（经济法学专业论文）我国金融监管若干法律问题研究.pdf

摘要 西跏 金融是现代市场经济的核心。加强和完善我国金融监管法律制度，既是深 化金融体制改革的重要内容和必要内容，也是中国加入w t o ，融人世界金融 全球化体系，促进金融业国际化发展的客观需要和现实抉择。 本文选取金融监管体制、银证业务的分与合、以及存款保险制度三大问 题，在金融监管理论的经济学分析和法学分析的基础上，通过实证描述与规范 分析，借鉴谣方市场经济国家的相关成熟经验，结合当前国际金融监管的发展 趋势，提出了完善我国金融监管体制的对策，作出了全能制商业银行业务经营 模式的选择，并对我国亟待建立的存款保险制度进行了立法探讨。 关键词：金融监管银行业监管金融监管体制银证分业合业存 款保险制度 、 a b s t r a c t f i n a n c ei st h ec o r eo ft h em o d e r nm a r k e te c o n o m y t os t r e n g t h e na n d p e r f e c tt h e f i n a n c i a l s u p e r v i s i o ns y s t e m si n o u rc o u n t r yi sn o to n l yt h e i m p o r t a n ta n dn e c e s s a r yc o n t e n t so fd e e p e n i n gf i n a n c i a ls t r u c t u r a lr e f o r m s ， b u ta l s ot h eo b j e c t i v ed e m a n da n dr e a l i s t i cc h o i c ef o rc h i n at oj o i nt h ew o r l d t r a d eo r g a n i z a t i o n ，m a k eh e r s e l fo n ep a r to ft h ew o r l df i n a n c i a l s y s t e m s a n dp r o m o t eh e rf i n a n c i a li n d u s t r yt ob ei n t e r n a t i o n a l i z e d t h i st h e s i ss e l e c t st h r e ei s s u e sa b o u tf i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e m s ，t h e s e p e r a t i o na n dm i x t u r eo fb a n k i n ga n ds e c u r i t i e so p e r a t i o n ，a n dd e p o s i t a r y i n s u r a n c ei n s t i t u t i o na si t sf o c a lp o i n t s o nt h eb a s i so fa n a l y s e so ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o nt h e o r i e sf r o mt h ea n g l eb o t ho fe c o n o m i cs c i e n c ea n do fl e g a l s c i e n c e ，t h r o u g hp o s i t i v ed e s c r i p t i o na n dn o r m a t i v ea n a l y s i s ，d r a w i n go nt h e r e l a t i v es u c c e s s f u l e x p e r i e n c e s o ft h ew e s t e r nc o u n t r i e sw i t h m a r k e t e c o n o m y ，l i n k i n g w i t ht h e p r e s e n t i n t e r n a t i o n a lt r e n d so ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o n ，t h et h e s i sp u t sf o r w a r dt h ec o u n t e r m e a s u r e sa b o u tp e r f e c t i n g o u r c o u n t r y s f i n a n c i a l s u p e r v i s i o ns y s t e m s ，m a k e sa c h o i c eo fm i x t u r a l b a n k i n gm o d e lf o ro u rc o m m e r c i a lb a n k i n go p e r a t i o n ，a n dg i v e ss o m el