（教育经济与管理专业论文）我国国家助学贷款制度变迁研究.pdf

中文摘要 国家助学贷款能增加贫困家庭子女上大学的机会，扩大贫困家庭 学生对高等教育的需求，是国家解决高等教育公平的重要手段之一。 我国自从1 9 9 9 年实施国家助学贷款以来，已经取得了较大的成效， 解决了一部分经济困难学生的负担，但国家助学贷款在实施中仍存在 许多问题。本文以新制度经济学、西方经济学、伦理学、教育经济学 的相关理论为指导，运用定性分析、比较分析、文献等方法进行研究。 全文分为五部分。 第一部分：引言。介绍了本文的研究目的、研究方法和基本思路， 综述了国内外已有的助学贷款研究。 第二部分：提出了国家助学贷款制度的含义，并分析了我国国家 助学贷款制度实施的理论基础。 第三部分：从历史的角度，分析了我国国家助学贷款制度变迁的 历史轨迹及特征。 第四部分：从现实的角度，指出了我国国家助学贷款制度变迁中 出现的主要制度缺陷及其原因。 第五部分：在借鉴其它国家实施助学贷款政策的经验和教训基础 上，重点论述了完善我国国家助学贷款制度的对策。 其结论是：从国家助学贷款制度变迁的历史轨迹可以看出，从相 关国家助学制度安排频繁出台和废止的原因可以看出，国家助学贷款 制度的有效供给不足，现有的制度存在严重的缺陷，从而妨碍了我国 国家助学贷款的顺利实施，因而迫切需要完善和创新我国的国家助 学贷款制度。 关键词：国家助学贷款制度变迁对策 a b s t r a c t n a t i o n a ls t u d e n tl o a n sc a no f f e r m o r eo p p o r t u n i t i e sf o rt h e p o o rf a m i l y c h i l d r e nt o g o t ou n i v e r s i t y ，a n de x p a n d t h e i m p o v e r i s h e ds t u d e n t sd e m a n df o rh i g h e re d u c a t i o n 。i t i sa l s o t h eo n eo fi m p o r t a n tf a i rm e a n sf o ro u rc o u n t r yt o s o l v et h e e n t r a n c ep r o b l e m s o u rc o u n t r yh a sa l r e a d ym a d eg r e a t e re f f e c t a n ds o l v e dt h eb u r d e n so fs o m es t u d e n tf i n a n c i a ld i f f i c u l t i e s s i n c e1 9 9 9 ，b u th ef o u n dal o to fq u e s t i o ni nt h ep r o c e s so f c a r r y i n g o u tit w i t ht h er e l e v a n tt h e o r y o ft h en e w i n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s 、w e s t e r n e c o n o m i c s 、e t h i c sa n d e c o n o m i c so fe d u c a t i o n ，ir e s e a r c h e d i n t ot h i st e x tb ys o m e a p p r o a c h e ss u c h a sq u a l i t a t i v ea n a l y s e s 、c o m p a r a t i v ea n a l y s e s a n dd o c u m e n ta n a l y s e s t h et e x ti sd i v i d e di n t ot h ef i v ep a r t s t h ef i r s tp a r t ：p r e f a c e h a v ei n t r o d u c e dr e s e a r c hp u r p o s e 、 a p p r o a c h e s 、b a s i ct h i n k i n ga n d i n t e r n a t i o n a lr e s e a r c ha b o u t s t u d e n tl o a n s t h es e c o n dp a r t ：p r o p o s e i n s t i t u t i o n a lm e a n i n go ft h e n a t i o n a ls t u d e n tl o a n sa n da n a l y z et h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n o fi t si n s t i t u t i o n t h et h i r dp a r t ：i nt e r m so