（城市规划与设计专业论文）论公众参与社区发展规划的理论与实践——以上海市友谊路街道社区发展规划为例.pdf

摘要 摘要 我国相对新兴的社区发展规划主要是建构在现有城市规划体系中的。传统 的城市规划被认为是专业人士和政府官员的“精英谋略 ，表现出自上而下的编 制特征。社区发展规划则应以社区居民为本位，表现出社会工作中自下而上的 制定特征。联系两者属性关系的是公众参与这一机制杠杆。 鉴于我国的国情和制度背景，目前城市社区中的公众参与尚处于“象征性 的初级阶段。当社区成为特定对象被研究或规划时，通常是学者或规划师在理 论或技术层面从理性且理想的角度去考虑社区的未来发展，其中的公众参与是 在一定的行政力量的干涉与辅助下，进行的社区居民参与规划制定过程的尝试， 基本停留在规划前期的信息收集和规划后期的决策告知，并未深入到规划制定 的核心层面。因而社区发展规划的理论研究和创新实践都需大力推进。 本文首先回顾和评价了近年来国内外城市规划中公众参与的理论与实践活 动，归纳和总结出公众参与机制的本质与方法论基础，进而过渡到社区发展规划 中公众参与的相关研究。文中分析和探讨了我国当前社会环境中，社区发展规 划的含义、背景与特征，以及公众参与社区发展规划的必要性、可行性。在谢 莉安斯汀( s h e r r yr a r n s t e i n ) “市民参与的梯子”理论的基础上，构建了 适合我国城市社区的“推进式参与的理论演绎框架，并相应地展开了参与组 织形式与具体参与方法的应用拓展。 在上海市友谊路街道社区发展规划的实证研究部分，本文运用了“推进式 参与 的理论演绎，进行了该项规划中公众参与的整体框架设计，并按照该框 架设计基本实现了公众参与社区规划编制全过程的行动计划。最后通过对该项 行动计划的影响评价和经验总结，归纳出保障公众有效参与社区发展规划的相 关要素及操作要点，并提出了政府主导、组织形式、参与机制三方面的研究结 论。 关键词：公众参与社区发展规划推进式参与政府主导组织形式 a b s t r a c t a b s t r a c t t h ee m e r g i n gc o m m u n i t yd e v e l o p m e n tp l a n n i n gi s m a i n l yb a s e do nt h e e x i s t i n gu r b a np l a n n i n gs y s t e m ，w h i c hi st h o u g h t “e l i t ed e s i g n w i t h i nt h ec i r c l eo f p r o f e s s i o n a lp e r s o n s a n d g o v e r n m e n t o f f i c i a l s t h ef o c u so fc o m m u n i t y d e v e l o p m e n tp l a n n i n gi sh u m a no rs o c i e t yr a t h e rt h a np h y s i c a lm a t t e r s ，a n dt h e p l a n n i n gs h o u l db ei n i t i a t e da n dd e v e l o p e df r o mt h er o o t so fr e s i d e n t i a lc o m m u n i t y t h e r e f o r e , p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ss u c ham e c h a n i s mw h i c hc a l ll i n kd i f f e r e n ts o c i a l a c t o r st o g e t h e r u n d e rt h ee x i s t i n gi n s t i t u t i o n a lc o n t e x to fc h i n a ，p u b l i c p a r t i c i p a t i o ni nu r b a n c o m m u n i t ya f f a i rr e m a i n si nl o wl e v e la n do n l yh a ss y m b o l i cm e a n i n g s u s u a l l y , s c h o l a r sa n du r b a np l a n n e r sa r et a k i n gr a t i o n a la n di d e a la p p r o a c h e sw h e nt h e ya r e e n g a g e di nc o m m u n i t yp l a n n i n g t h el i m i t e dp u b l i cp a r t i c i p a t i o nn o w a d a y si s s o m e w h a te x p e r i m e n t a lp u s h e db ya