（宪法学与行政法学专业论文）行政行为效力论.pdf

行政行为效力论内容提要 内容提要 本文运用语义分析、规范分析、个案研究及比较研究等多种方法，围绕范畴的 提炼和规则的构建，对行政行为效力理论进行了全面系统的研究。第一章探讨了行 政行为效力的概念、特征、类型、本原及功能等基本理论问题；第二章在评述行政 行为效力内容既有学说的基础之上，分别对行政行为的公定力、不可变更力、执行 力及不可争力作了研究：第三章分析了无效、生效、有效等六种具体的效力形态： 第四章着重考察了行政案件起诉、审理及判决对行政行为效力的影响，并对现行行 政诉讼法的相关规定提出了修改建议；第五章主要探讨了行政行为效力实践存在的 问题、原因及其保障措施。上述内容的研究使笔者确信，一切行政行为都处于运动 过程之中，只有在“过程”中讨论行政行为的效力才具有现实意义。 关键词：行政行为效力 a b s t t a c t 行政行为效力论 o n v a l i d i t yo f a d m i n i s t r a t i v ea c t a b s t r a c t i nt h i sa r t i c l e ，1w a n tt op r e s e n tas y s t e m a t i cr e s e a r c ho nt h ev a l i d i t yo fa d m i n i s t r a t i v e a c t ，w h i c hm a ya p p l ys e m a n t i ca n a l y s i s ，s t a n d a r da n a l y s i s ，c a s er e s e a r c ha sw e l la s c o m p a r a t i v er e s e a r c h c h a p t e ro n ep r o b e s i n t os o m eb a s i ci d e a so ft h e v a l i d i t yo f a d m i n i s t r a t i v ea c t ，s u c ha sd e f i n i t i o n , c h a r a c t e r i s t i c ，t y p e ，o r i g i n a t i o na n df u n c t i o n b a s e d o nt h ee x i s t e dt h e o r yo nt h ec o n t e n to ft h ev a l i d i t yo fa d m i n i s t r a t i v ea c t ，c h a p t e rt w o i n q u i r e si n t ot h ed ef a c t of o r c e ，u n c h a n g e a b l ef o r c e ，e n f o r c e a b l ef o r c ea n dr e s t r a i n t f o r c eo fa d m i n i s t r a t i v ea c tr e s p e c t i v e l y c h a p t e rt h r e ea n a l y s e st h es i xt y p e so fe f f e c tf o r m s u c ha sn u l l i t y , c o m i n gi n t oe f f e c ta n d v a l i d i t y c h a p t e rf o u rp r e s e n t sa ni m p o r t a n tr e s e a r c h o nt h ep r o s e c u t i o n ，h e a r i n ga n dj u d g e m e n to fa d m i n i s t r a t i v ec a s ea sw e l la sa m e n d i n g s u g g e s t i o n st ot h ep r e s e n ta d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nl a w c h a p t e rf i v em a i n l yd i s c u s s e st h e p r a c t i c a lp r o b l e m st 0t h ev a l i d i t yo fa d m i n i s t r a t i v ea c t t h i sc h a p t e ra l s op r o v i d e st h e r e a s o na n ds a f e g u a r d i n gm e a s u r et ot h e s ep r o b l e m s t h ec o n t e n tm e n t i o n e da b o v e c o n v i n c e dt h ea u t h o rt h a ta l la d m i n i s t r a t i v ea c t