（环境与资源保护法学专业论文）我国环境税制研究.pdf

内容摘要 随着环境问题的日益严重，人类在不断寻找改善环境的各种办法。环境 税作为一种独特的环境问题的解决办法在上世纪7 0 年代西方发达国家被提 出，但是到了二十世纪8 0 年代，环境税才在西方发达国家在实践中得到广泛 的应用。环境从经济学上来说是一种公共产品，在环境税未被实施时，污染 者并未考虑其生产的产品造成的环境破坏，从而导致外部的不经济性。在众 多的环境保护措施中，环境税已被证明是一种行之有效的办法。因为在经济 活动中，经济人的自利性，他们总是想方设法使自己的收益最大化，他们尽 可能的将外部成本转嫁给社会和环境，减少自己的内部成本，使社会资源的 配置偏离社会的需要。因此为了使资源的配置达到帕累托最优，环境税作为 环境经济政策的重要组成部分，它的实施对外部成本的内部化有重要的意义 和作用。并且环境税的实施对环境，经济和国家财政都会产生积极的影响。 当前我国的资源破坏和环境污染的问题非常严重，环境的形势很严峻。要推 进中国的可持续发展，笔者认为在中国有实施环境税的必要，也有实施环境 税的有利条件。 关键词：环境税制；外部性；环境税；环境污染；可持续发展 a b s t r a c t w i t he n v i r o n m e n tp r o b l e mi si n c r e a s e i n gs e r i o u s ，t h em a n k i n d c o n t i n u o u s l yl o o kf o r d i f f e m tw a y sw h i c ha r e g o o dt ot h ee n v i r o n m e n t a sas p e c i a ls o l u t i o no fe n v i r o n m e n t p r o b l e m ，t h ee n v i r o n m e n t t a xw a sp u tf o r w a r d e a7 0 。si n l a s tc n t u r yi nw e s td e v e l o p t e d c o u n t r i e s b u tu n t i l8 0 si n2 0c e n t u r y ，e n v i r o n m e n tt a xw a se x t e n s i v e l yu s e d i nd e l e v o p e d n a t i o n s e n v i r o n m e n ti sr e g u a r d e da sak i n do f p u b l i cp r o d u c tf r o mt h ee c o n o m i ct h e o r y ，w h e n e n v i r o n m e n tt a xi sn o ti ni m p l e m e n t 。p r o d u c e rd on o tc o n s i d e re n v i r o n m e n tp o l l u t i o nw h i c ha r e c a u s e db yh a r m f u lp r o d u c lc a u s e i n ge x t e r i o ro fu n e c o n o m i c a l i nn u m e r o u se n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o nm e a s u r e s ，e n v i r o n m e n tt a xa l r e a d yh a sb e e np r o v e d a l le f f i c e n t w a yt op r e v e n t e n v i r o n m e n t b e c a u s ei nt h ee c o n o m i ca c t i v i t i e s ，e c o n o m yp e r s o na l w a y sp u r s u ep r o f i t ，t h e y t r y t om a k et h e i rt h e ri n c o m em a x i m i z e ，t h e yp a s st h ee x t e r i o rc o s tt os o c i e t ya n de n v i r o n m e n ta s p o s s i b l ea st h e yc a n ，d e c r e a s et h e i ro w ni n n e rc o s t ，w h i c hm a k es o c i a lr e s o u r c eo fa l l o c a t i o n d e v i a t ed e m a n do f s o c i e t y i no r d e r t om a k et h ea l l o c a t i o no fr e s o u r c e sa c c o r d i n gt op a r e t oe f f e c t r u l e ，t h ee n v i r o n m e n