（西方经济学专业论文）政策性担保的经济学分析.pdf

摘要 政策性担保是解决中小企业融资难的有益途径，但是由于担保本身就是高风 险低收益的行业，如何对其进行有效管理是担保经营成败的关键。本文主要从研 究政策性担保中复杂的委托代理关系入手，探讨在这框架下如何建立合理的激 励相容机制，从而对担保机构进行有效的风险管理，这对我国目前政策性担保体 系的完善有着一定的借鉴意义。 本文分为五章。第一、二章主要综述了前人对担保的研究，阐述担保的经济 学本质，以及政策性担保的特点。政策性担保的存在解决了中小企业融资难的困 境，同时它的杠杆作用可以使政府以较小的财政成本带来福利增进。 第三、四章是本文的核心部分，主要分析了政策性担保中各经济主体之间存 在的委托代理关系，以及它们之间存在的道德风险和逆向选择问题，分析了在信 息不对称的情况下影响各主体激励程度的相关参数。在此基础上，结合加拿大、 美国、f 1 本等国担保体系运作实践中的经验和教训，提出建立担保机构有效风险 管理体制的途径。 第五章着重于探讨中国政策性担保中存在的问题，并分析目前我国政策性担 保运行效率低的原因，在此基础上结合第四章内容为我国政策性担保的风险管理 等相关问题提出相应的政策建议。 关键词：政策性担保j x l 险管理委托代理关系 分类号：f 8 3 2 4 a b s t r a c t s m a l la n dm e d i u m s i z e de n t e r p r i s e s ( s m e s ) c o n t r i b u t eal o tt ot h ee c o n o m i c d e v e l o p m e n ta l lo v e rt h ew o r l d b u tm o s ts m e so f t e nf a c et h ef i n a n c i n gd i f f i c u l t y p o l i c yf i n a n c i a lg u a r a n t e ei sa ne f f e c t i v ew a yt os o l v et h ep r o b l e m i t sn e c e s s a r yf o r t h eg o v e r n m e n tt oi n v o l v ei nt h eo p e r a t i o n so ff i n a n c i a lg u a r a n t e ei n d u s t r yd u et oi t s l i g hr i s k b u tw i t h o u tag o o dm e c h a n i s m g o v e r n m e n t si n t e r f e r e n c ew o u l di n c u r m o r a lh a z a r da n dt h em a r k e tr i s kw i l lb et r a n s f o r m e di n t of i s c a lr i s k i no r d e rt o e n s u r et h es o u n do p e r a t i o no ft h eg u a r a n t e ei n s t i t u t i o n sa n dr e d u c et h ef i s c a lc o s to f g o v e r n m e n t ，a l l e f f e c t i v ei n c e n t i v es t r u c t u r em e c h a n i s ms h o u l db eb u i l tu p t h i st h e s i si s m a i n l ym a d eu po ff i v ec h a ：p t e r s t h ef i r s tt w os u m m a r i z e dt h e p r e v i o u s r e s e a r c h u p o n t h e g u a r a n t e e a n di t s c h a r a c t e r i s t i c s i t p o i n t s o u tt h e a d v a n t a g e so f t h ep o l i c yf i n a n c i a lg u a r a n t e e ，w h i c hm a ys o l v et h ef i n a n c i a lp r o b l e m o ft h es m e sa n di m p r o v et h ew e l f a r eo ft h e s o c i e t yw i t hc o m p a r a t i v e l yl o wf i s c a l c o s to f t h e g o v e r n m e n t t h e f o l l o w i n gt w oc h a p t e r sa r et h ec o r eo f t h i st h e s i s ，t h e ym a i n l yd i