（金融学专业论文）借鉴国外经验建立符合国情的存款保险制度.pdf

借鉴国外经验建立符合国情的存款保险制度 ( 论文提要) y 6 6 9 8 9 3 本文对世界7 2 个已建立存款保险制度的国家和地区中典型的发展状况进行分析比 较，如：美固是实施存款保险制度的先行者，而且不断根据国家的需要进行存款保险制 度的改进，成为世界的样本；德幽是比较成功的私营模式范例，这与其严厉的峪管分不 开；日本的存款保险制度是比较失败的，与之放松的监管、全额承保和泡沫经济的破灭 相关；印度与我国有诸多相似之处，在本文中成为发展中国家存款保险制度的代表。通 过这些分析和比较，总结出国外存款保险制度的运营经验和教训，从巾发现存款保险制 度这把“双刃剑”的积极作用和问题。在此基础上从市场竞争、改制卜市、加入世界贸 易组织、人民币利率市场化、金融监管、抑制道德风险和优化银行、 k 的资，以及缓解失 行最后贷款人的压力、维护社会安定的需求七个方面阐述建立我因存款保险制度的必要 性，提出建立符合我国国情的存款保险制度，即制定存款保险的法律法规、组织形式及 基金柬源、存款保险的实施方式和保险范围、保险标的、保费计提、保险金额及免赔率、 保险基金的运用、监管职能、赔偿处理的九点建议。希望通过存款保险制度来保障我国 金融体系改革的顺利进行，增强银行业在国际金融行业中的竞争力，维护银行业的安全 与稳定，巩固银行业在世界经济中的地位。 e s t a b l i s ht h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mp a t t e r ni na c c o r d a n c ew i t hc h i n a 。s s t a t u s q u ob yd r a w i n gl e s s o r l sf r o m t h ea b r o a d e x p e r i e n c e a b s t r a c t ： t h i sa r t i c l ea n a l y s e sa n dc o m p a r e sm o s tt y p i c a lc a s e so f7 2c o u n t r i e sa n dr e g i o n st h i nh a v e b u i l td e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mf o re x a m p l e ，t h eus ，r e g a r d e d a sa n e x a m p l eo fd e p o s i t i n s u r a n c es y s t e m 1 sap i o n e e ra n dam o d e lg e a r i n gi t s e l fw i t ht h en a t i o n a ln e e d sg e r m a ns y s t e m w h i c hi sd i f f e r e n tf r o mi ti nt h eu s i sas u c c e s s f u lp r i v a t e l yo w n e dm o d eb e c a u s eo fi t s s c a t h i n gs u p e r v i s i o n ，j a p a nf a i l sm o r e o fi t sr e l a x e ds u p e r v i s i o n a c c e p t a b l ei n s u r a n c ea n d f a l l i n g t h r o u 出w i t hb u b b l ee c o n o m y b r i t i s ha n dc a n a d ab a s i c a l l yf o l l o w st h em o d e lo ft h eu s w i t h s o m ec h a n g e s i n d i a 1 i k e so u rc o u n t r yi nm a n ya s p e c t s b e c o m e st h ed e l e g a t eo ft h ed e v e l o p i n g c o u n t r i e si nt h i sp a d e r t h es y s t e mi nt a i w a np r o v i n c er e f e r st ot h em o d e io ft h eus a n d c a n a d a ，b u tt h e r ei sa l s os o m e t h i n gf o ru st oj e a l t l n o wt h ef i n a n c i a li n s t i t u t i o ni nh o n gk o n gj s p r e p a r i n g t ob u i l dt h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mw i t hm a i n l a n d t o g e