tt a xi sa ni m p o r t a n tp a r to f e n v i r o n m e n te c o n o m i cp o l i c y ，t h ei m p l e m e n to f i to u t w a r dd e p a r t m e n tc o s to fi n n e rp a r th a v ei m p o r t a n c eo fm e a n i n ga n df u n c t i o n a tt h es a m e t i m e ，t h ei m p l e m e n to fi m p o r t a n ce n v i r o n m e n tt a xb r i n gp o s t i v ei n f l u n c et oe n v i r o n m e n t ， e c o n o m ya n dn a t i o nc r e a t i o n n o wt h er e s o u r c e so ft h eo u rc o u n t r ya n dp o l l u t i o no ft h e e n v i r o n m e n to fp r o b l e ma r ev e r ys e v e r e ，e n v i r o n m e n ts i t u a t i o na r ea l s ov e r ys e r i o u s t o k e e po nt h es u s t a i n i n gd e v e l o p m e n to fc h i n a , ，t h ew r i t e rt h i n kc h i n an o to n l yh a si m p l e m e n t e n v i r o n m e n tt a xo f n e c e s s i t y , a l s oh a sb e n e f i c i a lc o n d i t i o no f i m p l e m e n te n v i r o n m e n tt a x k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t a lt a xs y s t e m ；e x t e r i o r ；e n v i r o n m e n t a lt a x ；e n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o n ； s u s t a i n i n gd e v e l o p m e n t 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的 研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以 标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写 过的研究成果。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡 献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如不实，本 人负全部责任。 论文作者：二j 车聋卑 20 0 7 年月 ，7 日 学位论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中 国学术期刊网( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学 位论文的复印件或电子文档，可以采用影印j 缩印或其他复 制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相 一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。 论文全部或部分内容的公布( 包括) 授权河海大学研究生院 办理。 论文作者：叠玉堡垒 2o0 7 年月7 7 日 河海大学硕士学位论文我国环境税制研究 引言 在改革开放以来，我们国家和各级政府的发展规划，都强调了持续、稳定、协调发展， 都提出了要控制污染、保护环境。不幸的是，经济发展的结果不是改善了环境，而是加重 了环境污染。我们追求了经济增长的数量，却忽视了包括环境保护在内的增长的质量，环 境资源的免费使用，不合理的环境无价、资源低价，没有实行与环境和资源保护相协调的 持续发展方针，这种发展模式注定了要加剧环境污染。我国的经济增长在一定程度上是靠 牺牲环境作为代价而取得的，需要环境的高投入，才能保持经济的快速发展。从我国环保 投资比例与高速增长的经济相比较来看，显然是不能控制环境污染恶化的。 在市场经济体制下，环境保护问题是无法靠市场本身来解决的。为了弥补市场的内在 缺陷，政府必须采取各种手段对经济活动进行必要的干预。除了通过法律和行政等手段来 规范经济活动主体的行为之外，还应采用环境税收等经济手段进行宏观调控。环境状况的 恶化不但直接影响着我国人民的生活质量，而且制约着我国社会经济可持续发展。