（环境科学专业论文）循环型社会政府绩效评估体系的研究与构建——以厦门市为例.pdf

循环型社会政府绩效评估体系的研究与构建一以厦门市为例 a b s t r a c t c i r c u l a t i v es o c i e 七yi st h ek i n do fp a t t e r nt h a ta i m st os e e kab a l a n c i n gb e t w e e n s o c i e t y , e c o n o m ya n de n v i r o n m e n t ，t h ep u r p o s eo fw h i c hi st om i n i m i z et h ed a m a g e c a u s e db yt h ew a s t e ，a n dt om a k ej th a r m l e s st oo u r s u r r o u n d i n g sa n df u r t h e r m o r e t oc o n v e r ti ti n t ot h eu s e f u lm a t e r i a it h ec o m p r e h e n s i v eu t i l i z a t i o no ft h en a t u r a i r e s o u r c e st h u st or e a l i z eas u s t a i n a b l es o c i a id e v e l o p m e n ts t r a t e gy u s t e di nc h i n a s e l e v e n t hf i v ey e a rp l a n n i n gi st h ep r o g r a mt oc a r r yo u tt h en a t i o n a lp o l i c yt os a v e r e s o u r c e sa n dp r o t e c tt h ee n v i r o n m e n t ，t ob u i l dac o s te f f e c t i v e ，r e c y c l a b l ea n d s u s t a i n a b l ee c o n o m i cs y s t e m ，t h u st oe s t a b l i s haw e l l - b a l a n c e ds o c i e t y i nr e s p o n s et ot h eg r o w i n gt r e n do far e c y c l i n gs o c i e t y , t h i st h e s i sd i s c u s s e st h e i m p o r t a n c eo fb u i l d i n gas y s t e mt oe v a l u a t et h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ew h i l e e n g a g i n g i n r e c y c l i n gs o c i e t y c o m m i s s i o n t h i st h e s i sa l s oi n v e s t i g a t e st h e d i s a d v a n t a g e so fe x i s t i n ge v a l u a t i o ns y s t e mi nt h es c i e n t i f i ca n dd e v e l o p i n gv i e w a t t e m p t i n gt op i c t u r et h i se v a l u a t i o ns y s t e mw h i c hi n c l u d e st h ei n d e xt or e f l e c t e n v i r o n m e n t aj p r o t e c t i o na n dar e c y c l i n ge c o n o m y ，i tm e a s u r e st h ep e r f o r m a n c eo f x i a m e nm u n i c i p a lg o v e r n m e n tt h r o u g h o u t2 0 0 5a n dm a k e si tp l a i n ，b ym e a n so f h i b e r a r c h ya n a l y s i sa n dc o m p r e h e n s i v es a t i s f a c t i o ne s t i m a t e t h i st h e s i sd e a l sb o t hw i t ht h e o r ya n dp r a c t i c e i ts t a r t st h et h e o r e t i c a lr e s e a r c h b ya n a l y z i n gt h eg o v e r n m e n t a lf u n c t