（环境与资源保护法学专业论文）构建我国石油资源法律体系初探.pdf

捕嘤 摘要 石油作为重要的战略性资源，具有重大的经济和政治意义。随着经济的不断发 展，带来的是石油资源供求矛盾的不断加剧，在世界各国都为最大限度的占有石油 资源而斗争的今天，法律作为调整各种社会关系的有效手段，已经被应用在石油资 源领域。本文旨在建立一个适应我国发展要求的石油资源法律体系，使我国宝贵的 石油资源在完善的法律规范体系下得以合理的开发利用和保护，进而维护我国的石 油安全。 本文从分析世界石油资源现状入手，简要介绍了世界石油资源现状、世界一些 先进国家的石油资源立法现状及立法的最新趋势，进而分析我国的石油资源现状， 我国石油行业管理及石油立法概况，总结问题所在，提出建立以石油法为基础 的我国石油资源法律体系的基本构想。 在本文中，如何构建石油资源的法律体系是所要解决的根本问题。在立足于我 国现实情况，总结立法中存在问题的基础上，借鉴国外先进立法经验，从纵横两个 方面提出了立法建议。从法律体系的纵向来说，选择全行业统一立法模式，建立以 石油法为基本法律，其他石油专项行政法规、地方性法规、部门规章，以及石 油行业的内部管理规范等为补充的，层次清晰明确的石油资源法律体系；从法律制 度的横向来说，建立健全包括石油资源产权制度、石油储备制度、石油行业的政府 监管制度，以及石油安全预警与应急处理制度等基本法律制度在内的，涵盖石油资 源的勘探开发、加工炼制、运输储备，以及油品销售等石油行业各领域的完整系统 的法律体系。由此，形成一个纵横交错、制度完备、调整全面，并且能够与我国基 本法律体系相协调、相融合，适应我国发展需要的石油资源法律体系。 关键词石油资源；石油法；法律制度；法律体系 东北林业人学坝i 学位论上 a b s t r a c t t h ep e t r o l e u mt h a ti sr e g a r d e da si m p o r t a n ts t r a t e g i cr e s o u r c e sh a st h eg r e a ts i g n i f i c a n c e o fe c o n o m ya n dp o l i c yw i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y i ti n c r e a s i n g l ya g g r a v a t e dt h a tt h e s u p p l ya n dd e m a n dc o n t r a d i c t i o no fp e t r o l e u mr e s o u r c e s r e c e n t l yt h et r e n do fc o u n t r i e sa l l o v e rt h ew o r l di saf i g h tf o ra c c o p y i n gt h ep e t r o l e u mr e s o u r c e sm a x i m u m l ya n dal a w , a sa k i n d o fe f f e c t i v em e a n so fa d j u s t i n gs o c i a lr e l a t i o n s h i p s ，a l r e a d yh a sb e e na p p l i e di n t ot h ef i e l d o fp e t r o l e u mr e s o u r c e s t h es u b j e c to ft h i sp a p e ri st oe s t a b l i s hat h o r o u g l lp e t r o l e u mr e s o u r c e l a ws y s t e m ，w h i c hc a na d a p tt od e v e l o p m e n tr e q u i r e m e n to fo u rc o u n t r y , p r o v i d er e a s o n a b l e u t i l i z a t i o na n dp r o t e c t i o no fo u rp r e c i o u so i lr e s o u r c ea n dm a i n t a i nt h es a f e t yo fo u rp e t r o l e u m s y s t e m t h ep a p e rs t a r t sf r o mc u r r e n ts i t u a t i o no fw o r l dp e t r o l e u mr e s o u r c e sa n db r i e f l y i n t r o d u c e st h ec u r r e n tl e g i s l a t i v es i t u a t i o na n dl a t e s tl e g i s l a t i v et r e n do ft h ew o r l d t h e ni t a n a