面对日 趋严峻的环境状况，借鉴国外的经验，加强环境税收制度建设，运用环境税收手段来保护 我国的环境显然是非常必要的。两社会主义市场经济体制的确立，又为环境税收制度的存 在提供了充分的理由和客观条件。 环境税的理论研究状况在国内外的发展如下文所述：环境税理论发展的第一个里程碑 是2 0 世纪2 0 年代经济学家庇古提出政府应利用税收调节污染行为的思想，此后直到2 0 世纪7 0 年代末期，环境税的思想在西方国家一直未得到进一步的发展，直到8 0 年代，随 着社会和学术环境的变化，它才真正从理论上和实践中获得重视。 2 0 世纪7 0 年代和8 0 年代，国外环境税研究的重点主要集中在市场结构不完善的情 况下环境税的效果、不确定情况下环境税与数量控制手段的比较、信息不完备的情况下环 境税的实施等理论问题，并得出了一系列经典性的理论研究成果。9 0 年代以来，国外环 境税的研究成果主要集中在以下几个方面：第一，是对不完备监测条件下环境税实施的进 一步研究。在现实中，我们往往会遇到污染者为数众多，或者污染源不断转移情形，在这 些情况下，对所有的污染排放情况进行监测，并据此征收排污税，要么是成本太高要么是 技术上不可行，这就要求人们对不完备监测下的环境税实旌进行研究。目前，这一方面的 理论研究主要集中在两方面：首先是最优惩罚与最优监测理论，即研究如何设计合理的信 息报告、激励与惩罚机制，以激励污染者遵守环境税制度，并使考虑污染损害、政府监测 l 河海大学硕士学位论文 我国环境税制研究 等因素后的社会总成本最小；其次是考虑产品税或者产品税与其他手段相结合等间接方法 不可行，以取得监测费用和减排效率的交替与平衡；有关不完备监测下的环境税的分析始 于贝克尔对犯罪的经济分析，贝克尔模型在环境领域的运用是由d o w n i n g a n d w a t s o n 、哈 福德开始的，d o w n i n g 等人给出了一个描述模型，并分析了在排污税和控制标准情况下各 种不同的惩罚与监测组合的效果。哈福德则提出了一个企业反应的正式模型，用于分柝排 污税和控制标准下企业的行为及政府最优对策问题。o 第二，是关于环境税“双重红利” 的研究。“环境税的“双重红利”又称“双重效益”，即除了有助于改善环境以外，还可以 带来其他好处。”詹“双重红利”观点最初出现在图洛克( t u l l o c k ) 和克尼斯与鲍尔等人 对水资源研究的命题中，后来t e r k l a 等人进行过实证计算，但这个观点在当时没有引起 很大的反响，而且他们也没有将其称为“红利”( d i v i d e n d s ) 。环境税“双重红利”理论的 提出，反映了人们希望在不确定请形下使环境改革决策更具安全性，以及利用其收入缓解 国内经济压力的期望。但是，一部分人也提出了相反的意见，其中主要的代表人物有 b o v e n b e r g 、p a r r y 等人，他们代表性的结论是：在现行的扭曲税收体系之上引入环境税， 将会产生负的税收相互作用效应，而在大部分情况下这种负效应将超过环境税收收入返回 效应。围绕这一争论，西方的环境经济学家和财政经济学家进行了不少一般均衡理论分析 和数量模型计算，特别是分析了现有扭曲劳动税收下的最优环境税率问题，为将环境税纳 入整个税收系统，并使之整体优化，奠定了理论与分析基础。第三，是关于经济合作发展 组织( 以下简称o e c d ) 成员国环境税的实施情况与环境税实施战略研究。o e c d 有关组 织曾对其成员国环境税的应用状况进行了两次系统的调查，取得了较全面的资料，为进一 步的研究和国际比较提供了基础。在此基础上，他们还系统地研究了环境税的设计与实施、 环境税的分配效应和补偿措施、环境税收入的使用等政策问题，为环境税的实施提供了政 策指导。由以上综述可以看出，国外的环境税研究虽然深度上已经达到相当高的水平，但 主要是运用经济学的方法进行研究，对于环境税的制度分析还很不充分，这有待于进一步 的完善。 我国在实践上虽然还没有建立真正意义上的环境税制，但随着国际上对环境税研究的 不断深入以及中国与国际环境合作研究的加强，国内对环境税的研究也初步展开，并取得 了一些成果，主要集中在环境税基础理论的研究和关于征收环境税的微观层面上的认识方 面。前者如有关征收环境税的理论依据的研究，对此学者主要有生态经济综合平衡财政调 节论、经济手段效率论、环保资金筹集论、可持续宏观调控论等观点。我国的一些生态经 。武亚军，宣晓伟：环境税经济理论及对中国的应用分析，经济科学出版社2 0 0 2 年版，第6 0 页。 o 武亚军、宣晓伟：环境税经济理论及对中国的应用分析，经济科学出版社2 0 0 2 年版，第6 9 页。 2 河海大学硕士学位论文我国环境税制研究 济学者如扬斌和王松霈等人在2 0 世纪8 0 年代末和9 0 年代初，就从生态经济综合平衡和 国民经济政府调节的角度，提出了生态经济综合平衡财政调节论。这一观点集中体现在王 松霈等人于1 9 9 2 年由环境科学出版社出版的自然资源利用与生态经济系统一书中。 其后，沈满洪等人提出了经济手段效率论，1 9 9 7 年沈满洪在经济研究上的论环境 经济手段一文中发表观点认为，解决环境问题不能只就环境论环境，还要考虑体制背景 和政治制度，要努力推进市场化改革，积极促进政府工作效率的提高，从而提高环境经济 手段的效率。