt l l e ys h o u l db et r e a t e da sa d m i n i s t r a t i v ec a s e sw i t ii n c i d e n t a lc i v i l ；s o m e a d v o c a t et h ee s t a b l i s h m e n to fl i t i g a n tl i t i g a t i o n ；s o m eb e l i e v et h a tf i g h tt oj u d i c i a l v a r i a t i o ns h o u l db eg r a n t e dt ot h ec o u r t ；a n ds o m eb e l i e v et h a ti na d m i n i s t r a t i v e a d j u d i c a t i o ne a s e s , c i v i le a s e sa n da d m i n i s t r a t i v ec a s e ss h o u l db eh a n d l e dt o g e t h e r w h i c hk i n do f j u d i c i a lr e m e d yc a nb ei nl i n ew i t ht h ef e a t u r e so f a d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o na n da l s ob ee f f e c t i v ef o rt h es e t t l e m e n to fc i v i ld i s p u t e sa tt h es a m et i m e 。 g a i n i n gs o u n ds o c i a lf e e d b a c k ? o ri st h e r eak i n do f j u d i c i a lr e m e d yt h a tc a ne x e r t e f f e c t i v ej u d i c i a lc o n t r o l so v e ra d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o nw h i l eg i v ea d m i n i s t r a t i v e a d j u d i c a t i o naf u l lp l a yi nt h ed i s p u t e - s e t t l i n gm e c h a n i s mi nm o d e ms o c i e t y i nt h i s t h e s i s , t h ea u t h o rr e d e f i n e st h ec o n n o t a t i o na n dd e n o t a t i o n o fa d m i n i s t r a t i v e a d j u d i c a t i o n ，d e m o n s t r a t e st h ej u s t i c i a l b i l i t yo fa d m i n i s t r a t i v ea d i i u d i c a t i o n , a n d ， b a s e do nt h ep r o f o u n dr e s e a r c ho nt h ej u d i c i a lr e m e d ys y s t e m so fu i lu s a ，a n d j a p a na n dt h es t u d yo nc h i n a sp r e s e n tl e g i s l a t i o nc o n d i t i o n so f j u d i c i a lr e m e d yf o r a d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o na n ds o m er e l a t e dr e v i e w s ，t h ea u t h o rp u t sf o r w a r da t e n t a t i v ep l a nf o ro u rc o u n t r y sj u d i c i a lr e m e d ys y s t e mf o ra d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o