（经济法学专业论文）我国公用事业中政府定价行为的法律规制研究.pdf

磊酸久淡嘲等学力鼷| 学谴论之 摘要 随着中国市场经济向纵深发展，公用事业的改革应该依据中国现实国情进行，并与 当下改革与发展过程中的其他制度问题相关联。在这种思路下，公用事业改革的一个内 容就是改变当下公用事业中政府定价机制，实现政府与公用事业行会( 协会) 或者消费 者之间的良性互动，以解决本土化的公用事业价格问题，保护消费者利益，维护市场竞 争。由于政府部门自身存在利益追求，且其定价行为关涉到社会公共利益以及民众的社 会福利，因此，对于这张政府定价行为该如何晃定、其定价权的正当性与合法性依据何 在，以及对其如何进行有效规制等，是铁路、航运、邮电、电信、电力、鼠来水、煤气 等公用事业研究中的项重要课题。我国公用事业中政府定价行为法律规制上存在着很 多不足，这需要我们参照国外如美国、英国、法国、德国、日本等公用事业中政府定价 行为法律规制实践，并显考虑我国公用事业的垄断性与行政性的双重特性，在对政府定 价行为进行完善时，前先要注重在宪法框架下实现相关价格法律法规与公用事业特别法 之间的协调；其次要关注在立法、司法等层面上实现规制上的重构。这种重构包括对于 能够弓| 入竞争的行业或部分业务需要放松政府定价管制力度豹行监，可以进行间接调 控，如采取指导价、最高限价的形式，以便于为公用事业提供更加广阔的竞争空间；对 于政府严格控制的行业，则要求政府依照合法的程序进行定价，并兼顾市场经济规律充分 发挥价格的经济杠杆作耀。同时，对于放松管制的行业，政府依 銎要从其他方面实施经 济性管制并适当的加入必要的社会性管制，从而确保社会整体利益的实现。 关键词：公用事鼗；政府定价行为；规翩 我疆；震事业孛政鸯定徐行为鹣泣译疆辎蛾究 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ed e p t hd e v e l o p m e n to fc h i n e s em a r k e te c o n o m y , t h er e f o r mo fp u b l i cu t i l i t ys h o u l db e c a r r i e do u tw i t ht h ec h i n e s er e a l i s t i c a l l yn a t i o n a lc o n d i t i o n ，a n di sc o n n e c t e dw i t ht h ep r o b l e m so fo t h e r s y s t e m si nt h ep r o c e s so ft h er e f o r ma n dd e v e l o p m e n t 。u n d e rt h ek i n do ft h i n k i n g , a c o n t e n to ft h er e f o r m o fp u b l i cu t i l i t yi st h ec h a n g eo ft h eg o v e r n m e n t sf i x e dp r i c em e c h a n i s mi m m e d i a t e l yi nt h ep u b l i cu t i l i t y , a n db u i l d st h ef i x e dp r i c em e c h a n i s mo ft h eb e n i g ni n t e r a c t i o nb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h eg u i l do f p u b l i cu t i l i t i e so rc o n s u m e r s ，t os o l v et h el o c a l i z a t i o np r i c ep r o b l e mo ft h ep u b l i cu t i l i t y , p r o t e c tt h e c o n s u m e rb e n e f i t , a n dm a i n t a i nt h eo r d e ro fc o m p e t i t i o n a sg o v e r n m e n td e p a r t m e n t sh a v eb e n e f i t m o t i v a t i o ni nt h ep r o c e s so ff i x e dp r i c ea n di t sf i x e dp r i c eb e h a v i o rc o n c e r n sa b o u ts o c i a lp u b l i ci n t e r e s t 淞 w e l la sp o p u l a c e ss o c i a lw e l f a r e 。