e g a l p r o p o s a l so nt h ed e p o s i t a r yi n s u r a n c ei n s t i t u t i o nw h i c he r g e n t l yn e e d st ob e s e tu pi no u rc o u n t r y k e yw o r d s ：f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n b a n k i n gr e g u l a t i o n f i n a n c i a l s u p e r v i s i o ns y s t e m s t h es e p e r a t i o no fb a n k i n ga n ds e c u r i t i e s o p e r a t i o n m i x t u r a lb a n k i n ga n ds e c u r i t i e so p e r a t i o n d e p o s i t a r yi n s u r a n c ei n s t i t u t i o n 前言 1 9 9 9 年1 1 月1 5 日，中美两国就中国加入w t o 达成双边协议，这标志着 中国十三年的“复关”谈判终于有了实质性进展，“人世”已是指日可待。在为中 国金融业即将赢得国际化发展机遇而欢欣鼓舞之时，我们更多地应该是认真 思索：金融业开放之后，如何依照国际惯例和国际规则，改革和完善我国各项 金融监管法律制度，加强金融业的有效监管，以保障国内金融机构与外资金融 机构在统一、开放的国际国内环境中公平、有效地竞争，促进我国金融体系的 整体效率提高，使我国金融机构在国际竞争新环境中立于不败之地。 基于以上思路，本文选择了当前金融监管法律制度亟待改革和完善的三 个热点问题作为研究重点。一是金融监管体制问题。它直接关系到一国金融监 管的机构设置、权限分工、决策方式和传导机制，当前我国监管体制不健全的 现实急待完善，这也是解决其他问题的前提和基础；二是银行和证券业务的分 合问题。我国现行的商业银行分业经营模式显然已不适应银行业国际化发展 的需要，重新选择业务经营模式成为现实之需；三是存款保险制度问题。作为 事后保护性监管的一项重要措施，存款保险制度具有稳定金融体系、保护存款 人利益和保障金融机构安全退出市场的重要作用，而我国立法和实践在这方 面均属空白。 本文围绕以上三方面内容分别展开论述。由于银行业是我国金融业的核 心和主体，金融业的稳定与发展很大程度上取决于银行业的安全与效率。因 此，本文金融监管的研究角度和重心就在银行业监管。 一、导论 ( 一) 金融监管的概念及内涵 金融监管是金融监督管理的简称。依布莱克法律辞典的解释，监督 ( s u p e r v i s e ) 是指一般性照看、主管或检查。管理( r e g u l a t e ) 是指决定、确立或 控制；依一定规则、方法或确立的模式进行调整；依规则或限制进行指导；受管 理性原则或法律的管辖。圆可见，监督管理是一系列制约措施的集合。在英文 中，f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n 是指监督金融业的运行状况和要求金融业必须持续 不断地按照法规和政策经营，而f i n a n c i a lr e g u l a t i o n 则是指制约金融机构运 作的法律、规则的框架 ；前者强调动态意义上的金融监管，而后者则是静态 意义上的金融监管。金融监督和金融管理的区别可见一斑，但这都是从严格意 义上所说。实践中，两个词密切联系、互为补充，经常交替使用，且在大多数情 况下两词是互相通用的。 依上述分析，本文将金融监管定义为：金融主管当局依法利用公权力对金 融机构和金融活动实施规制和约束，促使其依法稳健运行的一系列行为的总 称。此定义内涵解析如下： 1 实施金融监管的机关是一国的金融主管当局( 下文称金融监管机关) 。 它是一国政府体制的重要组成部分，其金融监管权的行使是国家行政权力在 金融领域的运用和实施，具有强制性质，其监管权的取得须经国家依法授权。 如中国人民银行法第z 条赋予中国人民银行在国务院领导下，对金融业实 施监督管理的权力。该法第3 0 条还规定金融监督权必须依法行使。 2 金融监管的实施对象是金融机构和金融活动。我国现有的金融机构可 分为银行和非银行金融机构两大类，前者包括政策性银行、商业银行( 含外资 商业银行、中外合资商业银行、外国商业银行、城市合作银行) 、城乡信用社等； 后者包括信托投资公司、证券公司、企业财务公司、投资银行、融资中心、保险 公司、投资基金管理公司、金融租赁公司、投资顾问公司、信用卡公司、证券交 易所和交易中心，在交易所还有货币支付和清算中心等等。概括说来，金融监 管的对象是一个国家或地区依法设在境内或境外的从事金融业包括银行业、 暑靛温毋e 1 1 b h 吐巾1 | c k i h 仙k r y 汀讧“蹦6 仰hp 1 2 9 仉 王毕庆t l 中酉壤行业监警制崖研究 - 中置垒融出版社1 9 9 6 年版，第1 页 1 信托业、保险业、证券业等的一切机构( 中央银行除外) 。