n , t h a ti s ，i na d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o nl a w s u i t s ，r i g h tt oj u d i c i a lv a r i a t i o ns h o u l db e g r a n t e dt ot h ec o u r ta n dr e - j u d g m e n tc a nb ea p p l i e dw i t hc e r t a i nl i m i t a t i o n s k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ，j u s t i c i a l b i l i t y , j u d i c i a lv a r i a t i o n ，r e - j u d g m e n t 儿i 一、问题的意义 1 上j l 刚百 在我国，行政裁决作为一种事实，从建国初开始就已经存在，涉及行政管理 的诸多方面。目前，行政裁决已成为行政机关实现其行政职能不可缺少的工具， 在纠纷的解决中发挥了重要的作用。然而关于对行政裁决的司法救济制度建设远 远滞后于诉讼法律制度的发展。表现之一是我国的立法和司法解释对当事人不服 行政主体所做出的行政裁决向人民法院寻求救济的诉讼方式有不同的规定：1 、 有的规定通过民事诉讼途径给予当事人司法救济，例如，最高人民法院关于人 民法院审理案件如何适用 第十三条、 第十四条规定的批 复规定：“当事人之间发生的土地、林木、林地所有权和使用权争议由县级以 上人民政府处理，当事人对人民政府处理不服的，可以向人民法院起诉。此类案 件虽经人民政府作过处理，但其性质仍属民事权益纠纷，人民法院审理此类案件 仍应以原争议双方为诉讼当事人。”2 、有的规定通过行政诉讼途径给予当事人 司法救济，例如，中华人民共和国商标法第4 3 条规定：“当事人对商标评审 委员会做出维持或者撤销注册商标的裁定不服的，可以自收到通知之日起三十日 内向人民法院提起行政诉讼。”3 、有的规定通过“行政诉讼一并解决民事争议” 的途径给予当事人司法救济，最高人民法院 关于执行 若干问题的解释第6 1 条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁 决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以 一并审理。” 值得注意的是，有权机关对部分行政裁决的性质和法律适用态度前后也不一 致。最高人民法院就行政裁决的诉讼适用问题上在给地方法院的复函中，曾将因 不服房屋产权争议的确权决定不服而提起的诉讼作为行政诉讼处理，而将因房屋 拆迁不服裁决而提起的诉讼作为民事案件处理。回 笔者认为，单纯的民事诉讼回避了对行政裁决的司法审查，容易造成行政机 。详见1 9 9 3 年4 月1 7 日最高人民法院对四川省高级人民法院关于不服政府或房地产行政主管部门对争 执房屋的确权行为提起诉讼人民法院应作何种案件受理问题的函和1 9 9 3 年1 1 月2 4 日最高人民法院对江 苏省高级人民法院关于适用 第十四条有关问题的复函k i v 关和法院裁判的冲突。因为行政裁决具有确定力，其一经做出，就要产生相成的 法律效力，帮使该裁决跫错误豹。辈经法定程廖嚣l 法露诲霹瓣穷式， 壬鳄入，包 括双方当攀入、行政机关或人民法院都不能够任意变更。法院荦纯按民事诉讼争 议审理，就会产生置行政裁决确定力不顾的状况，进而可能出现当事人一方腿事 褥讼鼗诞，嚣另一方露竣裁决获支簿懿壤嚣下，务簿对自己毒涮瓣裁决或魏决穗 互冲突的局面。 而提起行政诉讼圈子现行行政i 蝽讼法的局限，不能有效的解决民事纠纷。根 搀孬致瓣讼法躬褒定，久瑟法貔率壤行政寨嵇，必砖爨谚行政簿舞懿合法毪逐孬 审查，除霾失公正的行政处罚外，不能对具体行政行为作出交甄。这样，在不服 行政裁决的行政诉讼寨件中，人民法院只能根据审查情况作出撒消、维持或撇消 莠责令纾致凝关重蔌穆密器政裁决镣魏决。经：遭审查，羞法院缨持行致懿美瓣裁 决，则当每人间的权利义务在法律上自然得以确定，争议了结。但如果法院只是 判决撤消行政机关的裁决，就会出现“官了民不了”的现象，使当事人间的权剩 义务关系灌蓊楚手不麓定获惫。如瓷事天不瀵是爹这秘获态，魏努矮重囊瑟戆掰 一轮的裁决和诉讼活动。1 9 9 8 年行政法学研究第4 期发表的一篇( - - 起缀过 1 4 次裁判的行政案件孙桂珍诉葫芦岛市动邂办一案即是一个典型的案例。 