s c u s e st h e p r i n c i p a l a g e n tr e l a t i o n s h i pa n d t h em o r a lh a z a r da n da d v e r s es e l e c t i o n p r o b l e ml y i n g i ni t ，o nt h eb a s i so fw h i c ht h et h e s i sp u t sf o r w a r ds e v e r a lw a y so f b u i l d i n gu pt h e e f f e c t i v em e c h a n i s mo fr i s km a n a g e m e n t t h ef i f t h c h a p t e rf o c u s e s o nt h e p r o b l e m sf a c i n g c h i n a s p o l i c yg u a r a n t e e i n s t i t u t i o n a f t e rg i v i n gab r i e fr e v i e wt oi t sh i s t o r y ，t h i sc h a p t e r a n a l y z e st h er e a s o n s t h a tc a u s e dt h eu n s a t i s f a c t o r yp e r f o r m a n c eo ft h ep r e s e n t p o l i c yg u a r a n t e ei n s t i t u t i o n a n d w i n g t og i v es u g g e s t i o n st h a tm a y h e l pt h ei n s t i t u t i o nt oi m p r o v e i t se f f i c i e n c y k e y w o r d s ：p o l i c y f i n a n c i a lg u a r a n t e ei n c e n t i v es t r u c t u r er i s km a n a g e m e n t c l a s s i f i e a t i o nn u m b e r ：f 8 3 2 4 引言 担保从本质上来说是利用信用资源弥补金融市场信息残缺的手段，它在经济 活动中普遍存在，并发挥着重要作用。 中小企业由于自身的信用缺陷而在信贷市场受到歧视，融资困难制约了其对 经济的促进作用的发挥。担保是解决信用缺陷的有益途径，但是由于中小企业信 用担保高风险低收益的特性，一般的商业性机构难以持续发展，这就需要政府介 入建立政策性的担保机构，从而弥补金融市场的“麦克米伦”缺陷，使企业获得 银行的融资支持。政策性担保的方式使政府以较小的财政成本增加了社会的福 利，因此许多国家都通过这一方式来支持本国的中小企业，促进经济发展。 政策性担保涉及多个经济主体，要维持政策性担保机构的持续发展，就必须 理顺政府政策性担保机构金融机构( 银行) 企业之间的委托代理关 系，降低信息不对称的程度，并建立有效的激励相容的机制。 各个国家的政策性担保运行效率不一，但都对经济起到了积极的作用。我国 政策性担保体系已经初具规模，但由于该体系建立时削不长，其运营机制还不成 熟，存在诸多问题，主要体现在风险控制水平不够，导致许多地方的政策性担保 机构运营效率不高，政府介入担保的这部分财政成本过高，财政资会没有发挥出 应有的杠杆作用，甚至有些地方出现政策性担保机构运营失败的案例。本文的目 的就是分析政策性担保机构存在的委托代理关系，并借鉴国外政策性担保机构的 运作经验，寻找建立担保机构持续发展的有效机制。 最早对担保进行研究的应当首推诺贝尔奖金获得者，美国哈佛大学商学院的 r o b e r t m e r t o n 教授等人，较早就开始研究存款保险体制和贷款担保，他们的论 文对金融担保的内涵、外延、价值以及担保管理方式、担保费的设定、担保涉及 的帐务处理方法都有着较为明确的阐述，对本文具有很高的参考价值。此外还有 多篇外国文献总结了近年来加拿大、美国、英国的担保体系的运作经验和教训， 通过实证研究找出了影响银行、企业和担保机构亦或是担保基金之间的激励约束 关系的变量。国内在这一领域研究的丰要是江苏理工大学的梅强、谭钟明教授， 他们总结了国外担保运作实践，对担保做了系统的理论分析。 本文分为五章。在f 文之前的引言，介绍了本文的基本内容及写作意义。