（经济法学专业论文）我国土地发展权的创设研究.pdf

摘要 土地是人类得以生存和发展的基础，是自然界最宝贵的资源之一。土地的天然稀缺 性要求我们必须科学充分利用每一寸土地。我国土地保护方面的内容主要是义务性规 定，忽略了授权性规定对于土地利用和保护的重要作用。我国是社会主义法治国家，实 行依法治国，我国现有法律规定的土地权利的内涵还不够丰富，尚有漏洞。产权制度是 一项基础性的经济制度，土地发展权是顺应时代发展的产物，我国创设土地发展权是与 国际接轨的具体表现。土地发展权是经济法学的研究范畴，以土地发展权作为研究对象， 有利于填补我国法律空白，完善我国土地权利体系，保护耕地资源，维护生态环境，促 进社会公平，加速农村土地改革，实现可持续发展，推进人权事业健康发展，解决土地 管理难题和现实问题，对建设社会主义法制国家和构建和谐社会都具有重要的意义。本 文共三部分，第一部分是绪论，第二部分共五章，第三部分是结论。第一章介绍了法学 意义上的土地，土地的用途，土地用途的分类和法定形态，土地发展权的内涵，土地发 展权概念和特征，为后面的研究做铺垫。第二章从法理学、生态学、法经济学和法社会 学四方面研究了创设土地发展权的理论基础，并从宏观和微观两方面分析了我国创设土 地发展权的可行性。第三章研究英国和美国两个国家关于土地发展权的法律规定和法律 实践，并从土地发展权的归属、实现方式和价值追求三方面对两个国家的相关规定进行 了比较研究，以期为我国创设土地发展权提供有益的启示。第四章将土地发展权与土地 所有权、土地使用权、空中权进行比较，得出他们之间相互独立不冲突的结论。通过比 较分析土地发展权与土地用途管制制度和土地征收制度的关系，得出土地发展权制度是 实施土地用途管制的变通手段，土地发展权有利于弥补土地征用的缺陷。第五章提出我 国创设土地发展权的立法建议，包括应该遵循的立法体例和基本原则。 关键词：土地发展权、土地使用权、理论基础、立法建议 a b s t r a c t l a n di st h eb a s i sf o rs u r v i v a la n dd e v e l o p m e n t ，i so n eo fn a t u r e sm o s tv a l u a b l e r e s o u r c e s t h en a t u r a ls c a r c i t yo fl a n dr e q u i r e su st om a k ef u l lu s eo fe v e r yi n c ho fl a n d s c i e n c e l a n dp r o t e c t i o ni nc h i n am a i n l yi sm a n d a t o r y , i g n o r e dt h em a n d a t eo ft h ep r o v i s i o n s o fp r o t e c t i o nf o rl a n du s ea n di m p o r t a n tr o l e c h i n ai sas o c i a l i s tc o u n t r yr u l e db yl a w , t o i m p l e m e n tt h er u l eo fl a w , a n do u rc u r r e n tl a w so ft h el a n dr i g h t so fc o n t e n ti sn o tr i c he n o u g h ， t h e r ea r el o o p h o l e s p r o p e r t yf i g h t ss y s t e mi sab a s i ce c o n o m i cs y s t e m ，l a n dd e v e l o p m e n t r i g h t sf o l l o w st h ed e v e l o p m e n to ft h et i m e s ，t h ec r e a t i o no fl a n dd e v e l o p m e n tr i g h t si nc h i n a i sac o n c r e t ee x p r e s s i o no fi n t e r n a t i o n a ls t a n d a r d s d e v e l o p m e n tf i g h t sb e l o n gt ot h ea r e a so f e c o n o m i cl a w , t h es t u d yo fl a n dd e v e l o p m e n tr i g h t sw i l lh e l pf i l lt h eg a p si no u rl a w sa n d i m p r o v eo u rs y s t e mo fl a n df i g h t s ，p r o t e c tl a n dr e s o u r c e sa n dm a i n t a i nt h ee n v i r o n m e n t ， p r o m o t es o c i a le q u i