我国的金融监管就是 指实施于整个金融业的监管。由于银行系统是社会流动资金的主要贮藏所，是 中央银行和货币政策作用于经济的主渠道，是一国支付体系的支柱，因此金融 监管中的银行监管也就具有特别重要的地位，是一国金融监管中的核心和主 体。本文选取银行业监管作为金融监管的研究重心，原因也在于此。 3 金融监管的基本方法是针对金融机构的具体行为制定相应的法规条 ； 例，并据以对金融机构实行常规的检查监督、定期或不定期的现场检查，以及 对出现问题的金融机构进行稽核处罚。 4 金融监管的目的是通过有效监管，控制金融业的整体风险，限制金融 业的过度竞争，维护公平竞争，保护存款人、投资者和社会公众的利益，维护金 融业的合法、稳健、高效运行，促进国民经济持续、健康、快速发展。 据此，金融监管的基本内涵可以概括为：为了维护金融业的合法、稳健、高 效运行，实现公平竞争，维护存款人、投资者和社会公众的利益，保证国家货币 政策的正确贯彻执行，为社会经济的发展创造一个良好的金融环境，国家金融 监管机关依据国家有关金融法律、法规及政策规定，对金融业以及从事金融活 动者或干预正当金融活动者所实施的监督和管理。值得强调的是，笔者认为不 能把金融监管的内涵仅仅限定在对金融业的监管上，还应包括或延伸到对于 预正当金融活动者如贷款干预者、保险业务干预者等的监督，以及对非法从事 金融业务经营活动者如社会乱办金融机构( 企业) 者、乱吸收存款者、乱集资 者、发放高息贷款者等的督查。这一点对于转轨时期的我国金融监管尤其具有 重要意义。 ( 二) 金融监管理论的经济学分析 研究金融监管的具体法律问题，首先应了解金融监管的一般理论。本部分 即从经济学的角度对此进行分析。 1 管制理论的三种学说 在经济学中，监管与管制具有基本相同的含义。西方关于管制理论的重要 学说主要有以下三种： ( 1 ) 公共利益论( t h ep u b l i ci n t e r e s tt h e o r y ) ，又称“市场破产”或“一般 福利”论。该理论认为管制是一种降低或消除市场失灵的手段。它假定市场失 陈晓；中央银行法律制度研究第3 9 5 3 9 7 页 2 灵可能发生的三种前提是自然垄断( n a t u r a lm o n o p o l y ) 、外部效应 ( e x t e r n a l i t i e s ) 和信息不对称( a s y m m e t r i ci n f o r m a t i o n ) 。自然垄断是指自由 竞争的结果导致企业规模扩大，劣势企业纷纷退出市场，最终形成一个行业的 集中或单一生产者市场，出现自然垄断者，破坏行业内的市场竞争。外部效应 是指“在提供一种产品或劳务时社会费用( 或利益) 和私人费用( 或所得) 之间 存在偏差。”当社会利益大于私人所得时，产生的是外部正效应，这一相关的 产品是公共产品( ap u b l i cg o o d ) 。由于公共产品的共同消费和非排他性属 性，导致免费搭乘( f r e e r i d e r ) ，而这也使得私人没有或极少有动因去生产公 共产品，从而必须由政府管制，组织公共产品生产以满足社会需求。当私人所 得超过社会利益时，外部负效应便产生，典型的例子是生产过程中导致的环境 污染。由于私人协商成本太高，因此“人们偏好以强加各种管制的办法来消除 外部负效应。”圆信息不对称是指信息在交易双方分布的不均衡性。就消费者 和经营者而言，后者拥有信息优势，可能发生的情形是消费者更易上当受骗。 另一种情形则是，竞争双方为了取胜，发生减少对方信息或扼制对方信息来源 的败德行为。实行管制便是从公共利益出发对自然垄断、外部效应及信息不对 称进行修正和控制，以解决市场失灵所带来的问题。 ( 2 ) 追逐论( t h ec a p t u r et h e o r y ) 。又称特殊利益论，由波斯纳( r p o s n e r ) 、斯蒂格勒( g s t i g l e r ) 等芝加哥学派提出。 该理论认为，公共利益论 过于天真，因为管制为被管制者留有“猫鼠追逐”的余地，当最初反对管制的被 管制者对管制极其熟悉后，便试图影响管制者，通过立法或行政权力使管制能 给他们带来福利。管制的初衷由保护消费者逐渐演变为保护被管制者( 经营 者) ，特别是主宰管制机构的一个或几个特殊利益集团的利益，造成了巨额成 本，有害于社会公共利益。因此追逐论认为应取消管制。 ( 3 ) 管制新论( t h en e we c o n o m i ct h e o r yo fr e g u l a t i o n ) 。又称社会选择 论，是在追逐论基础上发展起来的。该理论认为在某些情况下，管制可使生产 者和消费者双方受益。管制可能为被管制者、不同的利益集团和压力集团所利 用，任何集团都可能是利益争夺中的胜者，最终谁取胜“取决于不存在管制时 谁更生死攸关，其政治实力和市场余额的分配利润和消费余额的分 鸯釜暑暑： 鼍雾龄鞣耆姜麓量譬鞠；：耜皴女髓i 澎嚣然要： 陆坪蜂。盒融创新与法律变革珐尊出版杜2 0 0 0 年葳第2 8 2 2 8 3 页 3 配。”同时，管制制度作为一种公共品只能由代表社会利益的政府来供给和 安排，各种利益主体则是管制制度的需求者。管制者并不只是被动地反映任何 集团对管制的需求，它坚持独立性，努力使自己的目标促进一般社会福利。