sa r ei nt h ep r o g r e s s i v ep r o c e s s o n l yi nt h e “p r o c e s s ”，m a yo u rd i s c u s s i o no nt h ev a l i d i t yo f a d m i n i s t r a t i v ea c th a v ep r a c t i c a lm e a n i n g k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ea c t ，v a l i d i t y p o s t g r a d u a t e ：z h a n gz h i y u a n d i r e c t e db y ：p r o f e s s o ry a n gh a i k u n 行政行为效力论 详细摘要 详细摘要 行政行为的效力是大陆法系行政法上的重大理论问题，在各国行政行为法的研究中始终居于 中心地位。综观德、日及我国台湾地区行政法的发展和变迁，有关行政行为效力的理论学说、程 序立法和法院判例都极为丰富，其所确立的一整套规则体系亦令人瞩目。然而，与此形成鲜明反 差的是，我国大陆学界长删以来却一直对行政行：= j 效力理论缺乏足够的关注，以致于行政行为效 力问题始终处于边缘化的境地，直到近几年来刁略有改观。随着行政审判、行政执法实践的日益 发展和行政程序法研究的不断深化，有关行政行为效力基本原理的研究亟待加强。 研究行政行为的效力问题，同时具有重要的理论意义和现实意义：第一，能够大大丰富行政 行为理论的内涵，增强其应有的学术含最。我国行政法学历来重视行政行为法研究。近二十年来， 学者们围绕行政行为概念、分类、违法及各种具体的行为先后进行过比较系统地研究在某些问 题上还形成了若干通说，行政行为基础理论体系也日渐生成。但美中不足的是，行政行为效力理 论一直没有得到艮足发展，很多认识还较为模糊。作为行政行为基本原理的组成部分之一，效力 问题与行政行为的成立、合法、违法等都有着密切联系。对效力展开全面研究1 i 仅能解决其自身 内容、形态等问题，从丽建构起基本的规! j l i | 体系，而且还可以厘清效力与其他重要范畴之间的关 系，进而健全整个行政行为理论体系。第二能够推动行政程序及行政诉讼理论的进一步发展。 一方面，从实定法层面来看行政行为效力归属于行政程序法范畴。行政程序法的适用范围、体 系结构、法律责任甚至基本原则都与行政行为效力有关。在我国，尽快实现行政程序法典化几成 学者共识。因此，加强行政行为效力研究可以为我国行政程序法的制定提供相应的理论支持。另 一方面作为司法权对行政权实施制约的制度安排行政诉讼实质上就是对行政行为效力的评判 活动。在一场行政诉讼过程中，案什的受理、审理和判决都会对行政行为效力产生相应的影响。 因此将二者结合起来研究既能拓展行政行为效力i 身的理沦空间，义能带动整个行政诉讼法学 理论的发展。第三，能够有力地维系行政权威并抑制行政权的恣意行使为行政相对人合法权益 的维护提供制度支撑。效力是行政行为的生命线，缺乏效力的行政行为显然是毫无意义的。囚此， 赋予行政行为法律上的效力就能够保障行政目的的实现，从而维护必要的行政权威。然而，现代 行政法的要旨在于加强人权保障，因而效力制度不可能也不应该成为片面强化行政特权的：r 具。 相反地，通过构建行政行为效力规则体系，尤其是无效制度及撤废权限制制度的确立能从根本 上扼制行政权的恣意行使，切实保障行政相对人信赖利益及合法抵抗权的实现。因此，深入研究 行政行为效力问题对行政主体及行政相对人双方均有裨益。第四能够推动我国行政诉讼、行政 强制执行制度的进一步完善，并为相关法律的制定和修正提供理论依据。效力不仅是行政i ：i ：山法 中的基本理论问题，而且还直接牵涉到行政诉讼、行政执行及行政程序问题。深入研究行政行为 效力。可以促使人们对我国现行行政诉讼的基本制度进行认真反思，从而提山相应的改革建议和 方案。从目前的行政执法实践来看，行政行为效力的实现还存在着诸多障碍，而现行行政强制执 详细摘要行政行为效力论 行体制的积弊便是其中的关键性原因。通过对效力问题的理论分析和实践考察，能够为现行行政 强制执行体制的重构提供新的思路。就我国现行立法而言，涉及行政行为效力的条款还普遍存在 概念不清、用语不当、衔接不适等缺陷。因此，从源头上厘清行政行为效力中的基本范畴及其相 互关系，就能够为我国有关的行政法律、法规的修订提供充分的理论依据。 鉴于以往研究中普遍存在着范畴不清、视野狭窄、路径单一等缺陷，本文综合运用了语义分 析、逻辑分析、功能分析、规范分析、个案研究、比较研究等方法，以范畴的提炼和规则的构建 为中心，比较系统地对行政行为效力的诸多基本问题进行了研究。本文的目的在于，一方面，初 步厘清行政行为效力所涉及的相关范畴，尽力澄清传统理论上的某些模糊认识，井尝试着构建中 国行政法学研究中的行政行为效力理论框架 另一方面，通过对行政行为效力在行政执法及行政 审判实践中存在问题的考察，试图对我国相关法律的修正及制度的创新提山若干具体的建议。 本文主要研究了行政行为效力的下列基本问题： 第章行政行为效力概论着重探讨行政行为效力的概念、特征、种类、本原及功能等基本 问题，是本文的起点。