t h e r b ya n a l y z i n g a n dc o m p a r i n g ，is u m u pn o to n l ys o m ee x p e r i e n c ea n ds o m ep o s i t i v ee f f e c t s o ft h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m ，b u ta l s ot h r e en e g a t i v ee f f e c t s o nt h eb a s eo fr e f e r e n c e so f f o r e i g nc o u n t r y sc o r r e s p o n d i n ge x p e r i e n c e i nc h i n a i ti sm o r en e c e s s a r yt h a ne v e rb e f o r et o a d o p tt h es y s t e ml om e e tt h en e e d so fd r a w i n gu pt h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mp a t t e r n i n a c c o r d a n c ew i t l lc h i n a ss t a t u sq u o t h e n e c e s s i t yi sa b o u t s e v e na s p e c t s ，i n c l u d i n gc o m p e t i t i o nm a r k e t 、t h er e 孙r r f io ff i n a n e i a l m a r k e t i z a t i o n ，c h i n a se n t r yi n t ow t 0 ，i n t e r e s tt u r n i n gw i t ht h ec h a n g eo ft h em a r k e t f i n a n c i a l s u p e r v i s i o n ，r e p r e s s i n gt h em o r a lh a z a r d ，o p t i m i z i n gb a n k i n gc a p i t a lo rc a s i n gt h el a s tl o a n e r s p r e s s u r eo f t h ec e n t r a lb a u ko fc h i n a ，a n dk e e p i n g p e a c e f u ls o c i e t y t h en i n es u g g e s t i o n sa b o u tt h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mo fo u rc o u n t r ya r em a k i n gl a w s f o r i l lo fo r g a n i z a t i o n ，s o u r c ea n dt h eu s eo ft h ef 妇d s ，p r a c t i c eo fu s i n g s c o p ea n do l j e c t 、 p r e m i u m a n da m o u n t ，f r a n c h i s e ，s u p e r v i s i o na n d r e s p o n d i nd a m a g e s i no c t o h e r2 0 0 3 ，t h ed e p o s i ti n s u r a n c eb u r e a uw a sb u i i ti nt h ec e n t r a jb a n ko fc h i n a w h i c hm e a n st h a tc h i n aw i l 】e s t a b l i s ht h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e r n i nm a r c h2 0 0 4 x i ep i n g ， t h eh e a do ft h ed e p o s i ti n s u r a n c eb u r e a u ，s a i dt h a tc h i n a sd e p o s i ti n s t l r a n c es y s t e mw i l lb e e s t a b l i s h e dt h i sy e a t i f t h es t a t ec o u n c i la g r e e sw i t ht h es u g g e m i o n ih o p et h a tt h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mc o a lg u a r a n t e et h es u c c e s so ft h