i o n g o v e r n m e n tc o n t r o l st h ep o l i c ym a k i n go f s o c i a ie c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds h o u l d e r st h er e s p o n s i b i l i t yt om a n a g ea n dc a r e t h es o c i e t y s h o u l dt h e yf a i lt og a i nac o r r e c tu n d e r s t a n d i n go fm a na n dn a t u r e ，t h e y w i l lb e ，i nt u r n ，u n a b l et ol o o kt h r o u g ht h i n g si nes t r a t e g i cl e v e l 。h o wt h ee v a l u a t i o n s y s t e mr u n sd e t e r m i n e st h ew a yh o wg o v e r n m e n ta c t s t h e r e f o r e ，i t sc r u c j a it o b u i l dt h i se v a l u a t i o ns y s t e m ，w h i c hs e r v e st om a k eac o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o no n h o wg o v e r n m e n tp e r f o r m si t sd u t i e sa n dt ow h i c hd e g r e et h ee n v i r o n m e n ti s p r o t e c t e d m o r e o v e ci ta p p l i e st h es a i de v a l u a t i o ns y s t e mt om e a s u r et h ep e r f o r m a n c eo f x i a m e nm u n i c i p a lg o v e r n m e n tt h r o u g h o u t2 0 0 5 t h r o u g hc o m p a r i s o nb e t w e e nt h e e v a l u a t i o no u t c o m ep r e v i o u s l yc a r r i e do u ti n t e r n a l l ya n dt h eo n eb yt h i ss y s t e m ，t h e f o r m e rt u r n so u to u t d a t e dt om e a s u r ep e r f o r m a n c eb yt r a d i t i o n a lm e a n s w h i c hi s c e n t e r e do ne c o n o m i cd e v e l o p m e n to n l y t h es t a t e de v a l u a t i o ns y s t e m ，i n s t e a d ， b e t t e rr e f l e c t st h ew e l l - b a l a n c e di i n k sb e t w e e ng o v e r n m e n ta n ds o c i e t y ，o n eo f w h o s ef u n c t i o n s st of o c u so np e o p l ea n dt h es u r r o u n d i n g st h e ya r ei n a sar e s u l t t h ed i s c u s s e ds y s t e mc o u l dm e a s u r eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n df u n c t i o n si na m u c hm o r es c i e n t i f i cw a y k e yw o r d s ：c i r c u l a t i v es o c i e t y ：p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ：i n d e xs y s t e m f u n c t i o nf u i f i l l m e n t 1 i 大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：安己务 沙6 年净月柏 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“4 ”) 日期：a 矿一g 年 月吃妇 日期：一刀次# 护胼日 循环型社会政府绩效评估体系的研究与构建一以厦门市为例 1 1 循环经济的概念 第一章引言 “循环经济”一词，首先由美国经济学家k l 、波尔丁提出，主要指在人、自 然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全 过程中，把传统依赖资源消耗的线性增长经济，转变为依靠生态资源循环利用来 发展的经济【l j 。 