h o wt od e l i m i tt h i sb e h a v i o r , r e s e a r c ht h el e g i t i m i z a t i o na n dv a l i d i t yo fi t s f i x e dp r i c ep o w e ra n dc a r r yo nt h ee f f e c t i v er u l e sf o ri ti sa ni m p o r t a n tt o p i ci nt h er e s e a r c ho ft h ep u b l i c u t i l i t y , s u c h a st h e i n d u s t r yo ft h er a i l r o a d ，t h es h i p p i n g ，t h ep o s t s a n dt e l e c o m m u n i c a t i o n s ，t h e t e l e c o m m u n i c a t i o n , t h ee l e c t r i cp o w e r , t h er u n n i n gw a t e r , t h ec o a lg a sa n ds oo n t h er e g u l a t i o no ft h e g o v e r n m e n t sf i x e dp r i c eb e h a v i o ri nt h ep u b l i cu t i l i t yi nc h i n ah a ss o m ep r o b l e m s s ow em a yc a r r yo ni t s c o n s u m m a t i o n ，r e f e r r i n gt ot h ep r a c t i c eo ft h el a wr e g u l a t i o n sa b o u tt h eg o v e r n m e n t sf i x e dp r i c eb e h a v i o r i nt h ep u b l i cu t i l i t yi no t h e rc o u n t r i e ss u c ha su s ，e n g l a n d ，f r a n c e ，g e r m a n y , j a p a n , a n dc o n s i d e r i n gt h e d o u b l ec h a r a c t e r i s t i ci no u rc o u n t r y sp u b l i cu t i l i t ya b o u tm o n o p o l i z a t i o na n da d m i n i s t r a t i o n t h ef o r m e r a i m sa tt h ec o o r d i n a t i o na b o u tt h er e l a t i o nb e t w e e nt h ec o r r e l a t i o np r i c el a w sa n dt h es p e c i a ll a wo ft h e p u b l i cu t i l i t yi nt h ec o n s t i t u t i o nf r a m e ；t h el a t t e rp a y sa t t e n t i o nt ot h er e s t r u c t u r eo fr e g u l a t i o no nt h el e v e l o ft h el e g i s l a t i o n ，j u d i c a t u r e t h i sk i n do fr e s t r u c t u r i n gi n c l u d e st h a tt h ei n d i r e c tr e g u l a t i o nl i k et h eg u i d e d p r i c ea n dt h el i m i tp r i c eh i 曲i sc a r r i e do ni nt h o s ei n d u s t r i e st h a tn e e dt oi n t r o d u c et h ec o m p e t i t i o no r w h o s ep a r t i a ls e r v i c e sn e e dt or e l a xt h ee x t e n to ft h eg o v e r n m e n tc o n t r o la b o u tp r i c ei no r d e rt op r o v i d et h e b r o a d e rc o m p e t i t i o ns p a c ef o rt h ep u b l i cu t i l i t y ；f o rt h o s ei n d u s t r i e st h a tn e e ds t r i c tg o v e r n m e n tc o n t r o l ，t h e g o v e r n m e n ti sr e q u e s t e dt of i xap r i c ea c c o r d i n gt ot h el e g i t i m a t ep r o c e d u r e ，a n dg i v ed u a la t t e n t i o nt ot h e m a r k e te c o n o m yr u l es o 雒t of u l ld i s p l a yt h ee c o n o m i c a ll e v e r a g ea b o u tp r i c e a tt h es a m et i m e 。