国懿栗法院只是翔决擞链并责令露政狡关重蓦；锋蠢裁决，嚣致撬芙违反霉姣嚣 讼法第5 5 条的规定，蒸于同一事实和理由作出岛原行政裁决旗本相同的荦亍败裁 决，当事人又必须提越新的行政诉讼，形成重复诉讼，浪费了人力、物力和财力。 礁立疆耱霉法救济途径毵逶会纷致裁决垂身黪赢，又有韵予餐庆蕻决裁搿争 议，取得良好的社会效果；既对行政裁决行为进行有效司法控制的同时，又熊充 分发挥符政裁决在现代社会纠纷解决机制中的应商作用? 这个问题值得我们深 入悉考。笔者不螽浅鬻写下本文，豢整文孛戆一鍪躐点麓够鼹符致裁决司法救济 制度的建设有所贡献，使之更趋含理化、法治化。 二、硪究现状 对予行政裁决司法救济的研究，目前似乎无专门的著作，丽是散见于学者的 论文蟊鸯关萼亍致法弱蘩箨孛。学者在论文程有关 爹欢法豹著住巾，黠露政裁决霉 。吴鞔平：一起经过1 4 次裁判的行墩寨件，行政法学研究1 9 9 8 年第4 期。 v 法救济进行了一些基本的探讨，著作如马怀德的行政诉讼原理( 北京法律出 版社2 0 0 3 年版) ；张树义主编的纠纷的行政解决机制研究以行政裁决为 中心( 中国政法大学出版社2 0 0 6 年版) 。论文如林莉红的关于行政机关居 间裁决诉讼性质的研讨( 法商研究1 9 9 7 年第4 期) ；陆平辉的行政裁 决诉讼的不确定性及其解决( 现代法学2 0 0 5 年第6 期) 等。概括起来， 对于行政裁决是否具有可诉性这个问题，理论界有不同的意见。一种观点认为， 并非所有的具体行政行为都具有可诉性，行政裁决就具有行政非诉性。另一种观 点认为，行政裁决不仅是行政行为，而且是可诉的具体行政行为。行政裁决诉讼 性质如何? 学界对这个问题主要形成了以下五种观点：第一种观点认为作为行政 诉讼案件处理；第二种观点认为作为行政附带民事案件处理；第三种观点认为可 以在行政诉讼中将行政案件、民事案件一并审理；第四种观点主张借鉴日本的经 验形式当事人诉讼；第五种观点主张在行政裁决诉讼中赋予法院司法变更 权。 笔者认为，上述方式都有一定的道理，但也有许多不足。具体而言，以民事 诉讼方式处理，会产生司法判决与行政裁决法律效力上冲突和当事人各执一词的 局面。以行政诉讼处理，依照现行的行政诉讼规则，容易引发循环诉讼的现象， 不能使当事人的纠纷得以彻底解决。以行政附带民事诉讼处理不符合该制度设立 的旨意。而建立当事人诉讼则不仅不符合我国法律传统，而且会引起行政诉讼制 度和民事诉讼制度的混乱。将法院司法变更权扩展到整个裁决内容不具有可操作 性。 可见，诉讼法学界对行政裁决司法救济这一问题的研究比较薄弱，这在理论 上使我们难以对行政裁决司法救济制度有一个较为全面的认识。在这种情况下， 本文对行政裁决司法救济已有的理论成果，进行总结概括，客观评析，提出个人 的一点思考，以期为行政裁决司法救济制度的建设提供理论上的准备。 三、论文的理论目标 本文运用马克思主义法学的一些基本原理，对收集整理的有关行政裁决司法 救济的主要研究成果力图进行系统深入的理论分析和研究，以望对行政裁决司法 救济的主要问题形成较为系统的理论。具体来说，本文的理论目标为： v i i 遂用马克思主义法学关于宪法、行政法、诉讼法学的基本理论，从行政裁 决静褥殊瞧，孬致裁凌_ 饔司法霉为懿麓舅缝，器政投戆叁主经等是疫努辑露竣裁 决具有行政可诉性。 2 遴用比较分析法，分析比较因外的主要趋同本、美国、英国的行政裁决 毒l 法教潦囊法，燕深慰短致裁决司法救济方式豹试鼋踺。 3 运用马克思主义法学的基本艨理，对学界就行政裁决司法救济方式形戚的 五种观点深入分析，评判各自利弊得失。 4 。程实证努辑窝豢纛译惩当嚣巾国孬政裁决霹法救漭运终瑗状窝理论磺究 状况的繁础上，提出行政裁决司法救济的若干观点，希望为我阑的立法提供瑷论 基础。 四、研究结论 不服彳亍政裁决，疲提起行政谣讼。但具体的救济方式：单一行政诉讼，褥政 辩带琵攀诉讼抑或当攀入诉讼，学券和司法界僻静有很大争议。本文在评轿上述 各种救济方式的优劣厝，认为采取徽行政裁决寨件中赋予法院阏法变更权，肖限 遣适用鬟偿判决制度，在兼顾行政牧和司法权平籀敕同时，及拜重、镪底地鼹决孬 政争议和民事争议 1 、杼政裁决诉讼中的司法变党权，是指人民法院在审理行政裁决案件时， 部分或鬈全部交更纾政裁决极关作懋瓣行政裁决的权力。除了不当酶行政裁决， 当行政裁决有下列情形的，法院对行政裁决也可以变更： 1 ) 稃政裁决适用法律， 法规错误。( 2 ) 行政裁决事实不清、证据不足，假法院主动调取证据，可以认定 事实的；行政裁决程痒严重违法，缎法院圭动落取 正据，可以认定事实翡。 2 、瓣于专稠权载满争议等专般性强纠纷的符皴裁决，若行敦裁决事实举清、 证据不足或程序严重遗法的，法院仍应按照中华人民共和湖行政诉讼法第 5 4 条擞镄行政辊关弱裁决，粼令被纛行政极关耋佟行政裁决。