第 一章为理论综述部分，分为两节，第一节主要介绍担保的内涵和定义，以及担保 的类型，第二节则主要说明政府担保和政策性担保的特点：第二章探讨政策性担 保的福利效应，第一节主要论述政策性担保机构产生的原因及作用，解决了金融 市场存在的“麦克米伦缺陷”问题，第二节则着重分析了政策性担保所带来的福 利效应，优化了资源配置，并可以根掘国家政策意图引导社会资会的流向，并发 挥财政资金的杠杆作用，第三节简要的概述了目前世界各国建立政策性担保机构 的情况；第三章讨论政策性担保的激励结构问题，第一节简要的描述了政策性担 保各经济主体之问的委托代理关系，第二节分析了个委托代理人之问存在的道德 风险和逆向选择问题，第三节则具体描述担保中影响委托代理机制的各个参数； 第四章主要研究担保机构的风险管理问题，第一节分析了担保的成本收益函数以 及各参数对其影响，第二节则是在前文的基础上提出建立担保机构有效风险管理 机制的途径，第三节进一步探讨担保机构的可持续发展途径：第五章主要研究中 国政策性担保效率，第一节简述了建立政策性担保体系对中国经济的重要作用， 第二节概述了我国政策性担保体系建立的历史，第三节主要说明了我国政策性担 保的发展现状及存在的问题，第四节和第五节分析了我国政策性担保运作效率低 的原因并提出相应的政策建议。 第一章政策性担保的理论内涵：相关文献的综述 1 i 担保的内涵与形式 ( 1 ) 担保的内涵与本质 担保( g u a r a n t e e ) 是社会经济生活中一种常见的经济关系，由于担保往往 涉及到经济主体之1 ；i j 的资金融通关系，所以人们也经常把担保称为金融担保、融 资担保或信用担保。l a iv s ( 1 9 9 2 ) 曾对担保这一范畴进行过明确的定义：“会 融担保是来自担保者的- - t 0 0 债务支付承诺，这种承诺是在借款者发生债务拖欠条 件下瞬时产生的”。t o m a sm a g n u s s o n ( 1 9 9 9 ) 也认为：“金融担保可以描述成一 种担保者( g u a r a n t o r ) 向受益者( b e n e f i c i a r y ) 或是直接向债权人( c r e d i t o r ) 支 付债务的承诺，担保人的支付行为发生在某一导致担保受益者( 也是债务人) 信 用状况严重恶化的事件之后”。从这些定义中可以看出，作为一种契约关系，担 保主要涉及到了三方的当事人：担保者、债权人( c r e d i t o r , l e n d e r ) 和债务人 ( b o r r o w e r , d e b t o r , b e n e f i c i a r y ) 。我们可以用一个简单的流程图来表示三者之间 的债权债务关系。 图1 一l ：担保中各利益相关主体之间的经济关系 【 债权人 氐、 fl 、# * * 口* 债 蟛信用风藩弋举“5 ”。 务 篓f 担保者 偿 鐾，! 彳还 r j 一 l 债务人 一，7 7 债务追索权利 资料来源：卢文鹏经济转型中的政府担保与财政成本p p 3 8 ，2 0 0 3 ，经济出版社。 通过这个担保关系流程图，我们可以清晰地看出，如果没有担保的引入，债 权人将独立承担信用风险和由债务人违约造成的全部资产损失。而当引入了担保 因素之后，情况就有了根本性的变化。债权人把全部或部分的信用风险转嫁给了 担保者，当债务人发生债务违约时，将由担保者代替债务人向债权人偿付债务。 从这个角度看，担保者实际上为债权人提供了- 7 * 信贷资产的保险服务。当担保 者代替债务人向债权人偿付债务的同时，他也从债权人手中获得了向债务人追索 债务的权利。如果担保者最后从债务人手中收回的剩余债务不足以覆盖他向债权 人支付的债务会额时，担保者就将承担净损失。在担保关系流程图中，担保者针 对债权人的债务清偿和针对债务人的债务追索都是用虚线箭头表示的，其内涵是 指只有在发生债务人违约这样特定事件的条件下，担保关系才会生效。而在债务 人没有发生违约的情况下，担保者并不承担实际的担保债务。所以站在担保者的 角度上，为债务人提供担保，可以视为一种或有事项，在本质上担保者承担的只 是或有负债。 梅强、谭中明( 2 0 0 2 ) 用风险转嫁理论来解释担保存在的经济学理论基础。 所谓风险转嫁，是指某个经济主体( 包括法人或个人) 为了规避风险损失，而有 意识的将损失或与损失有关的财务后果转嫁给其他经济主体承担的方式。转嫁风 险可以分为两种途径，一是将担有风险的财产或活动转移给他人，另一种是将风 险及损失的有关财务后果转嫁出去。担保属于后者，与抵押、质押相比，担保只 是将风险损失所引起的赔偿责任，从一方转移到另一方，不及抵、质押安全，但 是风险转让人的债权获得了债务人和保证人的双重信用保证，增加了债权受偿的 机会。 担保是建立在信用基础上的行为，意义在于其信用补全的作用，在债务人不 能向债权人提供足够的信用保证到期偿还贷款时，就需要担保者的信用来补偿。 这也是人们经常会称其为“信用担保”的原因。因此，债权人尤为重视担保人的 资信等级与经济实力，这是决定担保价值大小的重要因素。a s h o k am o d y & d i l l i p p a s o ( 1 9 9 6 ) 认为：几乎所有的担保合约都是暴露在违约风险下的，都很难避 免受保者的违约风险，所以对一项担保合约而言，担保者的信用状况至关重要， 担保者的可信程度直接决定了担保合同能给受保者带来多大的价值，创造了多少 效用，也就是说担保的价值最终还是要依赖于担保者的可信程度。 担保关系要求在债务人发生违约的情况下由担保者偿付其债务，因此从接受 担保的债务人的角度看，担保在本质上是一种补贴，只是这种补贴的形式比较隐 蔽。