t ya n da c c e l e r a t e l a n dr e f o r mi nr u r a l a r e a s ，a c h i e v es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t ，p r o m o t et h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to fh u m a nr i g h t s ，s o l v el a n dm a n a g e m e n t p r o b l e m sa n dp r a c t i c a lp r o b l e m s ，b u i l das o c i a l i s tr u l eo fl a wa n da h a r m o n i o u ss o c i e t y t h i s a r t i c l ec o n s i s t so ft h r e ep a r t s ，t h ef i r s ti st h ei n t r o d u c t i o n ，t h es e c o n dp a r to fat o t a lo ff i v e c h a p t e r s ，t h et h i r dp a r ti st h ec o n c l u s i o n t h ef i r s tc h a p t e ri n t r o d u c e st h el a n di nl a w , l a n du s e ， l a n du s ec l a s s i f i c a t i o na n dt h es t a t u t o r yf o r m sa n dd e v e l o p m e n to ft h em e a n i n g ，c o n c e p ta n d c h a r a c t e r i s t i c so fl a n dd e v e l o p m e n tr i g h t s ，l a y i n gt h eg r o u n d w o r kf o rt h el a t e rs t u d y c h a p t e r i id i s c u s s e st h et h e o r yb a s i so fl a n dd e v e l o p m e n tr i g h t sf r o mj u r i s p r u d e n c e ，e c o l o g y , l a wa n d e c o n o m i c s ，a n ds o c i o l o g yo fl a wi nf o u ra r e a s ，a n db o t l lm a c r oa n dm i c r oa n a l y s i st h ec r e a t i o n o fl a n dd e v e l o p m e n tr i g h t si nc h i n ai sf e a s i b l e c h a p t e ri i id i s c u s s e st h el a n dd e v e l o p m e n t r i g h t sl a w sa n dl e g a lp r a c t i c ei nt h eu n i t e dk i n g d o ma n dt h eu n i t e ds t a t e sa n dt h ed i f f e r e n c e f r o ml a n do w r i e r s h i p ，i m p l e m e n t a t i o n ，a n dv a l u e c h a p t e rwd i s c u s s e st h el a n dd e v e l o p m e n t r i g h t sa n dl a n do w n e r s h i p ，l a n du s ef i g h t s ，a i rr i g h t s ，t h e ya r ei n d e p e n d e n to fe a c ho t h e r c h a p t e rvp r o p o s e dt h ec r e a t i o no fl a n dd e v e l o p m e n tf i g h t si nc h i n as h o u l df o l l o wt h es t y l e o fl e g i s l a t i o na n db a s i cp r i n c i p l e s k e yw o r d s ：l a n dd e v e l o p m e n tr i g h t s ；l a n d u s ef i g h t s ；t h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n ；l e g i s l a t i v e p r o p o s a l s u 长安大学硕上学位论文 o 1 选题背景及选题意义 0 1 1 选题的背景 绪论 土地是人类得以生存和发展的基础，是自然界最宝贵的资源之一。