d m i n i s t r a t i v ep o w e r t h ef u n c t i o no fp u b l i c p a r t i c i p a t i o ni so ff o r m a l i t i e s ，s u c ha si n f o r m a t i o nc o l l e c t i n ga n dd i s p e r s i n g ，r a t h e r t h a ns u b s t a n t i a la si n v o l v i n gi nd e c i s i o n m a k i n gp r o c e s s n l et h e s i sr e v i e w sa n de v a l u a t e st h et h e o r i e sa n dp r a c t i c e so fp u b l i c p a r t i c i p a t i o nb o t hh o m ea n da b r o a di no r d e rt ou n d e r s t a n dt h ee s s e n c ea n dt h e m e t h o d o l o g yo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，a n a l y z e st h em e a n i n g , b a c k g r o u n da n d c h a r a c t e r i s t i co fc o m m u n i t yd e v e l o p m e n tp l a n n i n g ，a sw e l la st h en e c e s s i t ya n d f e a s i b i l i t yo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nc o m m u n i t yd e v e l o p m e n tp l a n n i n g ，c o n s i d e r i n g c u r r e n ts o c i o e c o n o m i cs t a t u so ft h ec o u n t r y b a s e do n al a d d e ro fc i t i z e n p a r t i c i p a t i o n ”b ys h e r r yr 。a m s t e i n ，t h i st h e s i sa r g u e st h ef r a m e w o r ko ft h e o r y d e d u c t i o no f “p r o p e lp a r t i c i p a t i o n ”，w h i c hi sm o r er e l e v a n tf o ru r b a nc o m m u n i t i e so f c h i n a c o r r e s p o n d i n g l y , t h ef o r mo fo r g a n i z a t i o na n dd e t a i l e dm e t h o d so fp u b l i c p a r 玎c i p a t i o na r es u g g e s t e d i nt h ec a s es t u d yo fs h a n g h a iy _ o u 蟠c o m m u n i t yd e v e l o p m e n tp l a n n i n g , t h e p r o p e lp a r t i c i p a t i o n ”f r a m e w o r kw a sa p p l i e d b a s e do nt h ep r o j e c t ，i tc o n c l u d e s f i v ee l e m e n t sa n do p e r a t i o n a lt a c t i c se s s e n t i a l s ，w h i c hc a ne n s u r et h ev a l i d i t yo f p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nc o m m u n i t yd e v e l o p m e n tp l a n n i n g t h ef i n a lc o n c l u s i o n r e f e r st ot h r e ec r u c i a la s p e c t s ：l e a d e r s h i po fg o v e m m e n t ，t h ef o r mo fo r g a n i z a t i o n a n dt h ep a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s m k e yw o r d s ：p u b l i cp a r t i c i p a t i o nc o m m u n i t yd e v e l o p m e n tp l a n n i n g i i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：夏砖亏 扣。