而王金南于1 9 9 4 年发表的论文市场经济过渡期中国环境税收政策的探讨 中认为，环境税的征收可以为资源保护、污染治理、生态保护与建设，以及环境科学技术 研究提供必要的资金支持，因此提出了环保资金筹集论。还有可持续发展宏观调控论的观 点认为，征收环境税的必要性需要从可持续发展的高度来理解，为实现可持续发展所包容 的效率和公平准则，政府有必要对环境资源利用等行为征收环境税，以调节环境资源及其 价值在代内和代际的分配。此种观点以李清芬为代表，体现这一观点的代表性的文章是可 持续宏观调控略论，1 9 9 8 年发表于当代经济研究。跟国外的研究相比，我国的研究 总体上尚处于起步阶段，并且存在以下四大问题：“第一，是缺乏统一的理论前提和分析 方法，大多数研究仅限于一般论述，缺乏从经济学角度对环境税的系统研究与理论分析； 第二，是对国外环境税实旌的情况缺乏分析与比较，因此难以得出全面的认识与看法；第 三，是对我国转型发展情况下实施环境税的特征、要求和政策方案研究不够，无法为实践 提供指导性的政策改革建议；第四，是政策研究往往局限于定性分析，缺乏系统的深入的 数量分析与模型。“ 本文从环境税与其他环境政策的比较研究出发，分析了环境税产生的理论依据，讨论 环境税收在西方国家的实践以及对我国的启示，分析了环境税收制度的价值取向。在文章 的第三部分中分析了环境税收在我国运用的必要性和可行性。在最后一部分主要写了我国 环境税制的主要内容。 。武亚军、宜晓伟：环境税经济理论及对中国的应用分析，经济科学出版社2 0 0 2 年版，第1 4 页。 3 河海大学硕士学位论文我国环境税制研究 环境税与环境税制界说 ( 一) 环境税 环境税是一种较新的概念，学界对其的定义有多种说法：第一，根据o e c d “公共开 支统计”分类，环境税是指无偿的，必须向政府支付的费用。无偿一般是指政府向纳税人 提供的收益与纳税人的付款不成比例。根据o e c d 的定义，将一种税定义为环境税并不 是根据字面意思，而是根据这种税是否具有实际和潜在的环保影响。从环保的角度讲，只 关注这种税对行为方式的影响。换句话，只要是能影响产品的价格或行为的价格或成本的 任何种都称为环境税。 第二，环境税是指国家为了实现特定的环境目标调节纳税人行 为，筹集环保资金而征收的税收和采取的各种税收措施。其内容主要包括两个方面：是 以保护环境资源为目的，针对污染和破坏环境及浪费资源的行为而征收的专门性税种。它 是环境税收的主要内容。如多数国家针对废水废气和固体废弃物的排放征税二是在其他一 般性税种中为保护环境和资源而采取的各种税收调节措施。如对纳税人治理污染综合利用 资源采取税收优惠措施，以及对破坏环境浪费资源的行为加重税收负担。 第三，所谓环 境税，有人称其为“绿色税”、“生态税”，是指向一切开发、利用环境资源( 仅指耗竭性资 源) 或向环境排放污染物的单位和个人对其环境资源的开发、利用程度( 量) 或其污染 行为所征收的税。它是税收体系中与资源利用和污染防治有关的各种税种和税目的总称。 从上面可以看出关于环境税的定义并没有一个公认和权威的说法，作者们试图从不同的 角度去定义环境税，有的从行为去定义，有的从环境税的目的去定义，有的两者兼有之。 我国学界对环境税的名称也没有达成一致的意见，从名称来说主要有三种即环境税、 环境保护税和生态税。我觉得关于名称的问题还是有必要统一的，虽然我国现在并不存在 一部统一的有关环境税的法律，但是立法的科学性来说，应该立法机构在将来制定法律时 将学界的看法进行统一，我个人的意见是最好的名称是的环境税。因为这个名称从形式来 说最符合环境税的内在本质，而且这个名称从语义的涵盖范围上来说也最广。 在对环境税的内涵上的认识上，我国国内的学者也存在不同的看法。环境税有狭义、 广义和更广意义上的理解。狭义的环境税仅指排污税，排污税又可以包括废水污染税，垃 。杨金田、葛察忠等编：环境税的新发展：中国与o e c d 比较，中国环境科学出版社2 0 0 0 年版，第1 6 页。 o 王健：( o e c d 国家的环境税及其对我国的启示) ，载中国资源综合利用2 0 0 4 年第5 期。 o 李慧玲：我国环境税收体系的重构，载法商研究2 0 0 3 年第2 期。 4 河海大学硕士学位论文我国环境税制研究 圾税、二氧化硫税、二氧化碳税等，广义的环境税包括排污税类和资源税类，更广意义上 的环境税包括西个方面：第一，消费税；对环境有较大污染和破坏的产品征收消费税，这 类产品来源于不可再生资源，同时又是对环境有较大污染的产品，所以对它们征较高的税， 就有环境保护的意义和作用。第二，资源税：对开采和利用自然资源的单位和个人征收的 税，其目的是体现对自然资源的合理开发利用；第三，排污税：向排污的单位和个人按所 排放污染物的数量、浓度和种类征收的税。第四，准环境税：是指相当于税收的各种收 费。如排污费、自然资源开发使用费、土地使用费、水资源费) 、补偿费( 育林费、生态 环境补偿费) 、保护管理费等。这些收费已较规范，虽无税收之名，但己按一定的比例， 强制地，无偿地征收，已有税收之实。本文所说的环境税是更广义上钓环境税。 ( 二) 环境税制 环境税制与环境税是不完全相同的两个概念，要了解环境税制这一概念，首先要了解 税制的概念。税制是税收划度的简称，税收是国家或政府为满足社会公共需要，凭借政治 权力按法定标准强制、无偿地参与国民收入分配，取得财政收入的一种形式。