为了限定并明确研究范围，笔者首先对行政行为概念作了尝试性的重构， 将其表述为具有行政权能的组织或者个人行使行政职权或履行行政l 【 l 责，针对行政相对人所作的 直接产生外部法律效果的行为。针对学界在界定行政行为效力时普遍存在咀偏概全、混同概念的 弊病- 笔者将其定义为已存在的行政行为依其外形和内容所具有的产生一定法律效果的特殊作 _ l 力，并逐一分析了行政行为效力的载体、依据、表现形式及目的等四个基本要素。行政行为效力 具有阶段性、有限性、层次性、灵活性及程序性等基本特征。按照不同的划分标准，行政行为效 力可以分为形式效力与实质效力、内部效力与外部效力、积极效力与消极效力等具体类型。为了 进一步加深对行政行为效力概念的理解，本章还就其与法律效力、判决效力及民事法律行为效力 等相邻概念的异同进行了必要的区分。从表面上看，行政行为的效力来源于法律上的推定、认可 或赋予；但从本原上看，行政行为效力却源自行政的公共性。公共性意指行政共同体通过对公共 事务的管理，向社会成员提供公兆服务和公共产品以满足其人道生活的需要。具体而言，行政应 然的公共性是行政行为形式效力的本原，而行政实然的公共性则是行政行为实质效力的本原。法 安定性与个案正义、依法行政与信赖保护是行政行为效力所追求的两组相互冲突的价值目标。其 中。法安定性优于个案正义，而信赖保护则能限制依法行政，从而使效力制度在利益衡量的基础 上兼顾社会的进步与稳定。就对行政主体和行政相对人所产生的实际作j j 而言，行政行为效力兼 具积极影响和消极影响。 第二章行政行为效力的内容，主要研究行政行为的公定力、不可变更力、执行力和不可争力， 是本文的核心。在总结、评析行政行为效力l _ i 4 容既有理论的基础之上，笔者认为，以公定力为核 心的传统四效力说在总体上并末过时，故不应随意废弃，但需要加以适皮改造：以存续力为核心 的现代四效力说尚未定型亦未被普遍接受，但其发展值得关注。行政行为效力包括公定力、不可 变更力、执行力、不可争力凹项内容。公定力是指行政行为一经作山，除白始无效外，即获得有 ! 至政行为效力论详细摘要 效性推定，在未经有权机关依法撤销之前，要求任何国家机关、社会f i 纵或公民个人对其给予承 认、尊重和服从并不得根据自己的判断对其无视、否定或抵抗的效力。公定力的本质是一种临时 的有效性推定。行政瑕疵的不可避免性、行政纠纷的客观必然性以及纠纷解决的非合意性共同构 成了公定力的社会基础。考察公定力理论的历史沿革，不难发现学理上人致经历了两个转变， 即由实体法“合法性推定”、先验的“超实定法效力”向程序法“临时有效推定”、现实的“实定 法特别承认效力”的转变。在评述有关公定力存在的理论基础的诸种学说之后，本文提f l j 戍以“秩 序需求说”来解释公定力存在的正当性。行政行为的成立以及非自始无效灶公定力发生的积极条 件和消极条件。作为一利对世的法律效力，公定力对1 ；同的对苏分刖贝仃不同的要求。小文通过 对八个具体案例的剖析，对公定力的内在要求进行了详细探讨。作为一个基本的法理念，公定力 还支撑着“一事不再罚”、“争讼期间不停i ：执行”等行政法上众多的法律原则和制度。不可变更 力是指已成立的行政行为所具有的限制行政主体一方依i l l 权随意对其予以改变的作川力。不可变 更力具有递增性、有限性、层次性等特征。“信川需求说”是不可变更力存在的理论依据。执行 力是指已生效的行政行为具有的要求相对人白行履行或者强制相对人履行其所殴定义务的作用 力。执行力既表现为自执行力，也表现为强制执行力。阶段土、有限性、灵活性是执行力的基本 特征。执行力存在的理论依据是“行政目的实现需求说”。不可争力是指行政行为所具有的排除 相对人在法定捌限届满之后对其提起争讼的f l - _ f tj 力。不可争力存在的理论依据足“法律安定需求 说”。不可争力也是有限度的，行政程序的重开制应即是其例外情形。 第三章行政行为效力的形态，着重探讨行政行为的无效、生效、有效、火效、效力中止及恢 复等六种形态。无效是行政行为效力的非正常形态意指行政行为作出之时囚欠缺法定实质要件 而自始全然不发生法律效力的状态。白始无效、当然无效、确定无效、绝对无效是其鲜明的特征。 为了正确把握行政行为无效的概念，本章还就其与行政行为的不存在、撤销及违法等相关概念的 联系与区别作了必要的探讨。无效以行政行为公定力之有限性作为其存在的理论依据，以公民权 利抵制行政权力作为其价值归依，而弥补传统行政救济之不足则是其现实功能。引起行政行为无 效的原因主要有概括原| j i l 和明示原因两种，无效的法似后果体现在效力内弈午州定力式两个方 面。无效概念在我国现行立法上虽已初露端倪，但其制度的全面构建远术开始。鉴于无效制度的 建立不仅能够培植公民的权利观念和主体意识，在整个社会形成权力受限的良好氛围，而且还有 助于回应行政法学理所面临的诸多挑战，实现行政行为法理论体系与制度实践之问的良性互动。 因此，笔者建议当前应从厘清无效概念、完善无效确认机制以及建立“抵制必须答复”、“争讼停 止执行”制度等三个方面努力进行行政行为无效制度的构建。生效意指行政行为在符合特定条件 时开始产生形式效力，它包括告知生效、受领生效、作山生效、附条件成就生效等四种具体情形。 