圆 公共利益论可能是大多数法学家赞同的理论，因为它把管制视为减少或 消除市场失灵、保护公众利益的手段，这很符合注重社会正义的法学家的品 味。然而，一些实证研究也证明，管制在某些情况下会破坏和限制竞争，降低效 率，从而减少了公共福利。这为追逐论提供了攻击的口实。然而追逐论忽视了 如消费者保护这样的管制所带来的社会福利，以过激的态度对待管制存废问 题。管制新论认为实行何种管制取决于各种不同的社会和政治力量相互作用 的结果，“具有直观的吸引力，经验上却难以验证”。 因此，三种学说均说明了 一些问题，但又无法说明全部问题。 笔者认为，实行管制的出发点应是在维护竞争的基础上保护公共利益。无 论管制是哪些社会政治力量协商后达成的结果，管制制度的设计均要充分考 虑公共利益，管制者应更多地从公众的立场出发考虑问题，实现各种不同利益 的均衡。 2 管制理论在金融监管中的应用 如果说金融业和金融过程中同样存在市场缺陷问题，那么上述关于管制 的一般理论也可以用来解释金融业的监管问题。实际上金融主体在金融市场 的运作中同样存在着外部效应、垄断和信息偏在等市场缺陷，加上金融自由化 和金融创新的不断发展，使金融业实际上面l 临更大的风险和不稳定性，金融业 市场固有的缺陷可能导致的社会问题更为严重。为维护金融业的稳定秩序，保 护存款人、投资者和其他社会公众利益，客观上要求金融监管的存在。 ( 1 ) 金融业的信息不对称。信息不对称又称信息偏在，是指交易双方存 在信息优劣的差异。它意味着在一项交易中，交易的一方拥有产品或服务的充 分信息，但不完全向另一方泄鳝，从而将另一方置于不确定的经济环境之中。 它造成市场交易的双方在交易过程所发生的成本或收益超出了事先的约定。 金融业是一个具有很高负偾比例和经营风险的行业，金融机构财务信息的非 公开性，造成金融信息使用者和供给者之间存在信息不对称，客户无法正确估 害蓁嚣摹： 茎蓄差蕃萎妻妻娄霉啬盏差! ：嚣霉翟豢景告孽社1 9 9 4 年牍，第8 页 江啊曩t t 慑行监督f 理与赛奉充足性臂制，第1 0 嚣 4 价其财务状况和资产质量，影响其对金融机构的准确判断和理智选择。另外， 评价金融机构需花费大量精力，付出许多成本，且需专业知识，如果没有政府 通过监管来确保金融信息传递畅通和有效供给，市场交易主体在信息供应不 足的情况下，很难作出资源最佳配置的决策。一旦金融体系发生什么波动，例 如个别银行出现破产，他们就可能会不安地去提取自己在各金融机构的资金， 由此形成的挤兑可以蔓延至整个金融体系，造成社会金融恐慌。这就是金融体 系特有的系统不稳定现象。 ( 2 ) 金融业外部效应。所谓外部效应，是指一项经济活动或交易行为对 行为者以外的经济主体所造成的成本或收益。就金融业的外部效应而言，如 果仔细作一区分，还可以分为金融体系内的外部效应和金融体系外的外部效 应。前者指的是当个别金融机构发生经营困难或破产的时候，会波及其它金融 机构，引发如前所述的系统不稳定( 也称系统失灵的风险) ；后者指的则是金融 体系不稳定时，会对整个经济和社会带来巨大损失。就经济而言，金融体系不 稳定会造成社会支付体系的混乱，影响社会生产的顺利进行，而且银行存款货 币创造功能遭到破坏，社会货币供应量锐减，导致产出减少和经济衰退。就社 会而言，金融机构一般是高负债机构，其债权人的牵涉非常广泛，他们的利益 会由于金融体系不稳定而受损，因而可能引发严重的社会问题。 ( 3 ) 金融业的市场垄断。由于某种规模经济同样存在于金融业，在很多 情况下，存在着少数几家大金融机构对金融市场的垄断。它们往往互相观察对 方的行为而采取行动，容易形成统一的定价行为，这必然导致金融商品价格 ( 利率) 的上涨和金融资源配置的扭曲。 3 金融监管的特殊根源 从一般监管理论在金融领域的延伸和具体化的意义来分析金融监管的根 源和合理性，是必要的，但尚不足以解释金融监管的特殊性。毕竟金融业是受 政府监管最严厉的行业，因而从更为具体和特殊层次上去探讨金融监管的理 论根源就尤显必要。实际上，在现代市场经济条件下，金融业与其他部门相比 至少有以下几方面的差异或特殊性使得金融监管的存在显得更为必要。 ( 1 ) 金融业是一种具有“公共性”、“社会性”的产业。这主要表现在：金 b a 儿i 甚n 黜i s h c o i n o g p e c r 。, m d p o n n a y l d p r 3 7 ( f 1 r 9 a 8 s 7 e ) r , n k + m g d e 列h 曲“1 n dt h 。n 。wc 。m ”“洫n m 舵h ls e r v i c 帕 锄m i l l a r dl o n g ，d i m i t r iv i t t a s f i n a n c i a lr e g u l a t i o n lc h a n g i n gt h er u l e so ft h eg a m e p 6 1 5 融机构是经营货币商品的特殊企业，其生存基础存款来源于广大社会公 众，其资金运用如贷款、投资等又是面向社会公众。金融机构的经营战略、经营 状况、经营行为、经营成败对社会公众将产生直接影响。