ef i n a n c i a lr e f o r l y l s t r e n g t h e n t h ec o m p e t i t i v ef i n a n c e m a i n t a i nt h e s e c u r i t ya n ds t a b i l i t yo fc h i n a sf i n a n c i a l e c o n o m y ，e n h a n c ec h i n a se c o n o m i cp o s i t i o ni nt h ew o r l d 引言 随着经济金融化和金融全球化趋势以不可阻挡的迅猛速度发展，金融机构这座 标志着一国经济核心的大厦中的银行等存款机构，作为大厦的最主要支柱，它的安全性和 稳定性成为一个国家经济发展的焦点问题。正是银行等存款机构在一国经济中的特殊地位 和个别机构的倒闭形成的“多米诺骨牌”效应，银行等存款机构( 下文中可能称为银行业、 银行、金融业，意义相同) 的崩溃会对一国经济造成毁灭性的打击。中国加入w t o 之后， 外资银行的大量涌入、四大国有银行改股上市日期的迫近，使得我国银行业参与国际竞争、 面临世界性风险的可能性急剧加大。特别是，高盛公司在2 0 0 2 年1 2 月的报告中指出：中 国银行业的不良贷款率近4 0 ，为亚洲之最。2 0 0 2 年1 0 月英国金融时报发表文章， 预言中国将在2 0 0 6 年之前爆发金融危机。而这个阶段，正是我国四大国有银行改股上市、 我国金融体制改革的关键时期，难道这是“巧合”? 我们不能等待问题的答案，防患于末 然也好，未雨绸缪也好，总之，我们不能让这个预言成为事实。因此为了防止金融危机的 发生，我国的银行业应该在不断进行自身改革，提高竞争能力的同时，必须将建立金融安 全网，维护金融业的安全稳定，同样作为工作重点。而公认的组成金融安全网的三大要素 是金融监管当局的审慎监管和中央银行的“最后贷款人”功能，以及我国尚未成型的存款 保险制度，“三足鼎立”支持着金融业，缺一足而不稳定，于是当前在我国建立存款保险 制度，转移金融行业的风险势在必行。 本文研究存款保险制度的产生，对一些国家的存款保险制度发展状况进行分析比较， 从中借鉴别国的经验并发现问题，在此基础上提出建立符合我国国情的存款保险制度的建 议，希望通过存款保险制度来保障我国金融体系改革的顺利进行，增强我国银行业在国际 金融行业中的竞争力，巩固我国银行业在世界经济中的地位。 2 第一章存款保险制度的历史沿革 第一节存款保险制度的概念 当前，存款保险制度的定义有许多，如；经办存款的机构根据存款额的大小，按一定 保险费率缴纳保险费给一个保险机构，当投保存款机构遇到危机不能支付存款时，该保险 机构代为支付的制度1 。“存款保险制度是保护存款人的利益，稳定金融体系和机制的事后 补救措施”? 。“对商业银行和其他存款金融机构所吸收的存款提供保险。以保护存款人利 益，维护金融体系的稳定所制定的与之相关的制度保障及管理措施”。“存款保险制度是 指存款保险公司或存款保护基金( 保险人) 与符合条件的存款金融机构( 投保人) 约定， 由投保人缴纳保险费，当投保人面临危机或经认定无力支付存款时，出保险机构向其提供 流动性支持或者代替投保人对其存款人( 受益人) 给予补偿并取得代位求偿权的法律制度” 。但是，由于各国存款保险制度中涵盖的保险利益、采取的保险方式和定义的角度等不同， 因此存款保险的定义并不确定。通过对各种定义的共异性比较，我将其综台为：存款保险 是指在金融体系内，为从事存贷款业务的金融机构建立一个保险机构，各成员机构( 投保 人) 向保险机构( 保险人) 缴纳保险费；而成员金融机构面临危机或经营破产时，保险机 构向其提供流动性资助帮助其渡过难关或代替破产机构在一定限度内对存款者给予偿付 的制度。存款保险制度是为了保护存款人( 受益人) 的合法利益、维持金融体系的安全与 稳定而借用保险形式的一种社会保障制度( 它不是一种商业保险，不以盈利为目的，而类 似于行业自保或杜会保障) 。虽然存款保险不是商业保险，但是其构成和特性与商业保险 又有共通之处。存款保险也是由存款保险主体( 包括：保险人即存款保险机构；投保人即 银行或其他存款机构；受益人即存款人) ，存款保险的客体( 存款人的被保险存款) 和存 款保险合同这三要素组成，存款保险同样具有法定性、有偿性、互助性、时期性、损益性、 垄断性、标的的同质性等商业保险的特征5 。 第二节存款保险制度的产生及其发展概述 存款保险制度的萌芽是1 9 世纪美国各州的存款担保制度。t 9 2 4 年捷克成为世界第一 个实施全国性存款保险制度的国家，但是1 9 3 8 年停办，而且对其他国家的影响也不大。 现在公认的说法是存款保险制度起源于美国。1 9 2 9 年美国股票市场大崩盘，经济大危机开 1 易纲货币银行学上海人民出版社1 9 9 9 2 江曙霞银行监督管理与充足性管制中国发展出版杜1 9 9 4 年版 庸明琴等我国存款保险制度若干问题研究财经理论与实践2 0 0 21 1 4 尹哑楠有关存款保险制度若干问题的法律研究河北法学2 0 0 4 、2 5 王珏我国直建立何种横式的存教保验制度 湖南商学院学报2 0 0 2 、l 3 始，每年就有2 0 0 0 多家银行倒闭，从1 9 2 9 年至1 9 3 3 年美国经济大萧条期间共有9 0 9 6 家 银行破产倒闭，众多的存款人一夜之间失去存款，使公众对银行失去信心。