循环经济一词是对物质闭环流动型经济的简称。2 0 世纪9 0 年代以来，学者 和政府存实施可持续发展战略的过程中，认识到当代资源环境问题的严重性。对 于循环经济的内涵，国内学者认为循环经济倡导的是一种与地球和谐的经济发展 模式，它要求把经济活动组织成一个“资源产品再生资源”的反馈 式流程，所有的物质和能源要能在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的 利用，从而把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度。循环经济本质 上是一种生态经济，它要求运用生态学规律而4 i 是机械论规律来指导人类社会的 经济活动。当前国内社会上普遍推行的是国家发改委对循环经济的定义：“循环 经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以减量化、再利用、资源化为 原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展增长模式是对 “大量生产、大量消费、大量废弃的传统增长模式的根本变革。这一定义不仅指 出了循环经济的核心、原则、特征，同时也指出了循环经济是符合可持续发展理 念的经济增长模式，抓住了当前中国资源相对短缺而又大量消耗的症结，对解决 中国资源对经济发展的瓶颈制约具有迫切的现实意义1 2 j 。 1 2 循环经济国内外应用现状 1 2 1 国外应用现状 2 0 世纪九十年代，西方发达国家提出了“实现经济活动生态化”的循环经济 的全新思路，争取以尽可能小的资源消耗和环境成本，获得尽可能大的经济效益 第一章引言 和社会效益，从而使经济系统与自然生态系统的物质循环过程相互和谐，促进资 源永续利用。 美国是一个环保主义流行的国家，小仅重视对废品和垃圾进行处理和加工， 使其成为再生资源，而且十分重视循环消费。可以说，在当今美国。循环消费己 成为美国社会和经济生活中的一个重要组成部分，美国有各种二手商品市场，有 节俭商店、旧货店，从瓦罐到衣服、家具、家电，应有尽有。让同一消费品经过 多个消费过程，其社会效益并不亚于以废品、垃圾处理和加工为中心的资源再生 工作，对环境保护和维持生态平衡起了积极作用【3 】。 德国是欧洲国家中循环经济发展水平最高的国家之一，它的循环经济系统正 变得越来越成熟。在德国，循环经济意识已经深入人心。由于政府、企业和国民 的密切合作，循环经济已发展成为德国的一个重要行业。宫方统计数字表明，德 国的垃圾利用率高达5 0 ，刨造的价值高达4 1 0 亿欧元。其中一些行业如包装生 产和玻璃生产行业甚至达到8 0 t 3 。 日本每年排放出生产废弃物达4 亿吨，生活垃圾约3 0 0 0 万吨。过去绝大部 分废弃物都被用来填海或焚烧。这不仅浪费了大量可再利用资源，还污染了环境。 为了节约有限资源，减少浪费，保护环境安全，上世纪末以来，日本政府制定了 一系列法律法规，大力促进循环型经济社会的形成。此外，日本还立法规范了建 筑材料、家用电器、汽车、食品、容器和包装材料等的循环使用。日本每年废弃 5 0 0 万台汽车、1 8 0 0 万台电视机、冰箱等家用电器，现在都通过各种方法予以回 收利用。可以说，日本的循环经济方针已经深入人心，得到了广大国民的理解和 支持，企业和国民都积极响应，主动配合有关方面做好废弃物的循环利用工作。 日本理光、松下电器、索尼、丰田汽车、三洋电机、夏普等公司都采取了有效措 施基本上达到了产业垃圾零排放标准。此外日本早就对生活垃圾实行了分 类，将那些可以重新利用的资源集中到一起放到指定地点，以便利用【3 1 。 韩国经历了一个对工业和生活废弃物从限制到再利用的过程。早在1 9 9 2 年， 韩国便开始实施废弃物预付金制度”，即生产单位依据其产品出库数量按比例 向政府预付一定数量的资金，并根据最终废弃资源的隋况，再返回部分预付资金。 从2 0 0 2 年起，韩国为完善这种做法，将“废弃物预付制度”改为“废弃物再利 用责任制”从限制废弃改为资源再利用。“废弃物再利用责任制”规定，废旧的 循环型社会政府绩效评估体系的研究与构建一以厦门市为例 家用电器、轮胎、润滑油、口光灯、电池、纸袋、塑料包装材料、金属罐头盒、 玻璃瓶等1 8 种材料须由生产单位负责回收和循环利用。如果生产者回收和循环 利用的废旧物品达不到一定比例，政府将对相关企业予以罚款。罚款比例是相应 回收处理费用的1 1 5 倍至1 _ 3 倍。“废弃物再利用责任制”对减少废弃物的排放， 促进废弃物的循环利用起到了积极作用【3 】o 瑞典对循环经济给予有力的财政支持。2 0 0 0 年，为推动环保汽车的发展， 瑞典政府拨款5 亿瑞典克郎( 约合5 4 亿人民币) ，支持高等院校和其它科研机构 从事环保汽车技术的研究。瑞典汽车工业界也准备在今后几年里投资2 0 亿瑞典 克郎用于环保汽车的研究。