有效是指已生效的行政行为因符合法定要件而具备或视为具备实质效力。合法要 ，i 二足行政行为有 效的一般要件，而其他并不合法但可视为有效的则是有效的特殊情形。这一区分有助于澄清学界 以往“违法无效”、“合法有效”的极端认识，进而形成违法行为效力多样化的基本观念。失效是 详细摘要行政行为效力论 指已生效的行政行为因某些主、客观原因而不产生实质效力或产生后归t 消灭。行政行为既可因 内容实现、对象消失、所附条件满足而失效，也可因其自身存在瑕疵或不适应情势变迁由法定机 关撤销、变更或废止而失效。效力的中止与效力的恢复都是行政行为效力的特殊表现形态前者 指有权主体依职权或依相对人的申请并基于法定事由决定暂时停止原行政行为所产生的效力：后 者则是指效力已经消灭的行政行为因法定情形的出现而使其重新复原。 第四章行政行为效力的司法评判着重分析了行政案什的起诉、审理和判决对行政行为效 力的影响。在案件起诉阶段，行政行为的效力一般不会受到实质性的影响，但在某些特殊情况下， 起诉将发生阻隔行政行为执行力的法律后果，行政行为在诉讼期间将被停l e 执行。在剖析起诉不 停止执行“废除论”及比较德、日相关立法规定的基础上，笔者从利益衡量的角度论证了不停止 执 亍的正当性，并主张起诉不停止执行原则应当予以坚持。与此同时，笔者还从决定停止执行的 主体、标准、时机及内容等四个方面对我国行政诉讼法第4 4 条的规定提出了相应的改进建议。 随着法院对案件审查的不断深入，行政主体对被诉行政行为的改变将受到极为严格的限制。从积 极方面来说，被告的改变能够迅速化解纠纷、尽早结束被诉行政行为效力的不确定状态，i i i i 促 动行政机关自觉地依法行政。但是，被告的改变也会带来一系列的负面影响：软化了行政行为效 力的制约功能，且易侵犯利害关系人的信赖利益；淡化了诉讼程度的“冻结”功能，不利于诉讼 秩序的稳定；加剧了行政权与司法权在诉讼过程中的紧张与冲突，易使行政诉讼的制度价值及司 法最终理念落空：破坏了诉讼主体地位平等原则，且易造成司法资源的无端消耗。在此基础上， 笔者建议删除行政诉讼法第5 l 条的规定，并在第4 3 条中对这一问题重新作出规定。按照对被汴 行政行为效力“存亡”的宣示不同，现行立法所确立的判决形式可以分为肯定、否定及附条件的 肯定三类。沿着这一思路，笔者还从增加补正判决、完善效力的司法评判标准、划清相近判决的 界限等三个方面对完善现行行政诉讼法及新司法解释的规定提出了具体的建议。 第五章行政行为效力的实现保障，着重探讨了行政行为效力实践存在的问题、原因及其保障 措施。从实践上看，行政行为效力尤其是公定力不被社会尊重甚至遭到公然挑战、行政主体随意 改变所作行政行为以及因缺乏强制执行权而导致行政目的无法实现等问题大量存在。究其原因主 要有四个方面，即体制束缚、立法缺位、观念陈旧及研究滞后等。有鉴于此。我国应对现行行政 强制执行体制进行彻底改革，使强制执行权回归行政机关：同时还需对现行行政处罚法、行 政复议法、行政诉讼法及其司法解释中的部分条款进行修正井在未来的行政程序法典中对 行政行为效力问题作出专节规定。此外行政观念的转型、公民意识的提升以及司法改革的推进 都能为行政行为效力价值的实现提供良好的外部环境。 通过对上述诸多问题的研究，笔者确信，第一，行政l f j , j 效力理论绝非空洞的理论，而是 富有生命力的实践性理论：第二，只有持运动的、发展的眼光在“过程”之中探讨行政行为的效 力理论才能把握其内在的基本规律。 行政行为效力论 导言 导言 在中国行政法学研究的进程中，一个耐人寻味的现象是，几乎所有的教科i 都宣称行政行为 效力理论极其重要但在具体阐述时往往义匆绷掠过。时至今日，这利奇观依旧存在。那么，行 政行为效力究竟为何物呢? 这一理论为何如此重要呢? 中国行政法学又该如f u 构建白身的行政行 为效力理论体系呢? 正是这一连串的疑问，激起了笔者对效力问题的研究欲望。 一、行政行为效力研究述评 行政行为的效力是大陆法系行政法上的重人理论问题，征再国行政行为法的研究中始终居 ： 中心地位。综观德、日及我国台湾地区行政法的发展平变迁，有关行政行为效力的理论学说、程 序立法和法院判例都极为丰富，其所确立的一整套规则体系亦令人瞩目。从一定意义上酏，这也 正是人陆法系行政法与英美法系行政法的重要区别之所在。 我国行政法的发展同时受到了两人法系的影响，但就学科体系和研究范式而言，似更倾向下 大陆法系行政法的学术传统。主要表现在j 二，二者均以行政行为作为构筑其行政法学体系的核心 范畴，在观念上都认为效力是行政行为的生命线。然而，与后者形成鲜埘反荐的足，我【_ i 学界k 期以来一直对行政行为基本理论尤其是效力理论缺乏足够的关注，以致丁行政行为效力问题始终 处于边缘化的境地，直到近儿年来才略有改观。以1 9 9 6 年为界，囡内关于行政行为效力问题的 研究大致可分为以下两个阶段： 第一阶段( 1 9 8 3 1 9 9 6 年) ，为行政行为效力研究的初e 4 期。白新中国第一部行政法教科15 行政法概要问世以来，关于行政行为效力f j 探讨就一直局限丁该f5 所确立的分析框架，f ! 】 从效力要件、时间和内容三个方砸i 进行研究。