为此，1 9 3 3 年 美国国会通过了格拉斯斯蒂格尔法( g l a s s s t e a g a l la c t ) ( 也称1 9 3 3 年银行法) 。 随后的1 9 3 4 年，美国政府成立了联邦存款保险公司f d i c ( f e d e r a ld e p o s i t1 1 1 s u i d n c 。 c o r p o r a t 。n ) ，以法律的形式及保险的方法为广大存款人的利益提供安全保障，重新树立 起存款人对银行的信心。在美国建立存款保险公司之后，有些国家也仿效美国引入存款保 险制度，如：德国( 1 9 6 6 ) 、加拿大( 1 9 6 7 ) 、日本( 1 9 7 1 ) 、西班牙( 1 9 7 7 ) 、荷兰( 1 9 7 9 ) 、 法国( 1 9 8 0 ) 、英国( 1 9 8 2 ) 、比利时( 1 9 8 5 ) 、意大利( 1 9 8 7 ) 。1 9 8 6 年1 2 月，欧共体( i ! c ) 委员会要求其1 2 个成员国于1 9 9 0 年1 月1 日前建立存款保护组织，并于1 9 8 8 年做出有 关存款保险法规、条文的调整，将其作为单一银行市场的共同标准。但是，直到2 0 世纪 9 ( ) 年代全球性金融危机对许多国家的经济产生了沉重的打击，政府和广大存款人遭受了惨 重的损失，甚至有些国家由此产生动乱，人们才真正意识到建立存款保险制度的重要性。 2 0 0 0 年全球已经有7 2 个国家或地区建立存款保险制度，其中6 8 个国家或地区采取了明确 的保险模式。存款保险制度的发展很快，在最近2 0 年的时间内，就有5 2 个国家建立了存 款保险制度，占已建立存款保险制度的国家和地区总数的7 2 ，其中包括许多发展中国家： 印度、菲律宾、哥伦比亚、巴拉圭、南斯拉夫、肯尼亚、尼日利亚、巴西、玻利维亚等。 2 0 0 3 年1 2 月2 9 日，俄罗斯总统普京签署了一项银行存款保险法令，为了使该项法令能够 顺利执行，还同时签署了相关的税法、民法和银行法的修正条款，要求所有吸收储蓄存款 的银行必须参加存款保险( 2 0 0 2 年还是自愿参加) 。目前，还有一些国家和地区在积极筹 划建立存款保险制度：泰国、马来西亚、中国、中国香港的金融管理局于2 0 0 0 年1 0 月i e 式提交建立存款保险制度的咨询稿。从全球的整体趋势看存款保险制度受到越来越多的国 家的重视。 图1 建立明确存款保险制度的国家数量的变化 壅! 墨堡壅缝星壁存墼保险截度的国家或地区增加的数量 时间 1 9 3 0 s1 9 4 0 s1 9 5 0 s l 1 9 6 0 s1 9 7 0 s 1 9 8 百 t 虿i i r l 增量i 1 l00l89li 矿r 州 资料来源：g m c i a ，1 9 9 9r “d e p o s i t i n s u r a n c e tas u r v e yo fa c t u a la n di ；磊t i c e ；1 薪1 蔷i i f i ：i 矗 6 h 1 s t o r y 。f t h ee i g h t i e s i e $ s o r s0 r t h e f u t “r e = a n d x n m i n a t i o no f t h eb e m k i n g c r i s o s o f t h e l g de a 坶1 9 v o i f d i c _ 2 0 0 0 4 第二章世界存款保险制度的发展状况 第一节美国的存款保险制度 一、美国存款保险制度的萌芽及产生 美国存款保险制度的产生是与美国银行业的发展密切相关的。在美国银行业发展处j 二 “土地银行”阶段，虽然也存在由于土地的变现能力和流动性差引起的银行倒闭现象，但 这并不是现代意义的银行倒闭，而且毕竟数量有限，对国家经济未造成大的影响。1 9 世纪 初，全国币制尚未统一，各个银行发行自己的银行券，种类多达1 万多种，通货混乱。而 且银行规模较小，抵御风险能力差，银行倒闭现象不断出现，可是对公众的震动仍然不大。 直到1 8 0 9 年，罗德岛州( r h o d ei s l a n d ) 的f a r m e r sb a n ko fg l o u c e s t e r 的破产，人们 才意识到银行也会象其他企业一样倒闭，而且银行的倒闭并非孤立的事件，它涉及的方面 和范围比一般的企业要大得多，造成的损失和产生的影响也大得多。因此，( 据f d i c 的资 料) 1 8 2 9 年，纽约卅i 成为第一个开展存款保险项目的州，进行州银行负债保险计划的实验。 受管理广州洋行商人的理念的启发，这个实验的内容是：获得特许进行对外贸易的商人对 相互间的债务负责，项目所采用的方式是建立只保护本州的货币与存款的安全基金，所有 银行向基金交纳资本存有量的0 5 至3 的金额；设立对参加银行有检查权的基金管理委 员会，对银行的经营进行风险防范；银行出现危机破产时，对存款人进行补偿；利用特别 清单列出银行可以投资的领域。这个存款保险的实验计划已经展现出现代存款保险制度的 雏形。