l y z e st h ec u r r e n tp e t r o l e u mr e s o u r c e so fo u rc o u n t r ya sw e l la st h em a n a g e m e n ta n d l e g i s l a t i v es i t u a t i o ni np e t r o l e u mi n d u s t r y f i n a l l y , i tc o n c l u d e st h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n d p r o p o s e st h ef u n d a m e n t a li d e a sf o ro u rc o u n t r y so i lr e s o u r c el a ws y s t e m t h ee s s e n t i a lp r o b l e mt ob es o l v e di n t h i sp a p e ri sh o wt oc o n s t r u c tt h ep e t r o l e u m r e s o u r c el a ws y s t e m b a s i n go nt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fo u rc o u n t r y , s u m m i n gu pt h ee x i s t i n g p r o b l e m si nt h el e g i s l a t i o n ，a n du t i l i z i n gt h ep a s te x p e r i e n c eo ff o r e i g nl e g i s l a t i o n ，w ep r o p o s e t h ef o l l o w i n gl e g i s l a t i v es u g g e s t i o ni nt e r m so ft h ed e p t ha n db r e a d t ho ft h es u b j e c t t oe x p a n d o nt h ed e p t ho ft h es u b j e c t ，w ep r o p o s et oa d o p tau n i f o r ml e g i s l a t i v em o d ef o rt h tw h o l ef i e l d ， w h i c he s t a b f i s h e st h e “p e t r o l e u ml a w ”a st h eb a s i cl a wa n dc o m p l e m e n t si tw i t ho t h e r p e t r o l e u m - s p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v ec o d e s ，l o c a lc o d e s ，d e p a r t m e n t a lr e g u l a t i o n ，a n di n t e r n a l m a n a g e m e n tc r i t e r i o n t oe x p a n do nt h eb r e a d t ho ft h es u b j e c t ，w ep r o p o s et oe s t a b l i s haw e l l - r o u n d e dl a ws y s t e mw h i c hi n c l u d e sap r o p e r t yr i g h ts y s t e mf o rp e t r o l e u mr e s o u r c e s ，a p e t r o l e u ms t o r a g es y s t e m ，ag o v e r n m e n ts u p e r v i s o r ys y s t e m ，a n das a f e t ye a r l y - w a r n i n ga n d e m e r g e n c yr e s p o n s es y s t e m t h i ss y s t e ma l s oe n c o m p a s s e st h es u r v e ya n de x p l o r a t i o n ，p r o c e s s a n dr e f i n e m e n t ，t r a n s p o r t a t i o na n d s t o r a g e ，s a l e sa n dd i s t r i b u t i o no fp e t r o l e u mr e s o u r c e t h r o u g ht h i s ，aw e l l o r g a n i z e d ，s y n e r g i s t i c ，a n dc o m p l e t el a ws y s t e mi sf o r m e dt oc o o r d i n a t e a n dm e r g ew i t ho u rb a s i cl a ws y s t e m k e y w o r d s p e t r o l e u mr e s o u r c e ；p e t r o l e u ml a w ；l a wr e g u l a t i o n ；l a ws y s t e m i l 1 绪论 1 1 引言 1 绪论 石油这种被称为社会发展“血液”的重要自然资源，以它巨大的政治、经济 以及军事意义逐渐成为世界各国关注的焦点和争夺的目标。 