f o rt h o s e i n d u s t r i e st h a th a v eb e e nr e l a x e dc o n t r 0 1 t h eg o v e r n m e n tm u s ti m p l e m e n tt h ee f f i c i e n tc o n t r o l 鑫sb e f o r e f r o mo t h e ra s p e c t sa n dj o i nt h ee s s e n t i a ls o c i a lc o n t r o lt og u a r a n t e et h er e a l i z a t i o no ft h es o c i a lo v e r a l l b e n e f i t k e yw o r d ：p u b l i cu t i l i t y ；g o v e r n m e n t sf i x e dp r i c eb e h a v i o r ；r e g u l a t i o n 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的研究成 果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表 或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式 标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：日期：谣f - , 目jil l 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权湖 南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方框内打“”) 名：俄懒 导师签名： 净承飞 日期：刎7 年厂月夕7 日 日期：一2 踟7 年j - 月专j 日 鑫鞭人炙| 喇等学力矮l ：学位论文 第1 章绪论 1 1论题研究的学术背景及理论与实际意义 在我图，公用事业就是全社会的基础产业、公益事业，它包括城市供水、供气、公 共交通以及电力、电信、邮电、航空、铁路、污水处理等行业。在计划经济时代，公用 事业及其所提供的公共服务和公共物品与“全能政府”的政策制度紧密联系，公用事业的 职能是出政府部门、匿企和事业单位来行使，实行的是政府的强制性供给，并以种种制 度形式予以固化。这在一定程度上，满足了当时社会的需要。在市场经济条件下，由子 公用事业以上特点现在仍十分显著，其自然垄断、行政垄断的双重性所暴露出来的，如 高成本、低效率；高价格、低服务；离消耗、低产出等等问题已经不适合社会发展的要 求而不断受到民众质疑。尤其是，在市场利益取向下，政府部门仍沿袭过去既定的制度 及制度结构来处理公用事业问题，如公用事业定价上市场竞争机制相对不足，而政府作 用过强，导致了价格偏离市场，或者权力寻租等现象日益突出，已经使得对公用事业价 格调控行为的作用无法充分发挥。 以铁路行业为例，前些年，春运期间火车票价不断上浮，且由此形成的专门贩卖车 票以获暴利的“二手市场”日益“繁荣”导致一票难求，结果是消费者对此怨声不断。随着 矛詹的积累，2 0 0 0 年1 2 男2 l 墨，铁道部下发关于2 0 0 1 年誊运期闻部分旅客列车票 价实行上浮的通知最终引发了“乔占祥诉铁道部”案，使得这种社会现象上升为法律 现象。由于该案法院通过判决将铁路部门的定价行为界定为具体行政行为，结果乔占祥 败诉；也爨为该案关涉到全社会的公共利益，在实践中，也成了倍受民众、学者、社会 团体、媒体讨论的焦点。另外，2 0 0 6 年的“郝劲松诉铁道部和北京铁路局春运涨价程序 存在违法的公益诉讼案再次使之成为公共话题。按理说，诸如铁路行业等公用事业 的存在，翳在于以实现消费者利益为核心，最终提高入们生活质量，实现“社会福利”最 大化。但由于铁路部门春运涨价、服务不到位、少数铁路局与票贩子勾结进行权力寻租 等，反而不断地损害了消费者原有利益。虽然在强大的舆论压力下，铁道部在2 0 0 7 年 春节没有再进行提价，但是我们对密此拓展的公用事业中政府定价行为进行研究仍具有 现实价值。 刁乏哀声最褰人民法院，孬蠢襻潺铁遭菸票价上浮案行政粼决k ，号| 基h t t p ：轷鬻觏n i u y o n g 。e o 魏妫o s 魏。秘e 鬻s 。 a s p ? n e w s i d = 8 9 2 ，最后涛离醚瀚：2 0 0 6 9 - 1 2 。 孕铁道部和北京铁路局被诉春运涨价糕序存在违法，引自搜狐网h t t p ：n e w s 。