并且，瑞典政府还提出“生产者回收责任制”，规定 产品在被最终消费以后，生产者应对其继续承担有关环境责任；消费者则有义务 对废弃产品及包装按要求进行分类，并送到相应的回收站。回收物涉及的范围从 最初的产品包装，扩大到废纸、废轮胎、报废汽车和废电子电器产品。这一规定 1 i 仅使废弃物在瑞典实现了最大程度的循环利用，由此还产生了一批新型废弃物 回收利用企业。据统计，2 0 0 2 年瑞典对各类包装材料的平均回收利用已达到了 7 6 5 ，超过了6 6 万吨，而且，每年还要利用其他国家进口包装垃圾1 4 5 万吨。 可以说，由于政府、企业和居民的支持和重视瑞典已基本实现了“把废弃物变 成某种可利用新资源”的循环经济【3 】。 1 2 2 国内应用现状 循环经济的概念产生于国外，但却在中国得到了深入研究和发扬光大。循环 经济的概念刚引入中国，就得到中国各级政府、企业界和理论研究界的高度重视， 不仅因为它是先进的理念，而且它是由中国的基本国情决定的。 改革开放以后，我国经济以前所未有的持续高增长为世界瞩目，然而生态破 坏和环境污染也十分严重。目前，我国生产1 美元g d p 的能耗是美国的3 9 倍、德 国的4 2 倍、日本的3 1 倍、印度的1 6 倍和世界平均水平的3 8 倍。据有关研究机构 计算，2 0 世纪9 0 年代中期，我国每年由生态环境破坏带来的损失占g d p 的比重高 达8 以上，高投入、高消耗、低产出的传统发展模式已难以为继，单纯依靠资 源开发和物质资本投资为中心的发展模式所导致的资源过量开发、环境不断破 坏、生态日益恶化已成为影响经济社会和人的全面发展的重要因素【4 i 。 第一章引言 迄今为止，国内开展的研究立足于可持续发展水平、循环经济在工业园内的 实施程度的案例较多，主要集中在对某一区域、工业区的可持续发展水平评价如： 彭应登等( 1 9 9 7 ，2 0 0 1 ) 认为在区域可持续发展的原则下，区域开发环境影响评 价指标体系应体现环境可持续性、生态系统的完整性、区域环境系统和经济系统 的开放性以及对环境要求的前瞻性与超前性。包存宽和尚金城等( 2 0 0 1 ) 在分析 战略环境影响评价指标5 个类型的基础上，提出了指标筛选8 项原则、筛选过程以 及指标权值的确定方法。他们以中国能源战略环境评价实例进行了实证研究，构 建了一套中国能源战略环境评价指标体系，并结合中国的能源结构和环境质量现 状，赋予各指标适当的权重。张坤民( 2 0 0 3 ) 提出中国生态可持续发展指标体系。 张晨( 2 0 0 5 ) 提出了区域工业循环经济发展评价指标体系。吴季松教授在新循 环经济学一书中提出应建立新循环经济国民经济统计指标体系。 政府在保护环境，推进循环经济发展方面主要采取了以下措施：出台新的经 济指标( 绿色g d p ) 、强化再生利用法、强化废物清除法、强化节能法、出台环境 税排放权的交易、调整产业结构、循环型社会服务体系构建、生产者责任制度、 制度政策创新体系、科技支撑体系、法律保障体系等。 我国目前正积极探索以三个循环为重点的发展模式： 小循环培育生态企业，构筑循环经济微观基础：生态企业是循环经济系统的 基本单元。我们坚持把生态企业建设作为发展循环经济的切入点，引导企业加强 环境管理，积极推行清洁生产，使污染防治由末端治理为主向生产全过程控制转 变。 中循环建设生态工业园区，构筑循环经济示范基地：生态工业园区是循环经 济发展的重要载体。我们按照循环经济理念，加强对工业园区的生态化改造，努 力实现企业间资源的循环利用与园区内废物的零排放，并通过产业、企业间的协 调合作，构筑产品和废物；0 口q - 链。主要包括以下几个方面：( 1 ) 建立生态工业型 经济开发区。( 2 ) 用循环经济指导老工业区改造。( 3 ) 资源枯竭地区经济转型。 大循环努力建设循环型社会：在社会层面，重点进行循环型城市和省区的建 立。目前，国家环保总局在辽宁省进行了以改造老工业基地为核心的循环经济示 范区建设试点工作，在贵阳进行了以发挥当地资源优势，构建新的产业格局为核 心的循环经济城市建设试点工作。主要表现为废物处置和再生产业建立废物 循环型社会政府绩效评估体系的研究与构建一以厦门市为例 和废旧资源的处理、处嚣和再生产业，以从根本上解决废物和废旧资源在全社会 的循环利用问题【5 l ，最终建设成循环经济型社会。 目前，全国已有1 0 个省按照循环经济理念制定了生态省建设规划并已经实 施。有4 7 个城市( 城区) 获得国家环境保护模范城市( 城区) 称号，1 6 6 个地区 成为国家生态示范区，7 9 个乡镇成为环境优美乡镇1 6 】。与发达国家的循环经济相 比，我国的循环经济涵盖范围有所增加。发达国家的循环经济主要集中在静脉产 业，而我国的循环经济不仅包括静脉产业，而且包括动脉产业。这是因为我国正 处于工业化的中期阶段，投资率高，原材料工业增长速度快，特别是粗放型经济 增长方式没有根本改变，资源浪费大，单位产值的污染物排放量高。必须从资源 开采、生产消耗出发，提高资源利用效率，在减少资源消耗的同时，相应地削减 废物的产生量。因此，我国的循环经济是产业生态化与污染治理产业化、动脉产 业与静脉产业协调发展的有机统一。 当然，我国的循环经济发展仍然处于起步阶段，在国内的系统实践时间较短， 还有许多问题需要在今后的实践中探索。在观念认识、制度环境、法律与政策、 管理体制、技术支撑和外部推动力等方面均存在不同程度的缺陷和不足。 