s e l b y , f r a n k s k a r k i ( 1 9 8 8 ) 就从企业价值的角度论证了担保的补贴性质， m e r t o n & b o d i e ( 1 9 9 2 ) 也明确地把担保称为“一种非常有吸引力的补贴形式”， 而v o g e la n da d a m s ( 1 9 9 7 ) 则是以贷款担保为例，分析了担保行为中包含的补 贴成分。 ( 2 ) 显性担保与隐性担保 从存在形式上看，担保这一经济范畴可以分为显性和隐性两种。一般来说， 作为一种严格的具有法律效力的契约关系，担保行为应当以一个明确完整的担保 合同作为依托，藉以约束当事人相应的权利和义务。合同的基本内容应当包括被 担保的债权资产的种类、数额；债务人履行债务的期限；担保的方式、比例、费 用：反担保措施等。我们把这种具备完整明确的担保合同和法律效力的担保关系 称为显性担保( e x p l i c i tg u a r a n t e e ) 。我们在同常经济生活中所说的担保，大多数 都是以显性的形式存在的，比如商业性担保机构发出的贷款担保，而商业保险实 际上也可以视为一种显性的担保。显性担保的最大特点就在于担保责任的明晰化 和明细化。 隐性担保( i m p l i c i tg u a r a n t e e ) 也是担保的一种重要形式，它是一种没有明 确完整的担保合同作为依托、没有严格法律约束力的担保形式，有的只是- - t o o 没 有书面文件依托的口头承诺。隐性担保的例子在f j 常的经济生活中并不少见，一 个典型的例子发生在母公司与自己的附属机构之间，由于母公司和附属机构之间 是通过资本的纽带联系在一起的，它们名义上是各自独立的法人实体，但实际上 在公司的资产、负债等财务管理上很难划分得非常清楚，母公司往往都在为其附 属机构的债务提供隐性担保。这一点在跨国公司中就表现得非常典型，跨国公司 执行的是全球的营销战略，为了达到在全球范围内利润最大、税负最低的目标， 经常会在集团内部实行转让定价的方法，人为地造成子公司的亏损，以逃避税收， 很显然，母公司必须为这种内部安排付出代价，它要负责核销子公司的亏损。 政府和其附属的国有企业之间也往往存在着隐性的担保关系，由于政府实际 上是充当着国有企业出资人的角色，对国有企业的债务，政府实际上承担着一种 “兜底”和最后“埋单”的责任，尽管这种关系并没有明确的担保合约作为基础。 上面说的这两种隐性担保的例子都是基于资本纽带发生的，其实即使没有资 本七的联系，隐性担保照样会产生。政府有时会出于道义和维护社会稳定的立场 上，对一些政府责任范围之外的活动提供救助。比如政府对一些非国有的有问题 银行( d i s t r e s s e db a n k ) 实施的救助行为等。 1 2 政府担保与政策性担保 前面我们把担保分为显性担保和隐性担保，是从担保存在形式上来分类的， 如果我们从提供担保的主体上划分，也可以把担保分为两类：一类可以视为私人 部门担保机构提供的商业担保，比如说母公司为子公司提供的担保，以及商业银 行、保险公司等商业性机构提供的担保，这些商业性担保是以获得经济利益为目 的的，它的运作是完全遵循市场法则的。另一类就是由政府作为担保主体的担保 行为，这类担保往往不能完全从市场价值取向去测度。m e r t o n b o d i e ( 1 9 9 2 ) 站在美国的角度上指出了担保行为主体的多元性：“在美国国内和国际金融领域 的交往中，对贷款和一些与债务有关的合约进行担保的行为广泛存在。除了母公 司会经常对其附属机构的债务进行担保，商业银行、保险公司、还有政府都是担 保行为的主体，他们可以通过为各种金融工具进行担保以收取担保的费用。” 完全商业化运作的私人担保和政府担保都在经济领域中发挥着各自不可替 代的作用，而相对于私人担保而言，政府作为担保主体有着特有的优越性。“从 某种程度上讲，和私人部门的担保者相比，政府的可信赖程度更高，因此政府往 往更适合充当担保者的角色。”( a s h o k a m o d y & d i l l i p p a t r o ，1 9 9 6 ) 前面曾经提到，担保在本质可以视为一种特殊类型的补贴，因此当政府作为 担保主体而向企业或部门提供担保时，政府就相当于给这些接受担保的主体提供 了一种金融支持手段，而这种会融支持手段有着其他政府金融支持手段所不具备 的优越性。t o m a sm a g n u s s o n ( 1 9 9 9 ) 曾经比较了政府担保和政策性贷款( d i r e c t e d l o a n ) 这两种会融支持手段的优劣。“担保作为政府的一种余融支持手段和政策 性贷款的方式比较起来有其固有的优越性。第一，从接受担保的受益人角度审视， 与政策性贷款相比，担保的形式更灵活，不受借款数额、期限和利率等方面的限 制。第二，政府提供担保降低了接受担保方进入信贷市场融资的门槛，受保方可 以更直接、更广泛地与信贷市场接触，由此获得大规模融资额度的可能性就会加 大。第三，与政策性贷款相比，政府担保更有助于分散和降低信用风险。第四， 担保因素导致的贷款增加并没有相应增加国家的放款负担，这种正面效应在政府 面临较大借款要求的情况下表现得尤为明显。 从广义上看，凡是政府担保都具有一定的“政策性”，都可以称之为“政策 性担保”，因为这种担保行为不是由市场推动的，它的供求都不是市场能够的， 政府之所以能够表现出对这种行为的偏好并付诸实施，是因为考虑到制定经济和 社会政策的需要。