7 年弓月夕e l 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学位论文作者签名： 关1 軎5 - 如7 年弓月少日 第l 章引论 1 1 研究源起 第1 章引论 1 1 1 处于转型期的社会公众要求拥有更多话语权 我国社会的转型总体上表现在由封闭的计划经济向开放的市场经济转型， 以及随之而来的现代化转型和城市化转型等。城市规划中因此出现了很多为适 应社会转型而产生的新问题。尤其当城市规划涉及到社会群体的多方利益时， 各方相异的需求会对规划工作的顺利开展产生重大的影响。计划经济体制下那 种运用行政手段、通过“牺牲企业”和“个体利益 来维护国家利益的做法， 已被非公有制经济和产权制度多元化迅速发展的现代社会所逐步摒弃。 社会转型不但转变了人的社会属性和关系，转变了政府的职能权力，也转 变了人们对于整个社会、城市的认识和看法。社会成员正突破传统单位体制的 局限，建立更多横向的社会关联，寻求参与更为丰富的社会组织。对自身权益 认知和关注的加深，促使社会公众要求更多更广地参与到城市发展中来，表达 和实现对权益的诉求与维护。 1 1 2 社区发展规划的产生，回应了社区发展的要求 科学发展观指导下的现代和谐社会的建设，使城市规划必须超越政府调控 城市资源的工具属性，向着协调各方利益、维护公共利益的机制属性转变。城 市规划体系的必要改革是对建设和谐社会潮流的积极回应。 社区作为一个社会实体，包含着社会群体、社会生活资料及社会组织等在 内的社会有机体的最基本内容，因此，社会经济背景的变革必将影响和主导社 区的演化与发展。 而社区属性的多样化、社区群体的阶层化和社区物质环境的差异化等城市 社区的多元化变迁对社区管理体制提出了新的要求。编制和实施社区发展规划 是满足社区多元化利益需求，促进社区健康有序发展的重要途径之一。 第1 章引论 1 1 3 公众参与城市规划的理论研究与规划实践正逐渐展开 在欧美国家，公众参与已经成为城市规划过程中一个必不可少的重要环节， 从参与的体制、具体操作程序到参与的法制保障，都有非常明确的规定。我国 对于公众参与城市规划的研究和实践，则大都还停留在理论和方法的介绍上。 总体上缺少实践操作的案例分析，且已有实践的参与广度和深度也较低；尤其 在新兴的社区发展规划领域，更是缺乏相关公众参与的讨论和研究。 尽管社会公众对于参与城市规划的认知、理解和向往的程度越来越高，但 由于我国城市规划本身的发展起步较晚，其制度的严密性、法律的规范性以及 程序的可操作性等都需要在实践的过程中加以改进。在自上而下、自下而上地 推进公众参与的不断实践过程中，已发现了许多城市规划制度本身及其社会性 的问题，而要解决这些问题就需要对城市规划过程中公众参与的基本问题加强 研究。 1 1 4 寻找制度引入和规划方法改革的契合点 要真正实现城市规划理论与实践的互相促进，就要寻找到制度引入和方法 改革的契合点。社区发展规划就是推进公众参与城市规划的契合点。 从社区发展规划角度研究公众参与，不仅是社区发展规划作为规划体系重 要组成部分的实践需要，也是公众参与城市规划理论探索的客观需要。 社区发展规划是城市规划微观层面的具体实践活动，已经突破了传统住区 规划的方法、内容和深度，而具有偏重社会性的特征。与偏重物质性的现有城 市规划体系相比，它在编制方法、实施手段、评价措施等方面尤其强调互动过 程，因此，社区发展规划是城市规划从物质性转向社会性的重要载体，是实现 公众参与城市规划的重要平台。 1 2 研究目的 基于上述的阐述，本研究目的归纳为： ( 1 ) 解析在我国现实环境下，公众参与城市规划的现象与本质。 ( 2 ) 探讨怎样推进公众参与社区发展规划，实现规划从“精英谋略”到“精 2 第l 章引论 英主导、公众参与”的转变。 ( 3 ) 整合公众参与社区发展规划的理论框架与实践方法。 结合上海友谊路街道社区发展规划的实际课题，通过应用公众参与的理论 框架，设计出特定且可操作的参与体系，有序地推进实践步骤，并适时调整。 在课题的基础上总结经验，提出制度、组织、管理等方面的建议与结论。 1 3 研究范围与内容 在研究工作中，如果对研究的范围与内容不做界定，就会使研究对象的边 界模糊，难以确定相应的研究方法。鉴于以上关于研究目的的分析，根据研究 的需要，对本文研究对象在以下三个方面进行必要的界定。 1 3 1 对“公众参与”的界定有意识推进的公众参与 公众参与从一般意义上划分，分为法律赋予权利和有意识推进的两种公众 参与。 前者涉及法律赋权，无论公众是否认识到自身拥有这种参与权利。中华人 民共和国宪法中规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民 ，“人民依照法 律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社 会事务 。