fh i s t o r y ，h a v ea n a l y z e d t h e h i s t o r i c a lo r b i t s o ft h ei n s t i t u t i o n a lc h a n g e s o fn a t i o n a l s t u d e n tl o a n sa n di t sc h a r a c t e r s t h ef o u r t hp a r t ：f r o mt h er e a l i s t i ca n g l e ，h a v ep o i n t e d o u t t h ed e f e c ta n dr e a s o na p p e a r i n gi nt h ei n s t i t u t i o n a lc h a n g e s o ft h en a t io n a ls t u d e n tl o a n s t h ef i f t hp a r t ：u s et h ee x p e r i e n c ea n d l e s s o n so fo t h e r c o u n t r i e sf o rr e f e r e n c e ，h a v ee x p o u n d e dt h e f a c te s p e c i a l l y t h a ti m p r o v ec o u n t e r m e a s u r e so ft h en a t i o n a l s t u d e n tl o a n s i n s t i t u ti o n ， i nc o n c l u s i o n ：f r o mt h ec h a n g e so f n a t i o n a ls t u d e n tl o a n s i n s t i t u t i o na n dt h er e a s o n so ft h ed i f f e r e n tf i n a n c i a l a i d s y s t e m sf r e q u e n t l y ， i ti si n s u f f i c i e n tt o s u p p l y t h e i n s t i t u t i o ne f f e c t i v e l y t h ee x i s t i n gi n s t i t u t i o nh a ss e r i o u s p r o b l e m s t oh i n d e rt h es m o o t hi m p l e m e n t a t i o no f i ti no u r c o u n t r y 。t h e r e f o r ei ti su r g e n tt oi m p r o v et h en a t i o n a ls t u d e n t l o a n s i n s t i t u t i o nw i t ht h ei n n o v a t i r ei d e a s k e yw o r d s ：n a t i o n a l s t u d e n tl o a n si n s t i t u t i o n a lc h a n g e s c o u n t e r m e a s u r e l l i 1 引言 1 1 课题的提出和研究意义 1 1 1 课题的提出 随着我国高等教育体制改革的不断深化，个人接受高等教育要 缴纳一定的学费，进行成本分担已经逐步为人们所认同。但是，高 等学校收费会使一部分学生由于家庭经济困难交不起学费，而失去 接受高等教育的机会。这时政府就有责任采取直接或间接的手段来 帮助这些处境不利的学生，目前国家助学贷款就是政府资助贫困学 生的主要手段。 我国自从1 9 9 9 年颁布国家助学贷款政策以来，己先后进行了 5 次调整，特别是2 0 0 4 年6 月出台的关于进一步完善国家助学 贷款工作的若干意见是国家助学贷款实旋以来最大的一次调整。 意见从实施机制、风险防范与补偿机制等方面对国家助学贷款 工作进行了调整和完善。但完善后的国家助学贷款制度仍不能有效 地解决国家助学贷款实施中存在的主要问题国家助学贷款的 供需不平衡：国家助学贷款在地区之间、中央与地方高校之间、专 业结构之间发放不平衡；贷款违约现象严重，银行“惜贷”等。本 文试图从国家助学贷款制度变迁的历史轨迹中，探讨出现上述问题 的制度缺陷，并就国家助学贷款制度的完善提出对策。 1 1 2 课题研究的意义 国家助学贷款是由中国商业银行开办的，由财政贴息的适用于 中华人民共和国( 不含香港和澳门，台湾地区) 高等学校中经济确 实困难的全日制本专科生、研究生的助学贷款。它是一种运用经济 手段资助高校经济困难学生顺利完成学业的重要形式，这一制度体 现了国家对贫困学生的经济优惠政策，完善了“奖、贷、助、补、 减”为主的多元化资助体系。但从国家助学贷款实施的情况看，国 家助学贷款远远没有满足贫困生的需求，不能达到实施国家助学贷 款的初衷。其中主要是与制度设计的不完善或不合理有很大的关 系。