继纽约州政府的实验之后，又先后有5 个州相继开始实施存款保险计划，它们是佛 蒙特州( v e r m a n t ，1 8 3 1 ) 、印第安那州( i n d i a n a ，1 8 3 4 ) 、密歇根州( m i c h i g a n ，1 8 3 6 ) 、 俄亥俄州( o h i o ，1 8 4 5 ) 、爱荷华州( i o w a ，1 8 5 8 ) 。各个州根据各自的实际情况，在承保范 围、参加银行的投保要求、保险的费率与保险基金的设立、对财务困难或破产银行债权人 的支付以及对银行监管方面有诸多的不同。但是，却有两个共同的目的：一是避免银行倒 闭引起的流通领域的严重波动。二是保护存款人和银行券的持有人个人免受损失。由此可 见，在存款保险制度产生的萌芽时期，已经很明显地显示其存在的目的，主要是为了保护 存款人的利益和维护银行体系的稳定。 1 7 8 2 年美国第一家由政府控股的现代股份制银行一北美银行建立，又分别在1 7 9 1 年和1 8 1 6 年成立了由政府参股、兼有中央银行性质的美国第一银行和美国第二银行，但 是二者均因注册有效期超期停业。1 8 3 6 年美国第二银行因注册有效期超期停业后，为了填 补银行的空缺，很多州都立法放松对新银行的准入限制。1 8 3 7 年密执安州第一个通过自由 银行法a 从此之后，美国进入“自由银行制度”阶段，只要具备一定的条件，任何人都可 以申请和领取开办银行的执照。美国各个州注册成立的银行数量迅速增加。各银行发行自 己的银行券，种类极多，而且允许银行使用数量等于其流通银行券数量的债券和抵押凭证 替代银行券，而这种替代不用参加保险，因此参加存款保险计划的银行数量减少。8 6 3 年 美国国会通过了国民银行法。用统一的货币代替了银行券，并且规定，设立银行向州 政府和联邦政府申请注册均可，美国的银行数量进一步增加。1 8 6 5 年，美国国会又通过了 对州银行征收p r o h i b i r i v et a x 。来完善联邦银行体系，导致许多已经在州政府注册的银 行为了避税，转向联邦政府注册，使得各个州的存款保险计划的成员数量骤减。由于以上 两个原因，j 8 6 6 年这六个卅i 的存款保险项目全部停办。虽然这六个州的存款保险项目全部 停办，但是这并不意味着这种存款保险形式的失败，其中印第安那州、俄亥俄州、爱倚华 州的存款保险项目的运作是非常成功的。特别是印第安那州，从1 8 3 4 年存款保险实施到 1 8 6 6 年结束，3 2 年间，即使遇到1 8 5 4 年一1 8 5 5 年的地区性和1 8 3 7 年、1 8 3 9 年、1 8 5 7 年、 1 8 5 1 年的全国性的银行恐慌( b a n kr u n ) 也没有一家被保险银行破产。主要原因是：保险 范围宽泛、严格有效的银行监管和银行自我管理以及被保险成员银行之问的无限共同责 任。这种组织形式使体系内部成员之间无限责任保证的彼此监管、激励将系统性倒闭的可 能性降至最小程度突出了保险的互助性功能和行业内部相互监督的必要性，为以后的存 款保险制度的建立积累了经验。另外的三个州( 纽约、佛蒙特州、密歇根州) 的存款保险 项目失败。以纽约州为例，“在1 8 3 7 年的恐慌中，银行倒闭之风席卷纽约州、1 ，期间，保险 基金被用尽，不足部分由纽约州的纳税入承担，这是因为对这一短命和缺陷的保险计划纽 约州的法律不明智地以州政府全部的忠诚和名誉作保“。而且1 8 3 8 年，纽约州颁布的自 由银行法使许多经营好的安全基金成员银行认为小银行在追逐高利润时“搭便车”，将风 险转嫁给参与基金的整个系统，因此为了避免监管不力带来的损失和不愿意承担过多的保 险费而离开存款保险体系。同时。监管不力又导致逆选择和欺诈等行为的增加。另外，存 款在银行的负债中的比例不断上升，而安全基金的保险范围只是银行券，从而使该存款保 险项目不能充分保护银行体系的稳定。这三个州存款保险项目运作的失败，同样也为今后 的存款保险制度的建立总结出了教训。适时调整保险范围、加强监管力度、防止逆选择是 存款保险制度成功的必要条件。 负债存款保险形式终止了，但是银行倒闭、金融危机还在继续发生，而且存款在银行 负债中所占的比例大幅度上升( 1 8 7 0 年存款数量是银行券数量的2 倍，1 9 世纪末则达到 i7 倍) ，使得对存款进行保险的意义更为重大。于是，从1 9 0 8 年到1 9 1 7 年，美国有8 个 9 l , l t 整行了真正意义上的存款保险计划的尝试。这8 个州是：俄克拉荷马州( o k l a h o m 挂1 9 0 8 ) 、 6 得克萨斯州( 。rr 3 x a s ，1 9 0 9 ) 、内布拉斯加州( n e b r a s k a ，1 9 0 9 ) 、密西西比州 ( m i s s is s i p p i ，t 9 14 ) 、堪萨斯州( k a n s a s ，1 9 1 4 ) 、南达科他州( s o u t hd a k o t u ，1 9 1 5 ) 、 华盛顿州( w a s h i n g t o n ，1 9 1 7 ) 、北达科他州( n o r t hd a k o t a ，1 9 1 7 ) 。