而从一个狭义的角度理解，政府的担保电可以分为隐性和显性 两种形式。隐性的政府担保是指政府并没有与“受保方”签订担保合同，政府在 法律上并没有义务承担受保方的债务，但政府的某种行为或是特殊的制度安排隐 含了政府的担保。比如在中国经济转型的过程中，政府安排国有银行向国有企业 提供所谓的政策性贷款，这其中就隐含了如果国有企业无法偿还贷款，政府有义 务处理由此产生的国有银行不良资产。这一点从中央政府处置国有银行不良资产 和两次大规模注资中都可以得到体现。再比如1 9 9 4 年成立的三家政策性银行， 国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行，中央政府与政策性银行的 关系实际上也是一种隐性政府担保的范畴，三家银行被称作政策性银行，发出的 贷款也被称为政策性贷款，中央财政实际上是充当着国家开发银行隐性担保者的 角色。而所谓显性的政府担保则是指政府发出的担保虽然也具有很强的政策性， 但在形式上具备比较完整的担保合约要素，更重要的是它往往是由政府出资成立 担保机构，来具体执行政策性的担保业务，这是最明显区别于隐性政府担保的特 点。比如各个国家为了支持本国中小企业发展而构建的中小企业信用担保体系， 大都是由政府出面设立专业的担保机构，构建一个旨在提高企业信用等级增强社 会福利水平的贷款担保体系，以此来有效解决中小企业的融资问题。此外，还有 一些国家政府建立的农业、灾害、学生贷款担保体系也是属于这一类型。本文所 研究的政策性担保问题主要是局限在了后者，即对显性政府担保范畴的讨论，而 且关注的重点是集中在中小企业的信用担保体系上。 第二章政策性担保的福利效应 在第章的综述中，作者曾经引用了t o m a sm a g n u s s o n 对不同的政府金融支 持手段的比较，从一个角度论述了政策性担保的优越性。然而政策性担保所能够 产生的绩效还不止这些，本章就是从一个经济学的视角来具体分析政策性担保带 来的社会福利效应。 2 1 “麦克米伦缺陷”与政策性担保 分析政策性担保体系带来的社会福利效应，首先还是要从中小企业的融资困 境问题谈起。上世纪初的许多经济学家认为，随着现代技术的发展，企业要获得 竞争优势，就必须投入大量的资金在研发上，进行大规模生产，在竞争过程中， 中小企业必然会被排挤到市场之外，因此中小企业的发展空削十分有限。比如钱 德勒( c h a n d l e r a ，d ) 就认为由一组高薪的中高层经理人员管理的大企业是现代 企业的特征。但是随着生产力的发展，企业之间专业化协作水平的提高，第三产 业的比重逐步增加，中小企业的发展有了新的空i u j ，经济学家对中小企业也有了 新的认识。人们开始认为凡是在长期竞争中得以生存的规模都是最优规模 ( s t i g l e r g t ，1 9 5 8 ) ，不再认为“大”才是美好的。诺斯( n o t h d c ) 也认为中小 企业与大企业相比在信息传输上也有成本优势，而且避免了劳动分工和专业化提 高带来的交易费用的急剧增加。此外，中小企业在解决就业问题、缓和经济衰退 上都有着积极的作用，这些优越性使得世界上许多国家都纷纷开始采取各种措施 扶植本国中小企业的发展。 但中小企业自身特点又决定了它在发展中会遇到种种大企业碰不到的困难 和问题，其中最大的障碍就是资金短缺。信贷市场属于典型的信息不对称领域， 相对于作为放款方的金融机构而言，借款人更具有信息优势。为了解决信息不对 称带来的问题，金融机构( 银行) 可以根据企业发展历史中所建立的良好信誉作 为偿还贷款的保证：也可以要求企业提供相应的抵、质押或者第三方担保，通过 优先受偿权来减少企业可能违约给银行带来的损失。但是中小企业由于自身缺陷 难以获得银行贷款。首先，中小企业的发展历史较短，无法拥有很好的信誉积淀 作为融资保证：其次，中小企业的资本规模一般都较小，难以提供银行所要求抵 押品；而且，各个国家中小企业的破产率都是比较高的，根据有关部门的估计， 我国有近3 0 的私营中小企业在2 年内消失，6 0 在4 5 年内消失，也有资料 显示，在美国约有6 8 的中小企业在设立后五年内倒闭，1 9 的企业可存活6 1 0 年，只有1 3 的寿命超过1 0 年1 。从作为放贷主体的商业银行的角度来看，发放 贷款首先要考虑风险系数高低的问题，中小企业的风险系数明显地大于大企业； 而且银行发放小额贷款的相对成本较高，所以在市场经济的条件下，金融机构尤 其是大银行没有很强的意愿贷款给中小企业。 担保的出现可以解决金融机构与中小企业之问存在的信息不对称的问题，担 保可以通过自身经济实力提升受保企业的信用水平，从而使其获得银行贷款。会 融担保的意义就在于它将银行对中小企业贷款的风险转嫁出来，提高了银行的贷 款意愿，这种做法也有利于提高金融体系的稳定性。 但是，担保业本身是高风险、低收益的行业。担保机构所担保的企业大多存 在不同程度的信息残缺，担保机构为其提供担保需要承担较高的风险，因此担保 业的风险比较高。虽然如此，担保机构的收益并不高。与保险相似，担保机构在 担保费用定价方面必须适度。价位过高便会引发投保者的逆向选择( a d v e r s e s e l e c t i o n ) ，使得质量较好的企业退出担保，而风险较高甚至没有还贷能力的企业 却继续留在担保市场上，这会增加整个担保行业面临的风险。