随后山版的一系列行政法论著赴涉及行政行为效力 问题时均停留于一殷性的描述上无论在形式还是实质内容上都鲜有突破。这利- 研究状况一直 持续了1 3 年之久，直到1 9 9 6 年以后才发生了若f 变化。究其原笔杆以为主要仃两个方面： 一是这一时期正值我国行政法学的起步阶段，急需解决的现实问题、热点问题很多，相比之f ， 属于行政行为基础理论部分的效力问题自然就难以受人垂青：二是学界长圳以来在行政行为概念 界定及其分类上争执不休，在一定程度上也遮盖了人们的研究视线。基于此，行政行为效力研究 的低迷状态就不足为奇了。 第二阶段( 1 9 9 6 年至今) ，为行政行为效力研究的活跃 i 】。行政行为效力问题真正引起学界 关注的则始于1 9 9 6 年。在当年出版的两本具有重要影响的行政法著作中，学者们均辟专。竹对效 力问题作了深入探讨。 在随后的研究中，学界实际上是从两个方面展开的：一足以n | 必i 二教授 王珉灿主编：行政法概要法律版社1 9 8 3 f 版。需盟指的足该 汕0 用讲足“行政描施的效力”。删 时，著者还指出行政措施指“行政机关在进行行政管理活动时对十只体：缸件所作的单方面的处坐，足具休化 的行政行为。”参见该书第1 1 2 页。 o 参见张尚祷主编：走出低谷的中国行政往学，中困政法太学版杜1 9 9 1 年版，第15 2 1 6 7 页。 回参见叶必丰：行政法学武汉大学山版社1 9 9 6 年版，第1 2 7 - 1 3 8 页；罗豪才主编：行政法学，北京人学 出版社1 9 9 6 年版，第1 1 2 1 1 4 页、1 3 2 1 3 6 页。前者的贞献在于深化，行政行为效力内存的研究：后者的贡献则 i 导言 行政行为效力论 为代表的部分学者撰写了一批颇有分量的专题论文，集中探讨了行政行为效力的内容、时间、要 件及其形态等问题：二是少数学者在对行政违法作专题研究叫，附带地探讨了行政行为违法的 效力评价问题。圆从总体上来说，这些研究成果的取得深化了人hj 对行政行为效力的认识，恢复 了其应有的学术地位。可以预言：效力问题即将成为我国行政行为法研究中又一新的学术生长点。 我们认为，这一研究状况的形成是必然的。原因在于，我国行政法学研究在经历了初创期的框架 建构之后，势必要扎扎实实地强化自身的基础理论研究。特别是随着行政审判、行政执法实践的 日益发展和行政程序法研究的不断深化，行政行为基本原理研究更是亟待加强。否j j ! | j 立法粗陋、 执法混乱、审判迷茫的状况就无法得以彻底改变。而效力问题则又是行政行为理论体系的重中之 重，行政主体、行政程序、行政救济无不与此相关。所以，它应当引起学界的广泛关注。 在肯定现有研究成果的同时，我们也应看到，以往的研究还存在诸多缺陷与刁i 足，具体体 现在以下三个方面：其一，研究者普遍缺乏良好的范畴意识。例如，同样是研究行政行为的效力， 有的学者将其限定为具体行政行为，有的还进一步限定为外部具体行政行为，有的则不加区分， 还有的学者认为虽然研究的是具体行政行为的效力，但其规则基本上也适朋丁抽象行政行为。又 如，由于行政行为自身的一些子范畴尚未厘清，致使“合法成立”、“合法确效成立”、“违法无效” 等一些模糊的认识仍然大量存在。其二，训 究的视野还比较狭窄。一方面：f 学者 l i j 的埘f 究仍然拘 泥于传统的分析框架而对行政行为效力的本原、功能目标等深层次问题尚缺乏研究，使得该论 题的研究意义未能凸显；另一方面，已有的j j 究大多停留丁：对域外相关学说刊立法的引介与比较， 没有将效力理论与行政执法、行政审判的实际结合起来，致使其成果往往泛泛而论，术能有力地 指导实践。其三，研究的路径比较单一。一方面，学者们的研究往往限丁行政法领域，对相关法 学学科的研究成果还没有有意识地加以利j 目。例如，近年来我国学界对法律规范的效力、l c 事法 律行为的效力以及司法判决的效力都有深入分析，其方法、结论对于起步较晚的行政法学具有重 要的启示意义。另一方面，行政违法虽有不同的效力评价方式，但它们毕竟是相互独立的范畴， 在行政违法中附带研究效力问题不利予其统一的规则体系的建构，同时也会1 ： 4 f p j 其 j 身独立的发 展空间。可见，行政行为效力问题仍有特学界进行更加深入而细致的开掘，这也是笔者选题的根 本原因所在。 二、研究行政行为效力的意义 对行政行为的研究，历来就是一个不断更新、永无止境的过程。从效力的角度来研究行政行 为同时具有重要的理论意义和现实意义： 第一，能够大大丰富行政行为理论的内涵，增强其应有的学术含量。我国行政法学历来重视 屉对_ 人陆法系行政行为无效及可撇销理论的初步继受j ：。应当指 j j 二省对学抖的 i j | _ 究都产生j ，巨人影响。 o 根据笔者的粗略统计，近5 年来国内公开发表的有关行政行为效力的学术论文约1 0 余篇，初步的研究综述可 参见杨海坤主编：跨入2 l 世纪的中国行政法学中国人事出版社2 0 0 0 年版第2 6 8 2 8 5 页。 参见朱新力：行政违法研究，杭州大学出版社1 9 9 9 年版，第2 4 9 2 7 6 页：杨解君：行政违法论纲，东南 大学出版社1 9 9 9 年版，第1 1 8 - 1 5 9 页；胡建淼主编：行政违法问题探究，法律出版社2 0 0 0 年版第4 9 0 - 5 3 6 页。 