这些州多数位于美国 的中两部农业地区，而且除华盛顿州之外，全部实施单一银行制度( 无分支机构) ，保险 的范围仅限于存款而不是银行券，这是与过去的负债保险形式完全不同的存款保险形式。 表2美国八个州存款保险制度的情况 名称运作时间保险范围参加成员参加形式保险费 未担保存款及州立银行和 俄克拉荷马1 9 0 8 - 1 9 1 2强制通过评估采用以存款为基数的统一费率 利息信托公司 0 2 5 堪金5 0 0 0 万 得克萨斯卅l 1 9 0 9 1 9 2 5 未担保存款州特许银行强制 基金5 0 0 0 万以下加收o2 内布拉斯加1 9 0 9 - 1 9 2 2未担保存款州立银行强制 半年费率0 0 5 ，必要时i 的特别费牢 密西西比 1 9 i 4 1 9 2 3 存款及利息所有银行自愿 o 、0 5 ，必要时5 的特别费率 未担保存款及 堪萨斯州1 9 1 4 - 1 9 2 5卅l 立银行 自愿 00 5 ，必要时征收特别费率 利息 未担保存款及州立银行和 南达科他州 1 9 1 5 - 1 9 2 3 强制0 2 5 部分利息私人银行 州立银行和 华盛顿州1 9 1 7 - 1 9 2 1未担保存款 自愿 i ，必要时0 5 的特别费率 信托公司 未担保存款及趿储和外汇 北达科他州 1 9 l7 - 1 9 2 1 强制 0 0 5 ，必要时征收特别赞率 利息业务的公司 这8 个州的存款保险措施各有特色，其中最具代表性的是俄克拉荷马州、堪萨斯- i , i 和 密西西比州。俄克拉荷马州是最早也是强制州银行必须加入存款保险制度的卅f ，要求所有 州银行必须按曰平均存款余额的1 定期向州银行委员会交纳费用，形成基金，接受j - i , i 银行 委员会的管理；- - _ e l _ 个别银行出现支付困难，由州银行委员会裁定该银行是否缺乏清偿力， 决定是援助还是赔款；承保所有存款；成员银行关闭后立即进行支付；如果基金不足以支 付赔款，由州银行委员会向未得到足额赔付的存款人签发债务凭证，或通过将债务凭证转 卖给投资者筹集资金支付赔款，同时，向州银行要求交纳特殊费用弥补基金的不足。这样 优惠的条件，使该州的银行数量剧增，1 9 0 8 年3 月一1 9 0 9 年1 1 月闯，银行数量由4 7 0 家 发展到6 6 2 家，增长率为4 0 8 ，而同期全国范围内各州银行的增长率仅为4 9 。但是这 种做法使许多小银行加入基金，加大了基金的风险，而征收的特殊费用又使大银行负担过 重。因此，许多大银行不得不退出州银行体系转而加入联邦银行体系。特别是当时仅有d o 万元的州保险基金无法承担拥有2 8 0 万元存款的哥伦比亚银行的倒闭所要进行的支付。基 金最终出现7 0 0 多万元的赤字，于1 9 2 3 年3 月终止州存款保险的运作。得克萨斯州、内 布拉斯加j 、i 1 、南达科他州和北达科他州都与俄克拉荷马州相似，只是得克萨斯州建立了两 个基金：存款担保基金( d e p o s i t o r s g u a r a n t yf u n d ) 和存款人债券安全体系( d e d o s i t o f s b o “d s e c u r i t y s y s t e m ) ，要求所有州银行向d g f 支付前年平均支票存款额1 作为保险 费，或向d b s s 存入相当于其资本金的债券。银行可以任意在两种形式中选择，却产生了 7 两者的不均衡发展的新问题，至1 9 1 8 年d g f 基金有9 4 2 家成员银行，而i ) b s s 基金只有q 1 家成员银行。 密西西比州1 9 1 5 年5 月以前也是自愿投保，但是，之后州法律规定所有银行强制参 加保险，而且该州吸取俄克拉荷马州的教训，建立银行保险部，对资不抵债的银行不承担 任何保险责任。但是银行检查的标准并不严格和清晰，对于是否应该被清除的银行的区分 也并不准确，而且检查的时间也过长，使锝存款保险基金系统内的银行仍然良莠不齐。 堪萨斯州是第一个规定银行可以自愿参加保险的州，制定存款保障法，明确规定银行 投保条件，如：资本与存款的比例达到1 0 以上的银行可以加入存款保险体系；按时缴纳 存款准备会；银行管理人员符合规定；广告、簿记等要经过银行检察官员的严格检查、j j 意。而且对存款人带息存单的赔偿不是全额赔付而是取决于银行资产的清算价值。与之相 似的是华盛顿州的存款保险计划。 虽然1 9 1 3 年通过了联邦储备法，产生了现代意义的中央银行，央行负责银行业的 监管，但是小型银行众多，央行在处理破产银行的问题上仍然力不从心。实际承担处理银 行破产问题任务的是这8 个州的存款保险计划，然而这8 个州的存款保险计划也最终都因 基金赤字高达几百万、上千万美元，以失败告终。究其原因，成员机构，特别是小银行的 逆选择和道德风险的问题是关键所在；丽且还有州立银行数量大增产生的鱼龙混杂；以及 8 个州的经济以农业为主，最容易受自然力侵害产生巨灾风险；2 0 世纪2 0 年代初的经济 萧条使农产品的价格下降，持续近l o 年的严重农业问题，各州经济衰退；这些都是造成 大量银行破产的原因。而有限的存款保险基金无法承受如此巨大的损失。但是，总结这h 个州存款保险计划尝试失败的原因和教训，也为现代存款保险制度的建立提供宝贵的经 验。 