石油是经济发展的命脉，石油产量的多少关系到世界各行各业的发展，油价的细微 波动带来的是全球股价的大幅震荡，综观2 0 世纪以来的几次经济危机，无一不与石油 有关，因此，它所影响的不仅仅是一个国家的经济前景，而是整个世界的经济发展。石 油还具有重大的政治意义，并且在一定程度上影响着国际关系的变幻。在现今社会，各 国都认识到了只有占有充足的石油资源，才能保障经济的不断发展，因此对于资源丰富 的产油国来说，石油资源成为谋求国家政治地位和利益的有效手段，而对于实力强大并 且经济高速发展的发达国家来说，为了保障经济的持续发展，控制大量的石油资源则成 为政府的一项重要政治任务。由此，我们也就不难理解一些发达国家为何频频将触角深 入中东产油区，不断挑起战火。石油，已经逐步成为现今社会经济发展和政治关系的 “晴雨表”，其重要的战略性地位已不能被其他能源所取代。 然而，石油作为一种不可再生的战略性资源，在人们的不断需求中却日益减少。一 方面是对石油资源需求的不断上升，另一方面是石油资源这种不可再生能源的巨大消 费，石油资源供求矛盾不断加大，因此，如何更好的保护和利用石油资源，缓解石油供 求矛盾，稳定石油价格，维护石油安全是摆在人们面前亟待解决的重要问题。许多国家 的经验证明，石油立法是行业健康发展的重要保证，是规范市场的唯一有效手段。 1 2 国内外研究现状 目前世界上的绝大多数国家都有有关石油资源的法律规范，其中也有不少国家拥有 专门的石油法，并相应的形成了一个保护利用石油资源的相对较为独立的法律体 系。这种情况不仅仅存在于英国、美国、日本等经济及法律制度较为发达的国家，在南 非的一些发展中国家，以及亚洲、东欧、南美的一些小国都拥有较为完善的石油资源法 律体系，如巴西、土库曼斯坦、委内瑞拉等。从立法上来看，英国在1 9 3 4 年就拥有一 部独立的石油( 生产) 法案，并在1 9 8 7 年颁布了石油法，到目前已经形成了从 石油勘探开采，到石油环保、安全，以及石油储备等一系列的关于石油资源的法律体 系。美国是联邦制国家，因此形成了联邦与州两级立法体制，在石油资源法律制度上也 是同样，对石油资源的权属、开发利用等问题分别作了较为细致的规定。此外，美国还 拥有独立的天然气法，对天然气资源给予比较充分的保护。日本不但拥有石油基 本法，还制定了r 本石油公司法，可见其对石油资源及其产业的保护力度。从研究 发展情况看，由于石油资源的不可再生性，以及目前较为紧张的国际关系和波动较大的 国际原油价格，各国纷纷制定或拟制定石油储备法，一时间石油储备成为各国争相 东北林业大学顾十学位论史 研究的问题。同本、德国等国都制定单独的石油储备法，对于石油储备的方，、 规模、数量等均作了十分详尽的舰定。此外，关于石油安全、石油资源的对外合作、石 油税收制度、石油行业的监管制度，以及海上石油资源的开采利用等问题也是十分受关 注的。因此，建立石油资源法律体系是经济发展和法律制度完善的必然要求，是符合国 际发展趋势的。 我国对资源保护的立法起步较晚，直至目前也不完善，仍有很大的缺口，尤其在石 油资源立法方面表现的则更为明显。我国现有的有关石油资源的法律法规主要是：矿 产资源法、对外开采陆上石油资源条例、对外开采海洋石油资源条例以及石油 天然气管道保护条例等。 我国原油产量已连续1 3 年居世界前7 位，石油消费量也与日俱增，并且至2 0 0 3 年 我国已成为超过日本、仅次子美国的世晃第二大石油消费国，就是这样喾个石油产量和 消费量均居世界前列的石油大国，我国却没有一部真正意义上的石油法，实在是让人很 难想象。即使是我国目前现有的有关石油资源的法律法规也只是涉及到了石油资源的勘 探、刊采等问题，而对于石油资源的合理利用、利用中对环境生态安全的维护，以及政 府对石油行业的监督管理制度和石油储备制度等十分重要的问题均未有规定，这将非常 不利于我国对石油资源的保护利用以及整个石油行业的发展和石油安全的维护。并且， 由于我国石油法的长期缺失，使得我国仅有的几部关于石油资源勘探开发的专项法 规，缺少基本法的统一与支持，其相互间的协调性与效力得不到有效发挥。针对这一情 况，几年来已有许多专家、学者提出应尽快制定石油法，并向全国人大提出了相关 议案，制定一部比较完备的石油法，使石油资源从勘探开采，到利用生产销售都做 到有法可依。此外，从1 9 9 3 年开始我国已成为石油的净进口国，并且在我国加入w t o 后，会更加地受到国际油价的冲击，因此，在我国的对外石油资源开发合作，以及我国 应该如何建立石油储备制度、如何建立石油税费制度等问题上，很多学者也提出了一些 不同的意见。 