在观念认识方面，主要是一些地方和部门对发展循环经济的重要战略意义和 紧迫性认识不足，其根本原因是重经济增长、轻环境保护，落实科学发展观不力， 片面政绩观作怪。另外，对循环经济内涵的理解存在偏差，要么将循环经济简单 化为废弃物综合利用，或清洁生产和污染防治；要么将循环经济等同于可持续发 展概念，外延无限扩大，任务不明确，实践无法着手。许多消费文化、价值观也 带有很强的物质享乐主义和不可持续消费的特征。 在制度方面，现有的国民经济核算体系、价格体系、税收体系、财政金融等 基本经济制度和部分宏观产业政策仍服务于传统经济发展模式的制度和政策，成 为阻碍循环经济发展的制约因素。 在法律与政策方面，相关的法律和政策严重缺位，管理体制尚没有明确建立， 推动循环经济发展的外在动力和内在利益机制没有普遍形成。 另外，我国尚处于较低发展阶段，循环经济依赖的先进生产技术和关键链接 技术还不能适应循环经济发展的需要【7 】。 第一章引言 1 3 循环型社会的研究进展 以循环经济理念为核心的发展模式，实际上是需要以社会各个层面的转变作 为依托，实现社会发展模式全方位多层次的变革。因此，提出了循环型社会的概 念。循环型社会是以循环经济发展模式为核心的一种社会发展形态【8 1 。 “循环型社会”，是指通过对产品或资源的循环性利用，最大程度的实现抑 制天然资源消费，最大限度的降低环境负荷，把清洁生产和废弃物的综合利用融 为一体的生产模式。这一概念首先出现在德国的循环型经济废气物法中。 而臼本2 0 0 0 年5 月通过的循环型社会形成推进基本法则对其作了具体的阐 释。根据日本循环型社会形成推进基本法第二条之规定，是指抑制产品转化 为废弃物，运用适当的循环利用方法以促进产品本身转化为可循环利用的资源； 对于不能转化为可循环利用资源的产品以适当的方法处理，以此来减少对自然资 源的使用和对社会的环境负荷的一种社会模式 9 】。 循环型社会就是以社会、经济的可持续发展为目的，以减少废弃物的产生、 排放和对产品实行综合利用及循环利用为手段，旨在实现社会、经济和生态保护 协调的可持续发展的社会模式。可见，循环型社会构建的目的和可持续发展目的 是统一的，构建循环型社会是实现社会可持续发展的一种有利手段。从我国目前 形势上看，“循环型经济”可能在短期内对经济的发展，会有些许的阻碍。但是 从长期来看，它对于我国技术水平的提高和生产内涵的增加都是有益处的，它可 以将粗放型经济改变为集约型经济，可以保障我们生产技术的稳定。所以，在这 个问题上，“循环型社会”理念是正确的，并且应该成为我国未来社会发展的 模式。 1 3 1 国外研究进展 新型社会发展模式的建立，需要有力的法律保障。在发达国家中，德国和口 本最先尝试以法律手段促进循环型社会的建立。 在德国，9 0 年代以来相继颁布了包装条例和循环经济和废物管理法 等法律。1 9 9 1 年的包装条例就是按照循环型社会基本要求的思路所制定的。 它要求德国的生产商和零售商首先要减少直至消除不必要的包装，其次要对包装 6 循环型杜会政府绩效评估体系的研究与构建一以厦门市为例 物进行回收再利用，尽量减少包装废弃物的产生量和由此带来的填埋、焚烧等处 理。其后，德国于1 9 9 6 年颁布的循环经济和废物管理法则更为系统地运用 “3 r ”原则来解决废弃物的问题。它将循环型社会基本要求的物质闭路循环思想 从包装问题推广到所有的生活废弃物i l 。 在日本，循环型社会形成推进基本法是建立循环型社会的基本法。它是 于2 0 0 0 年4 月1 4 日由日本内阁会议通过并送国会批准的。其结构为总则、建设 循环型社会的基本计划和建设循环型社会的基本政策，共计三章三十二条，系统 地规定了循环型社会的概念、基本措施、基本要求、有关建立循环型社会基本计 划的制定和政府、地方公共团体的对策等。这部法律对构建和统一循环型社会法 律体系起到重要作用。此外，日本循环型社会法律体系中还有几部重要的法律， 如1 9 9 5 年颁布的容器包装循环法，该法通过对特定事业者( 容器制造者、 容器使用者和包装使用者) 和消费者课以特别义务，以达到促进废弃物减量和资 源的合理利用，保证废弃物的妥善处理和资源的有效利用，并有利于生活环境的 改善和国民经济的健康发展；1 9 9 8 年颁布的家电循环法则主要针对废旧电 视机、电冰箱、洗衣机和空调等废旧家电数量日趋上升，但当时的回收处理体制 又无法适应这一状况而采取的法律上的应对措施。通过对家电制造企业、零售商、 垃圾管理部门以及消费者规定不同的义务，以促进废旧家电的回收利用率。这部 法律大大地促进了日本有关再生利用技术的开发和再生分解线的建设。另外， 2 0 0 0 年颁布的食品循环法通过制定目标、质量标准和处罚规则等手段，以 期减少有机垃圾的排出量，减轻垃圾处理的负担，为建设循环型社会和可持续发 展创造条件。除以上几部法律之外，日本还先后颁布和修订了废物处理法、 资源有效利用处理法、绿色采购法等法律。这些法律构成了一个资源回 收与再生利用方面的比较完善的法规体系，并且有着良好的实施效果。这为在日 本建立循环型社会打下了坚实的基础 。 发达国家率先颁布促进循环型社会建立的法律有两个方面的原因，一方面与 他们国内的污染严重而急需寻求新的发展途径有关：另一方面，他们国内的绿色 运动、环保思潮也功不可没。 