而合理的国家助学贷款制度可以减少制度运行成本、提高国家 助学贷款的使用效率，并最终使国家助学贷款实现良性循环。从而 真正地增加贫困家庭子女上大学的机会，扩大贫困家庭学生对高等 教育的需求，解决高等教育公平的问题；同时还可以缓解高校资助 经费不足的矛盾，适应高等教育规模扩大的需要，促进高校的长远 发展。因此，完善国家助学贷款制度具有重要的实践意义。 查阅国内外的文献资料发现，对国家助学贷款的必要性，实施 情况、实施难的症结、偿还贷款措施方面的研究比较多，但从制度 层面研究国家助学贷款的很少。因而，我国国家助学贷款制度变迁 研究是一个较新颖的课题。国家助学贷款制度变迁是助学贷款理论 的一个重要组成部分，它能进一步地完善助学贷款的理论框架。同 时是高等教育财政学、人力资本理论、教育公平理论、教育成本分 担及补偿等理论的进一步完善不可缺少的补充。因此本课题的研究 具有重要的理论意义。 1 2 国内外对助学贷款研究的动态综述 1 2 1 国外对助学贷款的研究现状 国外对助学贷款进行了比较系统、全面地研究，其中比较知名 的专家主要有：英语伦敦大学教育学院的伍德霍尔( w o o d h a l l m a u r e e n ) 、美国纽约大学校长、经济学家约翰斯顿( j o h n s t o n ed b r u c e ) 、世界银行专家阿尔布雷克特和齐德曼( a l b r e c h td o u g l a s z i d e r m a n ，a d r i a n ) 。其中伍德霍尔研究助学贷款的成果非常多， 值得一提的是他在借款学习：为发展中国家设计学生贷款计划 一书中，从贷款的管理、对象、规模、偿还等1 0 个方面详尽地分 析了在发展中国家实施学生贷款计划必须注意的“制度规定”，并 试图设计一套学生贷款计划管理的计算机模型圆。约翰斯顿撰写的 高等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学 生财政资助一书中，提出了著名的“成本分担”理论，为实施学 生贷款提供了强有力的理论基础。四阿尔布雷克特和齐德曼对学生 w o o d h a l l ，m a u r e e n ( 1 9 8 7 ) l e n d i n gf o rl e a r n i n g ：d e s i g n i n g s t u d e n tl o a n p r o g r a m m ef o rd e v e l o p i n gc o u n t r i e s l o n d o n ：c o m m o n w e a | t hs e r e t a r i a t j o h n s t o n e 。d b r u c e ( 1 9 8 5 ) s h a r i n gt h ec o s to fh i g h e r1 d u c a t i o n ：s t u d e n t f i n a n c i a la s s is t a n c ei nt h eu n i t e dk i n g d o m , t h ef e d e r a lr e p u h l i co fg e r m a n f r a n c e s w e d e na n dt h eu n l t e ds t a t e s n e wy o r k ：t h ec 0 1 l e g eb o a r d 2 贷款进行了系统研究，认为在实施学生贷款时要三思而行，否则实 施学生贷款或税款计划是不明智的，并提出助学贷款制度中必须要 注意的一些问题：一是要有“信用回收机构”的参与，最好是税收 部门或社会保险机构的参与，主要目的在于防止拖欠偿还贷款；二 是必须考虑到偿还款额与毕业生收入之间的关系；三是对那些经济 上、学业上更需要贷款的学生确定一种支持性目标，这对保证贷款 计划的有效性至关重要；四是如果实施贷款计划，人们必须乐意支 付等于或高于通货膨胀率的利率，以便最大限度地减少政府的贷款 补贴；五是在毕业生的收入中并不反映潜在的社会收益时，贷款的 损失才能认为是正当的。齐德曼对世界上很多国家学生贷款的目 标进行归纳分析后认为，学生贷款的目标有五类：1 ) 以增加贫困家 庭子女上大学的机会，促进入学公平为目标的学生贷款：2 ) 以扩展 高等教育为目标的学生贷款：3 ) 以弥补高等教育财政不足为目标 的学生贷款；4 ) 以满足特殊领域、特殊地区劳动力需求为目标的学 生贷款：5 ) 以减轻学生经济负担为目标的学生贷款。罾 1 2 2 国内对国家助学贷款研究的动态综述 i 2 2 1 侧重于对其他国家助学贷款的介绍、与中国助学贷款 的比较及对我国助学贷款的启示。 内容包括1 ) 对偿还制度及回收率的研究，得出国际还款负担 率一般为1 0 ，而我国的还款负担率过重。国际的还款期限一般在 1 0 年以上，而我国的还款期限短。以及大部分国家的贷款回收率低， 建议向毕业生征税，以解决高等教育投资问题。典型的文章有徐东 华、沈红发表的学生贷款偿还制度研究，沈华、沈红等人发表 的学生贷款偿还负担的国际比较及我国的实证研究，戴金平、 宋楠发表的学生贷款成效的国际比较。