对于石油立法，虽然很多的学者专家都予以了较高关注，并且提出了相关的意见， 然而将石油行业各领域、石油资源保护利用、石油储备、环境保护等内容统在一起， 建立一个包括石油资源领域的基本法律、各专项法规、部门规章、地方性法规，以及行 业内部规范等在内的完整全面的法律体系进行研究的却为数不多，也未形成一个系统统 一的认识，只是针对某一问题、或在某一领域内进行讨论与研究，仅仅停留在制定一部 石油法的层面。本文针对这一情况，在借鉴现有成果的基础上，力图将石油行业各 领域、石油资源保护利用、石油储备、石油安全维护、环境保护等内容统一，建立一个 包括石油资源勘探开发、加工炼制、油品储运等环节在内的，以石油法为基本法， 其他各专项法规、部门规章、地方性法规等为补充的，系统完善、层级明确、能够有效 调整石油资源领域各种法律关系的法律体系。 1 3 本课题研究的意义 纵观我国石油资源的现状：对进口石油资源的依赖越来越大、国内新发现油田规模 总体呈变小趋势、新增及剩余储量丌发动用难度大、我国的石油安全受到严重威胁等问 绪论 题，在我国构建一个包括石油资源的勘探厅发、合理节约利用、政府有效监管、石油储 备、对外合作以及对环境生态维护及事敞的应急处理办法等在内的，涵盖石油行业l ：f 游领域的，较为全面有效的石油资源法律体系是十分必要丽紧迫的，也是具有深远意义 的。 从理论上看，这一法律体系的建立和完善有利于我国的法制化进程，对资源法学的 发展具有较大的补充作用，也是对整个资源法律体系的重要完善，并且在一定程度上对 于其他能源行业的立法具有可借鉴性的作用。 从实践中看，一方面，在我国成为石油净进口国后，石油资源对外合作项目必将大 量展开，我国也必将更大程度的受到国际油价的冲击，这一法律体系的完善将使许多合 作变得更加有法可依，有利于与国际接轨，从而更有效的以法律手段维护我国的经济利 益，以及我国的石油安全：另一方面，由于我国工业化的进一步加快，对于石油资源需 求的不断扩大与我国石油资源日益减少的矛盾将更加突出，这一法律体系的建立，将使 石油资源得到更为合理的利用使节约能源做到有法可依；此外，这一法律体系的建 立，理顺了我国石油行业内部的运行关系，必将使我国的石油行业向着更加合理、健康 的方向发展；最后，在我国环境污染日益严重之时，这一法律体系的建立，对于石油资 源的清洁生产及石油污染等事故的应急处理、生态补偿等均得到了法律的支持。 1 4 本文的研究内容 本文围绕如何建立适应我国发展需要的石油资源法律体系展开，简要介绍了世界一 些国家的石油立法现状，分析了我国现有石油法律制度的缺陷，进而提出了建立以石 油法为基本法律，包括石油资源各专项法规、部门规章、地方性法规，以及行业内部 规范等在内，涵盖石油行业上下游领域、石油资源合理节约利用、政府有效监管、石油 储备、对外合作以及对环境生态维护及事故的应急处理办法等在内的，较为全面有效的 石油资源法律体系。 首先，本文对世界石油资源现状，以及世界一些国家的石油资源立法状况作了简要 地概括和总结，介绍了世界各国关于石油资源立法的主要模式、内容以及立法的最新趋 势，以此作为我国石油资源立法的借鉴与导向。 其次，总结了我国石油资源现状和我国石油行业的管理情况，分析了我国石油资源 及石油行业面i 临的严峻形势和巨大压力，提出了法律调整的重要作用。 再次，分析总结了我国石油资源立法的现状及缺陷。例如：矿产资源法在石油 资源领域中的不适应性及滞后性：石油法缺失，法律体系难以形成；许多重要法律 制度欠缺，一些重要领域无法可依等，进而提出在我国构建一个适应我国发展需要的石 油资源法律体系是十分必要而紧迫的。 最后，在分析以上问题的基础上，提出了建立石油资源法律体系的基本构想。这是 本文所要解决的根本问题，也是本文的核心部分。为了建立一个完整统一有效的石油法 律体系，在这一部分主要对以下几方面进行了阐述论证： 第一，选择全行业统一立法为我国石油资源法律的立法模式。 第二，制定石油法作为石油资源领域的基本法。在此主要阐述了石油法的 东北林业人学坝 + 学位沦立 效力层次、立法宗旨、基本原则、凋整对象、基本制度，以及框架结构等内容。 第三，完善与石油法相配套的各级法律法舰。包括制定石油行业特殊领域的专 项法规、修订现有的各级法律规范，以及加强地方性法规、部门规章及行业内部规范的 建设等。 第四，注意与其他相关法律的协调统一。 本文通过对以上内容的论述，论证了建立适应我国发展需要的石油资源法律体系的 必要性与可行性，从而使我国宝贵的石油资源得以有效的保护与利用，使我国的石油行 业得以健康稳定的发展运行。 2 世界石油资源现状及立法概况 从人类发现和使用石油至今，人们对石油资源的探索和以：发就没有停止过，在全球 经济高速发展的现今社会，各国对于石油资源的需求不断增大，石油勘探开发力度也在 不断加大，人们仿佛希望利用一切手段来获得更多的石油资源。世界上究竟还有多少石 油，全球的石油资源处于何种状态，是否能够满足整个社会发展的需要，如何保护和利 用好这种战略性资源成为世界各国关注的焦点。 2 1 世界石油资源现状 目前世界石油资源主要呈现以下态势： 第一，石油产量和剩余可采储量呈升势，石油处于总体限产中；海洋石油资源丰 富，有待开发。 