第一章引吉 1 3 2 国内研究进展 循环型社会的构建与研究在我国才i 目t n l 起步，研究对象局限于小循环或中循 环尺度，而在大循环尺度的对可持续发展能力评估和循环型社会的评估研究较为 少。王卫( 2 0 0 5 ) ，河北省实旌可持续发展战略绩效评价研究，提出了实施可持 续发展战略的绩效评价，并且针对河北省可持续发展对象系统的独特性，构建了 评价指标体系，重点对“九五”期间河北省实施可持续发展战略绩效进行评价，构 建了由经济发展、社会进步、资源利用与环境保护3 个分系统、1 1 个子系统和5 1 个指标构成的河北省实施可持续发展战略绩效评价指标体系。朱国伟( 2 0 0 5 ) 试 图通过中国与发达国家环境经济核算的比较研究，探索新的国民经济编纂，在国 民经济核算框架的基础上构造环境经济核算体系，以此作为地方政府的科学政绩 观的基础。吴妤( 2 0 0 5 ) ，推动生态循环型小城镇建设、促进我国经济可持续发 展，提出依靠运用系统工程原理和采用循环经济方法来建立城镇产业循环体系、 基础设施体系以及生态保障体系，对生态循环型小城镇建设提出了政策建议。解 振华( 2 0 0 5 ) 指出我国将推行干部环保政绩考核。“国合会”循环经济与清洁生产 课题组的负责人，中国工程院院士、清华大学钱易教授认为政府有关部门应该着 手研究制定发展循环经济的战略目标和总体规划，从根本上创造实施循环经济的 动力机制。在全国范围内支持循环经济的试点工作。通过立法手段促进循环经济 的发展。建立符合循环经济原理和可持续发展目标的综合评价( 经济增长、资 源消耗、环境质量和人民福利) 指标体系，并建立相应的数据统计收集系统。推 进政府绿色采购制度，促进绿色消费。加强科技进步和基础研究的支持力度，促 进循环经济的技术创新。武汉大学环境法研究所的王树义，吴宇在关于促进 我国循环型社会建立的法律思考文章中关于促进我国循环型社会建立的具体立 法中也提出了相关建议。徐辉在循环经济的政策、法律导向研究中对我国 发展循环经济的政策、法律导向也作了系统的研究。崔铁宁( 0 3 ) 从建立循环经 济运行模式的目的和意义出发，深入浅出地描述了循环经济的产生及其背景，论 述了循环经济的发展历程、形式、原则，由此提出了循环型社会的理念，并对推 行循环经济发展模式，构筑循环型社会提出了建议。 我国是个发展中国家，社会发展和经济建设正处在一个关键的十字路口。国 外有关促进建立循环型社会的立法实践，对我国的环境保护立法，尤其在建立可 循环型社会政府绩效评估体系的研究与构建一以厦门市为例 持续发展社会、构建资源节约型社会的相关立法方面有着重要的借鉴意义。我国 在推进循环型社会的建设过程中尚处于摸索阶段，主要探索从与发展循环经济相 适应的法律支撑、经济手段、技术保障和社会环境等展开工作。 一、法律支撑：( 1 ) 制定建设循环型社会的宏观政策、法规，形成社会、 经济机制，制定标准、措施：制定循环型社会的发展目标，其中包括宏观目标和 微观目标、长期目标和短期目标等几个方面。( 2 ) 促进循环型社会形成的基本 原则。( 3 ) 促进循环型社会建立方面的国家管理和监督，明确管理体制，并具 体明确各有关管理机关的职责和权限。( 4 ) 促进循环型社会建立的基本法律制 度。( 5 ) 对从事经济活动和其他活动的法人和自然人在促进循环型社会建立方 面的基本要求。( 6 ) 促进循环型社会建立方面的科学研究。( 7 ) 违反循环型社 会发展法的法律责任等。( 8 ) 加强基础设施建设，为完善建设循环型社会所需 公共设旌，如：资源的循环利用、处理、收集和运输所需的公共设备，采取相应 措施。( 9 ) 促进和加强有关循环资源的循环利用和处理方面国际协作。 二、经济手段：比如改革税收和审计制度，重新确立成本核算方式。在生产 成本的计算中增加自然资源的成本，对空气、水和其他原先不记入生产成本的自 然资源要重新估算其价值。建立环境税收制度和环境资本的评估制度，促进企业 更多地使用和回收可再生资源。此外还有，建立再生原材料交易市场，促进再生 原材料的流通。由政府组织建立地方性再生原材料市场，对其实施政策扶持。通 过采取减免税、财政补贴和政府奖励的手段，鼓励对再生原材料的使用。 三、技术手段：大力发展科技，鼓励再生资源的技术研究。循环型社会是建 立在有可靠、实用的循环资源技术基础之上的。没有相关的技术保障，实现循环 型社会只能是一句空话。 四、其他手段：如政府实现绿色采购，鼓励消费者理性消费和绿色消费。政 府应该带头在政府采购中增加再生产品的比重。对消费者进行教育，鼓励他们购 买适量的商品，减少废弃物的产生量。并且，利用媒体宣传绿色消费的观念【1 3 l 。 9 第二章政府绩效评估体系的实践进展 第二章政府绩效评估体系的实践进展 政府绩效，在西方也称为“公共部门绩效”、“政府业绩”等。政府绩效可 分为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效等方面。政府绩效评估，就是政 府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经 济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测斟”1 。 绩效管理作为一种新的管理工具，目前在西方发达国家的公共管理领域得到 广泛的应用。