2 ) 对一些国家和地区的 助学贷款本金来源、贴息、担保分析，得出政府补贴的助学贷款占 据着极其重要的地位，助学贷款本金主要来源于政府的财政预算， a l b r e c h t ，d o u g l a s z i d e r m a n 。a d r i n n ( 1 9 9 1 ) d e f e r r e dc o s tr e c o v e r yf o rh i g h e r e d u c a t i o n ：s t u d e n tl o a n p r o g r a m si nd o v e l o p i n gc o u n t r i e s t h e w o r l dh a n k p 4 7 z i d e r m a n ，a d r i d a n ( 2 0 0 2 ，7 ) a l t e r n a t i v eo b j e c t i v e s o fn a t i o n a ls t u d e n tl o a n s c h e m e s ：i m p l i c a t i o n sf o rd e s i g ne v a i u a t i o na n dp o l i c y ，w o i s hj o u r n a lo f b d u c a t i o n ，i s r a e l 3 绝大部分助学贷款都需要提供担保。典型的文章有康小明发表的 从准公共产品视角看我国助学贷款的市场失灵。3 ) 介绍美国、 日本、澳大利亚等国的助学贷款制度及实施情况。国外高校学生贷 款制度一般包括偿还期限、利率、方式和减免条款等，其资金来源 一般由政府出资或担保，利率低于同期市场利率，由财政贴息，偿 还期限一般为1 0 年或更长，偿还方式多样化等。 i 2 2 2 就当前我国出台的国家助学贷款政策进行评析，找出 不足，提出对策。 内容包括：i ) 国家助学贷款实施中存在的问题主要为：国家助 学贷款的供需不平衡，不能满足贫困生需求；国家助学贷款在地区 之间、中央与地方高校之间、专业结构之间发放不平衡；贷款违约 现象严重，银行的积极性不高等。典型文章有：吕炜，肖兴志等发 表的完善国家助学贷款制度推进高等教育发展，乔锦忠发表的 中国高校助学贷款的现状、问题和政策建议，李文利发表的国 家助学贷款的理论探讨和实证分析。2 ) 国家助学贷款存在问题的 原因有：政府未发挥作用，助学贷款产品设计不合理，风险防范机 制薄弱，信用缺乏约束力，银行靠行政推动缺乏竞争，缺乏健全的 金融系统等。典型的文章有：程建胜、刘向耘发表的助学贷款制 度的完善与创新，张丽萍钱强试论国家助学贷款风险规避的原 则和对策，张晋生发表的国家助学贷款运行机制研究。3 ) 采取 的对策有：建立国家助学贷款准备金、健全风险共担机制，开展生 源地助学贷款，建立个人信用档案、银行之间共享借款人信息，建 立助学贷款的追缴机制等。典型的文章有：吕炜，肖兴志等发表的 完善国家助学贷款制度推进高等教育发展，乔锦忠发表的中 国高校助学贷款的现状、问题和政策建议，程建胜、刘向耘发表 的助学贷款制度的完善与创新。 1 2 2 3 对我国助学贷款的制度变迁的一些零散研究。 赵中建高等学校的学生贷款一国际比较研究【m 】成都：四川教育出版社，1 9 9 6 年 p 1 0 0 - 1 9 0 马经助学贷敷国际比较与中国实践【m 】北京：中国金融出版社2 0 0 3 ，p 6 1 9 1 ， p 1 1 0 - 1 4 5 主要有黄儒靖发表的中国助学贷款的制度设计与选择，提 出中国助学贷款制度设计的架构。内容包括构建完善的助学贷款风 险保障体系，形成有效的助学贷款回收机制，强化公共政策和政府 的参与力度，创建助学贷款的准官方管理机构。褚保堂发表的学 生贷款中的“逆向选择”与制度创新中提出制度创新目标和创新 策略，认为一个好的学生贷款制度，应该有激励功能和选拔两种功 能；认为学生贷款的制度创新应该采取“第三者插足”的渐进式改 革模式。黄维、沈红在2 0 0 4 年全国教育经济学年会论文集中发表 的制度变迁与中国助学贷款的制度选择，提出国家助学贷款诱 致性制度变迁的迫切性和推进路径。 从目前国内国家助学贷款研究现状来看主要表现在：一是现有 研究侧重于对西方助学贷款情况及制度的介绍与比较，还没有找到 一个合适的中西方理论契入点；二是对国家助学贷款推行不够理想 的解释分析总是就事论事，以现象解释现象，没有从本质上、深层 次上去研究，日益显得苍白无力。三是局限于对零星、局部问题的 探讨，缺少系统的考察与研究，特别是很少从新制度经济学角度对 国家助学贷款制度进行研究。因而迫切需要从新制度经济学角度对 国家助学贷款制度进行深层次、系统地研究。 1 3 本文的分析方法和基本思路 1 3 1 本文的分析方法 本文主要运用了定性分析、比较分析、文献等方法进行研究。 1 ) 文献法；笔者通过阅读大量文献，了解国内外对国家助学贷 款的研究，在对有关论点进行分析归纳的基础上，提出自己的观点。 2 ) 比较分析法：分析、对e l ) i - 国助学贷款制度与中国的助学贷 款制度存在那些差异，然后在总结国内、国外助学贷款的经验与教 训基础上，提出我国国家助学贷款的一些对策及思考。 3 ) 定性分析法：运用新制度经济学的相关原理，对我国国家助 学贷款制度变迁的特征、制度存在的缺陷进行分析，并提出对策。 