税收作为财 政收入的种最主要形式，必须通过制定各种具体的法律、法规和规章并付诸实施，才能 将这种理论上的收入形式转换为现实的财政收入。当今世界，各个国家都是通过确立税收 制度来达到这一目的的。由此，可以对税收制度这样表述：税收制度是国家为取得财政收 入而制定的调整国家和纳税人在征税与纳税方面权利与义务关系的法律规范的总称。通过 确立这些法律规范，一方面可以约束纳税人，规定纳税人必须履行的纳税义务；另一方面 也是为了约束税务机关，规定税务机关必须履行的征税职责。可见，税收制度是国家以税 收形式取得财政收入的法律规范，这些规范既是国家征税的依据，也是纳税人纳税的准则， 是实现税收职能作用的具体体现。社会生活中对税制这一概念的使用比较广泛，主要有两 个层面的理解：一个层面的理解是，国家根据筹集资金和调节经济的需要所设置的每一个 税种，一般可称为这种税的税收制度，即每个税种都是一部单行税制，如增值税制度、 个人所得税制度等；另一层面的理解是，由各个税种组成的相互协调、相互补充的税收体 系，如中国税收制度、美国税收制度等。 环境税制就是对税制的第一个层面的理解，环境税制需要解决的问题是开征哪些环境 税、向谁征收、如何征收以及如何保证国家环境税收的实现等。由此可以看出，环境税制 不仅仅包括环境税的征收，还包括与此相关的一些制度。实施环境税制的目的，就是要充 分发挥环境税的作用，保护资源和环境。 我们可以从以下四个方面确定环境税收制度的内在含义： 5 河海大学硕士学位论文 我国环境税制研究 第一，环境税收制度的终极目的是为了保护环境，实现可持续发展的目标。 第二，环境税的纳税义务人是社会当事人( 包括生产者与消费者) 使用环境资源( 包 括自然和环境容量资源) 的行为。 第三，环境税收制度保护环境的目的主要是通过调整经济当事人的行为这一路径来实 现。环境税收制度应该根据环境资源有偿使用原刚，通过税收机制，将环境成本纳入经济 分析和决策过程，促使污染、破坏环境资源者从自身利益出发选择更有利于环境的生产经 营方式，从而改变过去无偿使用环境并将环境成本转嫁给社会的作法，最大限度地实现环 境与社会的持续发展。 第四，环境税收制度的征税对象是利用环境容量的排污行为、生产和消费对环境有害 的产品、对自然资源的开发利用与消耗的行为。 ( 三) 环境税收与其它环境政策的对比分析 1 环境税收与行政命令型手段的对比分析 第一，减少管理部门信息需求量。同行政命令型手段相比，环境税收手段要求的信息 量相对少得多，政府设定环境e t 标之后，只要能够得到社会边际成本曲线，或者社会平均 削减成本，就可以制定税率，而行政命令型手段则由于其内在的原因，不具备这种优势。 第二，政策对象具有的选择灵活性。行政命令型手段做出的具体规定，限制了企业自 主选择适合于自身条件的生产技术和生产方式的可能性，也限制了企业采取费用最为有效 的方式实现环境e i 标的可能性。而环境税收则不然，企业可以灵活地根据自身的污染削减 成本以及税率水平自行决定削减污染还是交税、以及采取何种方式削减污染。 第三，环境税收的动态刺激功能，可以促进工艺流程的改进和技术革新。在实行统一 的环境标准等行政命令型政策时，只要排污不超标，厂商就可以不用缴纳罚款，因而缺乏 不断寻求低成本的污染治理技术的动力。而实施环境税政策时，何一次的技术创新都意味 着更少地缴纳环境税，因此环境税的动态持续刺激是企业技术创新的内在动力。 第四，环境税收可以降低就管理成本。当存在众多政策对象的情况下，行政命令手段 要求环境管理部门对各污染源进行经常性监测和监督检查，执行成本很高。而环境税收的 征收主要依托于现有的税务部门，而且还可以根据企业的其他生产特征数据进行估算，大 大降低了监测成本。 第五，环境税收具有资金配置功能，是政府扩大财政收入、积累资金的重要渠道。而 行政命令型手段则不具备此项功能。 6 河海大学硕士学位论文 我国环境税制研究 第六，环境税收可以通过提供价格信号，提高公众息识，引导消费选择，并最终影响 生产者的环境行为。行政命令手段主要集中在对生产者和生产过程的控制管理，对消费者 的影响几乎是微乎其微。与行政命令手段比较，环境税收也有其内在缺陷。首先，在市场 体系不健全时，环境税收无法有效地发挥作用。其次，环境税收方式的行为激励作用依赖 于税收对象的反应，在边际削减成本与税率较接近的区域内，纳税义务人的反应的不确定 性，决定了实现定量环境目标的不确定性。第三，经济活动主体对税收的认识和反应需要 一个过程，税收手段的行为激励作用往往要通过一段时期才能显露出来，从而需要一定的 时间成本。 2 环境税收与排污费的对比分析 排污收费制度，也称征收排污费制度，是指国家环境资源保护行政主管机关依法对向 环境排放污染物，或超过国家、地方标准排放污染物的单位或个体工商户根据其所排放污 染物的种类、浓度、数量征收定费用的管理制度。它使污染者承担一定的污染防治费用， 是“污染者付费”原则的体现。因此，排污费采用的也是外部成本内部化的方式，不过与 污染税不同，政府采用收费的手段一般由环境资源保护行政机关来进行征收，环境资源保 护行政机关利用自己的专业知识进行测量和跟踪厂商或其他个人的造成环境污染行为，根 据其污染物排放量或污染物浓度来按一定的标准征收的一种费，遵循污染者付费原则，从 而实现谁污染谁治理的最终目标。然而，我国排污收费制度中的排污费与符合国际规范的 排污费概念迥异。