因此，很多纯粹的 商业型担保难以持续经营。中小企业的贷款问题仍然无法得到有效解决。 这时金融市场就面临矛盾，这些企业的发展对国民经济有着明显的正外部效 应，如果这些企业因为融资约束得不到充分发展，就会给当地经济带来相当的负 面影响，其程度可能数倍于担保机构所承担的损失，但另一方面高风险低收益的 特征使得商业性担保机构的存续成为困难，信贷市场的结构缺陷仍然不能弥补， 这时这就出现了所谓的市场失灵。 早在上世纪二、三十年代，人们对于金融体系中存在着的对中小企业的融资 壁垒问题就已有所认识，并将其称为“麦克米伦缺陷”。“麦克米伦缺陷”的本质 就是市场失灵，所谓市场失灵，就是指在实行市场经济的国家中，市场所发挥的 作用对某些领域无能为力或出现种种问题，使资源配置不能达到帕累托最优的现 象。解决市场失灵的根本途径是要靠政府公共财政的支持，利用政府这只看得见 的手建立一个致力于中小企业发展的政策性担保体系，该体系以产业政策为导 向，以繁荣当地经济为宗旨，以推动整个社会经济的发展和福利的提高( 纪琼骁， 2 0 0 3 ) 。政策性担保成为帮助中小企业解决融资困境的市场推进器。 2 2 政策性担保的社会福利分析 担保行为给接受担保的一方带来了效用，所以说担保是有价值的，是可以用 货币和市场来衡量的，很多经济学家都曾运用过各种方法对贷款担保进行过定 价。但是和一般的商业保险、商业担保不同的是，政策性担保的价值更多的反映 它所带来的社会福利和杠杆效应。 从本质上看，政策性担保是政府提供给社会的一种准公共产品，具有明显的 正外部性。政策性担保都是由政策性担保机构发出的，而这些政策性担保机构， 大都是由政府注资设立的，在税收上享受一定的减免优惠，政府通过这种方式可 以弥补担保机构承担的高风险，从而推动担保机构的正常运行。鉴于政策性担保 机构与政府的特殊关系，它在担保企业的选择上会更多的考虑国家的产业发展方 向，明确其政策性目标，所以政策性担保机构的业务方向带有明显的产业导向性 和公共服务色彩。 政策性担保机构的存在可以弥补信贷市场的结构缺陷，带来较大的社会福利 效应。我们可以从微观和宏观两个角度来具体分析政策性担保的福利效应： 图2 - l 担保介入导致信贷市场的福利增加 l ( 银行愿意提供的贷款额度) l + l 2 l 0a b ( n ) c ( r )担保额或抵押额 图2 1 描述了在信贷市场上中小企业与贷款银行之间的关系，作者在这里 把银行愿意提供给中小企业的贷款额度l 简单抽象地表述为中小企业所能够提 供的抵押资产或是担保额的增函数，表现为图中的供给曲线l s 。很显然，中小 企业能够提供的抵押财产越多，能够得到的担保越多，它就越有可能从银行那里 获得较多的贷款。由于中小企业的高风险性质，在它没有任何可供抵押的资产和 得不到任何担保的条件下，获得银行融资的可能性几乎为零，对应的是图2 1 中的点o 。我们可以假设一个初始的状态，借款的中小企业为中性的风险偏好者， 它可以提供给银行的抵押资源为o a ，但由于银行预期到如果借款企业发生了违 约，无法足额偿还贷款，对o a 的清算损失可能会比较大2 ，所以在这种情况下， 即使借款企业提出贷款l + 的要求，也只能够得到l 的银行贷款，存在着( l 一l 1 ) 的需求缺口。为了弥补这个缺口，借款企业可以借助于商业性的担保机 构，在得到了商业性担保机构o c 的抵押或担保资源后，银行预期的清算损失将 减小，借款企业就可以得到均衡的贷款额度f ，但是在这种的情况下，银行一 般会把o c 作为质押或留置，担保人和借款者都不能动用这笔资源，这在某种程 度上讲是一种社会资源的闲置和浪费。而当需要借款的中小企业获得了政策性担 保机构的支持后，情况就发生了变化，由于有了政府信用作后盾，放贷的银行的 预期会变得非常稳定，即使是借款企业出现了违约，银行也不会面临清算损失， 因此银行在放贷审核过程中就会降低抵押条件的门槛，政策性担保机构只需拿出 o b 的信用担保资源就可以帮助企业获得f ，这样净节省的社会资源就表现为 b c 。另外，由于政府政策性担保的介入，大大地提高了借款企业的信用等级， 贷款的偿付概率大大增加，这就会导致更多的银行加入向中小企业贷款的行列， 结果是贷款供给曲线发生了移动，在贷款需求l + 保持不变的情况下，市场的均 衡利率由rj 降低为r 2 ，借款企业既得到了r 贷款，又降低了利息负担，这也成 为政策性担保产生的一个重要福利效应。 上面的分析只是从一个微观的角度政策性担保产生的提高金融市场放贷量、 增加投资和降低企业利息负担的福利效应，但政策性担保更重要的作用表现在它 的宏观福利效应上。“从微观上看，担保的介入只是便利了银行对企业的贷款， 不具有调节经济资源配置的作用：但从宏观功能上看，根据专业担保机构的自身 实力与信誉，担保可以集中地、系统地、按照特定目的承担数倍于其资产的担保 责任，引导社会资金的流向和流量。在社会经济资源的配置过程中发挥经济杠杆 的作用，成为政府实施财政政策和产业政策的有效工具。所以，许多国家政府往 往愿意出资引导、发展本国的担保业，设立全国性和区域性的融资担保基金( 潘 有典，田昆，王顺，2 0 0 2 ) 。”