马克思恩格斯很 早就指出，土地是一切生产和一切存在的源泉，关于土地的研究也成为了人类经久不衰 的话题。土地的天然稀缺性决定了土地代表着巨大的财产利益，具有很高的经济价值， 土地具有自然属性和社会属性的双重属性，二者之间是辩证统一的关系。在环境保护日 益受到世界关注的今天，对于土地的利用不仅要追求经济效益更要注重社会效益。我国 是个发展中国家，过分强调土地的经济利益而忽视了土地的生态功能，使得土地利用效 率低已是不争的事实。虽然我国的耕地仅仅相当于世界的9 ，供养的人口却达到了世 界2 1 ，但是值得忧虑的是人口每年的增长速度近1 ，耕地每年减少的速度却是入口 增加速度的2 倍【l 】。随着人口的不断增长，经济社会飞速发展，工业化、城市化、现代 化进程不断加快，预计到2 0 3 0 年，全国约有1 6 亿人口，耕地可能不足1 2 6 亿公顷( 1 9 亿亩) ，人均不足0 0 8 公顷( 1 2 亩) 【2 】。人类持续增长的土地需求与有限的土地资源之 间的矛盾将加剧涌现，这些矛盾的解决与我国的土地利用和保护制度体系关系密切。 有史以来，关于土地的斗争都标志着重大的社会变革。自建国以来，我国的土地制 度也发生了深刻的变化。改革开放初期，安徽小岗村拉开了农村土地改革的序幕，农民 获得农村土地承包经营权；9 0 年代城镇国有土地使用权与所有权相分离，使用人通过出 让和转让的方式获得国有土地使用权；后来为了公共利益的需要，国家可以征收、征用 农村集体用地并给予补偿，农村承包土地可以转租、抵押等，土地产权内容不断丰富， 土地权利体系逐渐完善。随之，人们的土地权利意识不断增强，很多学者也加强了对土 地权利问题的潜心研究。但是，土地问题却在不断蔓延和加重，譬如征地制度招致的钉 子户问题，有民众为此违法犯罪，不惜以血的代价来抗争；集体土地被国家征收之后产 生的差价问题没有合理的解释；农用地转为建设用地的同时，开发商得到暴利而农民集 体利益受到暴损的问题；国家用尽各种宏观调控手段而房价依然飙升不降的住房问题； 国家垄断土地供应一级市场与促进农村集体建设用地的流转相结合问题；旧城改造与保 【1 1 钱铭2 1 世纪中国士地可持续利用展望 j 中国士地科学，2 0 0 1 ，( 1 ) ：5 - - 7 2 1 文l j m 增减进退之间 j 中国土地，2 0 0 1 ，( 6 ) ：8 1 1 绪论 护之间目标冲突问题等。诸如此类的系列问题层出不穷，土地制度改革迫在眉睫。 同时人权事业的发展日益受到我国政府的关注。建国以后的一段时间内，我国对人 权事业发展曾经走过了一段弯路，但是改革开放以后，特别是2 0 0 4 年我国首次将“国 家尊重和保障人权 正式写入宪法，使尊重和保障人权成为国家根本大法的一项基本原 则，从党和政府执政的政治理念和价值，上升为国家法制建设的政治理念和价值，这无 疑具有重要里程碑意义，为中国人权事业的全面发展开辟了广阔的前景。2 0 0 9 年中国发 布国家人权行动计划( 2 0 0 9 - - 2 0 1 0 年) ，这是我国第一次制定国家人权行动计划，意 义非凡，国家对人权事业的重视程度可见一斑。人权是人之所以为人所应该具备的权利， 是人类的最高理想和追求。根据中国当代人权思想，人权是权利与义务的统一，生存权 和发展权是首要人权，没有生存权和发展权，其他一切权利均无从谈起。发展权是一项 综合性人权，包括社会发展权、经济发展权、政治发展权、文化发展权和可持续发展权 五项具体人权。土地发展权是人权在土地上的具体体现，是经济发展权在土地上的体现。 近年来，党和政府从我国的基本国情出发，大力推进以改善民生为重点的社会建设，增 加社会福利，调节国民收入，完善社会保障体系，缩小贫富差距，使我国的人权事业取 得了突飞猛进的发展。目前，我国政府推出国家人权行动计划，必将提高全社会的 人权意识，促进人权事业的进一步发展，人们将为此获得更加广泛的自由、平等地生存 和发展的权利，或者说获得基于生存和发展所必需的自由、平等权利。 o 1 2 选题的意义 目前，我国关于土地利用的主要法律制度包括土地使用权制度和土地用途管制制 度，土地使用权仅限于土地用途确定后的利用，不涉及土地用途的变更，是一种静态的 土地利用权利；土地用途管制制度实质是国家行使行政审批权，立足国家本位，强调的 是国家干预、调节土地用途变更关系。随着城市化进程的加快，有限的土地资源与人类 无限的需求之间的矛盾加剧，土地问题不断涌现，譬如征地制度招致的钉子户问题，集 体土地被国家征收之后产生的差价问题，农用地转为建设用地的同时，开发商得到暴利 而农民集体利益受到暴损的问题，国家用尽各种宏观调控手段而房价依然飙升不降的住 房问题，国家垄断土地供应级市场与促进农村集体建设用地的流转相结合问题，旧城 改造与保护之间目标冲突问题等。在英、美、法等国家，土地发展权被用来平衡限制发 展地区和可发展地区之间因为发展规划而带来的利益分配不均，从而推进土地利用规划 的实施，达到保护农地、环境敏感地带以及历史古迹等公共目的，形成了土地发展权的 2 长安大学硕士学位论文 英国模式和美国模式。土地发展权是一项新型的动态权利类型，独立于我国现有的土地 权利和土地制度，具有无法替代的地位，可能成为解决我国土地问题的一项有效法律手 段。