1 3 2 本文的基本思路 本文首先提出了国家助学贷款制度的含义，接着分析了国家助 学贷款制度实施的理论基础；然后，从历史的角度，分析了我国国 家助学贷款制度变迁的历史轨迹及其特征；从现实的角度，指出了 国家助学贷款制度变迁中出现的制度缺陷及原因。最后，在借鉴其 它国家实施助学贷款政策的经验和教训基础上，重点论述了完善我 国国家助学贷款制度的对策。 2 、国家助学贷款制度涵义和理论基础 2 1 国家助学贷款制度的涵义 2 1 1 制度的概念 对制度的定义，有很多种不同的解释，康芒斯( c o m m o n s ) 所说 的制度是指约束个人行动的集体行动而言，而在集体行动中，最重 要的是法律制度。诺思( n o r t h ) 认为制度是一种社会博弈规则，是 人们所创造的用以限制人们相互交往的行为的框架。诺思把制度这 种博弈规则分为两大类：一类是正式规则( 宪法、产权制度和合同) ， 另类非正式规则( 规范和习俗) 。舒尔茨( s c h u l t z ) 把带4 度定义为 一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。在上述的制 度定义中，笔者比较认同舒尔茨对制度下的定义。笔者认为：制度 与人的动机、行为有着内在的联系，就制度的最终状态来说，制度 是一种公共规则，制度包括正式规则、非正式规则和实施机制三个 部分。而且制度与制度安排不同，制度安排的定义是管束特定行为 模型和关系的一套行为规则，制度安排是制度的具体化。另外制度 和组织不同，如果说割度是社会游戏的规贱，组织烈是社会玩游戏 的角色，组织是由一定目标所组成，用以解决一定问题的人群。 2 1 2 国家助学贷款制度的概念 根据制度的含义，可以把国家助学贷款制度定义为：是国家为 解决高等学校中经济确实困难的全日制本、专科生、研究生，由银 行开办的，国家财政贴息的一系列助学贷款制度安排的集合，包括 国家助学贷款的正式规则、非正式规则和实施机制三部分。国家助 学贷款的主要制度有助学贷款信用制度、助学贷款预算制度、助学 贷款发放制度、助学贷款回收制度、助学贷款成本管理制度、助学 贷款风险规避制度以及政府、银行、高校的责任制度等。 国家助学贷款制度通过一系列的规则制约着国家、银行、高校、 贫困大学生四者的选择空间，并约束着四者之间的相互关系，可以 减少国家助学贷款中的种种风险和交易费用，从而促进国家助学贷 款的顺利进行。 2 2 国家助学贷款制度的理论基础 2 2 1 公平理论 实施国家助学贷款有助于大学生接受高等教育的机会均等。高 等教育既不是义务教育，也不是免费教育，不能由政府提供全部奖、 助学金。助学金政策是通过公共税收向高等教育提供必要的经费， 将整体的社会收入部分转向接受高等教育的人手里，也就是说，接 受高等教育者用全体纳税人的钱，这对于未接受高等教育者来说是 不公平的。而学生贷款制度则是受教育者用未来的钱支付现在接受 高等教育所花费的成本。贷款的倡导者认为： 来自于较高收入家 庭的学生最可能受益于高等教育的公共补贴，而这些补贴包含了 中、低收入的纳税人向那些因接受高等教育而在未来获得高收入的 人的利益转移，他们认为贷款能确保那些直接受益于高等教育的人 最终偿还贷款，所以助学贷款比助学金更公平。另外，实施国家助 学贷款能增加贫困家庭子女上大学的机会，扩大贫困家庭学生对高 等教育的需求，促进教育公平和社会公平。 2 2 2 成本分担和补偿理论 资助高等教育的模式主要有两种：一种是“社会责任说”，另 一种是“市场机制说”。在“市场机制说”中，谁受益谁付款是其 基本原则。政府是教育主办者，也是教育受益者，因此政府应在其 受益范围内支付教育经费。学生是受益者，高等教育最重要的是满 足了个人的求知欲望，使个人获得了知识和技能，从而让个人能更 适应社会的需要。由于个人教育程度的提高，也就增加了他们的就 业机会和获得更高报酬的可能性。因此，受教育者也应在受益范围 她柚琶；乩 胪 酞正盯n钾v & 瞻p a h燃腿 7 m & n 驴黜 加”帆“l 盯吨l 矾以a 内支付教育经费，即学费和杂费。除政府和受教育者之外，凡直接 或间接受益的公众，也应承担其部分责任，因此就有了来自社会的 捐赠等。 “市场机制说”中最典型的代表是美国当代著名教育经济学家 约翰斯顿( j o h n s t o n e ，d b r u c e ) ，他在1 9 8 4 年提出“高等教育成本 分担”理论，更加明确了“谁受益谁付款”原则中各方的责任，并 将成本分担的来源划分为四块：( 1 ) 政府或纳税人( 2 ) 家长( 3 ) 学生( 4 ) 个人和机构捐赠者。其中家长分担成本的理论依据是在 其经济能力承受范围内供经济尚未独立的孩子读书，分担形式是即 时支付学费，即现期学费；学生分担成本的形式是延迟的支付学费， 即上学时通过助学贷款支付学费，工作后偿还。后来，约翰斯顿又 出版了高等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美 国的学生资助( 1 9 8 6 ) 一书，在书中他对“成本分担”理论作了 详尽的论述。成本分担论很快得到学术界的认可，并成为高等教育 收费和实行学生贷款的主要理论依据之一。