自1 9 8 5 年以来，石油产量总体呈上升之势。1 9 9 1 - 2 0 0 2 年间，世界石油产量从 3 1 5 5 5 亿吨上升到3 5 5 6 8 亿吨，年均增长率为1 0 9 ，其间的峰值为2 0 0 0 年的3 6 0 1 3 亿吨。在产量整体上升的同时，勘探所证实的石油可采储量也在同步上升，储量补充系 数( 年新增探明可采储量年生产量) 大于1 ，剩余可采储量整体呈上升趋势。世界剩余 石油可采储量1 9 9 1 年为1 3 6 1 亿吨，2 0 0 2 年为1 4 2 7 亿吨，年均增长率为0 4 3 。2 0 0 2 年世界石油的储产比( 剩余可采储量产量) 为4 0 6 。【1 】并且，由于2 0 世纪8 0 年代以 后，掌握着世界石油剩余可采储量7 8 2 和产量3 8 4 的石油输出组织( o p e c ) 开始采 取以限产保价为主的总体战略，以及世界其他产油区，如中东，非洲等地区由于政治经 济动荡等原因石油产量也大幅下降，所以世界石油生产整体上处于总体限产状态。 此外，据统计，世界海洋石油资源量占全球总量的3 4 ，全球预测海洋石油资源量 约为1 0 0 0 多亿吨，探明3 8 0 亿吨。在地球上的这片蔚蓝色的海洋中还蕴含羞丰富的石 油资源，等待着我们去开发利用。目前，世界各国的海洋石油资源勘探开发力度不断加 大，投资不断增加，2 0 年闻，海洋石油产量在全球石油总产量的比重也从2 0 增长到 3 0 i z j 。由此分析，从目前世界总体石油资源供求状况分析，处于基本平衡状态，且在 总体上还不会出现石油短缺危机。 第二，世界各地石油资源分布不均，资源配置不平衡，部分国家和地区石油资源供 求矛盾突出。 虽然在总体上世界石油产量和可采储量在不断上升，但是从地区分布来看却是极度 不均衡的。全球绝大部分石油资源集中在几个大国或是地区中：中东地区、俄罗斯、非 洲一些地区，以及美国和中国。这些国家或地区的石油产量和储量占世界总储量和产量 的9 0 左右，尤其是中东地区，其2 0 0 3 年的剩余探明储量占世界总储量的5 7 4 。【3 j 而 在世界的另一些国家中如同本、韩国等，几乎没有石油资源，石油全部依赖进口。另 外还有一些国家或地区虽然拥有较为丰富的石油资源，但由于人口众多，资源需求量 大等原因，石油资源也很紧缺，例如我国。由于这种自然资源分布以及经济发展等原 因，造成了石油资源在全球范围内的不均衡分配。 东北林业人学颂l ：学位论上 第三，各国争夺石油资源激烈，皇要产油地区政治局势动荡不安，石油安全成为世 界焦点。 随着世界各国经济的不断加速发展，对石油的需求量也在同益增j 日，虽然现有的石 油资源可以满足各国发展的需求，但是各国逐渐认识到最大限度的拥有石油资源，积极 发展国内石油产业是维护经济可持续发展的必要保证，因此各国都在利用一切手段争夺 世界石油资源。与此同时，世界主要产油地中东地区的政治经济局势一直处于一种 动荡不安的态势中，战争、恐怖活动频繁发生，石油资源遭到严重破坏，石油生产也受 到了极大影响，而各大国为了各自的利益也纷纷插手干预，企图在中东这片肥沃的土地 上获得更多的石油利益。一时间石油价格飘忽不定，各国纷纷开始进行石油储备计划， 石油安全成为各国所关注的焦点。维护石油安全是维护经济发展安全和国家安全的基 础，建立完善的石油安全体系成为各国重要的政治任务。 2 2 世界各国石油立法概况 各国面对不断增长的石油需求，以及日益严峻的石油安全形势，纷纷制定各种法 律、政策以维护国家的石油安全，保护石油资源。世界上大多数国家都拥有独立的石油 法，尤其在发达国家和一些石油大国更是建立了完整的石油资源法律体系。各国通过立 法，确保拥有或获得石油资源，满足国内石油需求，从而保障国内经济稳定运行：通过 立法，调整石油行业利益主体之间的关系，确保整个行业的健康发展；通过立法，保护 环境，维护公共安全；通过立法，维护国家利益，增加国家的石油收益。 由于各国拥有的资源、需求状况乃至行业发展阶段均有较大差异，各国的石油法律体 系也各不相同，总结起来世界各国石油立法主要有以下几方面的内容： ( 1 ) 立法模式的选择各有不同 根据法律涵盖的领域，世界各国的石油法律可归纳为三种模式： 第一，对不同专业领域分别立法模式。这种模式的特点是针对石油行业某特定领域 单独立法，一般见于法制较完善、市场经济较成熟的西方国家，如美国、加拿大和英 国。由于这些国家石油行业下游领域大多是私有化的，市场经济运行较为成熟，除个别 专门立法外，下游领域主要适用关于竞争、环保和消费等一般性法律，因此这种模式主 要侧重勘探开发、能源安全、能源效率、环境保护等上游领域。 在美国，陆上石油勘探开发适用1 9 2 0 年矿产租让法和1 9 8 7 年联邦陆上石油 天然气租让修正案；海上石油勘探开发适用1 9 5 3 年水下土地法和大陆架土地 法；行业管理适用1 9 7 7 年能源部组织法等；能源效率适用1 9 9 2 年能源政策 法等；环境保护适用1 9 9 0 年清洁空气法和石油污染法等；矿区使用费管理 适用1 9 8 2 年联邦石油天然气矿区使用费管理法：石油安全适用1 9 7 5 年能源政策 和节约法；管道运输适用1 9 9 6 年管道安全责任与合营法。 