同时，土地发展权具有很强的人权属性，也是促进我国人权事业的手段。土地发展 权隶属于经济法学的研究范畴，以土地发展权作为研究对象，不仅充实了相关理论研究 的内容，而且在实践上有利于土地问题的解决和土地法律制度的完善，加快土地发展权 的立法进程。 0 2 研究现状及发展趋势 国内许多学者对土地发展权进行了研究，起初焦点主要集中在土地发展权的内涵界 定，随着我国城市化进程的加快，逐渐产生更复杂的问题，随之有大量的学者跟随问题 的出现，从土地发展权的角度寻求解决途径。从土地发展权的概念上分析，其内涵经历 了从狭义到广义的过程，沈守愚、王小映、黄祖辉、杨明洪、周建春主张的土地发展权 其实特指的是农地发展权，仅仅指农地变更为建设用地使用的权利。随着学者的深入研 究，土地发展权内涵的范围扩大，如胡兰玲主张的土地发展权不仅包括变更土地用途使 用的权利，还包括在空间上向纵深方向发展的权利，即土地发展权具体分为土地开发权 和空间建筑权两类权利。季禾禾、万磊、侯华丽、王万茂等主张的土地发展权都是突破 土地表面范围，将土地空间深度发展的权利纳入土地发展权的范围。关于土地发展权的 性质，学者比较一致的观点是主张土地发展权属于私法范畴，与土地所有权相分离而可 以单独处分，代表人物有梁慧星、胡兰玲、柴强、李世平、江平等。在土地发展权的归 属上，学术界主要有两种学说：单一主体论和二元主体论。前者指的是土地发展权归国 家所有即涨价归公或归土地所有权人即涨价归私。主张涨价归公的代表人物有沈守愚、 胡兰玲、贾海波等，沈守愚的理由是土地发展权源于国家主权，贾海波的理由是土地增 值理论。主张涨价归私的代表人物有张安录( 农地发展权归农地所有者) ，杨明洪( 农地 发展权归农民集体所有) ，黄祖辉( 农地发展价值归农民) 等。二元主体论代表人物有 戴中亮、许恒周、万磊、刘国臻，主张土地发展权的权利主体应该是国家和农民集体。 对土地发展权的理论问题研究比较全面的优秀论文有贾庆斌的我国土地发展权法律问 题研究，该论文论述了创设土地发展权的正当性，分析了土地发展权涉及的法律关系、 土地发展区的性质、种类、效力和权能等，内容比较完善。刘明明的论文土地发展权 基本理论问题研究在研究领域也具有深远的影响。 在国外，一些国家已经开始了土地发展权的立法实践。国外最初设立土地发展权的 3 绪论 目的是为了保护有限的耕地，实现土地利用的效率和土地利用中利益分配的均衡化。土 地发展权最初出现于英国，自2 0 世纪5 0 年代初开始，在英、美、法等国相继设置。土 地发展权的运行主要有英法模式和美国模式，在一定程度上都实现了预设的目的，土地 发展权的归属和实现方式都比较明确，发展比较完善。典型的有如下三个国家：一、英 国国家独占的土地发展权。1 9 4 7 年英国颁布了城乡规划法，此法通过设立由国家独 占的土地发展权，对土地开发行为进行控制，限制土地私有权的滥用，所有的土地开发 行为必须得到政府的开发许可。二、法国的法定上限密度制度。此制度与土地发展权非 常类似，首先规定土地所有权人的建筑权有一低水平的上限容积率限制，超过限制的建 筑权则由地方政府享有。三、美国可转让的土地发展权制度。2 0 世纪上半叶美国为了解 决农地流失严重的问题，首先借鉴德国土地用途管制做法，运用水土保持和国内生产 配给法来强化政府对土地利用的管理。但之后二三十年的实践证明，土地用途管制立 法尚不能达到保护农地的预期作用，耕地流失状况仍很严重。之后美国政府分析寻找土 地用途管理制度失效的原因，于2 0 世纪六十年代末，在实行土地用途管制的基础上， 设置土地发展权，建立了土地发展权制度。该制度自实施以来，不仅有效地保护了耕地， 而且扩展至保护生态环境和在历史、建筑或文化上有重要意义的建筑物、界标、风景资 源等。根据美国土地发展权授权法的规定，土地发展权是指土地所有人遵守土地开发的 法律规定，改变某块地或其上的建筑物用于某种特殊用途的权利，包括开发土地或改变 其上建筑物的面积、密度、容量和高度，其核心是改变土地用途、容积率与密度。 总之，国外对于土地发展权的研究比较早，现在发展的比较成熟，发挥了初设土地 发展权的作用。国内学者也已经意识到土地发展权对规范城市规划、解决土地开发造成 的社会不公、耕地资源的有效保护、生态平衡、促进基本人权建设等方面的重大作用， 研究不断深入，并尝试建立中国土地发展权的法律化。但是关于我国土地发展权的研究 重复内容比较多，理论性和全面性都不够强，有待进一步的深入研究，加速土地发展权 的立法进程。在全球法制研究的视野下，土地发展权的全球化研究是未来的研究重点和 发展趋势。 0 3 核心观点及论证逻辑 本文的核心观点是我国创设土地发展权是可行的，并提出了我国创设土地发展权的 两点立法建议。第一，结合我国立法传统和现有的土地法律制度，选择合理的立法体例 即要坚持集中与分散相结合的立法体例。第二，土地发展权立法要坚持国家适度干预、 4 长安大学硕二f = 学位论文 公平与效率兼顾和可持续发展的原则。本文的基本论证逻辑是：首先提出我国土地法律 制度的不足，设想土地发展权也许可以作为一个新的制度路径选择；其次通过分析土地 发展权的理论基础和可行性，考察英美两国关于土地发展权的法律规定和实践，研究土 地发展权与其他土地权利之间的关系及其土地发展权在我国现存土地征收制度和土地 用途管制制度体系中的角色定位，最后归结到一点就是，我国创设土地发展权是可行的。 