从效率和公正角度考 虑，学生及其家长作为高等教育的受益者，应该承担高等教育成本 的大部分份额，因为让学生以学费形式承担几乎全部教育成本，可 以避免资源浪费，可以促进资源的重新配置，从而达到更有效地利 用教育资源的目的。同时可以避免让没有直接受益的人或根本不能 受益的人承担教育成本这种不合理现象发生。 与“成本分担”论密切联系的是“成本补偿”，主要是指原先 由政府承担的教育费用通过一定的方式( 如收取学费) 而得到一定 程度的补偿，乃至全额补偿。实现成本补偿主要依赖于两种方式： 一是在学生刚入学时就向他们收取学费，二是通过学生贷款这种方 式来实现。成本补偿可以弥补政府财力的不足。当政府需要提供更 多的高等教育的学额以满足日益增加的人们接受高等教育的需求 时，往往需要采取成本补偿原则，从而相对增加高等学校的财政收 入。而且实施成本补偿还有助于教育机会均等，可以将更多的钱款 用于普通教育，可以为更多的学生提供接受高等教育的机会。因为 在一定的财力范围内，国家为每一位学生提供的经费越少，它所能 支持的学生数就越多。 2 2 3 制度功能理论 科斯( c o a s e ) 认为：交易费用的存在必然导致制度的产生，制 度的运作又有利于降低交易费用；只有在无交易费用的状况下，交 易者才能忽视制度安排达到总收入的最大化；当交易有费用时，制 度就会起作用。从上面的论述可以看出，制度是至关重要的。有效 的制度除了可以降低市场中的不确定性、抑制个人的机会主义行为 倾向，降低交易费用外，提高经济效率外，还能规范人们之间的相 互关系，减少信息成本，把阻碍合作得以进行的因素减少到最低程 度，从而保证合作的顺利进行；此外，有效的制度还能够提供激励， 即有效的制度能使参与此项活动的经济主体不仅愿意从事此项活 动而且萌发出主动性和积极性。根据制度功能理论，在设计国家助 学贷款制度时，要考虑尽量降低银行与学生，银行与政府，银行与 高校，学生与高校四者之间的交易成本，要为四者之间的交易合作 创造条件，要能激励各方的积极性，同时又能约束、甚至惩罚各方 的违约行为。 2 2 4 贷款需求理论 需求是指在各种可能的价格下，消费者愿意而且能够购买的数 量。如果只有购买的欲望而没有购买的能力，或者虽有购买的能力 而没有购买的欲望，都不能产生有效的需求。在高等教育成本分担 的条件下，高等学校收取学费将使一部分学生难以负担，学生不仅 存在着贷款交费的现实需要。而且也具备个人融资的现实条件，即 具有购买力。不过这个购买能力不是现在的购买能力，而是未来的 购买能力，是建立在学生未来收入和良好预期基础上的学生潜在的 信用资源。具体来说可从两方厦分析： 2 2 4 1 学生为什么需要贷款：贷款需要分析 学生是高等教育的直接受益人，随着市场经济的发展，人们越 来越意识到接受高等教育是一种人力资本投资，接受高等教育后的 大学毕业生将拥有更多的择业机会、个人发展机会和获得较高个人 回报和社会地位。因而基本每个人都有接受高等教育的欲望。高等 教育既然是一种人力资本投资的方法，作为直接受益人的学生，也 就应当分担一定的教育成本。学生分担成本通常通过三种途径：一 是由有能力的父母代替支付；二是学生假期和课余时间勤工俭学； 三是向银行和有关机构借款支付。显然，在中国贫困生仅靠勤工俭 学很难解决学费问题，特别是对贫困的本、专科生而言，更难以解 决。而家庭经济困难的学生，面对越来越高的费用水平，由父母替 代支付也不可能。这样，向银行和有关机构贷款支付则成为了必然 的选择。因此，贫困学生有贷款的需要。 2 2 4 2 学生为什么能够贷款：未来的购买力分析 对银行来说，贷款只能发放给那些确实需要贷款，并且能够按 照约定期限归还贷款本金和利息的客户，才能实现信贷资金自身的 正常循环，因而，学生仅有贷款的需要，还不能构成贷款的需求， 还必须要有购买的能力。学生的购买能力由两个要素组成，一个是 未来可实现的较高的收入现金流，另一个有信用，即有还款的意愿。 由于接受高等教育是一种有效的人力资本投资方法，一般来 说，大学生毕业后，往往拥有相对稳定的工作和较高的收入现金流； 而且大学生属于高素质的群体，只要对学生的信用资源进行有效地 开发，就会具有很大的市场价值，这样学生就拥有了较强的购买能 力。因而从贷款的需求方来分析，学生在一定制度的约束下，符合 贷款需求。 3 我国国家助学贷款制度的变迁及其特征分析 如果按照现有制度安排，无法获得环境发生变化时带来的潜在 的收益，就总会有人或组织为了获得潜在收益而率先克服障碍，提 供新的制度。从我国国家助学贷款制度出台的历史背景和变迁的历 史轨迹可以看出，国家助学贷款制度变迁是制度供给不断地满足制 度需求的过程。 1 9 9 7 年，我国高等教育成功地实现了从免费教育向教育成本 补偿制度过渡，在高等教育规模持续扩张和教育财政资源供给严重 不足的情况下，实行缴费上学，加大教育成本补偿力度，无疑能缓 解高等教育财政和经费供求矛盾，满足广大居民对高等教育的需 求。但是，迅速提高的学费水平，使低收入的家庭承担不起，使贫 困生就学难的问题日趋尖锐，这个问题解决不妥，将影响社会的稳 定。于是在这样的历史背景之下，为了保证弱势群体入学，促进教 育公平，国家助学贷款制度应运而生。下面分析一下我国国家助学 贷款制度变迁的历史轨迹。 