在加拿大，石油勘探开发适用1 9 8 6 年石油资源法：行业监管适用1 9 8 5 年全 国能源理事会法和能源监控法；健康、安全和环保适用1 9 8 5 年石油天然气作业 法：价格和税收适用1 9 8 5 年能源管理法：能源效率适用1 9 8 0 年石油替代与节约 法。 2 世烊“油资源地状搜、法慨况 在英国，石油勘探，1 ：发适日1 9 6 4 年大陆架法和1 9 9 8g - t i 油法；石汕税收 适用1 9 7 5 年石油税法；安仑、环保适用1 9 7 1 年防止石油污染法。 第二，上下游分开立法模式。这种模式的最大特点是石油行! 世上游和下游领域一殷 各有一个基本法律，多见于自产不足的石油消费国，如日本、韩国和印度就是采川这种 模式。这些国家的石油进口量很大，国内自产石油远远不能满足需求，需要建立专门针 对下游领域的法律来保障国内供应和消费。 在日本，上游领域主要适用石油天然气资源开发法，规定石油天然气资源开采的 批准程序，推动勘探开发活动。另外，为了加强海外勘探开发，石油公团法规定日本 石油公团代表政府指导和监控日本公司的海外勘探开发，并对日本公司海外勘探开发提 供经济援助和税收优惠。下游领域主要适用石油业法，该法涵盖了石油炼制、进口和 销售等业务，目的是实现稳定的石油供应。 在韩国，勘探开发上游领域的基本法律是韩国石油开发法，石油炼制、进出口和 销售等下游领域的基本法律是石油事业法。 在印度，上游领域的基本法律是1 9 4 8 年油田管理与开发法，内容涉及油田管理 和资源开发。下游领域的基本法律是1 9 3 4 年石油法涵盖了石油炼制、进口、运 输、储存等业务。 第三，全行业统一立法模式。这种模式的特点是整个石油行业适用一个基本法 律，这个基本法律涵盖了勘探开发、炼油、运输、进出口和销售等所有领域，一般见于 经济对石油的依赖性较强、国家对石油行业干预较多的国家，如巴西1 9 9 7 年石油 法、印度尼西亚2 0 0 1 年石油天然气法和委内瑞拉2 0 0 2 年石油基本法就是采 用这种模式。从历史来看，这些国家的石油立法主要是强调国家对石油的主权控制和国 家从石油中获得的收益，石油业务基本由国家石油公司垄断。当然，某些国家近来通过 立法，逐步加大了石油行业的开放步伐，如巴西和印度尼西亚。 ( 2 ) 各国的石油法律繁简差异很大 一般来说，法制健全的西方国家的石油法律较为具体而详细。这些国家一般采取特 定领域单独立法的模式，留给政府开展行业管理的自由度较小，但政府行业管理的稳定 性和可预见性较强。这种情况尤以美国为甚。美国能源部组织法共有1 7 1 节，非常 详细地规定了能源部的责任、权力、工作程序和组织结构；联邦石油天然气矿区使用 费管理法共有3 0 节，详细规定了征管机构及有关各方的职责、会计数据记录要求、 缴纳期限、支付说明、听证和调查程序、检查程序、处罚措施、各种特殊情况的征收规 定，以及有关法律的修订等内容。 相比较而言，非西方国家的石油法律较为简练，条款规定也较为原则，包含许多授 权政府另颁法规条例的条款。例如，印度石油行业上下游的两个基本法，即1 9 4 8 年 油田管理与开发法和1 9 3 4 年石油法，分别只有1 4 条和3 2 条，并且每条内容也 较为精炼，尤其前者几乎全部是对政府另颁条例的授权规定。在印度尼西亚新石油天 然气法中，有1 2 处规定了对政府的授权，涉及上游、下游、国家石油公司转制、上 游管理机构和下游监管机构等1 1 个领域。 ( 3 ) 各国石油法律所调整的对象 石油资源所有权 东北林业人# 颇卜学位论文 绝大多数国家有关石油的基本法律都舰定管辖地内的石油资源所有权属于国家，但 也有一些例外。如美国的石油资源所有权归属较为复杂：原则是地下资源归地表所有者 所有，因此美国的石油资源所有权分为联邦、州、印第安部落和私人所有四种形式。再 如，德国1 9 8 0 年联邦采矿法规定，管辖地内的石油资源没有所有权，也不允许任 何人通过占有行为获得资源所有权，除非勘探许可证和生产许可证持有人获得了石油发 现。 行业管理体制 石油行业的管理体制是任何国家的石油法律都要规定的内容，只不过法制较为完善 的国家采取专业领域分别立法的形式，而其它国家在基本石油法律中作为专门的章节。 一般来说，各国在石油法律中都强调了政府对石油行业的行政管理权。对于联邦制国 家，地方政府在石油行业拥有较大的管理自主权。在各国石油法律中，规定了行业的政 府管理部门，包括管理部门的组建、职能、组织结构、人力资源、经费来源和决策程序 等。 许多国家将石油行业的管理放在综合性的能源或矿产主管部门，如美国是能源部， 加拿大是自然资源部，英国是贸工部，俄罗斯是能源部和自然资源部，日本是经济产业 省，巴西是矿产能源部，委内瑞拉是能源和矿产部，挪威是石油和能源部，韩国是产业 资源部，印度尼西亚是能源和矿产资源部，只有印度设立了专门的石油天然气部。 上游业务 在各国石油法律中，对上游业务的规定一般包含矿权管理、国家参与、财税制度、 石油作业的附加权利、健康安全和环保，以及国内石油供应义务等内容。 第一，矿权管理制度。各国的矿权管理制度基本上分为两种，即许可证制度和工作 合同制度。美国、加拿大、英国、挪威、巴西、日本、韩国、印度和委内瑞拉等国采取 的是许可证制度：俄罗斯和印度尼西亚等国采取工作合同制度r 更多地采用产量分成合 同制度) 。