0 4 研究内容及研究方法 围绕上述核心观点和论证逻辑，本文研究内容除绪论和结论外共分五章。本文力求 从土地发展权的相关概念及内涵入手，全面分析我国创设土地发展权的理论基础和可行 性，借鉴英美两国关于土地发展权的实践经验，考察土地发展权与我国相关土地权利和 土地制度的关系，并为我国创设土地发展权提出了立法建议。第一章是对一些基本概念 的界定和分析，主要是法学意义上的土地，土地的用途，土地用途的分类和法定形态， 土地发展权的界定和特征，为后面的研究做铺垫。第二章是探讨土地发展权产生的理论 基础和我国创设土地发展权的可行性。本章从法理学、生态学、法经济学和法社会学四 方面研究了我国创设土地发展权的理论基础，并从宏观和微观两方面分析了创设土地发 展权的可行性。第三章研究重点是英国和美国两个国家关于土地发展权的法律规定和实 践，并从土地发展权的归属、实现方式和价值追求三方面对两个国家的相关规定进行了 比较研究，以期为我国土地发展权的创设提供某些有益的启示。第四章研究内容是土地 发展权与相关土地权利和土地制度的关系。将土地发展权与土地所有权、土地使用权、 空中权进行比较，得出土地发展权不同于土地所有权、土地使用权、空中权，他们之间 相互独立不重叠的结论。通过比较分析土地发展权与土地用途管制制度和土地征收制度 的关系，得出土地发展权制度是实施土地用途管制的变通手段，土地发展权有利于弥补 土地征用的缺陷。第五章提出我国创设土地发展权应遵循的立法体例和应该坚持的基本 原则。本文的创新点也主要在此体现，我国关于土地发展权的立法应该遵循集中与分散 相结合的立法体例，坚持国家适度干预原则、公平与效率兼顾原则和可持续发展原则。 在坚持可持续发展原则的同时，必须转变人与可持续发展相对立和可持续发展是人之义 务的观点。土地发展权是发展权在土地上的体现。通常认为可持续发展是人类的责任和 义务，人类被斥为生态破坏、坏境恶化、资源枯竭、物种灭绝的罪魁祸首，造成人类成 为可持续发展的对立面的局面。其实，可持续发展是人类的一项权利而非义务和责任， 需要从以义务角度看待可持续发展转变为以人权角度看待可持续发展，从人的可持续发 5 绪论 展义务转变为人的可持续发展权利，在人与可持续发展之间建立具有亲和力的权利关 系，而非罪责关系，最终完成发展权与可持续发展的对接，实现土地发展权与可持续发 展的融合。 本文总体上是在马克思主义哲学的指导下，采用理论与实际相结合的方法进行研 究。具体而言，本文主要的研究方法有：1 、历史分析的方法。这是法学研究的基本方 法之一，为了理解法律制度，我们必须研究它曾经是什么以及将来会变为什么。本文把 土地发展权置于我国社会转型新时期，与科学发展观、可持续发展、新农村建设、和谐 社会的构建相联系，阐述土地发展权产生发展的内在必然性。2 、比较分析的方法。这 也是法学研究常用的方法之一。为了扩大视野，理解不同的政治体制、历史文化、民族 传统之下土地发展权法律制度的共性与个性，我们必须对不同典型国家的法律制度及实 际运行状况进行比较研究，才能归纳出某法律制度的内核。本文主要考察英美两国关于 土地发展权的法律规定和法律实践，通过比较分析研究，总结其差异及各自的利弊，得 出对我国土地发展权规则制定具有借鉴意义的经验成果。3 、价值分析的方法。任何法 律制度都体现着立法者对一定价值目标的选择和取舍，蕴含着一定的价值观。本文在研 究英美两国关于土地发展权的法律规定和提出我国创设土地发展权的建议时都采用了 价值分析的方法。4 、文献研究的方法。对于法学研究，只有在总结分析前人研究成果 的基础上，新的研究才会有价值。本文对现有的研究成果进行综合分析，全面剖析土地 发展权的内涵等基本理论问题，从而为土地发展权创设的本土化提供理论支撑。 6 长安大学硕士学位论文 1 1 法学意义上的土地 第一章土地发展权界定 关于“土地 ，从不同的学科角度认识其有各自的内涵。科学界定土地的内涵，是 研究土地发展权的基础和前提。在地理学上，土地一般指地球表面的陆地部分及其附属 物，包括内陆水域和海洋i l 】。地理学上的土地强调土地的物质性，忽视了土地的空间性， 排除了地球表满陆地所对应的空间，土地附属物的范围也不明确，按照地理学的理解， 土地附属物应该是土地上生长的植物、生物等。在生态学上，土地包括地球特定的地域 表面及其以上或以下的大气、土壤及基础地质、水文和植被，还包含这一地域范围内的 过去和现有人类活动的种种结果，以及动物就它们目前和未来利用土地所施加的重要影 响【2 1 。生态学上的土地概念范围最广阔，由于整个地球都是一个生态系统，这个大的生 态系统又由许多子生态系统组成，彼此相对独立又不可分割，所以生态学上的土地概念 强调的是土地的物理基础性，范围全面广泛。在经济学上，土地是指人们可以获得出产 物和利益的地面，是由土地资源和土地资产所构成的自然经济综合体【3 】。经济学上的土 地显然注重的是土地的经济属性。由此可见，土地外延在地理学、生态学、经济学上的 侧重点各有差异，这主要是由各个学科的学科定位和研究对象决定。 对于土地发展权中的“土地的理解，不同于地理学、生态学、经济学上的概念， 它指的是法学意义上的土地。