s o h u c o m 2 0 0 6 0 9 1 0 n 2 4 5 2 5 2 9 1 9 s h t m l ，最后访问l j 期：2 0 0 6 9 - 1 2 。 我瑚2 7 讨参业中政府定价 ：为的j ：f 州制i t j f 歹! 在公用事业诸多定价问题中，有一个核心问题是，在中国背景下，类似铁道部提价 这样的政府定价行为是一种什么行为? 换句话说，其提价行为的合理性与合法性何在? 同样，依此类比可以扩展到性质类似的，如邮电、航运、电信、电力、自来水等公共事 业领域，即公用事业中政府定价行为性质如何界定? 在市场经济条件下，由于这种政府 定价行为牵涉到公共利益，甚至民众的社会福利，我们该如何优化这种定价行为规则? 在什么程度上，我们可以对其作出合理规制并建构正当的政府对公共事业的治理结构， 以促进公用事业发展，并最终确保消费者利益，实现良性的市场竞争及其秩序? 这些问 题的解决，不仅仅有利于发展我国的公用事业，保护消费者利益，维护竞争秩序；而且 对于如何完善我国的价格法、铁路法、邮电法、电力法、反不正当竞争法等等系列市场 经济法律也具有重要的启示。 i 2 论题的国内外主要文献综述 1 2 i 国外文献综述 公用事业( p u b l i cu t i l i t i e s ) ，是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通 等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。如，依美国加利福尼亚州公用 事业法典的规定，公用企业包括所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的电力公 司、燃气公司、自来水公司、电话公司、电报公司、运输公司、石油管道公司、污水处 理公司、供热公司和桥梁通行费征收公司等。 从现有搜寻到的有关公用事业中政府定价行为规制来看，在国外，大多数的研究都 限定在公用事业私营化领域。而在法学领域，学者的研究主要集中在公用事业中政府价 格管制的具体制度设计上。因为在西方健全的市场经济中，公用事业所提供的公共产品 价格，多是由于私营化改革后市场谈判的结果。政府对公用事业价格进行规制的目的在 于保护消费者，维护竞争，防止经济权力的滥用，并且认为借助合法、公正的价格机制， 有助于促进消费者接受市场结果，保证私人在公用事业上的投资。尽管很少存在“中国 化的”公用事业中的政府定价问题，但是在国际范围内，鉴于对政府管制的公共权力的 侵害担忧，还是试图进行有效的规制。如，在2 0 0 1 年，经济合作与发展组织( t h eo e c d ) 在一份题为公用事业竞争之重构：竞争与规制改革报告中指出，经合组织成员国在 。参见，p u b l i cu t i l i t i e sa c to fc a l i f o r n i a 。brianlevy ，h o wc a ns t a t e sf o s t e rm a r k e t s ? ，f i n a n c e d e v e l o p m e n t s e p t e m b e r1 9 9 7 ，t h i sa r t i c l e i sb a s e do nt h ew o r i db a n k sw o r l dd e v e i o p m e n tr e p o r t1 9 9 7 ：t h es t a t ei nac h a n g i n gw o r l d ( n e wy o r k ： o x f o r du n i v e r s i t yp r e s sf o rt h ew o r l db a n k ) r e p o r tt ot h e7 7 t hl e g i s l a t u r eo na d v a n c e ds e r v i c e si nr u r a l a n dh i g hc o s ta r e a s p u b l i cu t i l i t yc o m m i s s i o no ft e x a sj a n u a r y2 0 0 1 矗酲夫癸l 皤等学歹j 锻 j 学倥沦爻 航空、电力、天然气、铁路、电信、邮政服务、广播与宽带互联服务等公用事业改革中， 一个关键问题就是在各成员国之间如何协调并处理好各国政府对其公用事业的价格管 制，因为在住们看来，个有效竞争酶价格机制有助于实现经合组织范围内的合作。_ 然 而，由于各图国情( 包括实行的市场经济上的差异) ，其政府在豳内公用事业中政府价 格管制的具体制度设计上还是有一些细微差别。比如，加拿大m i k et r e t h e w a y 教授就在 一次有关公用事监改革的匿际研讨会上撰文指出，为了鸯l 弱集中，保护竞争，加拿大在 航空行业中航空、飞机场等产权价格上，过去政府主导型管制模式在现代产权结构下已 经受到挑战，必须建立一个由航空市场价格共同体规制机构( p r i c ec a pr e g u l a t i o no f a i r p o r t ) 为主导的，与政府共同合作的一种薪的政府定价管制模式。焉在牙买麓，公 用事业的定价则是通过议会授权牙买加公用事业委员会而非仅仅政府来进行的，委员会 要求通过特许合同来建立一种消费者与公用事业之间商谈的价格契约机制。