2 行政行为被力论 导苦 行政行为法研究。近二十年来学者hj m 绕行政行为概念、分类、违法及各种具体的行为先后进 行过比较系统地研究，在某些问题上还形成r 若干通说，行政行为基础理论体系也日淅生成。但 美中不足的是，行政行为效力理论一直没有得到长足发展很多认识还较为模糊。作为行政行为 基本原理的组成部分之一，效力问题与行政行为的成立、合法、迎法等部有着密| ；u 联系。剥效力 展开全面研究不仅能解决其自身内容、形态、要件等问题从而建构起基本的规则体系，而且还 可以厘清效力与其他重要范畴之间的关系进而健全整个行政行为理论体系。 第二，能够推动行政程序及行政诉讼理论的进一步发展。一方面，从实定法层面来看行政 行为效力归属于行政程序法范畴。行政黯! 序法的适川范 h 、休系坌占构、法律责任棋至基本原则部 与行政行为效力有关。在我国，尽快实现行政b ! 序法典化儿成学者共识。因此，加强行政行为效 力研究可以为我国行政程序法的制定提供相应的理论支持。另一方面，作为司法权对行政权实施 制约的制度安排，行政诉讼实质上就是对行政行为效力的评判活动。在一场行政诉讼过程中，案 件的受理、审理和判决都会对行政行为效力产生相应的影l 响。因此，将二者结合起米研究既能拓 展行政行为效力自身的理论空间，又能带动粘个行政诉讼法学理论的发展。 第三，能够有力地维系行政权威并抑制行政权的恣意行使，为行政相对人合法权茄的维护提 供制度支撑。效力是行政行为的生命线缺乏效力的行政行为显然是毫无意义的。因此，赋予行 政行为法律上的效力就能够保障行政r - 1 的的实现，从而维护必要的行政权威。然而，现f t ：, l t - 政法 的要旨在于加强人权保障，因而效力制度4 ：可能也不应该成为片面强化行政特权的工具。相反地， 通过构建行政行为效力规则体系，尤其是无效制度及撤废权限制制度的确立，能从根本上扼制行 政权的恣意行使，切实保障行政相对人信赖利益及合法抵抗权的实现。因此，深入研究行政行为 效力问题对行政主体及行政相对人双方均有裨益。 第四，能够推动我国行政诉讼、行政强制执行制度的进一步完善井为相关法律的制定和修 正提供理论依据。效力不仅是行政行为法中的基本理论问题，而且还直接牵涉到行政诉讼、行政 执行及行政程序问题。深入研究行政行为效力，可以促使人们对我国现行行政诉讼的基本制度进 行认真反思，从而提山相应的改革建议和方案。从e t 前的行政执法实践来看行政行为效力f j 实 现还存在着诸多障碍而现行行政强制执行体制的积弊便是其中的关键性原闯。通过对效力问题 的理论分析和实践考察，能够为现行行政强制执行体制的重构提供新的思路。就我倒现行立法而 言，涉及行政行为效力的条款还普遍存在概念不清、月j 语不当、衔接坷i 适等缺陷。冈此从源头 上厘清行政行为效力中的基本范畴及其相互关系，就能够为我国有芙行政法律、法规的修i ：r 捉供 充分的理论依据。 三、本文的研究思路与基本框架 对于前文的分析，其必然的逻辑追问是，该“如何”硼f 究行政行为的效力? 这就涉及剑研 究的思路与方法问题。鉴于以往研究中存在的诸多缺憾t 笔者在本文中将严格遵循n f j i _ 究心路： 其一，范畴与规则。在哲学上，范畴是主体住认识客体的过程中所形成n 0 旗水概念它魁人们进 导言 行政行为效j j 论 行理性思维的逻辑形式。范畴的提炼及其系统化是一学科走向成熟的重要标志。行政法如此， 行政行为效力亦是如此。在本文中，笔者将着力提炼出行政行为效力若干基本范畴，以便为整个 效力理论体系的架构奠定基础。当然，范畴的世定只是问题的一个方面。更重要的问题是，还必 须探寻行政行为效力的具体规则，为相应的立法、执法年l 同法设定统一的标准。其二，静态与动 态。行政行为效力首先魁一个重大的理论问题，因而必须围绕效力这一主题展开理论分析，对其 概念、本质、功能、内容、形态等基本问题作出回答。这种分析路径偏重于抽象的理论论证，归 属于静态式的研究。同时，行政行为效力又是一个重要的实践问题。因此，对效力理论的解析必 须与行政执法及行政审判实际相结合，否则，所谓的效力理论也只能是镜花水月。有鉴于此，笔 者将以一定的篇幅分析行政执法、行政诉讼中涉及的效力问题，努力回应实践的需要。这种分析 方法侧重于解决现实问题归属于动态式的研究。其三，综合与借鉴。由于行政行为效力理论横 垮行政实体法、行政程序法及行政诉讼法儿大领域，因而问题异常复杂。为此，本文将综合运川 语义分析、逻辑分析、功能分析、规范分析、个案研究、比较研究等方法，以j ；j j 对效力理论作“全 景式”的阐释。此外，鉴于行政法学在我国属后发型学科，其概念体系、研究范式都不同科皮地 受到了其他相关法学学科的影响。本文在研究过程中将适当借鉴我国学者对法律规范、民枣法律 行为及司法判决效力的既有成果，目的在于兜服以往研究的局限，通过不同学科之问的对话，努 力营造行政法学自身的理论特色。其四，比较与继受。行政行为效力是犬陆法系行政法上的传统 问题，在一些典型国家和地区如德国、日本投我国台湾地区，效力的研究及立法均受到杵遍重视。 为此，本文将围绕这些立法规定进行深入比较，力目总结j 效力立法的一般规律和大致走向，从 而为我国立法上的继受提供预先的理论准备。 