许可证制度是政府授权从业公司代表国家进行石油勘探、开发或生产，履行 国家对石油资源的主权，是一种行政性授权。工作合同制度是从业公司通过与拥有许可 证的国家公司或代表国家的政府机构签订合同来开展石油业务，是一种合同性授权。这 两种制度都是授权当事人在规定的区块和规定的期限内开展规定的石油业务，并履行相 应的责任和缴纳规定的税费。二者的不同之处在于：如果当事入持有生产许可证，则产 出石油的所有权归当事人所有，由当事人缴纳有关税费；工作合同制度不涉及石油所有 权的转移，但当事人在产出石油时有权利获得成本油和利润油，或者获得现金补偿。在 各国石油法律中，一般规定了许可证或工作合同的申请或参与资格和条件、适用范围、 授予或批准机构及程序、基本条款内容，也规定了政府对许可证或工作合同另行颁布管 理条例的权限。 第二，国家参与制度。国家参与是政府授予国家石油公司的特权，目的是加强国家 对石油工业的控制权，培养并壮大自己的民族工业。国家参与一般通过国家石油公司与 合作方签订合作协议来实现的，合作协议还必须经政府主管部门审批。国家参与曾经是 某些国家石油法律中的重要内容，在法律中不但规定了国家参与的比例，有时还授权政 府发布合作协议的标准模式。目前，除个别国家外，各国石油法律对国家参与的规定已 经有所放松，甚至不再加以规定。例如，印度尼西亚在过去的石油法律中曾规定所有的 2 世界。油资源现状使扛往概况 产量分成合同必须有国家自油公司的参j j ，但仵2 0 0 1 年生效的石油天然气法中没 有包含国家参与的条款，该法川时规定在两年内取消国家石油公司在上游勘探丌发领域 的垄断权。欧盟在1 9 9 4 年5 月的一项法令( e cd i r e c t i v e9 4 2 2 e c ) 中规定，成员副的国 家参与方拥有的权力要有所限制，国家参与方的表决权要遵循透明、客观和非歧视性的 原则，不应妨碍其合作方正常的商业决策，不参与合作方有关采购渠道的信息和决策。 第三，财税制度。由于财税稳定性对石油行业的投资者非常重要，各国石油法律均 包含了有关财税制度的规定。财税制度大多包含在各国的基本石油法律中，有关石油公 司所得税的规定一般适用通用性税法或单独的石油税法。各国的财税制度基本上可以按 矿权管理制度来分类：对于许可证制度，国家的财税收入除了公司的所得税等一般性税 收外，一般还包括区块占用费、矿区使用费和签字定金等；对于产量分成合同制度，一 般包括矿区使用费、合同各方缴纳的所得税和其它税这三个部分。此外，某些国家还有 关于暴利税的规定。例如，美国1 9 8 0 年原油暴利税法规定：石油公司因油价上涨 获得的超额利润要上缴国家；巴西1 9 9 7 年石油法第5 0 条规定：在产量很大或利润 很高的情况下应适用总统令规定的特殊分成。 第四，石油作业的附加权利。各国石油法律对石油作业的授权，一般不包括相应土 地的所有权，但授权开展石油作业的企业对土地等资产拥有临时占用权或使用权，这就 是石油作业的附加权利。石油作业的附加权利一般都会在石油法律中加以明确规定，石 油作业企业要使用土地，必须与受影响各方达成协议，承担一定的赔偿责任，有时还需 要政府批准。例如英国1 9 9 8 年石油法第7 条规定，许可证持有人拥有履行许可证 所需的附加权利，包括石油勘探开发中的占用土地权及建筑物、管道和其它设施的占用 土地权。 第五，关于健康、安全和环保制度。几乎所有国家的石油法律都包含了这方面的 内容，有的国家对此还有单独法律加以规定，其他一些国家在基本石油法律中只是作了 原则性规定，具体规定适用政府颁布的条例。如委内瑞拉2 0 0 2 年石油基本法规定 作业企业要遵守有关安全、健康和环保的法规，并采用最好的科技手段。在各国石油法 律中，对石油污染所造成的损害给予了特别重视。例如，挪威1 9 9 6 年石油法第七 章和第八章都是对损害责任的规定：第七章规定了石油排放或泄漏引起的污染损害责任 的承担和赔偿制度；第八章对赔偿渔民作了特殊的规定。而为了保证石油作业的安全， 某些国家的石油法律还规定作业企业应始终保持紧急准备状态，能够对人员伤亡、财产 损失和污染事件做出紧急响应，努力使损失减少到最小程度。 第六，对国内供应义务的规定。为了保证国内石油供应，尤其是战争或其它紧急状 态时的石油供应，某些国家在石油法律中规定了石油企业供应国内市场的义务。例如， 印度尼西亚2 0 0 1 年石油天然气法规定，石油公司有义务将最多为2 5 的石油或天 然气产量用于国内消费；挪威1 9 9 6 年石油法规定，国王可以决定将石油公司生产 的石油用来满足国内需求，并决定石油的分配，在战争或其它异常危机时还可以决定石 油价格。 下游业务 石油下游业务包括石油炼制、进出口、运输和销售等，对于国内石油生产不足的国 家，下游业务一般是其石油立法的重点，如韩国、开本和印度等国都有专门针对下游业 东北林业大学顾卜学位论上 务的法律。 第一，有关资格管理的规定。大多数国家在其石油法律中都有关于石油下游业务从 业资格的规定，并且一般都是采取许可证管理方式。日本1 9 6 2 年石油业法规定， 新建炼厂要由政府主管部门批准，从事石油进口和销售业务要向政府主管部门申报，并 且政府主管部门在特殊情况下有权决定石油产品销售配额。