从1 9 世纪8 0 年代到2 0 世纪3 0 年代早期，1 5 0 多份要求建立全国性存款保险制度的 议案提交国会，这些议案大体分为8 种： 1 、建议国民银行以各种资产为基础，确保流通票据和保险基金的支付。 2 、提出保护存款人的一般方法，建议建立由政府提供担保或由银行购买全部担保存 款的债券的保险基金。 3 、建议国民银行参与大多数存款保险。 4 、敦请货币监理局和联储委员会制定、推广和监管存款保险计划。 5 、限制存款保险范围。 6 、定期缴纳保险费和临时出资。 7 、补充股款办法和债券成本负担。 8 、限制存款保险系统积累基金和调整费率以及基金的支借和偿还。 r 1 9 3 1 年和1 9 3 2 年，国会就是否建立存款保险制度进行充分辩论，由于前两次存款保 险计划的失败，大银行负担的保险费较大，所以许多大银行都反对建立联邦存款保险体系。 实际上，从1 9 1 2 年到1 9 2 9 年银行常使用暂停支付的手段来对付挤兑，而且每年破产 银行的数量也有数百家，但是人们并没有受到太大的损失，也没有产生震惊和恐慌。1 9 2 9 年8 月至l o 月，美国经济开始迅速下滑，批发物价指数下降了7 5 ，个人收入下降了5 。 1 9 2 9 年1 0 月，美国股市崩盘，进而爆发企业和银行倒闭的狂潮，1 9 3 0 年银行倒闭上千家， 特别是1 9 3 0 年美国银行( 美国历史上存款数量最多的银行) 的倒闭，使银行恐慌象传染 病一样迅速扩散，暂停支付使存款人产生心理恐慌，甚至丧失对美国政府和联邦储备体系 的信心。随后的几年之中，银行倒闭之势愈演愈烈，1 9 3 3 年倒闭的银行数量增至4 0 0 0 家， 占美国银行总数的2 0 5 3 ，涉及存款数额近3 6 亿，是银行存款总数的1 4 2 3 。史无前例 的金融危机反过来又导致数以万计的企业破产，美国的经济进入了大萧条时期。与此同时， 值得注意的是，存款人急于将存款兑成现金，至t 9 3 1 年月，持币状态的资金约5 亿美 元。而且，存款人将现金转存入由政府经营和担保的邮政储蓄银行( p s b s ) ，使得过去 直在与商业银行竞争中处于劣势地位的邮政储蓄银行在1 9 2 9 1 9 3 1 年之问定期存款上升近 4 倍。由此可见，存款人在自己的存款处于危险中的时候。会极力寻求依靠政府的保护， 减少自己的损失。面对银行的倒闭现象，美国政府也采取一系列的挽救措施。l9 3 1 年8 月 纽约联邦银行要求会员收购破产银行，支付存款人的资金。1 9 3 1 年l o 月，在胡佛总统的 敦促下，建立国民信贷公司( n c c ) ，通过n c c 展开银行之间的自救。1 9 3 2 年1 月，成立金 融重建公司( r f c ) ，4 个月中放贷5 0 亿美元用于救助银行，但是仍然没有能够阻挡住银行 破产的趋势。到了1 9 3 3 年3 月4 日，罗斯福就任美国总统时，美国经济和金融业处于最 低谷：国民收入下降5 3 ，批发指数下降3 7 ，近万家银行倒闭，失业率大增，人心惶惶。 1 9 3 3 年3 月7 日，罗斯福总统宣布“银行假期”，暂时性关闭了美国的所有1 7 0 3 2 家银行， 但是短时期的停业并不是解决问题的办法，而且在这个假期期间如果再有银行倒闭，会引 发更大的金融危机。因此，1 9 3 3 年3 月1 2 日，1 2 8 1 7 家银行重新开业，使公众的信心有 所恢复，可是银行体系本身并没有改变，必须进行永久性的变革，才能挽救垂危的美国银 行体系。于是，由于社会经济的灾难，使长久以来争执不下的“是否建立存款保险制度” 的议题又一次放到桌面上来。而此时，经历了危机的人们的意见也相当的一致。1 9 3 2 年美 国的众议院讨论并通过了建立全国性的、统一的存款保险制度的议案。当时建立存款保险 制度的理由有8 条：1 、确保流通中的货币有稳定的资金来源。2 、迅速支付倒闭银行存款 人，保证货币回到流通领域。3 、防止挤兑。4 、防止银行信贷萎缩。5 、保护小存款人。6 、 复兴乡村小银行a 7 、鼓励银行加入联储体系8 、提供政府保护。尽力实现着“为美国人民 的储蓄和存款提供个绝对安全和便利的场所”的诺言。 9 1 9 3 3 年6 月6 日，罗斯福总统又签署了1 9 3 3 年银行法，即格拉斯斯蒂格尔法 不仅规定商业银行和投资银行分业经营，更重要的是明确规定建立联邦存款保险公司，详 细说明了存款保险公司的组织、职责、功能；提出两个独立的存款保险计划：1 9 3 4 年1 月 1 日生效的暂时性的保险计划和1 9 3 4 年7 月1 曰生效的长久计划。 1 9 3 3 年9 月1 1 日联邦存款保险公司( f e d e r a ld e p o s i ti n s u r a n c ec o r p o r j t i 0 1 3 ，f 1 ) l c ) 正式成立，它的建立是现代存款保险公司出现的标志，它是兼有政府机构和私营实体特征 的准政府机构。 二、美国存款保险制度的实施内容和发展过程 f d i c 的资本来源于美国财政部的捐款1 5 亿美元和1 2 家联邦储备银行通过发行无投 票权的股票兑换2 8 9 亿美元。参加成员是所有的联邦储备会员银行和各州监管机构出具 证明，保证其清偿能力，并经f d i c 批准的其他银行。共1 3 2 0 1 家银行加入f d i c 。