在市场经济条件下， 以货币信用制度和银行制度为主体的金融机构，具有极其广泛深刻的渗透性 和扩散性功能，它与社会各阶层、国民经济各部门具有千丝万缕的联系，金融 体系是整个国民经济的神经中枢、社会经济的调节机构，在整个国民经济中 具有“牵一发而动全身”的举足轻重的地位。金融机构所具有的这种“公共性”、 “社会性”特点，使它不同于一般工商企业，需要特殊的监管。 ( 2 ) 金融业是高风险行业，具有内在的不稳定性。与其他行业不同的是， 金融业( 尤其是银行业) 是高负债行业，其资金主要来源于外部。银行业是一种 以部分准备金为支点、以借短放长的期限变换为杠杆，依靠资产组合的资产扩 张来盈利的产业，它的经营必然受到利率、存款结构的规模、借款人的偿债能 力、汇率等变化的影响。圆这些未知因素的存在使得金融机构可能面临着利率 风险、流动性风险、信用风险和汇率风险的影响。而金融机构为获取利润最大 化，在“高风险、高收益”原则的指引下，具有盲目扩张资产，向风险高、收益大 的产业扩张的内在动机，结果可能恶化资产负债组合结构，增大经营风险。这 些风险的存在直接危及金融业的安全。金融业的这种高风险和内在不稳定性， 客观上需要金融监管机关通过监管使金融机构依法运作，保持合理的资产负 债比例，讲求流动性和保持适当的清偿能力，以保障金融机构资金运用的安全 性，保护存款人、投资者和其他社会公众的利益。 ( 3 ) 金融业具有发生支付危机的连锁效应。银行的生存极大地维系在公 众的信任上。若存款人觉得存款安全得不到保障，就会尽快提走全部存款，并 可能引发挤兑，而部分准备金制度使得银行不可能应付大规模的存款兑现。尽 管一家或几家银行出现危机并不意味着其他银行也出现问题，但由于信息不 对称，存款者无法判断和比较不同银行之间的安全性，因而个别银行发生支付 危机或破产时都会殃及四邻，引起挤兑恐慌，从而引发大面积或全面的金融支 付危机甚至金融业市场的破产。这种系统性金融危机发生的可能性，为旨在保 证金融机构安全性和稳健性的金融监管提供了必要性。 第1 3 页犁宁- 说镪行是“现代经济生活的中心是全部费本主义国民经济体系的神经中枢”见列宁选集第三卷 马蔚华t 我国市场化进程中的金融监警，t 金融体制改革) 1 9 9 5 年第5 期 6 ( 4 ) 金融体系的稳定对货币供给和宏观经济稳定具有重要影响。货币 本位的历史演变( 即由实物商品或贵金属形态转变为信用形式) ，导致市场为 提高效率而创造了两项重要金融创新，即现代纸币制度和部分准备金制度。这 样，商品价格对货币发行的约束力已经丧失，一个不受控制或管制的金融体系 可能导致货币供应量超过实际的需要量而引发通货膨胀，还可能引起经济金 融秩序的混乱或灾难性衰退。另一方面，由于金融存款机构创造了货币供给的 主要部分，金融机构的倒闭风潮使货币存量的很大部分归于消失，因而减少了 货币供给，引起生产紧缩，经济萧条。这为政府旨在保证无通货膨胀的有效货 币控制而实行最低限度的管制提供了主要依据。这就意味着，即便在亚当斯 密的充分竞争的世界中，金融与货币事务也不能单纯由市场支配，而必须引入 来自市场体系之外的监管行为。 可见，市场经济条件下，金融业的内在特点，决定了必须有一个规范权威 的金融监管机关对金融业实施监督和规制，以协调和解决金融业市场缺陷所 导致的各种矛盾。其实，现在的问题并非是否需要金融监管，而是如何有效地 实施监管，既要对金融业实施必要的监管，保持其安全和稳定，从而稳定和繁 荣经济，又不能管得太死，损害金融业的效率，从而威胁金融业的繁荣，也即要 在监管的稳定与效率之间找到最佳控制点。 ( 三) 金融监管理论的法学分析 迄今为止的金融监管理论几乎都是从经济学的角度来阐述的，而金融监 管无论作为一种政府权力还是作为一种制度或行为，本质上都是一个法律问 题。因此，笔者认为有必要从法律的角度来探讨金融监管的理论。 1 金融机构作为私人实体，承担了一定的社会职能，这种金融权力的存 在是需要对金融业加以监管的基本理由。 众所周知，中央银行是通过商业银行来发行货币的，而商业银行的货币发 行则实行“透支原则”，即基础货币的发行是通过商业银行的贷款活动投放的， 因此，不能仅仅视贷款权力为商业银行的一种经营活动，更主要的还在于商业 银行履行了发行货币的社会职能。不仅如此，银行等存款机构还具有货币创造 功能，并成为货币供给的主要部分。而银行倒闭风潮能使货币存量的很大部分 归于消失。假设大批银行倒闭确实减少了货币供给，那么随着货币供给的缩 。一蠹爿：耋2 雾要翥毳銮；i ；2 是墨；筝i 鐾翟嚣誓 孳矗蒉公1 1 2 1 5 页i 托马斯。棒耶等d 货币、银行与经济h 第 7 小，就不再有足够的货币去购买市场提供的商品和劳务，于是生产就要缩减， 而失业将增加，后果是非常严重的。此外，金融机构的其他功能也具有定的 社会性，例如，银行经营的支付系统一旦出现问题，也会引起极大的混乱和损 害。政府有义务防止这种情况发生，就像它有义务防止其他的必要社会服务如 电和水的故障一样。证券、信托、保险等活动也都具有一定的分配和调节社会 资源的职能，隐含着某种权力因素。权力必须加以制约，这是法律的一个基本 规则。金融监管作为金融权力的制衡力量是十分必要的。 2 金融机构通常具有一定的垄断地位，作为赋予这种特殊地位的对价， 金融机构必须接受金融监管。 尽管金融机构之间不应当存在竞争的观点早已过时，但金融业作为一个 行业具有一定的垄断地位却是一个不争的事实。