懿对于事实誉涛、 证据不怒的行政裁决，被告在重作舒政裁决时，取证权不受限制。人民法院判决 被告重作鼹体行政行为的，必须在判决书中确定被告重作具体行政行为的期限。 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名：查3 芏j 兰 日期：幽：￥：2 羔 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名： 日期： 专沁t 瑚：! ：1 一 第一章行政裁决司法救济的基本理论 一、行政裁决的含义 在行政法领域，对行政裁决的概念，理论界作了诸多不同的界定，其外延 与内涵也有较大区别。概括起来，主要有最广义说、广义说、狭义说、最狭义说 等四种不同的观点： 最广义的行政裁决是指行政主体依照某种特定程序( 准司法程序) ，对特定人 的权利义务做出具有法律效力决定的活动。即它是泛指行政处理，不仅包括行政 主体运用准司法程序解决民事、行政纠纷的活动，还包括行政主体运用准司法程 序实施制裁、提供救济的活动。o 这种观点实际上将行政机关适用准司法程序而 为的所有职权行为都纳入行政裁决的范畴。可见，这种理解过于宽泛。 广义的行政裁决是指行政主体作为第三方解决民事、行政争议的活动。雷广 义的行政裁决等同于行政司法。行政司法包括对行政争议进行处理的行政复议行 为和对特定的民事纠纷进行处理的行政行为。 。 狭义的行政裁决是指依法由行政主体居问裁决特定民事纠纷的行政行为。国 目前大部分学者赞同此观点。9 最狭义的行政裁决又称专门的行政裁判，是指对法律明确规定的、与行政管 理有关的、平等主体之问发生的非合同的民事纠纷进行裁决。行政主体对缔约纠 纷如具有平等民事法律地位的拆迁人和被拆迁人之间的拆迁补偿、安置协议纠纷 进行裁决，不属于行政管理范畴，而是一种居问仲裁，类似于劳动仲裁和山林确 权仲裁。囝 本文行政裁决采狭义说，即行政裁决是行政主体作为中立的第三方解决与行 政管理事项相关的民事纠纷活动。 详言之，行政裁决具有如下特征： o 马怀德：行政裁决辨析，法学研究) 1 9 9 0 年第6 期。 o 胡建淼主编：行政法教程，杭抖i 人学j l ；艇礼1 9 9 0 年版，第1 7 7 页 囝青雅：关于不服行政蛾决的复议与诉讼问题行政法学研究 1 9 9 6 年第1 期。 如闱佑芽老师( 行政i 去原论中国方正版圣i ：2 0 0 0 年版，第2 4 9 页) 、熊文钊老师( 现代行政法原 理 ，往律j i j 版社2 0 0 0 年版，第3 5 9 页。) 、方世荣老帅( 行政法0 行政诉讼法学，人民法院出版社2 0 0 3 年版，第2 4 9 页。) 镭丘志乔等：房屋拆迁纠纷的性质探析 南方经济2 0 0 5 年第6 期。 拆迁裁决在性质上属于行政行为，一经行政主体做出就具有法律效力，对拆迁纠纷双方都具有约束力 当事人对拆迁纠纷的裁决不服的，不能以个人意志否定这种行为的效力，也不能阻止该行政裁决的执行， 而只能通过法定程序如司法程序解决。拆迁纠纷当事人在法定期限内既没有起诉又没有履行裁决的，行政 i 第一、行政裁决的主体具有特殊性。行政裁决主体具有身份上的中问性，行 政主体在行政裁决中不是作为行政法律关系的一方当事人，而是以中间人的身份 作为第三方主体出现的。换句话说，纠纷是由行政主体作为第三人，按照行政主 体的单方意志予以强制性的裁断解决。 第二、行政裁决的对象具有特殊性。行政裁决的对象不是一般的民事纠纷， 而是与行政管理事项相关的民事纠纷。具体来说，一是纠纷与行政主体的管理活 动密切相关，纠纷的解决同时也意味着行政管理目标的实现；“与行政管理事项 相关”是指该民事纠纷所涉及的内容属行政管理的范畴，或与社会公共利益密切 相关。如土地、草原、矿产、森林、滩涂、水等自然资源的权属争议；房屋拆迁 裁决，是基于行政法规赋予的行政管理职能产生的，解决裁决引起的争议o 二 是纠纷都属于发生于平等主体之问，即行政相对人之间的民事纠纷。 第三、行政裁决的形式具有特殊性，即具有准司法性。行政主体认定事实， 适用法律，裁处平等主体之间纠纷，行政主体扮演的是裁判者的角色同时，为 了使平等主体问的纠纷得到公正的解决，绝大多数国家对行政裁决的程序作了专 门规定，这些程序接近于司法程序。 第四、行政裁决的职权具有特殊性。国家行政机关的行政裁决权并非其固有 职权，而是来源于法律的授权，未经法律授权的任何行政机关不得行使。按照传 统的法理学理论，依照一定程序裁断平等主体之间的民事纠纷属于司法权领域范 畴，而行政机关要获得这种公权力，就必须有明确的法律授权。