新公共管理和政府再造运动的开展，使得公共部门的管理机制发生 了很大的变化。与传统行政模式相比，新的管理模式要求公共部门承担更加广泛 的责任，并且要求对公众需求作出及时的回应。因此，有人断言，西方国家正在 展现出一种“评估国”的发展趋势。面临各种新的挑战，公共部门开始更加关注 自身绩效的改善和评估【2 2 1 。 与西方国家的行政改革相比，中国行政改革具有自身的特殊性。但是，这种 特殊性并不意味着中国可以忽视其他国家先进的管理思想、方法和技术。随着中 国改革开放程度的进一步扩大，改革的特殊性在逐步减弱，而普遍性却在日趋增 强。西方国家一些先进的政府管理理念和管理方法正逐步为我们所接受。 一般而言，实施政府绩效管理，要求政府内部的管理体制和组织结构必须进 行相应的改造，以奠定绩效管理有效实施的制度基础。同时，要求必须从战略管 理的角度出发，整合政府组织内外部各种管理资源，并根据公共组织多重价值、 多维角度和多元评估主体建立有效的综合评估体系，从而形成政府绩效管理的战 略实施框架 2 3 】。但是，绩效评估仍然在整个绩效管理过程中占据着重要的地位， 尽管绩效管理并不等同于单一的绩效评估。如果要改进绩效，你必须首先了解目 前的绩效水平是什么“，如果你不能测定绩效，你就无法改善绩效”。因此，绩 效评估在整个绩效管理实施过程中，起到至关重要的作用。 2 1 西方国家政府绩效评价的相关实践 “绩效预算”( p e r f o r m a n c eb u d g e t i n g ) 是美国早在1 9 4 9 年就提出的一个概 念，它是政府编制和管理预算的一种新的理念，新的方法。其后又曾先后尝试了 l o 循环型社会政府绩效评估体系的研究与构建一以厦门市为倒 “规划预算”( p r o g r a mb u d g e t i n g ) ，“计划项目预算” ( p l a n n i n g p r o g r a m b u 曲e t i n g ) 等方法，都取得了一定的效果。自2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初以来，由于政府规模的不断扩张，政府绩效问题引起了人 们的关注。有人断言，西方国家诈在展现出一种“评价国”( e v a l u a t i o ns t a t e ) 的发展趋势。 在英国，铁腕首相撒切尔夫人在1 9 7 9 年上台后便组建了效率小组，开始了著 名的“雷纳评审”。“雷纳评审”的性质是“以解决问题为导向”的“试验式调 查”，即对政府部门的行政改革进行调查、研究、审视和评价，其目的是提高公 共行政组织的经济和效率水平。雷纳小组的成员主要来自政府部门的高级公务 员，除此之外还包括来自学术界和顾问公司的专家，他们的正式头衔是评审员， 具有相当大的自主权。通过雷纳评审，发现了英国公共行政部门的许多问题，针 对这些问题，雷纳评审提出了许多切实可行的改进措施和建议。根据有关资料， 从1 9 7 9 年到1 9 8 5 年的6 年问，雷纳评审小组共进行t 2 6 6 项调查，共支出7 5 0 0 万 英磅，而它所带来了直接经济效益，据统计高达9 5 亿英磅。之后，英国又进行 了一系列此项活动，部长管理信息系统、财务管理新方案、“下一步”行动方案、 “公民宪章”运动、“合作政府”等 2 4 2 5 l 。 在美国，自卡特政府起，此项工作就从未停止过。1 9 9 2 年克林顿上台伊始， 就大张旗鼓的提出“再造政府”，把“绩效预算”提到了首要位置，通过了政 府绩效成果法案，并于同年成立了以副总统尔尔为首的国家绩效评价委员会， 专门负责政府绩效成果法案的宣传和实施，由此推动了美国政府绩效评价和 预算制度的重大改革。1 9 9 3 年美国政府绩效与结果法案( g p r a ) 以立法的形 式确立了对政府的行政管理进行绩效评估的制度。在这一制度要求下，对政府行 政管理及结果的评价从以往的投入一产出模式转换为目标一结果模式，即不再是简 单地对政府管理资源的过程进行考察，而是根据各机构所设定的任务目标来衡量 其结果口6 1 。 此外，新西兰，澳大利亚，加拿大，荷兰，日本也相继进行了各有特色的行 政改革，进行了政府绩效评价的实践。 第二章政府绩效评估体系的实践进展 2 2 我国政府绩效评价的初步探索 从我国的现状来看，加强和实行绩效评估已经是我国必须要经历的一项改 革。从外部环境的要求来说：国际卜大多数相对发展程度较好的国家尤其是发达 国家都已经实行政绩考核制度。而中国由于在国际上地位自q 提升，特别是加入了 w t o 以后，对我们传统的行政施政行为方式已构成了很大的挑战。国内许多有识 之士都已意识到：加入世贸组织我们最大的挑战是政府职能的定位和转变，因此 要改变传统的行政施政行为。有什么样的政绩考核体系就会有什么样的行政施政 方式。在新的形式下，尽快制定科学合理的政绩考核体制，已是外部环境使之必 然。从内部环境的需要来说，它是推动我国政治体制改革的重要环节，过去我们 由于受计划经济的影响，一直实行的是全面管制的方式，造成了现在的政府机构 臃肿，效率低下，腐败滋生。只有实行政绩考核，制定一套合理科学的考核体制， 才能有效地对政府的投入、产出、政府行为的效率、效果进行评价，也会提高积 极性，避免干好干坏个样，于多干少一个样。 