这也就是， 在公用事监申政府定价税制上，一般不会赞同完全的管制或者完全朐市场定价方式，更 多是采用“市场+ 监管”的政府与民间公用事业协会等行业组织或者消费者双方谈判方 式，以建立一种消费者认为合理，而投资者们又愿意在公用事业中进行投资的双赢价格 规制框架。固眈如，在自来永行业中，墨西哥政府定价机制是依照其联邦政府、媸( 市) 政府、地方政府的三级控制方式来实现的。墨西哥宪法第2 7 条授权联邦政府整体上的 价格规制权，同时，具体价格事务协调上，则由联邦地区水委会( f e d e r a ld i s t r i c tw a t e r c o m m i s s i o n ) 机构来管理全国童来水行业的价格工作，负责自来水行业的开发；在价格 机制上，比如，对于居民用水，规定每人每天基本量为5 0 升，在这个范围内，由政府 实行价格上的补贴措施，超出部分则实行市场价，按照每立方米0 1 5 美元来计算并收取 必要的费用。 此外，在具体的公粥事业中政府价格规制机构与定价方式上，美国没有专门的公用 事业价格规制机构，公用事业价格分别被联邦政府、州政府以及县、市政府规制。价格 。参见，o e c d ，r e s t 丑a c t u r i n gp u b l i cu t i l i t i e s 衙c o 盛p e t i t i o n tc o m p e t i t i o na n dr e g q i l a t o r yr e f o z 獗资料 来源；m o e c d o r g d a t a o e c d 6 6 0 1 9 6 3 5 9 7 7 锑参见，m i k et r e t h e w a y 。a i r p o ro w n e r s h i p , m a n a g e m e n ta n dp r i c e r e g u l a t i o n , 资料来源： 鬻鞴。r e v i e w c t a e x a m e n l t c g c c a c t a r e v i e w c t a r e v i e w e n g l i s h r e p o r t s t r e t h a w a y 9 参冕l i n d s a ys t i r t o n ，m a r t i nl o d g e ，e m b e d d i n gr e g u l a t o r ya u t o n o m y ：t h er e f o r mo fj a m a i c a n t e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t i o n1 9 8 8 2 0 0 1 ，资料来源： w w w u n p a n l u n o r g i n t r a d o c g r o u p s p u b l i c d o c u m e n t s c a r i c a d u n p a n o l 0 4 1 1 西参见，c 矗v eh a r r i s ，p r i v a t ep a r t i c i p a t i o ni ni n f r a s t r u c t u r ei nd e v e l o p i n gc o u n t r i e s - - t r e n d s 。i m p a c t s ， a n d p o l i c y l e s s o n s 资料来源：，h t t p i l ：r r u w o r l d b a n k 。o r g p a p e r s l i n k s o p e n a s p x ? i d = 1 4 8 1 ：另也研参见，k r t o d a n i 。p r i c i n gb e h a v i o rl nt h eu 。s 。r a i l r o a di n d u s t r y ：l e s s o n sf o rs o u t ha f r i c a , 资辩来源： 霄，镕w e s s a o r g z a d o w n l o a d 8 b s t r a c t s c 2 0 0 l1 9 ， 5 参见，l u i sc a s t r o ，s a 也lc r u z ，j o a n n eg r e e n ，t h ec h a n g i n ge n v i r o n m e n to fw a t e rs e r v i c e sp r o v i s i o ni n m e x i c o ，w a t e r a i da n dt e a r f u n d2 0 0 3 我阔公用扣l z i p 政，定f ，吁j 为：n ；、i # 州m 亢 规制形式主要有司法规制、直接立法规制、特许权规制、委员会规制、非直接规制。在 r 本，在公用事业规制机构及规制形式上有明确的价格管理机构，主要包括高层次会议 和各级政府主管部门。政府审定公用事业价格的法定程序为，企业按照政府规定的定价 原则测算调价方案并向有关主管部门提出调价申请，有关主管部门受理调价方案后，首 先要对调价方案进行审核，然后召开由需求方及其他方面的代表参与的公开听证会，并据 此提出调价方案意见。