否则，行政权就 会与司法权发生冲突，就可能僭越、替代司法权。o 一般而言，我国法律关于相 主体有权申请人民法院强制执行或由行政主体依法强制执行。可见这种 亍为完牟具备具体行政行为的特缸 o 在周家管理活动中，行政法规赋予了县级以卜人民政府和房屋拆迁主管部门主管奉行政区域的城市房屋 拆迁工作。其作出拆迁裁决的行为，是实施行政管理的具体体现。城市房屋拆迂管理条例 第1 4 条规定： 。拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿会额、安置用房面积和安置地点，搬迁过渡方式和过渡期限经协 商达不成协议的，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决被拆迁人足批准拆迁的房屋拆迂主管部门的由 同级人民政府裁决”拆迁补偿安簧协议之廿的从根奉j ：讲是为丫城市建设的需要、为了社会公共利益拆 迁补偿安簧协议町以分为市政建设拆迂补偿安置协议和1 f 市政建设拆迁补偿安置拂议市政建设拆迁补偿 安胃协议顾名思义足为r 城市道路、公龉、吲林绿化、消防设施等城市攮础设施建设向由拆迁入与被拆迁 人签订协议，拆迁人除丁公共利益，没存任何私利可育被拆迂人为了顾全人局，为了公共利益，必须作 出牺牲非市政建设拆迁补偿蜜冒协议多是由房地产开发商与破拆迂人( 户) 签订，房地产开发商除了本 身绎济利益如考虑f ￥利、节约开发成奉之外，也必须考虑公共利益如城市规划、们城改造现代化都市 建设等；被拆迁人( 户) 虽然町选择补偿或立冒的具体地点，但小能借助拆迁机会谋利，满足自身的私欲， h 能利用协议使自己的应得枞盏蒯定化、法律化公共利益是不町代替的，必须扶得实现，在拆迁人与被 拆迁人对补偿形式和补偿金额、安冒用房面积和安置地点，搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议 时，房屋拆迁主管部门可以行使裁决权。 o 冯中锋：行政裁决制度之研究 ，谌江师范学院学报1 9 9 9 年第4 期。 2 应部门享有行政裁决权的规定较为明确。回如果法律对于某行政机关行政裁决权 没有明确规定，该行政机关对与其行政行为密切相关的民事纠纷所作出的处理不 能视为行政裁决。 二、行政裁决的种类 根据所解决民事纠纷的性质可将行政裁决划分为对权属纠纷的裁决和对缔 约纠纷的行政裁决。 1 对权属纠纷的裁决。权属纠纷是指双方当事人因某一财物的所有权、使 用权的归属所产生的争议。当争议发生时，当事人有权向行政主体提出申请，要 求行政主体进行确认并做出裁决，主要包括土地、草原、矿产等自然资源的权属 争议和专利权、商标权的权属争议及其他权属争议。专利法第4 l 条规定：“自 专利局公告授予专利权之日起六个月内，任何单位和个人认为该专利权的授予不 符合本法有关规定的，都可以请求专利局撤销该专利”。中华人民共和国土地管 理法第1 6 条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成 的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、 个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。” 2 对缔约纠纷的行政裁决。即当行政相对人不能就有关事项达成协议之时， 由行政机关作出裁决。o 例如，中华人民共和国专利法第5 7 条规定：“取得强 制实施的单位或者个人与专利权人对使用费数额不能达成协议的，由专利局裁 决。”城市房屋拆迁管理条例第1 4 条规定：“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和 补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成 协议的，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。”中华人民共和国植物新品种保 护条例第1 1 条：“为了国家利益或者公共利益，审批机关可以作出实施植物新 品种强制许可的决定，并予以登记和公告。取得实施强制许可的单位或者个人应 当付给品种权人合理的使用费，其数额由双方商定；双方不能达成协议的，出审 批机关裁决。” 多数学者认为，行政裁决除了对权属纠纷的裁决和对缔约纠纷的行政裁决之 o h 前，我固法律、法规中规定有行政裁决内容的主要有土地管理法，森林法 、商标法、专利法、 植物新品种保护条例、城市房屋拆迁管理条例等等由此可见，行政裁决涉及众多行政管理领域 o 施付阳，王光辉：论行政裁决权与民事审判权的划分 ，河南司法警官职业学院学报2 0 0 5 年第4 期。 