法学意义上的土地属于物的范畴，即法律关系的客体 物，而作为法律关系的客体，物是指能为法律关系主体控制和支配，并能为主体带来一 定经济利益的客观有形物。土地作为法学意义上的物，必须具备三个特性：首先是国家 意志性。这是由法的本质决定的，法的本质是国家意志的体现，法学意义上的土地亦如 此。一定范围的土地能否成为法学意义上的土地，最根本标志在于能否在体现国家意志 的国家立法中得以规定。其次是物理属性。物的物理属性强调的是物的有形性，土地是 一种占据一定空间客观存在的有形物，而不是虚幻的。土地面积有限，被固定在地球表 面上，位置相对固定，土地位置在一定程度上决定了土地的性质和人类的利用程度。通 过在土地上设立权利，人类可以对其依法行使占有、使用、收益、处分的权利。最后是 【1 1 林增生，严星土地管理原理与方法 m 北京：中国人民大学出版社，1 9 8 6 ：2 【2 】 伊利莫尔豪斯土地经济学原理 m 北京：商务印书馆，1 9 8 2 ：1 9 【3 1 张燕华土地与市场 m 上海：上海远东出版社，1 9 9 6 ：5 0 7 第一章土地发展权界定 利益属性。土地具有很高的经济价值和生态价值，是能给人类带来经济利益和生态利益 的物。土地是一个使用价值综合体，土地用途具有多样性，具体有建设用地区，农、林、 牧、副、渔用地区，独立工矿用地区，自然遗迹和人文景观保护区等。总之，法学意义 上的土地是法律规定具备资源和财产属性并能为人力占有、使用、收益、处分并带来利 益，覆盖在地球表面的土壤、地质、水文和植被。 1 2 土地用途及法定形态 1 2 1 土地用途 土地用途是人们根据土地的特性，为了满足自身的需要所确定的利用土地的方式或 类型，是不同性质的土地与劳动力、资本要素相结合的综合表现。土地用途是人为主动 劳动作用于土地而确定的，人类可以对土地进行多方面的开发利用，目的是满足自身需 要，实现土地的利用价值。不同的利用方式作用于同一块土地，便产生多重的或复合式 的土地用途。同时，不同的利用方式可以促成土地用途的转换。若是利用土地不改变土 地自然属性，往往可以周而复始的更新利用，如农作物种植中的耕耘、施肥、疏通，此 时土地用途具有可逆性。相反地，若是利用方式改变土地自然属性，土地用途表现出不 可逆性，即改变土地原有自然属性或者恢复土地原有自然属性极其困难，将耕地变为建 设用地就是典型例证。土地用途具有四个特性：第一，多样性。土地是一个使用价值综 合体，主要有农用地、建设用地和生态用地之分。第二，时空性。土地跟随季节、气候、 空间分布而用途不同。第三，相互转换性。同一块土地的用途随着社会经济发展的需要 可以相互转换，如农地转化为建设用地。为了城市化发展的需要，这是一种不易扭转的 现实。第四，适宜性和限制性。适宜性指的是土地自然属性决定其可以适用于某种土地 用途。限制性指土地的自然属性决定其不适用于某些土地用途。分布在不同地理位置的 土地各自表现出不同的自然属性，由于人类科技水平有限，无法通过改造使每块土地都 适合于各种用途。如果某块土地可以适用于多种用途，这块土地的用途具有多适宜性。 所以，土地用途是不同性质的土地与劳动力、资本要素相结合的综合体现。 1 2 2 土地用途的法定形态 土地用途的法定形态是国家用法律的形式规定土地利用的类型，是法律对土地用途 的认可，一旦土地用途确定，未经法定程序不可更改，行为人必须在法定用途的基础上 利用土地，否则就造成违法行为。若是需要转变土地用途，必须履行相关审批手续并交 8 长安大学硕士学位论文 付一定的费用。目前我国规定土地法律制度的主要有中华人民共和国宪法( 下称宪 法) 、中华人民共和国民法通则( 下称民法通则) 、中华人民共和国土地管理法 ( 下称土地管理法) 、中华人民共和国土地管理法实施条例( 下称土地管理法实 施条例) 、中华人民共和国城乡规划法( 下称城乡规划法) 以及中华人民共和 国物权法( 下称物权法) 。土地管理法第四条明确规定，国家实行土地用途管制 制度，土地依其用途可分为农用地，建设用地和未利用地。自2 0 0 8 年1 月1 日起施行 的城乡规划法针对的主要是城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编 制。城乡规划法第三十五条规定：城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、 绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、 水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理 厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。城乡规 划法对土地用途划分比较详尽，操作方便，内容完整，但是概括性不强。 散见于这些法律中的土地法定形态缺乏统一性，关键是分类标准不统一。根据土地 用途的性质，应以土地的适宜性和限制性作为划分的标准，土地的适宜性和限制性往往 成反比例关系，遵循了逻辑学中的同一律，授权性法律规范体现土地的适宜性，义务性 或禁止性法律规范体现土地的限制性，这样就包括了土地的所有范围。所以，必须以法 律的形式完善现有土地用途的分类，准确界定土地用途的种类，明确土地用途法定形态， 规定各个土地用途种类间是否可以转换及土地用途转换应遵循怎样的程序，量化土地用 途转换的价值。