拳在英国，政府对公用事业的价格规制属于政府对公用事业的规制 范畴，他们在公用事业中确定了政府定价分级规制方式。9 在德国，政府管理价格的机 构是联邦政府经济部和州政府的经济部。联邦政府经济部管理价格的职责包括制定价格 管理法规、方针政策，直接干预价格构成和i 白】接控制价格、监督价格、观察价格，协调 各地区、各方面的价格矛盾。在州一级，价格政策由州经济部负责，它须听从联邦经济 部价格政策的指示，但在本州范围内有一定程度的自由权。价格监督职能主要由联邦政 府和州政府的经济部反卡特尔局独立行使。在法国，在价格方面，政府对垄断性企业 的价格进行干预，并参照国际市场价格进行定价，使其产品的价格与国际市场可作比较， 防止这些企业利用垄断地位，随意提高价格。在瑞士，政府定价权限主要在联邦和州 之间分配，联邦政府负责全国药品、电信、邮政、机场收费等方面的定价，州政府则负 责所属郡镇电价、水价的制定。 1 2 2 国内文献综述 在国内，我国国家工商行政管理局发布的关于禁止公用企业限制竞争行为的若干 规定中，将公用企业定义为供水、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或 行业的经营者。在计划经济时代，公用事业等同于国有企业，并不存在现在论题意义上 的政府定价问题。随着我国采用市场经济体制，政府与企业关系的讨论也渗透到公用事 业中来。从现有的研究资料看，学者关注的焦点是公用事业的民营化问题。但是由于公 用事业垄断或限制竞争的初衷，本是为了提高效益、维护公众利益，然而，电信、铁路、 电力等部门变着法子收费让消费者越来越难以忍受，公用事业中政府定价机制成了热点 问题，尤其是，前些年铁路行业中暴露出来的价格上浮与服务质量问题更为明显。脚因 。参见，围家计委市场与价格研究所赴荚培训考察团，美国的价格政策与管理赴荚培训考察报告，载价格 月刊，1 9 9 7 年第1 0 期。 4 参见，陈国际， 1 本的价格改革及j e 对我固的启，j ，载f t 本问题研究，1 9 9 7 年第3 期。 3 ：参见，国家发改委考察团，英固的价 备管理j 听i i e n 度，载调查研究1 9 9 9 年第2 期。 。参见，赵全兴，德国的价格管理和价格调控，载价格月刊，2 0 0 3 年第5 期。 参见，书人乐，法国的价格体制j 法律制度，载中国物价，1 9 9 8 年第6 期。 。参见，张念瑜，国外市场经济困家公用事业价格规制的理论、实践0 借鉴，载广西市场j 价格，2 0 0 1 年第1 1 期。 参见，史际备，公用事业0 f 入竞争机制与“反垄断法”，载泫学家，2 0 0 2 年第6 期。 参见，刘书燃，公民、政府筛0 度变迁由乔占祥诉铁道部案引发的制度分析，转0 l 自法理j 判例嘲 h t t p ：7 w w c h i n a l e g a l t h e o r y c o m h o m e p a g e a r t i c l e _ s h o w a s p ) a r t i c l e i d = 8 0 3 ，等等，最后访问fl 期：2 0 0 6 7 一l 4 。 是繇久荧| 逶等学歹j 嫒 j 学位论交 此，一些学者提出，目前公用事业中主要问题应该是如何在现有体制下完善政府定价机 制。每针对现行公用事业中政府定价行为法律规制在立法、司法上的若干缺失，许多学 者提出了报好的建议。比如，有学者指嬲，鉴于公共枣业所提供的公共产品具有特臻性， 除了需要有特殊的规则去制约资本外，还应该要求政府部门实行合理的定价机制，并且 为此承担相应的责任如公共责任，并转换政府的角色。也有学者指出，必须在政府定 价程痔上反映第三者( 消费者) 的声音，不麓假定政府代表消费者，设想政府完全替消 费者考虑问题，因为政府信息具有不完全性。 而且，针对中国特殊国情，也有学者指 蹬须解决如下问题，比如长期以来，我囤公用事业一般由国家垄断经营，其价格由政府 宣接铡定或批准，在这种情况下，所谓政府定徐往往演变成企业与政府徐格主管部门之 间的讨价还价，结果是成本涨多少，价格就提多少，甚至是价格的上涨比成本的提高还 要快；公用事业定价一直沿用成本加成定价法，各级政府价格部门确定公用事业产品或 服务价格的依据主要是被管制企业上报的成本，这种成本是特定行政区域内公阂事业企 业的个别成本，而非合理的社会平均成本；公用事业价外加价现象严重。 此外，对政 府来说，凡需要实行听证制定价格的商品和服务都要进行成本监审，防止在价格听证 上走过场 等等。在司法上，也有学者指出，要参照印度公益诉讼的模式来解决公用事 业中的政府定价问题。o 综上所述，我们发现，无论是发达图家，还是转型中国，在公用事业如何私营化( 或 者民营化) 领域，都同时鹚现政府与公蹋事业之间如何确定定价机制关系之闯题。扶政 府定价的角度来考虑，这就是本文谓之的公用事业中政府定价行为，它本质上是以实现 政府经济社会职能为目的和内容、以市场行为为形式的政府经济行为。公用事业中政府 定价行为的产生背景、表现形式、适用领域等诸多方面在发达国家与转型中国都存在差 异，但我们仍有理由相信，对于实行政府主导型的渐进式改革的中国来说，鉴予其“权 力寻租”的不可避免性，在政府定价问题上，实现对公用事业的放松规制，而对政府定 价行为加强规制则是必要的选择。 