这是从宪法高度确立公众参与管理国家和社会事务的权利。城市规划 作为公共事务的具体领域，还有诸多相关法律和规范赋予了公共参与的权利， 如信访制度、信息公开制度、市人大会议旁听制度、物业管理条例等。 而后者，有意识推进的公众参与包含了程序性推进、实质性推进，并可分 为利益相关、利益不相关的公众参与，间接或直接的公众参与等。 由于国家和社会事务的复杂特性，决定了在许多方面是难以使公众直接参 与的，即使实现的一定程度的参与，也是有所组织或是受到舆论引导的。 1 3 2 对“社区发展规划”的界定槭市街道层面的社区发展规划 经济和社会的转型使得城市社区的功能和作用发生了前所未有的变化，新 时代的城市社区研究和社区发展规划问题应运而生。 第1 章引论 广义上讲，社区发展规划是关于一定是时期内社区发展的目标、框架、主 要项目等的总体性计划及其决策过程。其目的在于，有效利用社区各项资源， 协调社区各种社会关系，合理配置社区生产力资源，有计划地发展和完善居民 的生活服务设施1 。 从城市规划角度，按地域条件、经济结构、人口密度和人口聚集规模的标 准，狭义地理解，就特指“城市社区 的社区发展规划。我国的城市社区，其 组织程度历来很高，街道、居委会等在社区的发展和运行中发挥着很大的作用， 城市的社区性活动有着长期的传统。 因此我国的“城市社区”往往具有特定的含义，经常将其等同于“街道社 区 。所谓“街道社区”是从最初我国城市内的行政区域逐步演变而来的。1 9 5 4 年1 2 月，由第一届全国人大四次会议通过的城市街道办事处组织条例和城 市居民委员会组织条例，确定了城市居住区“城市街道居民委员会”的 管理体制。可见，街道作为市或区人民政府的派出机构，长期以来承担了政府 的行政管理职能，发展成了较为成熟的管理协调组织。 目前，以街道为单位的基层社区在我国各城市普遍存在，依据街道具有相 当的人口规模3 和管理基础的客观现实，政府主导下的街道办事处经过长期发 展，拥有较大的资源优势，成为政府与居民委员会之间联络的枢纽，以街道行 政管辖范围为单元的社区建设和社区规划实践也更具操作性。因此，本文中除 特别说明以外，以街道层面作为社区发展规划的特定研究对象，并采用“街道 社区”，及其下一层次的“居委社区”的提法。 1 3 3 对“公众参与社区发展规划阶段”的界定规划编制阶段的公 众参与 根据针对公众参与城市规划的某项调查研究4 结果显示，公众选择在规划过 程中的参与，集中在“改造规划前调查阶段”以及“改造规划方案阶段 ，对 1 引自赵民、赵蔚，社区发展规划理论与实践，中国建筑工业出版社，2 0 0 3 ，第2 4 页。 2 上海市的城市社区定义为：以现有的街道行政区划为依据，在街道办事处指导下，区域内企事业单位、 社会团体和居民共同参与的，以提高城市文明程度和居民生活质量为目标的区域建设、管理和发展的社会 实体。引自赵万良，顾军上海市社区规划建设研究城市规划汇刊，1 9 9 9 6 3 一般城市街道办事处所辖的范围，包括若干个由城市道路围合的街坊，人口规模大约在5 l o 万人。 4 同济大学城市规划系于2 0 0 4 对上海四平路街道同济新村居民，进行的“社区规划的公众参与问卷调查” 详见殷悦，推进公众有效参与城市规划，同济大学硕士学位论文，2 0 0 4 4 第1 章引论 于已经完成的规划方案( “评审阶段 、“规划实施 和“批准后了解规划的 内容”) 的参与积极性则明显下降。本文对研究规划阶段的界定也正是基于公 众对城市规划的普遍认知和希望参与规划决策的良好期望。 在规划项目中，编制阶段的工作包括信息收集、目标确立、方案协商等。 这些工作对整个规划决策都将造成重大影响。公众的前期参与有助于信息收集 的完备，规划目标的指向性和实现性也将更符合民意。如果公众在规划的后期 阶段介入，因规划方案实施引发争议而做出调整，将导致更大的成本，其变更 的可能性也大大降低。而一旦公众被纳入到规划决策中去，即使对决策有不满 的地方，也能在参与过程中，理解规划方案的初衷，在一定程度上可避免在后 续阶段中产生难以调和的矛盾。 此外，从城市规划的操作过程和本质特征上来看，规划本身就是先行决策 行为，研究规划决策也就是研究规划编制过程。规划编制阶段的公众参与，即 参与规划的决策过程，必然是公众参与城市规划的最主要阶段。至于规划评审 和规划实施，在现阶段的规划体制下，牵涉更多的是合作开发的问题，而不是 参与的问题，其中的规划反馈过程，也侧重于研究规划执行情况和公众是否被 舆论误导等方面。 1 4 研究方法与论文结构 1 4 1 研究方法 本论文研究属于应用性基础研究( i n f o r m e de m p i r i c a ls t u d y ) 。就方法论 而言是基于理论概念的经验研究。具体为： ( 1 ) 文献回顾与案例收集相结合 通过学习城市规划及相关领域内关于城市社区发展规划和公众参与城市规 划的理论文献，系统收集、总结国内外的实践案例。对公众参与社区发展规划 建立起相对完整、清晰的认识和系统描述，以作为建立理论架构的基础。 ( 2 ) 理论演绎与实证研究相结合 理论演绎是指归纳国内外公众参与城市规划的经验，在公众参与相关理论 的框架下，考量理论应用的前提条件，适度演绎成为适合当前我国现实环境的 理论应用框架。