2 2 1 国内各地政府绩效评价的初步探索 1 9 9 4 年6 月，烟台市针对广大市民反映强烈的城市社会服务质量差的问题， 借鉴英国和香港地区社会管理部门的做法，率先在烟台市建委试行“社会服务承 诺制”。烟台市建委所属的2 8 个企事业单位全面推行社会服务承诺制度，到1 9 9 6 年，市建委实行承诺的内容达8 1 项，服务标准达7 条，基本上覆盖了从城市建 设、管理维护到居民服务的方方面面，收到了明显的效果。1 9 9 8 年以后，烟台市 又将承诺制的范围进一步扩大，各部门纷纷根据自身的性质不断探索让人民满意 的服务方式o 。 1 9 9 5 年2 月河北省委正式制发了关于市地党政领导班子和领导成员实绩考 核的试行办法和关于省直单位领导班子和领导成员实绩考核的试行办法， 河北省干部实绩考核制度在全国率先全面启动。1 9 9 8 年5 月，河北省委根据中组 部有关规定，并结合本省几年来的成功经验，制定并颁发了党政领导干部考核 工作实施细则，形成了以目标责任为载体，以考核评价为核心，以激励约束为 根本的实绩考核的制度模式和运行机制【3 0 】。 在我国一些具体行业的组织绩效评估和一些地区的专项绩效评估广泛地开 展起来。例如，卫生部为医院设立的绩效评估体系，教育部为各级类学校设立的 2 循环型社会政府绩效评估体系的研究与构建一以厦门市为例 绩效评估体系，财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部联合推出的企业绩效评 估系统，北京市的国家机关网站政协委员务公开检查评议，南京，珠海等市开展 的“万人评政府”活动，深圳市的“企业评政府”等【3 0 1 。 2 0 0 4 年1 1 月1 2 日，兰州大学成立了兰州大学中国地方政府绩效评价中心。中 心成立伊始，甘肃省人民政府决定把本省2 0 0 4 年确定的加强执政能力建设、改善 和营造甘肃经济发展环境的“五件大事”之一非公有制企业评议地方政府 和省属职能部门活动委托给兰州大学中国地方政府绩效评价中心具体组织操作， 并以中心的名义对外发布评价结果，从而结束了一直由政府部门自己包办的“自 评活动”，开创了由学术性中介机构独立评价政府部门活动的新局面 3 0 1 。 随着党中央提出科学发展观和正确政绩观，各地政府和部门积极探索绩效评 估，大体可以概括为以下几种方式： ( - - ) 与目标管理责任制相结合的绩效评估 ( 二) 以改善政府及行业服务质量，提高公民满意度为目的的政府绩效评估 ( 三) 专业职能部门开展的政府绩效评估 ( 四) 以效能监察为主要内容的绩效评估 ( 五) 与政务督察相结合的绩效评估 ( 六) 由“第三方”专业评估机构开展的政府绩效评估 ( 七) 引入通用模型进行的绩效评估 2 2 , 2 国内政府绩效评估存在的主要问题 不少城市政府都设计过政府绩效考核指标体系，内容包括年度经济指标完成 情况、履行职责情况、廉政建设情况、工作效率情况。但在专家看来，这些考核 体系存在诸多不足。首先，很多城市政府把g d p 、招商引资的标准列为重头，但 随着行政审批制度改革和机构改革的推进，直接反映经济增长的指标将不适宜衡 量政府绩效。另外，i 临时性的任务指标多，比如“三乱治理”等。这类指标不利 于同类、同级政府部门间的比较。再有，需内部评估的指标太多，比如：上级交 办的事项、内部法规制度的遵守执行等。专家认为，这些指标属于内部管理，开 放性不够，不利于公众监督和民间评估。 我国的政府绩效评估还处于起步阶段，与国外成熟的政绩考核体系相比，当 前我国政绩考核体系无论是在理论还是实践上都有很大缺陷。存在的问题主要 第二章政府绩效评估体系的实践进展 有： 一、绩效评估多处于自发状态，没有相应的制度和法律作保障； 二、评估内容不全面，没有建立科学的评估指标体系，片面地将经济业绩等 同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标。 三、评估程序没有规范化，评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形 式；评估方法多为定性，较少采取定量方法，评估结果不够科学。 四、评估以官方为主，多是上级行政机关对下级的评估，或政府部门间相互 评价，缺乏社会公众对政府的评估。这种自上而下式的评估容易导致评估结果不 真实，睢上不唯下，只顾眼前利益，遮丑护短，从而缺乏公允性。 五、政府绩效评估过程过于封闭、神秘，缺乏媒体监督 3 7 1 。 2 2 30 4 年国家人事部设计的政府绩效评估三级评估体系 中国政府绩效评估研究是国家人事部的课题，由人事部下属的人事科学 研究院牵头完成，参与的人除了学者，还有地方政府。该指标体系为国家社科基 金项目。该指标体系将“满意原则”作为政府绩效评估的最终制度，包含下面内 容：经济性评估是要求政府要树立成本意识，节约开支，少花钱多办事；效率测 定的是政府的投入产出比：效益评估关注的是组织工作的质和社会最终结果，效 益最终要体现在人民满意和社会经济发展上；公平关心的问题是，接受服务的团 体或个人是否得到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的服务。 目前该指标体系已在一些地方实践。 该指标体系由职能指标、影响指标和潜力指标3 大类、3 3 项指标组成。该指 标体系中职能指标是评估体系的主体，占6 0 分，