。徐小平，政府定价行为的实证分析及其它法完善，载长自学制，2 0 0 5 年第4 期。 嚣参见，巫望群，公用事业民营化，政府角色如何迩位? 访福州大学公共管理学院叶先宝副教授，资料来 源：h t t p ：o l d h x c j d b 。c o m n e w s m l b 9 7 2 0 0 5 0 4 1 4 1 4 3 7 4 1 h t m ；最聪访闯e 期：2 0 0 6 - 7 - 1 0 。 3 参冕，钱篾， 我嚣公震事堑改孳阉蔻讨论综述，燹睾毒来源：h t t p ：鬻张。c r i f s 。o r g 。c n ，最惹谚 霾銎麓： 2 0 0 6 - 7 - 1 0 。 ”同上：。 参见，国家发改蚕价格司官员：想涨价，先过成本监审关，人民e j 报 ( 2 0 0 6 - 0 4 - 1 0 第0 2 版) ，转引自 h t t p ：p o ti t i c s p e o p l e c o m c n g b 1 0 2 7 4 2 8 3 4 6 0 h t m l ，最后访间日期：2 0 0 6 - 7 - 1 0 。 8 参瑟，孛溥协赞隶瀵诱：徐耩瞬涯要淤壹悫j 遣矮，资瓣泉源：h t t p ：隔。h n 3 1 5 。n e t 。c n n e w s n e w s i n f o a s p ? a r t i c l e i 擀3 2 0 6 ；最后访问i 期：2 0 0 6 - - 7 - 1 0 。 7 参见，蒋小红通过公益诉讼，推动社会变革印度公益诉讼制度考察，转引臼中国法学阏 h t t p ：i o l a w o r g c n s h o w a r t i c l e a s p ? i d = 1 4 4 9 ，最后访阅h 期：2 0 0 6 - 8 - 3 。 一5 一 我2 7 j j 事i 2 中政府定价 j 为的j 上 j 观七例吻 1 3 论题来源及研究思路 尽管公用事业问题研究在中国已经是个老话题，但是随着中国改革的推进，如何在 其上实现政府与市场的博弈，涉及到系列的改革与发展过程中的制度问题。在这个意义 上说，对其研究也是一个历久弥新的事情。然而，笔者对该问题并不是着眼于其应该如 何实现民营化，而是认为我们未必要参照西方的公用事业私营化老路，而应该在中国土 壤上进行必要的公用事业中政府定价规制的制度改造。在这种思路指引下，一个也许有 益的办法就是改变当下在公用事业上的政府定价机制，实现政府主导型的、由政府与公 用事业行会( 协会) 或者消费者之白j 良性互动的定价机制，以解决本土化的公用事业价 格规制问题。也正是在这种思想动力的驱使下，笔者对此论题进行了系列的跟踪研究。 在导师的指导下，笔者系统地整理了相关资料并形成了现在的一个基本研究框架。 论文研究思路是，从公用事业中政府定价行为入手，在厘定公用事业与政府定价行 为内涵及两种关系基础上分析了我国公用事业中政府定价行为法律规制的现状与不足， 然后最后针对上述存在的问题基础，结合国外，如美国、英国、法国、德国、日本等公 用事业中政府定价行为法律规制实践，文章指出，出于我国公用事业的双重特性考虑， 在对政府定价行为进行法律规制时，前先要注重在宪法框架下实现相关价格法律法规与 公用事业特别法之间的协调；其次要关注在立法、司法等层面上完善以实现对其的有效 规制。 住职人员i 州等学力硕i ：学位论文 第2 章公用事业中政府定价行为界定 2 1 公用事业中政府定价行为内涵的厘定 要正确地研究公用事业中政府定价行为所存在的问题，并适时提出合理的解决方 案，我们首先要对什么是公用事业、何谓政府定价行为，及其性质、内涵等基本问题有 一个深刻的了解，以当公用事业中政府定价行为出现问题进行讨论时作为一个基本判断 标准。 2 1 1公用事业的概念、特征及性质 所谓公用事业( p u b l i cu t i l i t i e s ) ，是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共 交通等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。如，依美国加利福尼亚州公 用事业法典的规定，公用企业包括所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的电力 公司、燃气公司、自来水公司、电话公司、电报公司、运输公司、石油管道公司、污水 处理公司、供热公司和桥梁通行费征收公司等。在我国国家工商行政管理局发布的关 于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定中，将公用企业定义为供水、供热、供气、 邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营者。作为从事公用事业的主要组织，公 用企业既具有企业的一切特性，是从事某种生产经营的商品经济组织，又有其特殊性： 营业目标的公益性；市场地位的垄断性；服务渠道的管网化和产品不可贮性；公用事业 产品的生产与销售不可分离，因其产品基本上不可贮存，只在存在消费需求时才能进行 生产：运行的规模化和国家补贴等等。 