国际通称的排污费是指污染许可证的均衡价格，而我国的排污费制度具 有的是无偿性、强制性、固定性特征，目的是使环境污染的外部成本内部化，为环境保护 提供专项基金，体现的是“谁污染，谁付费”的原则，这都说明它是“税”而非“费”。1 9 8 2 年国务院发布的征收排污费暂行办法标志着我国排污收费制度的正式建立。2 0 多年 来，排污收费制度为我国污染治理方面筹集了大量的资金，也在一定程度上促进了环保建 设，提高了人民的环保意识，取得了一定的经济效益。虽然2 0 0 3 年对1 9 8 2 年的征收排 污费暂行办法进行了修订，重新颁布了排污费征收使用管理条例( 以下简称条例) ， 以行政法规的形式确立了市场经济条件下的排污收费制度，进一步规范了排污费的征收、 使用、管理，使新的排污收费制度出现了一些新的重大变化。但由于排污收费制度本身缺 乏规范性和权威性，产生了一些意想不到的结果。在市场经济条件下，税收要远比收费更 具有规范性和有效性。 7 河海大学硕士学位论文我国环境税制研究 3 环境税收与排污权交易制度的对比分析 产权交易制度是指通过创建资源利用的产权交易市场来实现资源的优化配置，这种产 权交易制度在污染控制方面的具体政策手段就是排污权交易，即可交易的排污许可证。 在经济学理论上，对价格征收的环境税收和对排污量进行产权交易都能以最小费用实 现预定目标，但在不同的制度环境中，两种手段在执行所受阻力和执行效果上，具有非常 大的差别。同税收手段相比，产权交易的最显著优势是：实现特定环境目标的确定性。排 污许可证政策在设计过程中，首先要确定可利用的环境资源数量，然后依照此数量颁发许 可证。只要经济活动遵照许可证制度的要求进行，就能够保证环境目标的实现。而在税率 制定过程中，必要信息的不完备和纳税主体对税收反应的不确定，导致环境税收结果的不 确定。而且实际操作中使用的“试错法”，又会导致不必要的调整成本国。 但与“溯及既往法”( 按照各污染源历史上特定时一点对环境容量资源的利用量进行 初始产权分配的方法) 分配初始产权的产权交易制度相比，环境税收具有其独特的吸引力： 第一，税收的资金筹集作用和可能的“双币收益”o 。环境税收的资金筹集作用可以 扩大政府收入；以“中性税收”为指导原则的“一揽子”绿色税收实践，在提高环境质量 的同时可以提高经济系统的效率。而在“溯及既往”方式下，许可证持有者可以免费获得 许可证，政府不可能获得任何新增收入。 第二，从环境所有权来看，“溯及既往”的方式否认了民众的资源所有权，而将环境 资源的使用权无偿地分配给排污者或资源开发商。环境税收则不同，。已表现了民众对环 境资源的所有权，资源使用者开发、利用资源都必须付出经济代价，国家代表民众获取实 环境资源租金，并利用税金提供清洁环境等公共物品。 第三，环境税收可以节约交易费用 。实现许可证市场的均衡需要较长的时间并产生 大量的交易费用。而在环境税收手段下，所有的资源利用者都面l 晦统一的税收价格，各企 业按照自己的情况做出调整，避免了产权市场上的交易费用。 第四，垄断和公正性问题。由许可证数量的有限，持有者很可能会产生囤积居奇的行 为。许可证还可能成为行业或地区生产垄断的一种方式。既定的产权分配格局，可能对该 市场的潜在进入者形成障碍，限制经济效率的提高和市场的自由发展。而环境税收方式的 竞争条件是公正的，更符合自由市场经济情形。 。w i l l i a mb a u m o u l w a l l a c eo a t e s ：t h ct h e o r yo fe n v i r o n m e n t a lp o l i c y c a m b r i d g e ， c a m b r i d g eu n i v e r s i t y p r e s s ) ，1 9 8 8 年，第1 9 0 1 9 4 页。 一 。经济合作与发展组织：环境税收的实施战略，中国环境科学出版社1 9 9 6 年版，第6 7 页。 。经济合作与发展组织：税收与环境：互补性政策 ，中国环境科学出版社1 9 9 6 年版，第1 3 2 6 页。 8 河海大学硕士学位论文我国环境税制研究 4 总结 中国目前的快速制度变迁过程，对环境政策改革提出了迫切要求，而环境税收则是 重要的突破口。在中国不仅有必要征收环境税收，也具备了实施环境税收的基本条件。 环境税收相对其他环境政策手段有其特殊优势，但这并不否定其他手段的有效性。环 境税收政策的单独应用，不足以解决错综复杂的环境问题，已必将与其他手段互相取长补 短，共同发挥作用。命令控制手段是一切环境政策的基础，环境税收也必须由相应的法律 规章、行政权威来保证实施。 就环境税收和排污收费的关系看，在近期内，用环境税收全盘代替排污收费制度既不 可能，也不现实。在不同的发展阶段，面对不同的环境问题，税收和收费各有其存在的合 理性。根据中国的具体情况，作者认为中国应该采用从短期内的税与费并存逐步过渡到以 税为主。排污收费在过渡时期仍是一种非常好的经济手段，通过收费可以调节污染者的行 为，补偿污染对环境所造成的部分损失，同时积累资金部分用于污染源治理。但环境税是 比排污收费的更高级、更严格、更规范的形式，是排污收费的未来发展方向。实施环境税 是一项复杂的工程，必须要同我国的经济改革和税制改革结合起来，针对我国的主要环境 问题，分期、分批、逐步推行。 而排污权交易只有在十分明确的有效财产权制度下，才能解决环境外部性问题。