3 外，还应有对侵权损害赔偿纠纷的裁决。笔者认为，对侵权损害赔偿纠纷的处 理决定不是严格意义上的裁决，准确地说应是行政调解。以对专利侵权损害赔偿 “裁决”为例，修改后的专利法规定专利行政管理部门不再有权责令侵权人 赔偿被侵权人的经济损失，而只能是“根据当事人的请求，可以就侵犯专利权的 赔偿数额进行调解”，调解不成的，当事人可提起民事诉讼。这是因为( 1 ) 专利 侵权损害赔偿纯粹是私法上的请求，而私权利民事赔偿当然可以通过行政调解或 民事诉讼程序来解决。对损害赔偿的行政介入，由行政机关行使裁决权没有法理 依据。( 2 ) 专利侵权损害赔偿的裁决权超出专利行政管理部门的应有的职能。除 负责专利授权与确权以及专利实旌的管理外，作为管理者的专利行政管理部门不 应对发生于平等主体之间的赔偿纠纷此行使处分权，而可以允许当事人协商解决 或者通过司法途径寻求救济。( 3 ) 专利行政管理部门作出的责令损害赔偿的决定 不符合程序公正。专利行政管理部门在运用行政程序管理专利侵权行为时，一般 是以管理者的姿态综合评判各方当事人的行为，对侵权人持有谴责的态度，从而 难于客观地确定赔偿额度。当事人特别是侵权人对拥有罚款权的专利行政管理机 关作出的赔偿方案，往往也无法拒绝。 还有个别学者认为，基层组织基于民间纠纷处理办法而对民事纠纷进行 处理的决定也属于行政裁决。o 笔者对此持相反的观点。首先，基层组织对民自j 纠纷的处理与其职权也没有必然的关系。行政裁决与行政主体的职能有密切的关 系是行政裁决的一个特点，没有这一特征而将其纳入行政裁决的范围，只能使行 政裁决的概念复杂化。其次，行政裁决具有强制执行力，而基层人民政府作出的 处理决定不具有强制效力。民间纠纷处理办法第2 l 条规定：“基层人民政府 作出的处理决定，当事人必须执行。如有异议的，可以在处理决定作出后，就原 纠纷向人民法院起诉。超过1 5 天不起诉又不执行的，基层人民政府根据当事人 一方的申请，可以在其职权范围内，采取必要的措施予以执行。”这是关于民间 纠纷处理执行方式的规定，从中可看出基层人民政府只能采取必要的措施，而不 。如我国中华人民共和国妇女权益保障法( 修正) 第5 2 条：。妇女的合法权益受到侵害的t 有权要求有 关部门依法处理，或肯依法向仲裁机构申请仲撬，或者向人民法院起诉”中华人民共和周环境保护法 第4 l 条规定：“造成玮境污染危害的，有责任持除危害，井对直接受到损害的单位或者个人戛 偿损失。赔 偿责任和赔偿金额的纠纷可以根据当事人的请求，由环境 | l 护行政主管鄢门或者其他依照奉法律规定行 使环境监督管理投的部门处理；当事入对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人 民法院起诉” o 胡建淼：行政法学) ，法律出版社1 9 9 8 年敝第5 6 1 页 4 能强制执行。 不过现在立法者已逐步认识到这个错误。表现在立法上，目前对侵权损害赔 偿纠纷的裁决j 下呈萎缩状态。如修改后的大气污染防治法和新通过的治安 管理处罚法。国这是法治的进步，非如有些学者所言，“一些法规也出于避免行 政主体成为被告的考虑，尽量不赋予行政主体裁决权。”。 三、行政裁决具有行政可诉性的原因 行政裁决是否具有可诉性? 对于这个问题理论界有不同的意见。一种观点认 为，并非所有的具体行政行为都具有可诉性，行政裁决就具有行政非诉性。当事 人不服行政主体的行政裁决，不能以行政主体作为被告提起行政诉讼。 其主要 理由是认为行政裁决行为是行政机关居问对当事人民事纠纷进行的处理，行政机 关与争议当事人之问的关系并非行政法律关系。并且，行政裁决行为与司法行为 更为接近，根据“裁判者免受追究”原则，不应当对行政裁决行为进行诉讼。而 只能就原民事纠纷直接进行提起民事诉讼。另一种观点认为，行政裁决不仅是行 政行为，而且是可诉的具体行政行为。回其主要理由是根据最高人民法院关于 执行 若干问题的解释( 以下简称若干解释) 的 规定，拥有行政管理职权的机关、组织和个人在行使行政管理职权的过程中所实 施的，除法律有特别规定和 若干解释特别排除的以外，都具有可诉性。 笔者认为，行政裁决具有行政可诉性是由以下因素决定的： o1 9 8 7 年通过的大气污染防治法第3 6 条规定：“造成人气污染危害的单位，有责任排除危害，并对直 接遭受损失的单位或者个人赂偿损失赔偿责任和赔偿令顿的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护 部门处理；当事人对处理决定1 i 服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”但2 0 0 0 年该法修改时，已将环境保护部门的行政拔决权修改为调解处理权修改后的大气污染防治法 第6 2 条 规定：。