现行的城乡规划法结束了我国城乡二元分割的立法传统，适用范围 涵盖了城市和乡村，与土地管理法相配合，基本可以完成合理利用土地资源和实施 土地用途管制的任务，但是尚存不足，不能满足现实社会的需要，急需改进。 1 3 土地发展权的内涵 土地发展权源于土地用途管制，是社会发展的必然产物。在农业社会，人们对土地 利用水平极低，通常认为拥有土地的所有权即意味着拥有该横向氛围内地下与上空的一 切权利，也就是罗马法的绝对所有权。但是到了近现代，国家工业化和城市化水平快速 发展，环境问题不断涌现，对城市土地提出了多元化立体开发的要求，与此同时，土地 权利的重心由所有转向利用。加之我国人均可用土地面积很少，在稀缺的土地资源与人 们极大需求的矛盾之间和保护公共利益的条件下，人们没有权利随心所欲地选择土地的 用途，而是要受一定的法律制度和国家政策的制约。我国建设用地实行计划管理，计划 9 第一章土地发展权界定 管理主要是通过实施土地利用总体规划和年度土地利用计划来实现，以规定一定的指标 来控制某种土地用途的用量。如果国家制定法律对土地财产主体改变土地用途加以限制 或者给予确认，土地发展权则应运而生，土地发展权是伴随着变更土地用途而产生，清 晰界定土地发展权的概念和特征是研究土地发展权的基础和前提。 1 3 1 土地发展权的界定 土地发展权由土地和发展权组成。土地的涵义已经叙述。发展的基本意思有如下四 种，一是指事物由小到大、由简单到复杂、由低级到高级的变化；二是指变化的趋势； 三是指扩大；四是发挥，施展。总之发展总是与变化不可分开，而且倾向于向正面积极 的方向变化。发展权的正式提出是在1 9 7 9 年1 1 月30 日联合国大会通过3 4 、3 6 号决 议，即发展权的决议，宣布了发展权是一项不可剥夺的人权，发展机会均等是国家 和组成国家个人的一项特有权利。1 9 9 3 年的维也纳宣言和行动纲领继承发扬了发 展权利宣言的精神，使发展权的思想、措施更为全面、系统。1 9 8 6 年发展权利宣言 的规定表明，发展权的主体是每个个人和所有民族，发展权涉及的范围包括经济、社会、 文化和政治四个方面，发展权的实现是一个从参与并付出的动态过程，发展权的目的是 由每个个人和所有民族分享发展的利益，而且更强调主体对发展利益享有的公平、平等。 发展权实际上就是参与发展的机会均等权利和共享发展的利益权利。相应的，土地发展 权也不可避免的具有了人权属性。土地发展权的创设，意味着其他一切土地财产权必须 以当前已经依法取得的权利为限，亦即农地所有权的范围，以已经编定的正常使用的价 值为限。至于此后变更农地使用类别的权利则属于发展权【l 】。简单的说，土地发展权就 是对土地进行变更利用的权利。 所谓土地发展权( l a n dd e v e l o p m e n tr i g h t s ) 是一项重要土地产权制度，最初出现于 英国，自2 0 世纪5 0 年代初开始，在英、美、法等国相继设置。土地发展权设立的最初 目的是为了保护耕地，保护自然风景区等。土地发展权的设置可以提高土地利用的效率， 实现土地利用中利益分配的均衡化。我国法律制度上没有土地发展权的相关规定，但是 大量的土地发展权问题普遍存在。2 0 世纪9 0 年代末期以来，很多专家学者从多个角度 对其进行大量的理论研究和探索。土地发展权的概念经历了从狭义的土地发展权到广义 的土地发展权的演变过程。 狭义的土地发展权是土地发展权的初期阶段，它将土地发展权界定为土地所有权人 【1 1 张恰创建养护者受益环保法基本原则 j 现代法学，2 0 0 5 ，( 6 ) ：1 0 5 l o 长安大学硕士学位论文 变更自己的土地用途或在土地上新建建筑物的权利，主要指“农地发展权”。代表人物 有王小映，主张土地发展权其实就是将农用地转为非农用地( 主要是建设用地) 的变更利 用权【l 】。杜业明则强调土地发展权是变更土地用途而获得额外收益的权利 2 1 。除此还有 黄祖辉、杨明洪等从农村集体土地发展权受侵害的角度，探讨了农村土地发展权的问题。 周建春则将农地发展权区别于农村土地发展权，主张农地发展权又称土地发展权或土地 开发权，即耕地改为建设用地的权利，强调将农地改为最佳利用方式的权利【3 1 。从他们 的研究可以看出，狭义土地发展权中的土地仅仅指的是农用地，即农地发展权。 广义的土地发展权包括狭义的土地发展权和对土地利用强度提高的权利。胡兰玲是 代表人物之一，她所谓的土地发展权是对土地在利用上进一步发展的权利，包括在使用 时变更土地用途之权即土地开发权和在空间上向纵深方向发展即空间( 高空或地下) 建筑 权；万磊将土地发展权界定为突破土地原来的使用方式，在空间维度上向纵深方向拓展， 在使用类型上变更原有土地用途的权利【4 】。范辉、董捷从转变土地用途和提高土地利用 集约度两方面界定土地发展权，依据我国土地管理法对土地的分类，认为土地发展权应 包括农用地发展权、建设用地发展权和未利用土地发展权【5 】。侯华丽、杜舰对土地发展 权的界定是将土地的使用性质进行变更的权利，主要包括将农用地变更为非农用地的发 展权，将未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权，在保持农地使用性质不变的情 况下对其加大投入提高利用集约度的发展权；在建设用地上进行再开发建设的发展权【6 】。 