出于上述考虑，本文拟分为五章： 第一章行政行为效力概论，着重探讨行政行为效力的概念、特征、种类、本原及功能等鉴本 问题，是本文的起点。为了限定并明确研究范围，笔者首先对行政行为概念作了尝试性的重构， 将其表述为具有行政权能的组织或者个人行使行政职权或履行行政职责，针对行政相对人所作的 直接产生外部法律效果的行为。针对学界在界定行政行为效力时普遍存在以偏概全、混同概念的 弊病，笔者将其定义为已存在的行政行为依其外形和内容所具有的产生一定法律效果的特殊作川 力。行政行为效力具有阶段性、有限性、层次性、灵活性及程序性等基本特征。按j ! 不同的划分 标准，行政行为效力可以分为形式效力与实质效力、内部效力与外部效力、积极效力与消极效力 等具体类型。从表面上看，行政行为的效力来源于法律上的推定、认可或赋予；但从本原上看， 行政行为效力却源白行政的公共性。具体而言，行政应然的公j 陛是行政行为形式效力的本原， 而行政实然的公共性则是行政行为实质效力的本原。法安定性与个案正义、依法行政与信赖保护 是行政行为效力所追求的两组相互冲突的价值目标。其中，法安定性优于个案正义，而信赖保护 则能限制依法行政，从而使效力制度在利益衡量的基础上兼顾社会的进步与稳定。就对行政主体 和行政相对人所产生的实际作用而言行政行为效力兼具积极影响和消极影响。 行政行为效力论 甘j 第二章行政行为效力的内容，主要研究行政行为的公定力、不可变更力、执行力雨i 不可争力， 娃本文的核心。在总结、评析行政行为效力内容既有理论的基础上，笔者认为，以公定力为核心 的传统四效力说在总体上并来过时，故不应随意废弃但需要加以适皮改造；以存续力为核，c , f l j 现代四效力说尚未定型亦未被普遍接受，但其发j 鹾值得关注。行政行为效j 包括公定力、不可变 更力、执行力、不可争力凹项内容。公定力足指行政 _ j ：为一经作山，除i ：_ i 始无效外即获得有效 性推定，在未经有权机关依法撤销之前，要求任何国家机关、利+ 会纰织或公毗个人对其给了承认、 尊重和服从并不得根据自己的判断对其无视、否定或抵抗的效力。公定力的木质世一种i 门彳 效性推定。行政瑕疵的不可避免性、行政纠纷的客观必然性以及纠纷解决的m 台意比，同构成r 公定力的社会基础；而“秩序需求说”则是公定力存在的理论基础。行政行为的成立以及非l _ _ l 始 无效是公定力发生的积极条件和消极条件。作为一种对世的法律效力，公定力剥不同的剥象分州 具有不同的要求。同时，公定力还支撑着行政法上众多的法律原! j ! | | 和制叟。小可变更力是指已成 立的行政行为所具有的限制行政主体一力依职权随意对其予以改变的作川力。不i j 变更力具有递 增性、有限性、层次性等特征。“信j | j 需求酏”是不可变更力存赴的理论依据。执行力灶指已生 效的行政行为具有的要求相对人白行履行或高强制相刘人履行其所设定义务的作川力。执行力既 表现为自执行力，也表现为强制执行力。阶段性、有胀性、灵活性是执行力的基本特征。执行力 存在的理论依据是“行政目的实现需求蜕”。小可争力是指 j 政行为所且有的排除棚对人柏：法定 期限届满之后对其提起争讼的作j t j 力。4 ：可争力存在的理论依据址“法伴安定需求说”。不l j j 争 力也是有限度的，行政程序的重开制度即是其例外情形。 第三章行政行为效力的形态，着重探讨行政行为的无效、生效、7 i 效、火效、效力中j l 及恢 复等六种形态。无效是指行政行为作出之时i 1 父缺法定实质要f f ，| = 而白始全然1 i 发生法律效力的状 态。白始无效、当然无效、确定无效、绝对无效是其鲜明的特征。无效以行政行为公定力之有限 性作为其存在的理论依据，以公民权利抵制行政权力作为其价值归依，而弥补传统行政救济之不 足则是其现实功能。引起行政行为无效的原刚- i i 婴有概恬原闻干l w 示原闪两种，无效n 1 法律厉果 体现在效力内容禾咧定方式两个方面。无放 l ! t c 念在我国现行立法上虽已初露稍倪，但其制度的全 面构建远未开始。基于无效制度在我国f j 特殊意义，笔者建议当前应从坦清无效概念、完善无效 确认机制以及建立“抵制必须答复”、“争讼停止执行”制度等三个方而进行努力。生效意指行政 行为在符台特定条件时开始产生形式效力它包括告知生效、受领生效、作出生效、附条件成就 生效等四种具体情形。有效是指已生效的行政行为因符合法定要什而具备或视为具备实质效力。 合法要什是行政行为有效的一般要r l ：，瓶其他) f 不合法但可视为订效的| ! j 是有效n 制0 殊情形。火 效是指已生效的行政行为【= ! = i 某些主、客观原而1 j 产q ：实质效力或产生后归1 i 消灭。行政行为既 可因内容实现、剥象消火、所附条什满足而火效也可吲白身存在瑕疵或不通麻。 r j 势变迁山法 定机关撤销、变更或废j ：而失效。效力的t i 与效力的恢复郁是行政行为敏力的特殊表现形态 前者指有权主体依职权或依相对人的申请，f 基于法定事由决定暂时停i r 原行政行为所产生的效 导言行政行为效力论 力：后者则是指效力已经消灭的行政行为因法定情形的山现而使其重新复原。 第四章行政行为效力的司法评判，着重分析了行政案什的起诉、审理和判扶对行政行为效 力的影响。