基于这些特征，传统理论认为，公用事业具有垄断性和公用性的双重性质：( 1 ) 垄 断性。在我国，以铁路行业为例，铁路运输同公路、水运、民航等其他各种旅客运输方 式相比，具有独特的经济技术特点和传统的优势，更因仍处于计划经济体制向市场经济 体制的转轨时期，从而在事实上保持了传统的国有铁路企业的垄断经营方式。这之所以 被称为一个垄断，是因为在铁路运输这个特定服务市场中，这种服务仅仅只有一个提供 者，即铁道部统一指挥下的国有铁路企业，而其面对的却是整个市场的需求曲线，为 保证垄断定价的合理性，政府对之进行价格管制即成了必需。为什么会存在垄断? 除了 。参见，曹炳洲，美国公用事业价格监管与借鉴，载中国物价1 9 9 9 年第4 期。 。参见，中华人民共和固铁路法( 1 9 9 0 年9 月7f t 第七届全国人民代表大会常务委员会第卜五次会议通过，1 9 9 0 年9 月7 日中华人民共和国土席令第3 2 号公布) 第二三条，国务院铁路主管部门主管伞国铁路t 作，对困家铁路实行 高度集中、统一指挥的运输管理体制，对地方铁路、专用铁路和铁路专用线进行指导、协调、监督和帮助。国家铁 路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。 我：q f j 皇, l k 巾政确定f 分母为的；三律规，广，： 通过长期竞争中的兼并与重组而形成的最终的垄断企业，一般来说，某个行业垄断存在 的原因是其他市场主体( 主要是企业) 认为这一市场无利可图或者说难以进入这一市场， 这就是垄断障碍的存在。因而，事实上市场进入障碍是所有垄断权力的根源。垄断障碍 一般可以分为两类：技术障碍和法律障碍。铁路行业由于存在巨大的沉淀成本形成了进 入该行业的技术障碍，这使得国有铁路企业具有天然的自然垄断性。垄断也可以由法律 规定而不是由经济条件所带来的。根据我国铁路法，铁路运输企业兼具行政管理职能， 被赋予了排他性的行政权力，因而源于自然垄断的铁路运输企业同时具有了行政垄断 性。也( 2 ) 公用性。公用性源于“公企业”这一术语，其语根源于德国法a f f e n t l i c h e u n t e m e h m u n g e n 一词。经日本学者翻译，传入我国台湾地区，但台湾仍习惯用“公营事 业”为与此相对应的主流概念，但这是否真与“公企业”概念完全相符仍需进一步探讨。 对公企业的界定，台湾有三说：最广义说、广义说、狭义说。暂由于“最广义说”及“狭义 说”的过广或者过狭，难以得到大部分学者的赞同，所以“广义说”比较流行，本文亦拟 借此说，以我国大陆铁路企业为例，来对其进行性质分析。根据“广义说”，公企业概 念必须包含下列三种要素：在公企业的目的方面，增进社会公共利益为公企业设立的 主要目的，但并不排除公企业仍可以为营利目的而设立，对此，该公企业在设立之初就 应该用法律明确表明；公企业所采取的手段主要是以企业的经营与提供商品、服务为 手段的“非权力管理作用”，而不以国家权力行使为要素，仅在特定情形下方可运用具有 权力性质的手段；公企业的主体必须是以行政主体、或其设立的组织为限，因而公企 业的设立、废止、整合、管理等因此受到公法性质规范的限制，若公企业行为影响到公 民的利益损失，也将可通过公法救济途径来获救。我国的铁路企业能否界定为一种“公 企业”呢? 这要看铁路企业是否符合上述的三个要素。首先，铁路法第5 条明文规定， “铁路运输企业必须略持社会主义经营方向和为人民服务的宗旨，改善经营管理，切实 改进路风，提高运输服务质量”，由此可以看出，增进社会公共利益及服务于公众正是 其设立及经营之目的，铁路企业也因此具有了公用性。此外，铁路法规定的铁路企 业指的是各地铁路局及铁路分局，从这个法定的名称上我们似乎就可感受其浓浓的权力 气息。“局”在我国一般是行政机关名称的“后缀”，如此听来，能以局命名的企业自然应 由行政主体设立，而且其经营运作不可避免地掺杂着行政权力的飞舞，这与公企业以“非 2 参见，刘书燃，公民、政府与制度变迁由乔占祥诉铁道部案引发的制度分析，转引白法理与判例网 h t t p ：w w c h i n a l e g a l t h e o r v c o m h o m e p a g e a r t i c l es h o w a s p ? a r t i c l e i d = 8 0 3 ，等等，最后沈问f i 期：2 0 0 6 - 7 - 1 4 。 4 受u 本法的影响，台湾学者林纪东皱认为持“最广义说”：“为达到特定之社会公益日的，国家或公共团体白为 绛营，或基于国家之行政授权，由私人经营，不以权力之行使，为其本质之事业。”此说中包括j 私人肇十国家授 权l 可经营的“特许企业”。台湾另一学者管欧将“公企业”等同为“公营事业”，而如此定义：“国家或地方政府 为奉身或公共利益自为经营，小以权力为要素之事业”，其中所定义公企业4 i 仅为公益日的，而且也町以为其他日 的如营利i 面i 殳、，= 经传，这是“广义说”。学者史尚宽持“狭义说”，认为公企业为“国家或公共团体自己直接为 ：会公共利益所经营之1 权力事业”。参见，翁岳生编，行政法( 2 0 0 0 一卜册) ，中围泫制 j 版j | l ：2 0 0 0 年7 月版， 第j l l j 1 2 页。 舀i 职人员i 叫等学j 顾i ：学位