造成人气污染危害的单位，有责任抖= 除危害，并对直接遭受损失的单位或者个人赔偿损失赔偿责 任和赔偿会额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门调解处理；调解不成的，当事人 可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。” 原治安管理处罚条例l 纠确赋予公安机关行政哉决的权力，第3 8 条规定，。被裁决赔偿损失或者负扭 医疗费用的，麻当祚接到域决书后五| i 内将费用交找决帆关代转；数额较人的可以分期交纳。拒小交纳 的，由裁决机关通知其所红单位从本人丁资中扣除，或者扣押财物折抵”；而新通过的治安管理处罚法 取消r 公安机关的战决权，该法第9 条规定，“对十冈民间纠纷0 起的打架斗i 幔或者损毁他人财物等违反治 安管理行为，情节较轻的，公安机关町以调解处理经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚经 调解本达成协议或存返j 矗协议后一i 履行的公安机关心当依照奉法的规定对违反治安管理行为人给予处罚， 并告知当事人口，以就民事争议依法向人民法院提起民事诉埝。” o 陆中锋：行政裁决诉讼的不确定件及其解决 ，现代法学 2 0 0 5 年第6 期 o 罗风娥：交通事故责任认定的行政非诉性评析兼论行政裁决行为的非诉性，现代法学) 2 0 0 2 年 第3 期。 o 应松年主编：当代中国行政法，中国方正出版社2 0 0 5 年版，第1 1 3 4 页。 5 ( 一) 行政裁决的基本性质 行政法学界通蜕认为，可诉性行政行为殷包括三个要素：第一，必须是拥 有行政管理职权的机关、组织和个人所实施的行为。第二，可诉性行政行为必须 是与行使行政职权有关的行为。第三，行政行为必须是对公民、法人和其他组织 权利义务产生影响的行为。o 行政裁决主体是能够依法行使行政裁决职权的行政 机关和法律法规授权的组织，依法不享有行政裁决职权的机关和组织不能成为行 政裁决的主体。行政裁决是行政裁决主体基于行政职权，依法代表国家并为实现 国家所规定的目的所作的行为。行政裁决是对平等民事主体之删民事纠纷做出处 理。其一旦做出就能够对民事纠纷双方的权益产生影响，引起民事纠纷双方之问 民事法律关系的变化。 ( 二) 行政裁决和司法行为的较大差异 一般来说，司法权与行政权的基本区别在于：司法权所要解决的事项是他人 之问所发生的纠纷，法院是超然的第三方；行政权所要解决的事项则是针对行政 相对人的各种行政管理事务，行政主体是行政法律关系中的一方。行政裁决行为 具有一定的特殊性，既具有行政行为的基本属性行使行政管理职能，又具有 司法行为的特征以中立第三方的身份对当事人之间的民事纠纷进行处理。笔 者认为行政裁决行为是一种准司法行为，但更是一种接近于行政权行使的行政行 为。原因是：l 、在独立性的要求上，司法权的独立是司法公正的必要前提和必 然属性。而作为裁判主体的行政主体与行政相对人存在着管理与被管理，命令与 服从的关系；行政主体自身的上下级隶属关系和组织管理模式如请示制度影响其 独立做出裁决行为；2 、基于司法公正的要求，司法权的运行具有严密的程序保 障。而我国行政裁决程序极不规范，不具备一些基本的程序保障制度如当事人充 分参与裁判过程。正当程序的缺失，使得我国行政裁决具有较强的行政专断性， 需要司法的约束。 o 江磐新：中国行政诉讼制度之发展一行政诉讼司法解释解读 ，金城出版社2 0 0 1 年版，第1 4 7 页 6 ( 三) 行政权的合法有效行使 行政行为具有确定力，即行政行为一旦j f 式成立，未经法定机关基于法定因 素并按照法定程序予以改变或撤销外，不得任意变更、撤销、废止并受其拘束的 法律效力。国若民事纠纷当事人认为行政机关的裁决行为侵犯了自己的合法权益， 而直接对原民事纠纷进行诉讼，就会产生置行政裁决确定力不顾的状况，可能出 现当事人一方民事诉讼胜诉，而另一方行政裁决获支持的情况下，各持对自己有 利的裁决或判决相互冲突的局面。这本身就意味着直接推翻了行政机关的行政裁 决的有效性，对行政裁决行为进行了否定。若是对行政裁决行为进行诉讼，由法 院对行政裁决进行审查，作出是否合法正确的裁判结果，一方面当然是对行政机 关的有效监督，另一方面也是对行政机关裁决效力的肯定。行政裁决的结果可能 被否定，可能被肯定，但行政行为的有效权威得以树立。 