实证研究是指在该演绎后的理论指导下，为特定的案例设计具 第1 章引论 体化的实践框架，并推进实施。 就两方面的相互关系而言，以理论研究及其演绎作为实证研究的基础和指 导，以实证剖析来作为理论演绎的结论支持和拓展。 ( 3 ) 社会调查方法及其数据分析 在实证调查中，分别采用各种社会调查方法和相应的数据分析方法。其中 前者包括，实地调查、抽样问卷调查、会议访谈等；后者包括频度统计、单变 项分析、多变项分析、要素关联性分析等。 1 4 2 论文结构 论文共分7 个章节。 第1 章为引论，讲述了研究的源起、目的，研究范围与内容的界定，以及 研究中应用的主要方法。 第2 章综述了城市规划中的公众参与相关研究的成果和理论。 第3 章在第2 章的基础上展开对社区发展规划中公众参与的研究。包括对 其兴起、发展及演变的历史进行梳理；分析国内公众参与社区规划的现状情况 及社会背景、政策制度等；着重构建公众参与社区发展规划的理论框架与实践 方法。 第4 章介绍了案例社区的概况，并论述了在该项社区发展规划中，推进公 众参与的必要性。 第5 章、第6 章则对友谊路街道社区发展规划中的公众参与进行了实证分 析，详述了“推进式参与”的理论框架在具体案例中的应用，并对案例过程进 行了解析、影响评价和经验总结。最后在实践层面，验证了“推进式参与”框 架，提出了保障公众参与有效推进的相关要素。 第7 章是结论。就如何完善公众参与社区发展规划的机制提出了若干要点。 此外还有一些引申思考。 6 第2 章城市规划的公众参与 第2 章城市规划的公众参与 2 1 我国的公众参与城市规划 公众参与是随着政治民主化过程发展而必然出现的一种社会活动，被认为 是衡量民主程度的一个重要标志，因而是建立在一定的政治、经济、社会、法 律基础之上的，是物质和精神文明发展到相当程度的产物。 2 1 1 我国公众参与城市规划的发展概述 当前，我国城市规划中已经有一定程度的公众参与。主要表现在规划编制 阶段，由规划机构采用问卷或访谈等调查方式，了解规划对象的情况，其特征 是公众的被动式参与，规划编制人员起到了主导作用，对参与内容有一定的限 制。在规划评审阶段，公众参与往往表现为“专家咨询”或“人大审议 的形 式，只有专业群体的意见才能得到采纳。而在规划实施阶段，公众参与多表现 为试图解决已发生问题的主动参与，如以“市民热线 新闻媒体 “行政诉讼 等，是以举报和投诉为主的参与手段。处于实施阶段的争议和维权，往往会引 起矛盾的激化，并付出较大的社会和经济代价。 一方面，优秀的规划作品层出不穷，但由于文字和图示的理解限制，加上 知识普及工作的缺乏，难以为广大群众所知，参与规划的群体局限在专业领域 精英和政府管理人员的层面。另一方面，公众也缺乏主动参与的积极性。计划 经济观念仍保有惯性，历史形成的缺乏个性发扬与批判精神的社会氛围还难以 改变。普通公众认为城市建设是政府的工作，政府官员认为城市建设资金由上 级划拨或自筹，只需向上负责，规划人员则认为公众参与会延长规划的工作周 期，影响工作效率。多种现实原因造成了目前我国公众参与城市规划的滞后局 面。 2 1 2 我国公众参与城市规划的宏观背景 1 社会转型促进市民社会的形成 ( 1 ) 社会结构的调整 7 第2 章城市规划的公众参与 在社会主义市场经济制度不断完善的过程中，政府在社会中的地位和职能 有了改变和调整。政府对经济社会生活不再采取以往的直接干预、全面包揽， 而是以市场为主导，进行宏观调控以防止市场失效。新的市场经济领域以及更 为广泛复杂的社会生活领域已逐渐发育，并形成了政府、市场、社会三大结构 相互独立又相互依存的新格局。 ( 2 ) 社会服务职能的回归 从计划经济向市场经济转型的整体过程中，体制束缚下社会组织的特性， 社会成员的民主意识和社区意识，以及社区服务机构的内在价值与功能正在逐 步恢复和发展；社会各阶层开始了解职业化、专业化的社会工作机构及社会工 作者的作用。政府和企事业单位开始自觉或不自觉地将自身的社会服务职能逐 步分离出去，使之逐步回归于社会、社区。在此过程中，大批社会中介服务机 构逐步得到发展，开始承接从政府和企事业单位中分离出来的社会职能。其中 有完全市场化的机构，也有带有准政府、准企事业性质的机构。 ( 3 ) 各类社会组织的兴起 市场经济带来的一大突破就是造成社会分工的高度细化，导致社会组织功 能的不断分化，高度专业化、独立化的多元化组织模式应运而生。许多新型的、 担负着不同功能的社会化组织正不断涌现，如各类志愿者组织、各类行业协会、 业主委员会等等。这些形式内容多样的社会组织，不但给人们提供了丰富的生 活内容，成了社会成员参与社会活动的载体，并且是社会组织创新的一个源泉。 ( 4 ) 社会人群的阶层分化 在计划经济向市场经济转轨的过程中，贫富差距的加大是社会转型中不可 避免的现象。这就构成了社会人群阶层分化的经济基础。随着房地产市场的改 革进程，商品房自由买卖直接导致特定社区内人群由传统的高度异质化到高度 均质化的改变。要协调不同阶层人群的相互关系，使全体社会成员都能形成自 觉维护公共利益和整体利益的意识，是现代社会急需解决的一个问题。 ( 5 ) 社会精神价值的变迁 随着市场经济的深入，人们的生活节奏日益加快，人与人之间的关系也发 生了强烈变化。