在案件起诉阶段，行政行为的效力一般不会受到实质性f l 勺影响，但在某些特殊情况下， 起诉将发生阻隔行政行为执行力的法律后果，行政行为在诉讼驯间将被停i t 执行。在剖析起诉才： 停止执行“废除论”及比较德、日相关立法规定的基础上，笔者主张不停j l 执行原则应当予以坚 持，并从决定停止的主体、标准、时机及内窑等四个方面对我国行政诉讼法第4 4 条的规定提山 了相应的改进建议。随着法院对案件审查的不断深入，行政主体对被诉行政行为的改变将受到极 为严格的限制。在对被告改变被诉行政行为的利弊进行全面分析的基础上，笔者建议删除行政诉 讼法第5 l 条的规定，并在第4 3 条中对这一问题重新作山规定。按照对被诉行政行为敛力“存亡” 的宣示不同现行立法所确立的判决形式可以分为 与定、否定及附条什的占定三类。在此丛础上， 笔者还从增加补正判决、完善效力的司法评判标准、划清相近判决的界限等三个方面对完善现行 行政诉讼法及新司法解释的规定提山了具体的建议。 第五章行政行为效力的实现保障着重探讨了行政行为效力实践存在的问题、原因及其保障 措施。从实践上看，行政行为效力尤其是公定力不被社会尊重甚至遭到公然挑战、行政主体随意 改变所作行政行为以及因缺乏强制执行权而导致行政目的无法实现等问题大量存在。究其原因主 要有四个方面，即体制束缚、立法缺位、观念陈旧及研究滞后等。有鉴丁此，我国应对现行行政 强制执行体制进行彻底改革，使强制执行权回：1 行政机关：同时还需对现行有关立法进行修l e 并在未来的行政程序法典中对行政行为效力州胚作山专= 1 y 规定。 记得有位学者曾经说过，与其重复一句永远不会错的话，不如试着说一句错话。否则，学 术研究将失去其生命。诚哉斯言! 本文是对行政行为效力问题的初步探讨倘若其中也有一些 错话甚至个别“一家之言”，并能因此而引发学者更多的关注和深入研究，笔者将不雨惶然。 回张树义：行政合i 爿，中同政法人学小舨杜1 9 9 4 f v # - ，“后记” 6 j 翌生堑茎堕! ! 堂 笙二里堑塑! ! 塑墼尘塑堡 第一章行政行为效力概论 研究行政行为效力问题必须从行政行为、效力等丛术概念的界定着手，否则，概念的模糊不 清必然会影响研究的深入进行。为此本章首先对行政行为概念作了尝试陛地重构，旨住限定非 明确本文的研究范围。i 司1 1 ，进一步对行政7 7 y j 效力概念进行界定，目的出于从总体上把握其本 质特征，为其他问题的研究奠定基础。考虑剑行政行为效力首先是一个重人的理论问题，为了凸 盟其在行政法学上的理论地位，本章还从法理层面对其本原和功能作了仞步探忻。 第一节行政行为概念重构 一、问题的重新提出 自新中国第一部行政法学教利行政法栅要首先使川“行歧行为”- i , g 以来，o 儿乎所 有的行政法学论著都相继沿州了这一概念。但在行政行为概念的具体界定l 学者们则存在很人 分歧，先后形成了最广义悦、广义魄、狱义i 2 , 1 ：l i h , ，2 狭义蜕。进入几一代以肝，j * 义蜕逐7 i j i t t 到了多数学者的认可，时至今日，该说已经成为我国行政法学界p f lj i | l 酏。 以现行行政诉讼法列“具体行政行为”这一学术名词的吸纳为标志，行政行为在我国 逐渐成为特定的法律术语。塌商人k 法院1 9 9 1 年6 月1 1 日发布的关于贯彻执行( 中华人【t 共 和国行政诉讼法) 若干问题的意见( 试行) ( 以f 简称意见) 茸次对具体行政行为的内涵作 出了明确解释。意见第1 条规定：“具体行政仃为是指国家行政机芙弄行政机关：州f 人员、法 律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针列特定的 公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作山的有芙该公民、法人或青其 f l i i f l i f j t 权利义务 的单方行为。”该条规定除了引发学界刘 4 d ? 政行为j i l l 豫行政行为划分标准的广泛耐沦之外， 定义本身还遭到了很多学者的非议。锄作为一种司法吲应，晟高人民法院矗：2 0 0 0 年3 月8 日发 布的关于执行( 中华人民共和国行政诉讼法) 若干问题的自z 释( 以r 简称解释) 中又对此 重新做出了全面的解释。解释第1 条放弃了界定具体行政行为概念的努力，而是笼统地使川 “行政行为”的概念，其意图显然是在于扩大其 涵，进而拓展行政诉讼的受寨范嗣以满足司法 实践的需要。从保障行政相对人权益的角度观z ，这种处理问题的方法不失为一条救急的捷径。 然而，围绕这一解释所引发的诸多问题又无法i 亘j 避：作为一个法律术语，行政行为的内涵究竟应 当如何界定? 其外延又如何划清? 原先的具体行政行为概念是否仍然保留? 如是，则其内涵是什 王珉灿：行政法概要，法律出版礼1 9 8 3 年版，第9 7m 。 留杨海坤：中国行政法基奉理论，南京大学出版社1 9 9 2 年版第2 5 2 页。 最典型、最深入的批评者当属方世荣教授。他认为第一设定义仅对外带j 具体 政行为进行解释，忽视r 内部具体行政行为的存在；第二，将具体行政行为仪视为行政主体行使职权所作的行为，忽略j 行政土f 小履行职 责所作的行为和未履行职责的不作为行为也是具体行政行为：第三，把具体行政行为的