3 1 我国国家助学贷款制度变迁的轨迹 我国国家助学贷款制度在1 9 9 9 年6 月出台并开始试点，于 2 0 0 0 年8 月在伞国全面推开，至2 0 0 2 年2 月出台“四定三考核” 制度，到2 0 0 4 年6 月出台国家助学贷款新政策，助学贷款制度经 历了试点、全面展开、发展、完善的四个阶段。 3 1 1 国家助学贷款试点阶段( 1 9 9 9 年9 月- - 2 0 0 0 年8 月) 1 9 9 9 年6 月，国务院转发了中国人民银行、教育部、财政部 等部门关于国家助学贷款管理规定( 试行) ，决定从1 9 9 9 年9 月1 日起在北京、上海、天津、重庆、沈阳、武汉、南京、西安等 8 个城市试点，该制度的设计思想和内容主要为： 1 ) 贷款范围为高等学校中经济确实困难的全日制本、专科学 生，可贷款的费用包括学生在校期间的学费和日常生活费。 2 ) 指定中国工商银行独家承办国家助学贷款，明确国家助学贷 款属于商业性贷款，纳入正常的贷款管理。 3 ) 教育部、财政部、中国人民银行和中国工商银行组成全国助 学贷款部际协调小组。教育部设立全国学生贷款管理中心，作为部 际协调小组的日常办事机构。各省、自治区、直辖市设立相应的协 调组织和管理中心。各校指定专门机构统一管理本校的国家助学贷 款工作。 4 ) 学生申请国家助学贷款必须有经办银行认可的担保，学生所 借贷利息5 0 由财政贴息，5 0 由学生个人负担，学生所借贷款本 息必须在毕业后四年内还清。贷款利率按法定利率和国家有关利率 政策执行。 同时，还为信用担保开了一道门缝，“确定无法提供担保，家 庭经济特别困难的学生，可以申请特困生贷款”。但对特困生贷款 的还款责任，提出了严格的规定：即“特困生贷款到期无法收回部 分，由提出建议的学校和学生贷款管理中心负责共同偿还( 其中： 学校偿还6 0 ，学生贷款管理中心偿还4 0 ) 。 由于是首次颁布助学贷款文件，各方面都很谨慎，该文件唯一 对贫困生的优惠是由财政贴息5 0 ，而且特别强调贫困生申请国家 助学贷款必须有经办银行认可的担保，这方面类似于一般消费贷 款，没有体现国家助学贷款应有的特征：同时指定由中国工商银行 独家承办，从而显示出很强的行政色彩。 从各试点实施的情况来看，该政策的效果不尽人意，与当初下 发的贷款计划额度相比，上海、重庆等市只贷出很少部分，少数试 点城市甚至没贷出一笔。截止1 9 9 9 年底，中国工商银行在8 个试 点城市只发放国家助学贷款4 0 0 多万元，国家贴息资金仅支出6 8 0 元。远远满足不了学生的需求。学生盼望己久的国家助学贷款在 实施中困难重重。其主要的原因：一是规定了严格的担保条件，使 家庭经济困难的学生难以找到担保人；二是经营国家助学贷款非中 国工商银行的自愿行为，因而放贷的积极性不高。 面对国家助学贷款陷入困境，本着解决难题的目的，2 0 0 0 年2 月，国务院办公厅转发中国人民银行等部门关于助学贷款管理的 若干意见的通知，此通知主要对助学贷款体系、条件和相关责任 条款进行了修正。主要内容为： 1 ) 明确了助学贷款包括国家助学贷款和一般商业性助学贷款 两类。 2 ) 学生可选择申请担保和信用两种方式的国家助学贷款，对年 满1 8 周岁的在校大学生一般发放信用助学贷款，学生所在的学校 必须提供贷款的介绍人和见证人。 3 ) 贷款学生须符合贷款人要求的学习、品德表现证明，无不良 信用行为。 4 ) 规定了学生贷款逾期不还，贷款银行除定期以学校为单位在 公开报刊及有关信息系统上公布助学贷款违约比例和违约借款人 的姓名、身份证号及违约行为，依法追究违约借款人的法律责任外。 还同时公布其担保入姓名，不履行职责豹介绍人、见证入姓名。 银行通过媒体对借款人、担保人、学校及介绍人、见证人进行 本文中，关于国家助学贷欺实施情况的有关数据都来自于教育部全国学生贷教管理中 心的统计资料 曝光的做法看似有些威慑力，但真正的效果并不理想，反而使国家 助学贷款的介绍人和见证人的确定成为了一个难题。 这次国家助学贷款政策一个重大的突破是贫困学生可以选择 信用方式贷款，这等于说以后学生还款依靠的是学生未来的收入状 况和还款的意愿。从而使商业银行的风险进一步加剧。这项制度安 排导致的结果是大大地刺激了国家助学贷款的需求方贫困学 生申请贷款积极性提高，但对国家助学贷款的供给方中国工商 银行的激励明显不足。因此，国家助学贷款仍是推而不动，到2 0 0 0 年6 月底，国家助学贷款仅发放了8 0 0 多万元。 3 1 2 国家助学贷款全面展开阶段( 2 0 0 0 年8 月一2 0 0 1 年7 月) 为了进一步推动助学助学贷款工作，2 0 0 0 年8 月中国人民银 行会同教育部、财政部对助学贷款政策再一次做了较大幅度的调 整。在8 月下旬，即赶在新学年开学之前，国务院办公厅转发中国 人民银行等部门颁布的关于助学贷款管理的补充意见的通知， 中国人民银行同时印发了中国人民银行助学贷款管理办法其制 度设计思想和主要内容为： 1 ) 贷款对象从全日制本、专科学生扩大到研究生，贷款地区由 北京、上海等8 个试点城市扩大到全国范围，经办银行由中国工商 银行扩大到中国农业银行、中国建设银行、中国银行。 2 ) 见证人不必提供担保，取消“对不履行职责的介绍人、见证 人公布其姓名”的规定。 3 ) 利率按中国人民银行规定的同规限贷款利率执行，不上浮， 欠交不计复利，还本付息方式更加灵活。 