当今世界各国对金融机构的 设立都采取特许制，金融机构的设立及其经营范围都必须取得政府的特别许 可。特许权是一种独占权，即行业垄断权，未经政府特别许可，是不能设立金融 机构的，未经政府特别许可，也不能从事有关金融业务。各国法律几乎都明确 规定，银行、证券交易所、证券公司、保险公司等所有金融机构的名称，都属于 专有名称，未经许可不得使用。既然金融机构通过特许取得其特殊的法律地 位，毫无疑问它们也必须接受金融监管作为对价，丽金融监管则为防止这种特 许权或垄断地位的滥用所必需。实际上，垄断地位本身就决定了金融机构在市 场中处于一定的优势地位，因此，也必须有相关措施以保护处于劣势的相对方 的合法权益。 3 建立在公众信心基础之上的金融体系，本身亦要求有相应的金融监 管，以确保公众信心。 现代社会，随着纸币本位制的确立，整个金融体系便建立在法律的基础之 上了。而纸币本位制成功的关键是确保公众对纸币的信心。同样，单个金融机 构以及整个金融体系无不建立在公众信心的基础之上，一旦公众信心丧失，单 个金融机构便会破产，金融体系便会崩溃。因此，必须采取相关的监管措施以 确保公众对金融体系的信心。例如，存款保险制度就是为避免公众因个别银行 倒闭遭受利益损失，进而对金融体系丧失信心，挤兑存款，引发金融危机而进 行的一项安全保护制度设计。更重要的是，防止个别银行破产产生传染效应而 导致整个金融体系的崩溃。因此，将金融监管视为金融机构的对立面是不正确 的，监管本身亦为金融体系所必需，它构成金融市场必不可少的一个组成部 r 分。 总之，笔者认为金融监管是制衡金融权力，防止滥用垄断地位的必要手 段，而金融监管亦为金融体系本身所必需，上述三个方面的理由足以构成金融 监管理论的法律基础。 二、金融监管体制问题 体制是指“被某些有规律的相互作用或相互依赖的形式所联合起来的客 体、观念或行为”的集合。它涉及两方面内容：一是被联合起来的是什么；二 是这些组成部分如何相互发生关系。金融监管体制是指为实现特定的社会经 济目标而对金融活动施加影响的一整套机制和组织结构的总和。通俗地讲，就 是政府应通过什么样的监管机构，以怎样的权责结构和方式，以及怎样处理、 安排监管机构与监管对象之间的关系等，来具体实施金融监管过程，实现金融 监管的目标。金融监管体制的基本要素有二：一是组织结构，即由谁监管和对 谁监管，核心是金融监管机关的设置、职责职权的依法定位；二是作用机制，即 金融监管机关通过怎样的方式、方法和手段对金融机构施加监管以实现金融 监管目标。可见，对金融监管体制的研究涉及到对金融监管机关组织构成、职 权的分析、金融监管机关对金融机构作用机制的分析等。 ( 一) 金融监管体制的制度性分析 在现实经济中，各国通过长期的金融监管实践，已形成了各具特色的金融 监管制度结构和决策方式，从而形成了不同的金融监管体制模式。如果承认金 融监管制度结构和决策机制的重要性，而且承认金融监管体制模式的差异是 由一定客观因素决定并且是有规律可循的，那么深入考察这些因素和规律进 而给金融监管体制及其差异以恰当的逻辑解释和规范性讨论，无疑对指导我 国现实金融监管体制的实践与制度创新，具有重要的意义，而这似乎也成为金 融监管理论的重点和难点。从已有的金融研究文献看，单纯介绍各国金融监管 模式及其差异的论述居多，而分析其根源者居少；从各国追求的监管目标角度 来解释和理解金融监管体制及其差异者居多，而进行制度性分析的论著居少。 笔者认为，在金融监管体制模式及其差异的决定性因素中，社会经济制度及其 见 美 羹里斯博恩斯坦主簟，比较经济体翻中目财政经济出版社1 9 8 8 年版，第6 页 9 所包含的利益结构的经济发展水平因素虽非唯一却是绝对最为重要的。 1 集中计划经济与现代市场经济中的金融监管体制差异 金融监管体制的不同结构和模式首先是由社会经济制度的性质决定的， 这在传统计划经济条件下的金融监管与现代市场经济条件下的金融监管的制 度结构和决策过程差异中得到了最清楚的反映。传统社会主义经济制度是一 种以公有产权关系和高度集中的权益结构为依托的计划者主权制度，政府代 表全社会直接掌握着社会资源的占有、支配、收益和调拨权，经济决策权集中 在以排斥自由竞争和市场关系的纵向一体化科层制结构中，企业和各基层单 位表现为这种一体化结构的国家大工厂的直接生产车间，严格按上级指令行 事，资源配置和经济交易方式表现为计划者主权机制。这样一种经济社会制度 结构体现在金融领域就是大一统的集中计划金融制度：中央银行与商业银行 合一，国家银行垄断全部金融业务，既行使中央银行职能又从事信贷、储蓄、结 算和外汇等业务。金融机构、金融资产和金融资产工具都很单一，金融资源的 配置数量、方向和价格均由严格的国家计划所规定。银行系统自身上下级的关 系是存款上缴、贷款上要、贷款规模和投向以及利率水平均由严格信贷计划所 决定的管理体制。在这种经济金融制度结构中虽然也存在着字面意义上的金 融监管问题，如定期或不定期地检查计划执行情况，监督各单位或当事人履职 情况并施以奖罚措施等，但这种监督管理机制与现代市场经济条件下和意义 上的金融监管体制相比有着根本性的差异：首先，集中计划经济条件下的金融 监督和管理是由作为计划者的政府通过指令性计划和行政命令的方式实现 的，其决策过程紧紧依附于国家银行的集权制度结构和计划经济运行方式，而 且往往形成经营、调控与监管合一并由同一主体( 即政府) 承担的格局，无法形 成独立的和其他主体相制衡的监管目标、主体、制度和机制。