刘启、宋万民( 2 0 0 1 ) 也指出：“政府对中小企业 提供融资担保除了能够节约社会资源、增加投资和降低企业利息负担外，还有一 个重要作用，就是通过融资担保向市场传递政府意图的信号，从而起到投资导向 的作用，这个作用往往是难以估量的。” 各国之所以纷纷通过建立政策性担保机构的方式来扶持中小企业发展，是因 为这种方式与其他的财政支持手段相比更有优势。从担保本身的特点来既，担保 机构所承保的金额是担保机构资本金的数倍。比如说同本，其信用保证协会承保 金额的法定最高限额为基本财产的6 0 倍( 梅强、谭中明，2 0 0 2 ) 。韩国1 9 7 6 年 图2 2 韩国信用担保基金利用率曲线 9 8 31 9 8 4 9 8 51 9 8 61 9 8 7 9 8 81 9 8 91 9 9 01 9 9 1 1 9 9 2 年份 资料来源：韩国担保业概况资料汇编，】9 9 4 年。 i；2 o 雕匣幂 根据信用保证基金法成立了信用保证基金组织，其信用保证总额大于其资本 金总额6 倍，图2 2 是韩国1 9 8 3 年至1 9 9 2 年信用担保基令利用率曲线，该利用 率是保证基金信用保证总额与资本金总额的比率。可见，对于政府来说，政府只 要向担保机构注入一定的资本金，如因运营良好，其最终对社会提供的担保额数 倍于资本金数量，放大了资金的使用效率。 如果财政直接无偿拨款给中小企业作为其发展基金，其作用范围是有限的， 而且企业没有还款压力，那么发展基金对企业的激励、促进作用也会受到限制。 但如果政府用建立担傈机构支持企业发展，实际上也相当于给予企业贷款贴息的 优惠，用“四两拨千斤”方法将财政资金支持面放大，与财政直接拨款的方式相 比有着更高的资金使用效率，从这个角度理解，政府主导的政策性融资担保可以 视为一种财政杠杆( f i s c a ll e v e r a g e ) 。 r i d i n ga n dh a i n e s ( 2 0 0 1 ) 认为建立担保基金的收益是其所带来的社会福利， 支出是在政策性担保中政府给予中小企业的隐性补贴成本，前者是否大于后者是 衡量政策性融资担保效率高低的关键。如果担保机构运作得很成功，政府在担保 领域中的投资就是起到了财政杠杆的作用，带动中小企业的发展，并由此撬动当 地经济的发展和社会福利水平的提高。加拿大是政策性融资担保运作比较成功的 国家，根据r i d n ga n da h a i n e s ( 2 0 0 1 ) 对加拿大担保实践的实证研究，由于担 保机构( s b l a ) 的金融支持，中小企业新创造的就业机会达到6 6 0 0 0 个，创造 每个就业机会的平均成本仅为2 0 0 0 美元，政府介入的财政杠杆作用非常明显。 政府之所以提供政策性担保是因为它具有杠抒效应，是一种“高效率、低成本的 就业机会创造方法”3 。此外，政府支持担保机构的投入也可以用当年新增税收 来弥补，比如德国政府年支付代偿的血亿马克就源于年新增的四十五亿税之中4 。 这样就实现了担保基金运作的良性循环，为担保机构的长期存在打下基础。 2 3 国外政策性担保体系的运作实践 为解决中小企业融资的困难，世界许多国家的政府通过财政出资建立信用担 保体系柬扶持中小企业发展。只本是世界上最早丌始建立中小企业信用担保体系 的国家，1 9 3 7 年就成立了地方性的东京都中小企业信用保证协会，1 9 5 8 年成立 全国性的r 本中小企业信用保险公库和全国中小企业信用保证协会联合会，形成 了中央与地方共担风险、担保与再担保( 保险) 相结合的全国性中小企业信用担 保体系。截至1 9 9 3 年财政年度术，r 本的5 2 个信用保证协会共拥有资本会近 8 8 亿美元，在保余额2 6 0 0 多亿美元，为2 6 3 的中小企业提供了信用保证，担 保额占中小企业债务余额的7 3 ，为中小企业的信用补全发挥了重要作用。其 次是美国、德国和加拿大，分别于1 9 5 3 年、1 9 5 4 年和1 9 6 1 年开始实施中小企 业信用担保体系。我国的台湾和香港也分别于1 9 7 4 年和1 9 9 8 年丌始建立中小企 业信用担保机构。据加拿大卡尔顿大学的学者统计，截止1 9 9 9 年8 月底，全世 界已有4 8 的国家和地区建立了中小企业信用担保体系。表2 1 表明了目前世界 上建立担保机构的国家的情况，可见世界五大洲均都丌展了中小企业信用担保业 务。 表2 1 ：贷款担保机构在世界不同地区的分布状况 o e c d 及中欧前苏 中东拉丁加勒比弧洲1 f 洲总数 类似地区东欧联美洲 目前有担保基金2 3723 i551 l1 9 8 5 的国家和地区 8 5 6 4 1 3 5 1 8 7 1 5 0 3 6 4 2 4 8 没有担保基金的 ii222l231 4 国家 4 9 1 35 1 2 i o 1 0 6 7 8 不能确定的国家23 1 】1 2441 82 27 6 7 2 7 7 3 7 0 1 9 4 0 5 8 4 9 4 3 担保基余已停止 1000000l2 的囝家和地区 4 1 围券和地区总数 2 71 11 5i72 l1 03 i4 5i7 7 攫保摧余总数 3 21 2233 762 23 21 4 6 注：某些国家拥有一个以上的担保基金。