实际 环境问题的复杂性，以及中国社会、经济、文化状况，严重影响了环境资源产权制度在中 国近期建立和有效转让的可能性，从而决定了排污权交易不可能在环境政策中占距主导作 用。因此，在笔者看来，环境政策的改革应该主要集中在环境税收方面。 ( 四) 环境税制的理论基础 1 经济学依据 美国著名法律经济学学者大卫d 弗里德曼曾指出：“法律的经济分析包括三个紧 密相关的部分：预测特定的法律规则会产生什么样的效果、解释为什么特定的法律会存在、 确定应该存在什么样的法律规则。”而经济学的研究方法又在两个方面发挥着作用。从目 的出发，为它提供了一种评价法律规则，即判断它们是否很好地达到了目的的方法：从法 律规则或法律制度的角度出发，为它提供了一种通过找出该法律意欲达到的目标而理解该 法律的方法。国而对于像环境税这样与经济联系紧密的法律问题我们更要在经济学语境下 。【美1 大卫d 弗里德曼：经济学语境下的法律规则 ，法律出舨社2 0 0 4 年版，第9 页。 9 河海大学硕士学位论文我国环境税制研究 分析其产生的理论依据。 ( 1 ) 外都性理论 英国经济学家庇古的环境外部性理论，可以说是环境税最初的理论来源。所谓外部性 是指某个微观经济主体( 居民或厂商) 的经济活动对其他微观经济主体所产生的影响。目 前这种影响没有通过市场价格机制反映出来。外部性有正外部性和负外部性之分。所谓正 外部性是指一项经济活动给其他经济活动主体带来收益，但未因此获得报酬。所谓负外部 性是指一项经济活动对其他经济活动主体造成损害，但未承担相应的成本，这部分成本被 转移到市场的外部，由社会来承担，负外部性也称为外部不经济。其典型的例子就是环境 污染。环境污染是市场体系产生的一种负外部效应，这种外部不经济是一种低效率，同时， 使受损方处于无力自拔的不公平境地，英国经济学家庇古从生产上论证国民收入量越大， 社会经济福利越大命题时，提出了社会资源适度配置的理论，认为如果每一种生产要素在 生产中的边际私人纯产值与边际社会纯产值相等，已在各生产用途中的边际社会纯产值都 相等。两产品价格等于边际成本时，就意味着资源的利用达到最适宜的程度。但在实际经 济生活中达不到这点的情况很多，在外在性存在的情况下，如果不采取措施，资源的配 置就会是无效的。如果存在环境污染等外部不经济现象时，其产品的私人边际成本小于社 会边际成本，由于寻求利益最大化的厂商只关心边际私人净产出，不大关心社会净产出， 可能使边际私人净产出大于边际社会净产出。这种差异有时可能是很大的，甚至可能造成 从私人角度看是赢利的，但从社会角度看却是亏损的。以上有关环境问题的外部不经济是 一秘市场失灵，已会导致污染物的过度排放，两且不可能透过市场自身的力量去解决，需 要政府采取措施把社会成本也加到企业的生产成本中去，以使外部成本内在化。 不仅生产中存在外部性，而且消费领域也同样会产生外部性。一种消费品如果在消费 过程中对环境产生了消极作用，丽产品价格中只包括了通过市场机笨8 彤成的成本，不论是 生产企业还是消费者都没有对使用过程中的这些副作用付出应有的代价，很必然的就形成 了消费领域中的外部不经济。与生产领域的外部性相比，消费领域的外部性具有分散的特 点，命令和控制政策对此的效果往往不理想。对消费行为的过分限制有对反而会在一定程 度上刺激其市场的形成与发展，其结果往往是政府非但没能对应予限制的消费行为进行有 效的限制，反而还失去了政府应有的一部分财政收入。 对于以上属于市场体系之外的“负外部性”行为，政府的干预是必须的。政府可班通 过对污染行为以及生态资源的消费使用行为征税，使环境生态资源使用者的私人成本与社 1 0 河海大学硕士学位论文我国环境税制研究 会成本一致，从而将外部成本内部化，即所谓的庇古税，它是以市场为基础的改变行为的 政策的主要措施，是环境税法理论发展的最初形态。 另外，环境税不仅适用于对环境污染行为负效应的消除，通过环境税收手段来刺激正 的外部效应的产生也是很重要的。比如，单个企业为减少污染排放费的支出而投资修建治 理污染的装置，最终也使该企业所在区域的居民的居住环境得到改善，获得正的外部效应。 这种行为通过市场机制是很难使其得到相应价值回报的，如果政府通过补贴或税收优惠政 策刺激其开发，可以促进此类正外部效应的出现，改善人类的生活环境。 ( 2 ) 可持续发展理论 2 0 世纪7 0 年代出现了一种新的经济发展观，认为传统的经济发展理论主要是看g d p 的增长，面没有看到g d p 增长所耗费的社会环境等成本，因此提出应建立包括社会、经 济、文化、环境、生活等各项指标在内的新的社会发展指标体系，要求使用各种政策，包 括税收政策、政府收费政策等来促使经济的发展与环境和资源相协调，与社会的发展相协 调，即所谓的可持续发展。如果说庇古的“外部性”理论仅着眼于微观经济环境，强调对 经济增长的追求的话，那么可持续发展理论则着眼于整个人类社会( 包括后代人) ，强调 的是社会、经济和生态的和谐、统一的发展。 可持续发展是既满足当代需要又满足后代需要的发展，是一种长久、稳定的发展，是 从纵向历史过程对发展提出的要求。可持续发展包括两个方面的内容：一是当代经济、社 会与环境的可持续、协调发展，二是代际之间的公平。将可持续发展理论运用到环境税领 域就意味着社会环境成本的计算不仅是在代际之内，而且要拓展到代际之外，将那些对后 代人的生存和发展造成的损失纳入成本之中。