其次，传统计划经 济体制下的金融监督和管理的决策过程与高度集中的权益结构相适应，主要 体现为大一统国家银行体系内部自上而下的垂直传递和管理过程。所以监管 的目标和过程更多地体现了计划者或政府主体的意图及利益，基层单位和微 观主体的利益和要求难以得到承认，只是无条件执行政府的政策，从而与“公 共选择”和“社会决策”的原则相悖。最后，传统计划经济体制下的金融监管方 式主要倚重行政手段，无论是监管的目标、规模、内容和时机还是奖惩规则均 1 0 4 ， p 有很大的主观性和随机性，难以形成统一和规范化的金融监管制度。 现代市场经济制度是一种以产权关系明晰化和利益格局多元化为依托的 消费者主权制度。各经济利益主体在自主和自由选择的前提下，按照价值规律 和等价交换的原则进行公平交易和平等竞争，对于市场失效的领域则由体现 公共选择原则的政府干预或管制行为予以补救，由此引导社会经济资源的优 化配置。这种社会经济制度结构体现在金融方面，就是确立了中央银行与商业 银行及其他金融机构职能关系分离、商业性金融机构与政策性金融机构合理 配置、金融机构多元化并自主经营、公平竞争的现代金融制度。在这样的经济 金融制度结构中，各商业性金融机构按市场经济规则从事商品化货币资金的 融通和经营活动；各政策性金融机构则与市场失灵和资源配置中的政府职能 相适应，以弥补资本市场空缺为基本职能，按照“逆市场选择”的方式进行投融 资活动，从微观和宏观两方面提高金融资源配置的效率；而中央银行则主要执 行货币政策调节和金融监管职能，以保证货币金融的稳定和金融体系的安全 有序运行。从逻辑上讲，与市场经济和现代金融制度结构相适应的金融监管体 制应当具备的特征为：第一，金融监管的主体具备相当程度的独立性，中央银 行无一例外地在金融监管制度结构中扮演重要角色，在金融监管的决策和实 施过程中发挥重要作用。由于中央银行在金融制度中处于相当超脱和独立地 位，同时又和银行及其他金融机构有着较为密切和直接的联系，因而只要法律 赋予其必要的职能和权力，就能低成本而富有成效地履行这种职责。第二，金 融监管在从社会利益出发强调金融体系的健全性和稳定性的同时，也充分考 虑被监管者的利益独立性和自身效益，尊重和保障金融机构的合法权益。就是 说，市场经济条件下的金融管制更多地体现了金融体系有效运行的客观需要， 即从“监管需求者”的利益和目标出发考虑监管问题 ，而不是单纯从监管供 给者( 即监管机构) 的利益和目标偏好出发安排监管体制，从而在一定程度上 体现了“公共选择”和“社会决策”的原则。第三，金融监管的决策过程必须依法 运行。不仅被监管对象要依法行事，而且监管机构的监管行为同样必须受到有 关法规的约束和制衡，不能滥用职权，否则亦将受到法律的惩处。为此，真正规 范的金融监管制度必然是以比较完备的金融法规体系为依托的。 燕鳞黼搋螫篡瓣未銎幕瓣不9 9 4 搿群卅见余晖文f 倒的经济理论与过程分析t 经济研究1年第5 期 1 l 2 市场经济国家金融监管体制的三种模式 金融监管体制不仅在不同性质的社会经济制度下存在根本性差异，即便 在同一社会经济制度下，由于具体制度安排和组织形式的不同也存在许多不 同特点，从而形成了不同的金融监管组织结构和各具特色的监管体制模式。在 经验实证分析的基础上进行较为抽象的概括，现代市场经济国家的金融监管 体制模式主要有三种，其基本结构特征和决定因素如下： 模式i ：是一种较为松散的“双线多元”的金融监管体制。其特点是：中央 和地方两级均拥有对金融机构的监督管理权，形成所谓“双线”管理格局，同时 每一级又有若干个监管机构共同完成监管任务，形成所谓“多头”管理结构。实 行这种监管体制模式的国家为数不多，而且主要与市场经济较为发达和地方 拥有较大程度独立性的联邦制国家相联系。例如在美国，联邦这一线的监管机 构主要有联邦储备委员会，财政部通货监理署和联邦存款保险公司，在州这一 线，则各州都有银行监督监理官和管理机构。加拿大也属于这种模式。此种模 式与联邦制国家相联系的决定因素或逻辑根源在于：联邦制国家在具体的社 会体制安排上具有地方相对独立、利益主体多元化和决策结构比较松散的特 征，这种利益和制度结构必然反映在金融监管体制安排中。作为“社会决策”和 利益均衡的结果，“双线多元”的金融监管体制更能适应联邦制国家的特点和 内在规定性。例如州一线拥有监管权有利于各州根据当地的具体情况施以不 同的金融监管政策，从而更有效地实现监管目标等。 模式i ：是一种相对集中的“一线多元”的金融监管体制。其特征为：金融 监管权力集中于中央一级，形成管理的“一级”格局，地方只是中央监管的代理 者和执行者，没有独立的监管权力，且在中央一级拥有金融监管权力并实施监 管政策的机构并不是集中于一个，丽是分别由两个或两个以上机构共同负责， 形成所谓“多元”监管的格局。此种模式一般与经济金融较为发达和中央拥有 较大权力的“社会市场经济”国家相联系。例如，在日本，财政部的银行局和国 际金融局作为主要的监管机构，通过与日本银行的紧密合作，共同完成监管任 务。