以往的地缘关系、亲缘关系以及熟人关系已经变得模糊，无情 的市场竞争原则助长了业缘关系和法理关系的成长，社会人际关系更多的表现 为功利取向和利益契约的关系。社会精神价值正处于一个全新的塑造过程中， 这对整个社会今后的发展起着举足轻重的作用。 第2 章城市规划的公众参与 社会结构的转型其实就是我国市民社会初步形成的一个过程。从西方国家 的历史经验来看，要建立健康的市民社会是相当困难的。要使全社会民众都享 有自由和一定的权力，要使市民社会各阶层的人民达到进一步的平等，需要培 养一种具有广泛基础的民主公民性思想，这取决于时代的广泛社会和文化条件。 这种民主的公民性表现为公民对参与和自治的渴望。只有公民价值得到某种程 度的提高，全社会公民具有了一种广泛基础的公民文化，达成某种共识，有了 大致相同的民主公民性，整个社会才能够实现真正的民主自治。鉴于此，我国 社会的结构转型还有漫长的路要走。 2 法制改革肯定公众参与的地位 ( 1 ) 城市规划法律法规 由于我国向来注重对行政行为的授权，对规划行政控制的立法较少，所以 会造成行政机关和行政相对人之间的义务和权利的明显不对等。城市规划法 作为行政法，围绕城市规划从编制到实施的各个环节，设定规划主管部门及相 关行政机构的职权内容和范围，主要包含了实体性的内容，却只原则性地对程 序性的内容做出了简单规定5 。公众参与作为城市规划的实体性内容和程序性内 容，在该法中既没有相关内容的规定，也没有程序上的设定。 但从部门规章来看，于2 0 0 6 年4 月1 日开始实施的城市规划编制办法较 上一版本相比，则明确规定了“编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、 部门合作、公众参与、科学决策的原则”。“在城市详细规划的编制中，应当采 取公示、征询等方式，充分听取规划涉及的单位、公众的意见。对有关意见采 纳结果应当公布 6 。 开展城市规划工作必须依据这些法律法规，并在实践中根据现实情况加以 细化，以便操作实施。 ( 2 ) 物权法 由于现在城市的社会关系是建立在个人财产权利及由此而形成的利益关系 的基础上，因此，不再像以前那样，只是政府调配城市资源。现在的城市规划 需要对城市中各种社会利益关系甚至个人利益关系进行协调，因为城市规划已 经成为维护城市公共利益、实现社会和谐的一种手段，因而为了适应城市规划 5 在法学上，法律条文的内容包括实体性和程序性两个方面。实体性内容又叫实体性规范，是指有关行政 关系主体之间的权力和义务的具体内容的规范。法律条文的程序性内容即法律程序，是指实现行政关系主 体权力和义务的程序方面的规范。 6 详见城市规划编制办法( 2 0 0 5 年l o 月2 8 日颁布) 第五、第六、第十六、第十七条。 9 第2 章城市规划的公众参与 的新内涵，必须相应建立新的机制。 市场经济条件下，一旦对产权界线加以清晰的划分，就能有利于对公共利 益的界定。物权法7 保护的是合法财产，连同涉及财富分配的其他制度安排，共 同调节私人与国家财产的权益关系，通过程序上的契约，使社会达到有序的稳 态。 出台以财产占有关系( 包括财产的归属关系与财产的物权的利用关系) 为 调整对象的物权法，强化对动产和不动产尤其是突出对土地权益等有形财产 的保护，构建和完善民法体系，是我国人权保护和法制建设的进步。在注重个 人权益的基础上，兼顾社会公益，将能实现坚持社会主义基本经济制度与对国 家的、集体的和私人的物权给予平等保护的有机统一。 3 。制度建设保障公众参与的进行 上海市现行管理体制是以市、区、街道、居委四个层次构成的。在计划经 济体制下的行政组织架构以条条专业管理部门为主，分割式的承担了极大部分 社会行政管理职能。而在地方上的市、区两级块状结构的政府组织则承担较少 的行政协调和管理职能。在上海的街道这个“第三级”行政机构层面上，仅仅 承担上级行政机构若干延伸性的、下放的管理职能，起着“拾遗补缺”的作用。 随着市场经济体制改革的深化，社会管理体制的转轨，以及管理重心的下移， 大量的社会和行政管理事务已经集中到处于第三级的街道机构，而管理权限往 往仍然滞留在第二级( 区级) 各专业条状管理组织之中，这就形成了行政系统 之间的严重阻隔，影响了管理效能的发挥。因此，上海在1 9 9 5 年提出了“两级 政府，三级管理，四级网络 的新体制，充分响应了社会制度改革的要求，以 权力重心下移为改革的关键，强调政府的第三级管理内容，并构筑起居委会层 面的第四级管理与服务网络，整体上向着“小政府，大社会”的社会体制目标 模式靠拢。 政府管理体制的变革在制度上为公众参与的形成与发展打下了良好的基 础。尤其是在社会结构转型之后，社区成了社会发展的主要结构单元，行政权 力及其运作是社区发挥主导和核心作用的因素。因此，政府管理体制的变革和 权力的下放，为公众参与在组织制度上提供了宽裕的选择范围。 7 指自然人、法人直接支配不动产或者动产的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。物权是一种重要 的财产权，与债权、知识产权等其他财产权不同，物权的客体主要是动产和不动产。 