i 磊磊孽j 西再五；i i ；i ；：否_ 中国行政法学 ，中国政法大学出版社1 9 8 9 年版，第1 5 3 页 7 第二章国外行政裁决司法救济制度比较 作为解决民事纠纷的一种制度行政裁决，已经为许多国家所确认，尤其 在英国、美国、r 本，无论是行政裁决的立法还是理论研究都比较成熟。分析研 究国外的行政裁决司法救济制度对于我国相应制度的完善无疑具有重大的理论 价值和实践意义。 一、英国的行政裁决司法救济制度 行政裁判所制度是极具英国特色的一项制度。它既和行政诉讼有关，也与国 家行政管理有密切的联系，是司法制度的辅助制度。一般而言，行政裁判所是 指根据议会的法案设立，用以解决行政上的争端，以及公民相互间某些和社会政 策有密切联系的争端的特别裁判机构，如就业裁判所、土地估价裁判所。从行政 裁判所的组织上，我们还可以区分出行政裁决与行政裁判的职能，就业裁判所、 土地估价裁判所这些裁判所的裁判行为属于行政裁决。就业行政裁判所与其他行 政裁判所的不同之处在于，它们所裁决的纠纷中绝大多数都是发生在两个私人当 事方之间的，即雇员与其雇主之间的，雇主可以是一个公共当局、商业企业或者 私人。虽然其中涉及公共当局，但公共当局是作为雇主，即一方当事人参与裁决 的，而不是作为行政管理者一方。o 英国的行政裁判所具有下列特点：1 、在组织和运作上，行政裁判所独立于 行政主体。行政裁判所不是根据委任立法或大臣的自由裁量权设立的，而是根据 议会法律直接设立的。在运作上，行政裁判所也独立于行政主体，其行使职能不 受行政主体的影响和干预；2 、在管辖范围上，行政裁判所既管辖行政案件，也 管辖民事案件：3 、裁判所审理案件采取准司法程序。行政裁判所适用的程序与 司法程序极为相似，如听取当事人的辨认和陈述，听取证据和辩论，做出裁决要 说明理由等等 在英国，行政裁判所的功能主要在于以下两点：1 、为公民提供更有效率的 救济。裁判所比法院的优势在于低廉，快速及特定领域的专业知识及相对“非正 。王名扬：外国行政诉讼制度，人民法院出版社1 9 9 1 年版，第3 0 7 页 o 张越：英国行政法k 中国政法大学出版社2 0 0 4 年版。第4 8 2 页。 s 式讫”鑫哿孵证甏爱，馕褥率谚入麓更磐鼹理勰裁潮程痔，瑟有效途去袭达意瑟， 以相对较低的成本获得更为专业化的裁决；2 、减轻法院的负担。正业革命时 钱挺进葵霆享圭会懿经济发曩秘社会事务戆缮多，露致投不叛扩大，致瘸与公民鲻 的行政纠纷也随之增多。基于行政管理的效率性和专业性，普通法院变得难以承 受对目蕊复杂豹太爨民事争议戆审判。凌这静局联下，行致裁判掰适艨了现实的 需求。 出予自身专业饿、公正性以及经济仑理性等优势，英国的行政裁判所在解决 民事及行政纠纷方蕊起到了幂可替代的作用。值群使如此，从权力分藏和褶互蒋 重的角度出发，行政裁判所的决定很少具有最终决定性意义。在英国，当事人对 裁决不服，除j # 法律残定稆斑裁决是终焉裁决，簸翔所仍然要受到法院的蓝警。 这种监督主要是通过上诉和司法审查来实现。具体来说，法院要对裁判所的裁决 进行手羰，有霹炙籀遴过主器途径，鸯拜重只筏透邋司法审套途径，有辩弼甄霹逶 过上诉途径，又可通过司法市查途径，这时可由当事人进行选择。当攀人对裁判 蒺豹裁凌提起上褥蠢诲多苓阏懿渠道。包揍：裁判魇之阍鸵上琚；麸裁兴瘊自丈 臣上诉；从裁判所向法院提越上诉：从犬臣转向法院提出的上诉；从犬臣向裁刿 艨提起的上诼。现燕要就裁判所囱法院的上诉搏余绍。荚毽豹成文法赋予当攀 人从裁判所向法院提起上诉权利的时候，通常都将该项权限限于对法律问题提蹬 上诼，蕊认定案件攀实的权力只属于裁判所。根据( 1 9 9 2 年裁判所釉调查法 第n 节的规定：“对法律要点不服的个入，有对该裁判所摄粒申诉的投禚。袍可 以向高等法院提起申诉；或糟也可以根据法院规则的规定，要求裁判所向高等法 院陈述寨彳孛。法陵霹虢壹揍徽密本疲由羧舞魇敲漱的一切裁决，遣霹戳将案辞袭 回给裁判所，让裁判所以高等法院的意见为基础，予以重审或者重新作出决定。” o 在蒸国，上诉是制定法规定的救济学段，在制定法没有规定时，巍事人没有 上嚣豹投剽。瑟司法零查是罄遴法戆制度，司法书奎是法黢豹正常职爨，不嚣要 制定法的授权。如果当事人对行政裁判所的裁决不服的，法院也可以对裁判所的 裁决进纷司法审褒，这样行政裁判所戴被视为普遇法院豹下级法院，接受普通法 。一般来说，当事人不撇裁判所的裁决向法院上诉道常只挠基于法雄闯题，但繁些案件也可携手事实嗣题 如毒关工会会受瓷撂豹瓣蘧霹彝法貔土游 尊英l 威廉韦德：行政法 ，徐炳等 蕈，中国夫爵辩全书出；黩杜1 9 9 7 年舨。第6 3 7 页。 9 院的监督和制约。不过，在令状体制下，若欲求得法院之救济，则原告有义务选 择适当的诉讼方式。否则，王室法院将不给予任何救济，如诉讼方式选择不