4 ) 中央部属院校由中央财政按照贷款实际发生数额足额贴息， 地方所属普通高校的国家助学贷款贴息的比例和总额则由地方财 政决定。 这是国家助学贷款制度中具有决定性意义的文件。此次调整后 出台的信用助学贷款，申请手续简便，进一步扩大了国家助学贷款 的范围，是一项比较适合贫困大学生的优惠政策，在一定程度上促 进了助学贷款业务的发展。但是贴息主体双重性的制度设计忽视人 力资源培养的整体性，高校并非固定为某个地方培养人才，而是面 向整个社会。同时，决策主体( 包括中央政府和3 0 多省区级政府 以及成千个地市级政府) 的增多，必然干扰统一目标的实现，也容 易造成对部分学生的歧视。 另外，至此还没有任何激励经办银行贷款的措施，银行面临的 风险大，故经办银行的积极性不高，因而总的来说国家助学贷款整 体进展仍很缓慢。据中国人民银行统计，截至2 0 0 0 年1 2 月底，四 大国有商业银行签订贷款合同的学生人数为6 7 6 万人，签订合同 金额为7 6 亿元，人均签订合同金额为l1 万元，发放国家助学贷 款的金额是3 8 1 亿元。截止2 0 0 1 年5 月底，全国国家助学贷款累 计申请人数达5 3 4 万人，已签订贷款合同人数1 6 9 万人，申请贷 款金额3 3 4 亿元，贷款合同金额为1 2 6 亿元，发放贷款金额为 6 2 7 亿元。 3 1 3 国家助学贷款发展阶段( 2 0 0 1 年7 丹2 0 0 4 年6 月) 为了保障国家助学贷款工作快速健康发展，特别是激发经办银 行的积极性，中国人民银行、教育部、财政部和国家税务总局等有 关部门，分别于2 0 0 1 年7 月和2 0 0 2 年2 月制定出台了关于进一 步推进国家助学贷款业务发展的通知和关于切实推进国家助学 贷款工作有关问题的通知，进一步明确了国家助学贷款业务相关 制度和操作管理办法。其中主要的条款为： 1 ) 取消“一校一行”规定，高校可以根据商业银行的服务质量 选择或更换经办银行，也可以选择几家银行共同承办国家助学贷款 业务，以利于商业银行提高服务质量和工作效率。 2 ) 国家决定免征国家助学贷款利息收入营业税，对助学贷款业 务单立台帐，单独核算和考核，并允许银行全额核销国家助学贷款 的呆坏帐。 3 ) 实； r 四定”。定学校：申请贷款学校限于全日制本专科生( 含 高职生) 、研究生和第二学位学生所在的普通高等院校。定范围： 限于经济困难的全日制本专科生( 含高职生) 、研究生和第二学位 学生的学费、住宿费和生活费。定额度；申请贷款的学生比例原则 上不超过全日制在校生总数的2 0 ，每人每学年贷款数额最高不超 过6 0 0 0 元。定银行：申请贷款学校自主选定一家国有独资商业银 行的基层行作为国家助学贷款经办银行。 4 ) 三考核：中国人民银行及各分支行与教育行政部门要按月考 核经办银行国家助学贷款的申请人数和申请金额，考核已审批贷款 人数和贷款合同金额、考核实际发放贷款人数和发放金额。 5 ) 中央财政将对中西部地区所需贴息资金通过转移支付给予 适当补助。 6 ) 提出一些加强国家助学贷款管理，建立风险防范机制的措 施。例如：增强学生信用意识；公安部门加快换发第二代公民身份 证的工作；各国有独资商业银行建立国家助学贷款学生的个人信用 档案，纳入电子化系统管理；教育行政部门逐步建立普通高等院校 学生个人信用征询系统。 这次颁布的制度，明显地具有很强的行政色彩。同时，针对经 办银行积极性不高的现象，制订了国家助学贷款免征营业税，全额 核销助学贷款的呆坏帐，不追究经办人员及其主管领导的责任，从 而对推动国家助学贷款工作起到了明显的促进作用，但是这项工作 与政策目标还有不少距离。截止2 0 0 2 年6 月底，累计申请人数达 1 1 2 5 万人，已签订贷款合同人数3 5 1 万人，贷款合同金额3 0 亿 元，发放贷款金额1 8 。6 亿元。截止2 0 0 3 年1 2 月底，申请人数达 1 3 7 8 万人，已签订贷款合同人数为7 9 1 万人，签订的贷款合同 金额为6 2 5 亿元，人均贷款合同金额为8 2 4 0 元。 尽管现行的国家助学贷款的规模很有限，远远达不到政策性目 标，不足以帮助需要贷款的高校贫困生得到所需的贷款。但随着学 生还款期的到来，出现了高违约率现象，据中国教育报报道： 截止2 0 0 3 年9 月底，共有7 千多名学生的贷款进入还款期，到期 金额4 0 0 0 万元，其中三成多借款学生未能按期还款，这其中有近 七成的违约学生已连续违约3 个月以上，从各学校的学生还款情况 看，在目前已有借款学生陆续毕业并进入还款期的学校中，有8 0 多的学校都存在借款学生违约问题，其中近九成的学校违约学生占 贷款学生数在2 0 以上。三成多的学校学生违约率高达5 0 以上， 个别学校毕业生的违约率高达1 0 0 ，持续违约达2 7 个月。从而 使得2 0 0 3 年秋季学期以来，经办银行发放贷款的情况更糟，为数 不少的原学生贷款经办银行停止了或基本停止了新增学生贷款，致 使全国范围内许多2 0 0 3 级新生没有得到贷款。在这种背景下，国 家被迫再次出台国家助学贷款新政策。 3 1 4 国家助学贷款完善阶段( 2 0 0 4 年6 月一至今) 2 0 0 4 年6 月，教育部、财政部、中国人