l o 第2 章城市规划的公众参与 除了政府管理体制的改革之外，包括信息公开制度8 、信访制度、市人大会 议旁听制度、物业管理条例等制度建设，都要求政府机关在做出涉及公民、法 人和其他组织的重大利益，或者有重大社会影响的决策过程中，应当向社会公 开草案，充分听取公众意见。这些都可保障公众参与城市规划是在法治的环境 内进行。 2 1 3 我国公众参与城市规划的相关解释 1 集体选择理论 在现代城市社会的多元背景中，由于个体理性的局限性和复杂性，对个体 的选择进行全面分析的困难性是显而易见的，因此往往将群体的选择作为社会 分析的基本对象。各类群体不仅在其自身范围内运动和发展着，而且它们之间 也互相作用，并由此构成了一个复杂的网络，形成城市社会的整体结构。 在理想的状态下，城市规划是政府在城市地区内施行资源配置和宏观调控 的重要手段。从公平角度出发，社会各群体都有权享有规划带来的利益。由于 每类群体有着相同的身份或某种团结感，有共同的目标和期待。在面对同样的 境况下，他们会做出相同或类似的行动或选择。但由于不同群体间的社会地位 不同，对信息和资源的掌控能力不同，群体追求的利益目标也相异，因此这些 群体就会在规划制定的过程中不断的互动、协商、相互牵制。在此过程中，每 个人都追求自身利益的最大化，各个团体也会极大化其团体利益。 在竞争多元的现代社会中，人们经由各种不同的团体彼此竞争、妥协、互 动。鉴于我国各地资源禀赋、群体素质的差异和限制，决定了我国社会的集体 选择是需要引导和组织的，并且是基于某种理念的。而政府最基本的责任就是 保障各利益团体在一定的引导和组织下，都能拥有追求利益的平等机会，避免 某个团体垄断利益，妨碍其他团体追求利益。 城市规划本身就是一个政治化了的过程，规划决策应该是规划所涉及的任 何个人或团体共同协商达成一致的结果。规划中的公众参与由于提倡将公众的 意见到达规划中的决策阶段，因而规划不仅仅是行政行为，更需要转变为一种 8 2 0 0 4 年1 月2 0 日颁布的上海市政府信息公开规定中列举的有关城市建设和规划的公开信息包括：经济 社会发展的规划、计划及其进展和完成情况；城市总体规划；其他各类城市规划以及土地利用总体规划等 规划；土地征用、房屋拆迁的批准文件、补偿标准、安置方案等情况。 第2 章城市规划的公众参与 政治行为。这就要求拥有一个稳定的、值得信赖的、有效的政治结构，使公众 参与的健康成长具有充分的条件和有力的支撑( 孙施文，2 0 0 4 ) 。 中国社会由传统发展延续下来的政治氛围所倡导的是服从。地方政府通过 城市规划的资源调控和民主程序的渐进保障来实现主流民意政府的政治权益和 经济权益。对于普通民众而言，经过民众教育后参与决策制定过程，能在政治 决策中起到一种辅助性作用，并获取相当的心理安慰。 因此，城市规划是以集体行动的普遍达成为目标的，是以公众的集体自治 性和契约性为原则的，将依赖公民参与的网络，以公民自治性团体或机构为其 基本组织形式。公众参与城市规划往往表现为两种主要的群体性参与：一是社 区性参与或城区性参与，另一是政府组织的参与或通过中介性组织的参与。 2 决策实体分析 ( 1 ) 管理部门 规划管理部门由于是属于政府的一个行政职能部门，对于公众参与，更多 的是抱着一种无可奈何的心态。公众群体民意的形成过程必然带来政治成本和 社会成本的增大。况且民意共识的达成与决策制定间的关联也难以被清晰判定。 一方面公众参与的程序给规划项目的评审或审批带来一定的麻烦。如果要 考虑到公众的利益与要求，则不得不周旋于公众与开发商之间，而最后审批过 的方案也可能由于公众的利益要求而影响到整体方案的实施效果。另一方面， 管理部门又认为由于公众参与的介入，对市、区的规划建设产生了很大影响， 由于规划的透明度增强，增加了规划中对容积率等问题的制约，开发商的行为 也将一同受制于公众的监督之中，使政府部门的很多行政行为不再被动。因此， 公众参与对规划管理部门来说既有利又有弊。 但一般来说，现阶段的这种利弊并不平衡。规划管理部门往往只从法律法规 的角度出发，按照现有规定办事，法规上有什么规定，就执行什么样的措施。 只要程序合法，就可以进行审批，不会花费大量时间和精力去额外关心是否有 谁的利益会受到损害。因此，规划管理部门设置的信访接待，以及由管理部门 组织的规划展示常常流于形式，达不到预期的目的。 此外，规划管理部门还要受到来自政府主管部门的压力。市政府领导五年 任期内政绩的压力是公众参与不能顺利推进的一项重要因素。行政判断和长官 意志在很大程度上左右着城市规划，党政领导往往看重的是任期内的政绩，加 上对城市规划的重要性存在着模糊认识，项目建设是考核的主要标准，其它都 1 2 第2 章城市规划的公众参与 是次要的。所以现在的公众参与往往是“事后参与”、“被动参与 ，真正意 义上的决策参与少之又少。 ( 2 ) 规划人员 虽然公众参与的必要性已被规划人员所认知，但目前我国的规划人员是以 规划项目为核心开展工作的，在实际操作规划设计的时候，往往从效率的角度 考虑，对于公众参与持保留的态度：对公众参与城市规划的范围、阶段和深度， 都有一定的限制。 无论是政府、规划管理部门或开发商委托的项目，或是竞赛性的招投标项 目，在行动目标上，规划设计部门要考虑的不是开发商的利益、想法，就是法 律法规的条文约束和招标文件对规划成果的限定要求；在行动效益上，也仅仅 对项目委托方或招标方负责。