王万茂和臧俊梅观点与侯华丽相似，认为土地发展权是变更土地用途和改变土地原有集 约度的改变之权，主要包括农地发展权和市地发展权 7 1 。季禾禾、周生路、冯昌中将土 地发展权的客体延伸为对地下、地上、地面上空的开发和利用，实质是扩大土地的空间 范卧8 1 。 仔细分析可得知，狭义的土地发展权和广义的土地发展权的区别在于对土地发展权 发展对象的范围大小。狭义的土地发展权只涉及改变土地性质、用途或者提高土地利用 【1 l 千小映全面保护农民的土地财产权益 j 中国农村经济，2 0 0 3 ，( 1 0 ) ：9 - 1 6 【2 】杜业明现行农村土地发展权制度的不均衡性及其变迁 j 西北农林科技大学学报( 社会科学版) ， 2 0 0 4 。( 6 ) ：2 4 2 8 p 】周建春中国耕地产权与价值研究兼论征地补偿 j 中国土地科学，2 0 0 7 ，2 1 ( 1 ) ：4 - 9 1 4 j 胡兰玲土地发展权论 j 河北法学，2 0 0 2 ，( 3 ) ：1 4 3 - 1 4 6 p l 范辉，董捷试论农地发展权 j 农村经济，2 0 0 5 ，( 6 ) ：2 8 - 3 0 【6 】侯华丽，杜舰土地发展权与农民权益的维护 j 农村经济，2 0 0 5 ，( 1 1 ) ：7 8 - 7 9 【7 】王万茂，臧俊梅试析农地发展权的归属问题 j 国土资源科技管理，2 0 0 6 ，( 3 ) ：8 - 1 1 【8 】季禾禾，周生路，冯昌中试论我国农地发展权定位及农民分享实现 j 经济地理，2 0 0 5 ，( 2 ) ： 1 4 9 1 5 】 第一章土地发展权界定 集约程度某方面所形成的土地权利。广义的土地发展权则包括改变土地性质、用途和 提高土地利用集约度这两个方面所形成的权利。狭义的土地发展权是研究的初始阶段， 随着经济社会的发展，广义的土地发展权逐渐成为当前的主流观点，而且更接近于国外 土地发展权的概念。事实上，土地除了具有社会属性，更不可忽视它的自然属性。土地 承担着维持生态平衡，保持可持续发展，构建和谐社会的重要角色。土地的分类中必然 不可缺少生态用地，如森林用地，沙漠地，湿地，自然风景保护区等，土地发展权的内 容还应该包括生态用地发展权，即因生态用地转变为农用地或者建设用地而形成的土地 发展权，所以土地发展权应采用广义解释。拓展土地发展权的内涵，对于解决退耕还林 和天然保护林，保持1 8 亿亩耕地红线不被突破，保护文化遗产等相关土地发展权问题 具有重大意义。 1 3 2 土地发展权的特征 关于土地发展权的性质，各个学者分别从不同的角度对其进行了研究，得出了不同 的结论。胡兰玲认为，土地发展权创设的基础是土地利用的广泛性和社会性，土地发展 权与土地所有权具有相同效力和权能【1 1 。刘永湘、杨明洪认为，为了实现公共利益，国 家对土地用途实行严格管制，土地发展权就是针对土地用途国家管制而产生的从土地所 有权分离出来的一项物权【2 】。栗庆斌认为，土地发展权并非私法上的物权，而是一种体 现国家意志的经济法意义上的权利，此种说法将土地发展权视为国家公权力，类似于国 家税收权f 3 】。总之，笔者认为土地发展权具有以下特征： 第一，土地发展权是一项不动产财产权。土地发展权不仅是一项动态的权利，而且 代表着巨大的经济利益，土地发展权的创设目的就是为了分配土地变更利用方式所产生 的利益。土地发展权是土地所有权的一部分，就如同土地使用权分离于土地所有权一样， 土地发展权与土地所有权相对分离，可以独立处分并带来一定的经济利益。土地发展权 的客体为土地，土地是典型的不动产，具有不可移动性，所以土地发展权是一项不动产 财产权。 第二，土地发展权具有人权属性。2 0 0 9 年中国发布国家人权行动计划( 2 0 0 9 - - 2 0 1 0 年) ，这是我国第一次制定国家人权行动计划，意义非凡，国家对人权事业的重视程度 可见一斑。人权是人之所以为人所应该具备的权利，是人类的最高理想和追求。根据中 i l 】胡兰玲土地发展权论 j 河北法学，2 0 0 2 ，( 3 ) ：1 4 3 1 4 6 嘲刘永湘，杨明洪中国农民集体所有士地发展权的压抑与抗争 j 中国农村经济，2 0 0 3 ，( 6 ) ：1 6 2 4 d 1 粟庆斌我国土地发展权法律问题研究 j 经济法论坛，2 0 0 6 ，( 1 ) ：0 6 1 2 长安大学硕士学位论文 国当代人权思想，人权是权利与义务的统一，生存权和发展权是首要人权，没有生存权 和发展权，其他一切权利均无从谈起。发展权是一项综合性人权，包括社会发展权、经 济发展权、政治发展权、文化发展权和可持续发展权五项具体人权。土地发展权是人权 在土地上的具体体现，是经济发展权在土地上的体现。土地发展权是改变土地现状用途 和利用强度等利用方式的权利，土地物质形态的改变带来的是土地经济价值的变化，而 且一般都是使土地增值。排除国家管制和规划，只要条件具备，任何土地都具有发展的 可能性，土地发展的普遍性决定了土地发展权所体现的人权具有平等性。土地发展权的 创设关乎人民的生存与发展，是实现人权的有力保障。 第三，土地发展权所包含的权益具有远期性。由于科学技术水平的局限，土地现状 利用方式和水平，土地的地理位置，社会发展的需要及