另外，1 9 8 6 年丌始实施并f 1 9 9 6 年废除的特定石油产品进口限制法曾经规定，从事石油产品进口的公司要具备 替代生产能力、收率调整能力、储存能力及质量调节能力等资格条件，并要登记注册。 韩国1 9 9 7 年石油事业法规定，从事炼油和石油进出口业务的公司必须符合规定的 资格条件，并在产业资源部注册；从事石油销售业务的公司必须在地方政府注册，并要 符合注册条件。委内瑞拉2 0 0 2 年石油基本法规定，国家、国家独资公司、合资公 司和私有公司可以经营石油分离、蒸馏、净化、转化、掺混和生产特殊油品等加工业 务，原油及规定石油产品的国内外销售只能由总统批准成立的国有独资公司经营，其它 石油产品的国内外销售向私有公司开放，所有从事石油产品供应、储存、运输、分销和 零售业务的公司要获得能源矿产部颁发的许可证。此外，巴西1 9 9 7 年石油法也规 定，从事炼厂、天然气加工、石油进出口等业务要获得国家石油管理局的授权。 第二，油品质量方面。关于油品质量，大多数国家在石油法律中只作原则性规定， 具体的质量标准由政府颁布的法规条例加以规定。如印度尼西亚2 0 0 1 年石油天然气 法规定，石油天然气产品必须符合政府颁布的标准和质量。日本1 9 9 6 年汽油及其 它燃料油质量控制法规定，禁止销售不合格的汽油和其它燃料油产品，零售商承担质 量控制责任，进口商或炼厂承担质量再担保责任。英国也有专门针对油品质量的立法， 即1 9 9 9 年车用燃料组份及含量条例。 第三，经营行为的规定。美国1 9 7 8 年成品油销售准则法对成品油特许经营进 行了规定，保护成品油被特许人的利益，建立了调整特许人与被特许人关系的统一规 则。 过渡性规定 如果莺家对石油行业的管理发生了较大的变化，一般要在新生效的石油法律中规定 过渡性安排。例如，巴西1 9 9 7 年石油法规定，石油、基础石油产品及天然气的价 格在三年内仍由国家控制，国家石油管理局在五年内向国内私有炼厂提供经营和经济方 面的条件，同时炼厂也必须向a n p 提交技术改造和扩能计划。印度尼西亚在2 0 0 1 年的 石油天然气法中规定，本法生效后年内成立管理产量分成合同的执行机构和下游 业务的监管机构，原国家石油天然气公司要在两年内改制为国有有限责任公司，并且在 四年内继续负责国内成品油供应。 石油储备制度 石油储备也是各国石油法律中的重要内容，某些国家对此还专门立法。如日本1 9 7 6 年石油储备法规定，负有民间储备义务的企业必须保有7 0 9 0 天石油销售量、 1 肛5 0 天l p g ( 液化石油气) 进口量的义务储备，以确保在出现石油供应不足情况时能 够保证石油的稳定供应；韩国1 9 9 7 年石油事业法规定，产业资源部制定并实施石 油储备目标和储备计划，从事炼油、石油进出口和石油销售业务的公司要承担储备石油 的义务：印度尼西亚2 0 0 1 年石油天然气法规定，政府要建立原油储备以保障国 2 世界“油资源j 见状投f 法慨况 内石油燃料的供应，并责成政府另颁条例。1 4 1 以上是t i 界一些国家石油立法的基本概况。 2 3 国外石油立法的新趋势 随着世界石油资源状况的不断变化，以及各国经济的不断发展，各国的石油法律并 不是一成不变的，始终处于不断修订和完善之中。巴西、挪威、印度尼西亚、俄罗斯和 委内瑞拉等国家的石油法律近年都有较大的修改，虽然各自的修订目的有所差异，但最 终目的是创造一个稳定安全的石油环境，扩大国内石油生产，保障国内石油供应，保护 石油资源以实现石油经济的可持续发展。从这些国家的石油法律修订过程中，可以明显 看出国外石油立法的一些新趋势： ( 1 ) 逐步取消国家石油公司的垄断地位 除委内瑞拉2 0 0 2 年石油基本法出于政治需要，强化国家石油公司在石油行业 的垄断地位外，其它国家近年来对石油法律的修订中，为了加快国内石油工业的发展， 提高国家石油公司的竞争力，都逐步取消了国家石油公司的垄断地位。 在巴西1 9 9 7 年石油法中，虽然联邦政府在巴西石油公司中保持控股地位，但 明确规定该公司是联邦政府和私人股东共同持股的公司，应与其它公司在市场条件下开 展自由竞争，从而结束了该公司长达4 0 年的垄断地位，不再承担石油行业管理责任， 行业管理由新成立的国家石油管理局负责；挪威于2 0 0 1 年两次修订1 9 9 6 年石油 法，对原国家石油公司管理的国家直接财政权益进行了改革，1 5 出售给国家石油公 司，6 5 出售给其它公司，余下部分出售给专门成立的国有独资公司管理，从而使国家 石油公司承担的部分政府管理职能剥离出来，并于当年在股票市场公开上市，实现了部 分私有化，并且该公司的国有股还将进一步减少；印度尼西亚在2 0 0 1 年生效的石油 天然气法中明确规定，国家石油公司必须在两年内改制为国有有限责任公司，改制完 成后不再管理产量分成合同，相应职能由新成立的执行机构接管，从而结束了该公司必 须参与所有产量分成合同的垄断地位。 ( 2 ) 健全石油监管机构，完善监管体系 各国近来对石油法律的修订在逐步取消国家石油公司垄断地位的同时，都强调了 政企分开，建立和完善了行业监管机构，并详细规定了各监管机构的职能、组织机构、 经费来源和人员组成等，力求创造更为公平透明的竞争环境，逐步形