可持续发展理论要求从本质上消除向后代延 伸的外部性。由于对环境资源的属性及作用缺乏正确的认识，基于传统经济增长目的的毫 无节制的粗放式的资源开发、利用和破坏，不仅破坏了人类在环境资源分配上的代内、代 际的公平性和效率性，还损害了社会发展的整体质量。可持续发展理论要求政府在发展经 济的同时保护好现有的生态环境和自然资源，通过各种手段保留给后代人不少于当代人所 拥有的机会。现代意义的环境税正是在这个理论上建立起来的，作为一个对后代负责任的 政府可以通过征收生态、环境税的方式对当代入有可能向后代入传递的负外部性进行调 节，并利用筹集起来的税收收入对污染进行治理，对自然环境进行保护，使后代人拥有和 当代人同样的生存和发展环境。 河海大学硕1 ：学位论文 我国环境税制研究 ( 3 ) 双重收益理论 庇古税以及之后的环境税研究，主要集中在环境税的负外部性的纠正作用，而忽视了 环境税的收入功能，事实上环境税还可以提高公共收入。目前，在一些工业化国家中，公 共收入主要依靠所得税和消费税。由于所得税在边际税率较高的情况下，会影响人们努力 工作的积极性，抑制储蓄和投资，妨碍劳动力供给，会产生扭曲效应，因而提出将具有扭 曲性的所得税转化为环境税。环境税不但改善了环境质量，而且减少了税收的额外负担， 这就是所谓的“双重收益”假设。即环境税不仅会改善环境质量而且还会对经济福利，如 效率增加产生正面影响，或者将会为实现其他政策目标，如就业，创造更有利的条件，因 此双重收益理论成为环境税的一个重要的理论基础。 近几年，决策者和环境组织对双重收益理论产生了极大的兴趣。长期以来，环境学家 经常在环境收益的基础上来衡量环境政策，而这种环境收益经常是不确定的。双重收益理 论认为，环境改善可以是免费的。由此，环境学家不再根据环境收益反对环境税，而是根 据非环境收益，例如收入的增加和就业的改善等等。 而对于非环境收益的理解，在众多的研究中，主要有三种解释：o 第一，“弱式双重收益论”，它是指，用环境税收入减少原有的扭曲性税收，减少税收 的额外负担。 第二，“强式双重收益论”，即通过环境税改革可以实现环境收益以及现行税制度效率 改进，以提高福利水平。 第三，“就业双重收益论”，这种观点是指相对于改革之前，环境税改革可以同时提高 环境质量，促进就业。 对于弱式双重收益理论，理论界基本认同，但对于后两种双重收益理论，就争议颇多。 德国学者霍斯特西伯特就在其环境经济学中总结了一些学者对双重收益存在的争议： 环境税可能提高环境质量，但是由于不完全竞争、未得到环境质量市场等条件下，环境税 就可能加重一般条件下原有的扭曲。那么，政策制定者就面l 临着不确定性，并且根本不可 能保证环境税使福利增加。另外，环境税还可能引起额外的扭曲，由于环境税是与替代劳 动税相联系的，那么环境税如提供不了可靠的税基，政府就不能通过足额的减免税来补偿 经济主体进行环境改善而放弃的机会成本。固但是对于种种质疑，还有很多学者并不认同， 他们认为，虽然环境税所将带来的收益有着一定的不确定性，但也仍存在着极大的可能性， 。侯巍巍：环境税法律制度研究 ，载福州大学2 0 0 5 年六月硕士学位论文。 。【德择 斯特西伯特：环境经济学，中国林业出版杜2 0 0 2 年版，第1 2 0 页 j 2 河海大学硕士学位论文我国环境税制研究 因为随着以改善环境为目的的环境税收的增加，以及财政资金在环境治理方面的投入，必 将带来环境的改善，而环境的改善，也会随之减少政府在环境方面的公共支出，并且可能 将这部分节省的开支用于劳动就业支出。另外，税制改革本身是一个动态的过程，随着社 会经济的发展变化，而不断加以完善，使之朝着适应社会与经济发展的方向完善。 ，税收本身就是一种取之于民。用之于民的经济手段，环境税当然也不例外。因此在环 境税设置时，仍然要考虑纳税人的承受能力，使大多数人能够认同，得到福利。就环境税 本身而言，由于它旨在改变行为方式，不可能完全是中性的。但在发达国家的环境税改革 中，经常提到环境税中性问题，或者称之为财政中性，即由环境税产生的财政收入由其他 税的减少来平衡纳税人的总体负担。由于许多国家的税收水平都已经很高，有人提出，任 何新税都应该具有一定的收入中性，尽量保持税收水平总体负担大体不变。即使税收总体 负担增加的话，也应将增加大部分用于减少赤字和公共债务。为了使环境税易于接受，需 要把环境税收入用于减少其他税收，即保持税收中性。政府在税制改革的设计中，会在一 系列税种中进行选择，比如，当劳动力市场呈现刚性时，影响劳动力成本的税收、那些可 能会影响家庭直接购买力的税收、那些影响公司资金回报的税收，在这些税种中，存在严 重扭曲的税收主要是指与劳动力相关的税种，由此影响到国家的就业和失业状况。而通过 环境税的实施，将其收入用于降低劳动力相关的税收，在一定程度上会增加就业，由此引 出来环境税的就业双重收益理论。这是从另一个角度来探讨环境税设立的可行性及有益 性。 2 法学理论依据 在市场经济中所出现的“公地悲剧”、“负外部性”这些固然是导致人与自然关系紧张 的重要因素，但是自然环境资源消耗和退化的速度超过了其再生、补偿或人造资源替代它 们的速度，从而使发展变得不可持续与法学理论和法律制度在环境保护领域的滞后、缺位 也不无关系。现代环境问题的出现破坏了人类环境利益、经济利益与社会利益之间的协调 与平衡，使环境保护、环境法成为必要。加强环境