法国的金融监管结构更为复杂，经济财政部、法兰西银行、国家信贷委员会 和银行管理委员会共同负责金融体系的监督管理。这样一种监管体制模式之 所以与“社会市场经济”的国家相联系，其基本的经济和逻辑根源是管理体系： 中央政府在管理和控制经济过程中拥有较大的权力，这是形成金融监管权力 集中于中央的社会经济基础；其次，由于政府拥有较大的经济管理调控职能和 】2 权力，必然要有相对复杂的经济管理职能机构相互配合和相互制衡地完成经 济管理和调控任务，这也必然在金融监管中得以体现。这样，在现实中就形成 了“多元”监管的体制模式。 模式：是一种高度集中和单一的金融监管体制。其基本特征为：全国金 融业的监督管理由中央银行集中掌握和进行。这种监管体制模式在发达国家 和发展中国家均较普遍。经济发达的国家中如英国、荷兰、爱尔兰、澳大利亚 等。这些国家的特点是市场体系较为完善、统一，经济发展比较均衡，国土幅员 不大，中央银行拥有较高的独立性。这些特点均决定了中央银行比其他机构能 更为容易和有效地履行金融监管职责。多数发展中国家采取这种集中单一的 金融监管制度模式，其根源在于这些国家政府承担着较大的推动经济发展的 职能，而且国内市场体系很不完善，金融制度结构比较简单，客观上需要政府 通过中央银行集中统一地干预和管理国内金融体系，而集中单一的金融监管 模式既是政府干预金融体系的必要条件，又能与相对简单的国内金融制度结 构相适应。与发达国家不同的是，发展中国家的金融监管虽然也由中央银行集 中进行，但中央银行在金融监管方面主要体现了政府的意志，并不具备独立的 监管目标和决定权力。 3 金融监管体制的一般规定性 从理论和一般意义上讲，在现代市场经济条件下金融监管应当采取什么 样的监管体制主要取决于监管的特点。与其他管制政策相比较，金融监管的特 点在于它的公益性、广泛性和复杂性。从公益性看，金融监管具有使受监管产 业即金融产业和不受监管产业同时受益从而有益于整个社会的特点。否则，如 果仅从“特殊利益”论的角度理解金融监管问题，就无法解释当今出现的国际 范围内的金融监管问题，如巴塞尔协议中所体现的国际银行业的资本标准和 金融监管精神等；从金融监管的广泛性看，不仅表现在各国均对国内金融体 系施以不同程度和方式的监管政策，而且还体现在作为监管对象的金融业具 有覆盖面广和渗透力强的特点。为此，雷蒙德w 戈德史密斯曾将金融系统 称为与国民经济基础结构共存的金融上层结构 ；从金融监管的专业性、技术 性看，客观上需要专门的监管机构来实施和处理。金融监管问题的如上特点从 理论和逻辑上规定了有效的金融监管政策应当在一个更为特定( 相对于其他 方面管制问题) 和一般( 由金融监管的特点所决定) 的制度结构中产生。这种特 定和一般性的金融监管体制从理论分析和探索的意义上看，至少包括以下要 点： ( 1 ) 金融监管机构的充分独立性和自主性。一般来说，管制机构自主权和 独立性的大小决定于管制问题的受益结构和复杂程度。对于具有很强公益性 和复杂性的管制问题而言，管制政策就应当在一个很少受宏观政治力量干预 的管制机构中制定出来；反之，如果是简单而突出的管制问题则导致政治力量 的干预。如上文所述，金融监管问题在特征和性质上属于公益性和复杂性较强 的问题，由此决定了金融监管机构应当具备法律上的充分自主权和独立性，这 是防止金融监管本身脱离客观标准和社会利益而被动地扮演调和利益冲突的 角色的制度保证之一。 ( 2 ) 金融监管机构的技术性和专业性。金融监管问题本身的专业性、技术 性和复杂性决定了金融监管的主体不能由一般性的政府机构来承担，而必须 由拥有金融专业知识、凝聚力强、有一定立法权限和良好领导方法的专业性机 构来承担。这是金融监管主体有能力监管这一系统、并使制定出来的监管政策 体现公益性和经济合理性的资源条件之一。 ( 3 ) 金融监管的分支机构与集中统一。同样由于金融监管问题的广泛性和 复杂性，金融监管政策的制定和执行不可能由一个主体全部承担，而必须由广 泛分布的分支机构来具体地贯彻实施，特别是对于幅员辽阔的国家( 如中国) 就更是这样。但由金融监管性质所决定，金融监管分支机构的设置安排应当充 分体现集中统一的原则，即金融监管的权限高度集中于中央一级的专门性监 管机构，金融监管分支机构直接从属于上级机构，作为上级机构决策的执行者 或代理者，它必须与平行的其它权力机构保持独立和超脱关系。 ( 4 ) 以上规定性表明，只要中央银行具备充分的独立性，并且法律赋予其 监管金融业的职权，那么它就构成金融监管主体或机构的最佳选择。这不仅因 为金融监管的某些目标与中央银行的货币政策目标直接相关，而且还在于中 央银行所具有的法律地位、与银行及其他金融机构的广泛联系、高度的 专业性和技术性、广泛分布的分支机构等“资源条件”，使得中央银行最适宜 充当金融监管主体的角色，它能比其他政府机构更为有效和低成本地履行金 融监管的职责。譬如，中央银行履行金融监管职责可以大大节省另设监管机构 1 4 所必须花费的创设成本等。正因为如此，在现实中无论是单一的金融监管模式 还是多元的金融监管模式，中央银行均在金融监管过程中发挥重要作用，而 且，更多的市场经济国家选择了中央银行集中进行的单一金融监管体制模式。 以上关于金融监管体制的制度性分析，对于后文研究国外金融监管体制 的典型模式，分析当代金融监管体制的发展趋势，以及设计具有中国特色的金 融