投保人 须缴纳被保险存款的0 5 的保险费( 只需支付一半，另一半随时支付) ；保险余额是每个 存款人最高2 5 0 0 美元；存款保险保障的范围是无论是否美国公民的家庭存款、同业存款、 外汇存款；保险基金的来源主要是资本金、保险费、投资收入、发行债券、借款。保险基 金由f d i c 和f s l i c ( 1 9 3 4 年成立的为储蓄和贷款机构提供保险的联邦储蓄与贷款保险公 司) 共同管理。保险基金主要运用于存款赔付、管理费用、投资、现金和存款、购买与承 担资金。 应f d i c 的要求，美国国会两次延长暂时存款保险计划，1 9 3 4 年7 月1 日生效的永久 性保险计划还未实施即被1 9 3 5 年的银行法取代。该法律使存款保险体系成为永久性的。 此时保险金额变为每个存款人最高5 0 0 0 美元( 1 9 5 0 年为1 0 0 0 0 美元，1 9 6 0 年为1 5 0 0 0 美 元，1 9 6 9 年为2 0 0 0 0 美元，1 9 7 4 年为4 0 0 0 0 美元，1 9 8 0 年为1 0 0 0 0 0 美元至今) 。保险费 按照各个被保险人总存款额的1 的1 1 2 计算( 这种做法实际将存款保险的负担转移给了 大银行) ；加大了f d i c 的监管权力；设置了严格的准入标准；为了防止银行之间的不正当 竞争。国会授权f d i c 可以向营业或关闭的银行发放贷款，或购买其资产来促使其与其它 银行合并，以减少f d i c 的风险、减低损失。f d i c 在必要时还可以向财政部借款5 0 亿美元 ( 1 9 9 1 年增至3 0 0 亿美元) 。1 9 3 5 年的银行法还删除了被保险银行必须认购资本和会员必 须具有联邦储备会员资格的要求，使规模较小的州银行也依法享有存款保险的权利。同时 还取消支付财政部持有资本红利的要求。 f d i c 的主要任务是1 、许可审查。被批准加入的银行占银行总数的8 3 。2 、资产恢 复。1 9 3 4 年初，f d i c 确定最低的资产安全标准是要求银行持有净审慎资本( 股权、资本 票据、债券、和准备金减去无效或可疑资产) 最少为存款的1 0 ，1 9 3 4 年底未达标的银行 从年初的3 5 降到3 。3 、制定安全稳健的检查方针。资产评估从五个方面入手，即：确 1 0 定净值、确定资产质量、掌握可能导致财务困难的业务、银行内部的管理、违规违法行为。 1 9 3 5 年一1 9 4 5 年，f d i c 作为美国的银行管理机构之一，随着经济的复苏，其职能也 大大加强。1 9 5 0 年，首次以法律的形式确定f d i c 的独立法人形象，删除了联邦储备法中 的相关条文。1 9 5 0 年与1 9 3 5 年的银行法比较，有一些变化：1 是归还f d i c 初刨时的2 ，8 亿美元的原始资本和支付财政部8 1 0 0 万美元的原始资本利息；2 是净保险费( 保险费收入 减当年业务费用和保险损失) 中6 0 返还投保银行，贷记下一年保险费。这样做相当于在 实际中降低了保险费率( 即由原来的1 1 2 降至1 3 0 。到1 9 8 0 年为0 0 8 3 3 ，1 9 6 0 年返还 率还曾经提高到6 6 7 ，1 9 8 0 年又回到6 0 ) 。降低投保成本的同时也保证了f d i c 基金充 实和其获利能力。而且损失发生时，实际损失由投保银行和f d i c 以3 ：2 的比例分摊，也 降低了道德风险产生的可能。另外，在实际操作中，保险基金规模与返还比例还进行调整： 当保险基金占被保险存款的比例高于1 4 就提高返还比例；若低于1 1 ，就降低返还比 例。1 9 9 6 年将1 2 5 定为法定储备率( d r r ) ，1 9 9 6 年s a i f 征收特别费率，到2 0 0 0 年底 b i f 和s a i f 基金的储备率分别为l 。3 5 和1 4 4 。 2 0 世纪五、六十年代，保险赔付较少，f d i c 运转比较成功，从1 9 4 2 年到1 9 7 0 年之 间，只有6 年的保险赔付超过1 0 0 万美元，每年平均赔付3 3 6 万美元。1 9 6 0 年国会授权 f d i c 贷款给出现流动性困难的成员机构，镪助其渡过难关，也减少了银行倒闭的数量。因 此，保险基金持续增长，同时被保险存款数量也不断上升。甚至从6 0 年代中期开始，f d c 保护所有存款人，包括未投保的银行的存款( 此做法目前禁止使用) 。2 0 世纪7 0 年代，特 别到2 0 世纪8 0 年代后期，由于金融管制的放松，许多银行大量从事高风险业务，银行破 产的数量回升。这种不良现象的出现，可以归咎于存款保险诱发的道德风险使经营风险急 剧膨胀。1 9 8 8 年f i ) i c 首次出现亏损。为了解决这个时期的问题，1 9 8 9 年8 月布什总统签 署了金融机构改革、复兴和实施法( f i n a n c i a li n s t i t u t i o n sr e f o r m 、k e c o v e r v d f , n f o r c e m e n ta c t ) ，其改革内容主要是： 1 、建立清理信托公司( r e s o l u t i o nt r u s tc o r p o r a t i o n ，r t c