以上所列出的百分比代表所涉及的国家和地区属丁 该区域国家和地区总数的白分比 数据来源：l e v i t s k y , j ，d o r a n ，a ，1 9 9 7 。 随着各国中小企业信用担保体系的迅速发展，旨在促进各国中小企业信用担 保机构之间相互交流的国际性组织也开始出现。在亚洲，成立于1 9 8 8 年1 0 月的 亚洲中小企业信用保证协会( 也称：亚洲中小企业信用保证制度实施机构联盟) 是世界第一个有关中小企业信用担保方面的区域性国际组织；在欧洲，欧盟为促 进成员国之间的融合、创造就业机会和刺激民间投资，于1 9 9 4 年成立了欧洲投 资基金( e i t ) ，并在1 5 个成员国选择2 5 个商业银行作为协作银行，为中小企业 提供信用担保服务。在美洲，已丌展中小企业信用担保的国家也于1 9 9 6 年开始 交流各国实践经验并研究区域性合作问题o 。 各个国家和地区的中小企业信用担保体系运作方式多种多样。但他们都存在 共同的特征：一是政府出资、资助和承担一定的补偿责任；二是担保体系和机构 绝大部分由政府主管中小企业的部门负责组织和管理；三是都没有专门从事中小 企业担保的商业性担保公司。 第三章政策性担保中的激励结构问题 虽然各国担保实践中不乏成功的例子，但融资担保毕竟是高风险行业，如果 政府的介入及管理运作方式不当，就会加大政策性担保的财政成本，甚至最后导 致政策性担保机构的失败。决定政府介入担保行业成功与否的关键因素是看整个 信用担保体系是否具备了一个有效的激励结构，具体晓来就是看参与中小企业融 资担保的各方经济主体之间是否存在一种有效地激励和约束机制，而这种激励约 束机制的基本功能在于最大限度地降低道德风险和逆向选择发生的概率。本文将 运用信息经济学的理论来解释政策性担保中各经济主体之间存在的委托代理关 系，并在这一框架下寻找解决政策性担保运营中可能存在的问题。 3 1 政策性担保体系中的委托代理关系 研究建立经济主体之问合理的激励约束机制，首先从研究各经济主体之间的 委托代理关系开始。我们将政府介入下的中小企业信用担保体系中包含的各委托 代理关系作了一张简图，如下图3 - 1 。该图描绘了在政府介入的背景下，政策性 信用担保体系的各参与主体之间的经济关系。政府在这个体系中处于主导和源头 的地位，政府通过向担保机构注入财政资金( 或是提供补贴) 的方式启动整个融 资担保的链条：担保机构通过向中小企业提供银行贷款担保解决了其融资困境的 问题，而中小企业也必须在这一过程中为担保机构提供反担保；当中小企业出现 违约的情况下，担保机构就必须向相关的放款银行代偿借款。 图3 1 ：政府介入的中小企业信用担保体系的委托代理关系 在信息经济学的文献中，常常将博弈中拥有私人信息( p r i v a t ei n f o r m a t i o n ) 的 参与人称为“代理人”( a g e n t ) ，不拥有私人信息的参与人称为“委托人”( p r i n c i p a l ) 。 根据这一理论，我们可以看出在这个政策性融资担保的构架中存在着多重的委托 代理关系： ( 1 ) 政府与担保机构之间的委托代理关系。政府向担保机构注入了财政资 金( 担保基金) ，在某种程度上充当了出资人的角色。政府希望注入的担保基金 能够有较好的社会收益，使得财政资金真f 发挥财政杠杆的作用，但是具体的资 金运作还是由担保机构来完成的，政府并没有信息优势。因此在政府与担保机构 的委托代理关系上，政府是委托人，担保机构可视为代理人。 ( 2 ) 担保机构与受保中小企业之间的委托代理关系。担保机构为中小企业提 供融资担保服务在收取一定的担保费用的同时也承担了中小企业的部分经营风 险。旦受保企业违约，担保机构的或有债务就会变为现实的债务。尽管担保机 构也存在审核担保项目的可行性、对企业经营进行监督的动力，但和受保企业相 比，还是无法掌握其完整的内部信息。在担保机构与受保企业之间的委托代理关 系中，担保机构成为委托人，而受保中小企业则处在代理人的位置上。 ( 3 ) 放款银行与受保企业之间的委托代理关系。很显然，在这两者之间， 放款银行是委托人，受保企业是代理人。我们在后面还会论及这种典型的委托代 理关系会因为担保因素的引入而发生一些变化。 ( 4 ) 担保机构与协作银行之间的委托代理关系。在这层委托代理关系中， 受保企业是一个连接担保机构与放款银行的纽带。受保企业同时也是接受银行贷 款的企业，因此受保企业的实际经营绩效和还贷动机直接决定了担保机构和放款 银行的损益状况。而在掌握受保企业信息资源方面，一般来说放款银行更有优势， 因此我们可以把放款银行视为代理人一方，而把担保机构作为委托人。 由此可见，政府介入的中小企业信用担保体系中存在着比较复杂的，多层次 的委托代理关系，如果没有一种良好的激励约束结构使得各参与主体的风险收益 都能对称分布的话，道德风险和逆向选择问题是很容易产生的。 3 2 政策性担保体系中的道德风险与逆向选择问题 委托人和代理人之问的信息是非对称的，所谓“不对称信息”( a s y m m e t r i c i n f o r m a t i o n ) 是指当市场的一方( 委托人) 无法观察到另一方( 代理人) 的行动， 或者无法获知另一方彳亍动的完全信息。由于信息的不对称引发了保险市场和