这两种类型的项目都无从考虑公众参与的介入， 即使有也只限于规划前的问卷调查，了解现状情况。此外诸如世博会场馆规划 之类全市性的大型建设项目，由于具有很大的舆论影响力和公众关注度，规划 方案会在制定后向公众展示，这种公众参与也仅仅流于形式而已。 根据针对公众参与城市规划的某项调查研究9 结果显示，大多数规划人员把 现阶段公众参与的最大障碍归结于法律法规的不健全，他们认为只要建立一套 完整的参与机制以及有法律的保障，公众参与才可以有效推进。过分依赖制度 的完善，以期通过制度的强制力来保障城市规划中的公众参与进程，这种想法 正是出于技术、工具理性的传统规划的习惯性思维。将规划者的身份仅仅定位 于政府或开发商的技术顾问和代言人，并未改变过去的精英地位，转而去适应 其他的多种角色，如市民参加交往过程的组织者和促成者，市民间意见冲突的 调停者，为特定价值的辩护交涉者等等。 当今中国社会的公众参与还处在刚刚起步的阶段，中国规划师所要扮演的 角色也许不仅仅只是上述这些类型，有更现实的问题需要规划师去努力解决， 那就是宣传和普及城市规划知识。遗憾的是，在调查中只有2 2 的人认为规划 人员也是宣传者。 规划人员是城市规划的编制者，是介于城市政府与社会之间关于城市建设 和发展问题的沟通者和协调者。他们常常会凭借自己的专业知识来充当市民权 利的维护人，代表公众表达、选择、确定对权益的追求。然而实践证明，规划 人员本身的素质和知识结构往往会导致对公众利益判断的偏差，在很多问题的 9 同4 。 1 3 第2 章城市规划的公众参与 认识上是与市民群体存在差距的。因此， 才能真正明确自身作为宣传者、促成者、 ( 3 ) 社会公众 只有充分认识到这种认识上的差距， 调停者、交涉者的社会定位。 社会公众参与意识的觉醒是需要长时间培育的，是建立在社会民主发展到 一定基础之上的。中国社会的政治体制正在向着民主化的目标不断改革，政治 上的民主参与越来越广泛和普及。公众在这样一个民主政治的环境中，开始萌 生了一种自我意识以及对自己权利的争取意识。加上市场经济的不断深化，使 得社会个体的利益在更大范围内得到了肯定和保障。随之而来的是公众对整个 社会或涉己事务的密切关注，通常表现为一种自发的、主观的参与热情和意愿。 虽然现阶段我国公众对城市规划的参与知识掌握较少，但随着“规划 一词被 逐渐广泛使用，公众对于参与城市规划的认知、理解和向往的程度也日益高涨。 根据国际经验，当人们的民主参与意识逐渐提高，公众大规模主动的参与， 特别是以团体的形式参与，将会对国家或一个城市的政治发展构成挑战，尤其 是在这个国家政治体制尚处于调整、完善的初步发展建设阶段。西方的一些政 治学者曾提出过“参与危机 、“参与爆炸 之类的概念，因为随着公众民主 意识的觉醒，公众权利的欲望不断增加，这将导致政治参与的扩大来满足这些 愿望，但由于公众参与制度比较落后，国家不能满足众多的愿望和要求，用制 度经济学的原理，也就是制度的供给不能满足公众参与以表达利益的需求，当 所表达的利益与城市的整体利益之间所产生的社会矛盾激化，由此引起不稳定 的因素。 鉴于此，现在我国开展公众参与，重点不是参与的结果，而是参与知识的 率先普及，让公众意识到自身拥有的参与权力，并在一定程度上实现对这种权 力的使用。当公众在民主建设的舆论引导和教育下，具备参与的意识与知识条 件，以及社会整体的制度供给能够满足相当利益需求时，再通过运用制度框架 下具体化的参与程序，以期达到良性的参与结果。 当然，这并不是说，只有制度化的改革才能推进我国的公众参与城市规划， 而是指制度化的改革需有深入的理论指导和广泛实践的经验累积。制度的创新、 法律法规的完善和参与机制的形成是必须的，但这些都是要在公众参与意识的 基础上来进行的。正处于萌芽状态的公众意识的培育则取决于管理部门和规划 人员是否能够引领制度创新的实践活动，在公众参与的方法上创新，使城市规 划知识在更大范围内得到普及，以适应现阶段城市化进程的总体要求，同时也 1 4 第2 章城市规划的公众参与 要为今后的发展作好充分准备。 2 1 4 我国公众参与城市规划的研究和实践 我国东部沿海、经济较为发达的许多城市正在不断的摸索公众参与城市规 划的制度方法。由于各种社会制度较完善，市民个体的经济利益日趋扩大，舆 论引导下的参与意识也较高，北京、上海、深圳等城市都已经有了许多公众参 与城市规划的案例，为推进我国城市规划中的公众参与做出了积极的探索。 上海在社会结构调整过程中逐渐形成了相对较完善的市民社会，有一定的 参与基础；在政府的推动和带领下，上海在社会各项制度框架建设上相对比较 完善，为公众参与城市规划在制度和沟通渠道上提供了保障；城市规划中公众 参与的试点工作不断开展，有定的示范作用。 公众参与城市规划的编制工作，就是参与规划的决策过程，是公众参与城市 规划的最主要阶段。近年来，上海市在长宁区规划局试点公众参与城市规划编 制1 。，成立规划决策小组、规划联络小组、公众代表小组，制定了关于公众参 与城市规划编制的实施办法，选择与市民群众利益密切相关的改造地区，让 公众参与规划编制。在工作程序上分为三个阶段，即：策划、宣传阶段，初步 方案设计、征询阶段和方案修改、再征询阶段。在方式上，运用图表和文字材 料向有关公众