垃圾焚烧发电BOT项目招商运作实务的七个要点.doc

垃圾焚烧发电BOT项目招商运作实务的七个要点前言：南京市江北生活垃圾焚烧发电BOT项目(处理规模为1000吨/日)在短短三个月的时间内，便完成了整个BOT项目招商，顺利选中了理想的投资运营商，为项目未来建设实施争取了宝贵的时间，堪称国内同类项目成功运作的典范。笔者作为政府方的咨询顾问，协助政府确定了项目重要边界条件、代表政府与投资人进行了多轮谈判并最终协助签约完成。南京项目有很多经验值得总结，笔者从项目运作实务角度，归纳了此类项目招商运作应注意的七个要点，供各地政府运作同类项目时参考借鉴。一、政府方的组织与顾问单位构成垃圾焚烧发电BOT项目招商，涉及许多重要决策和政策协调，政府需要成立专门的临时组织来顺利推进工作，同时聘请专业的顾问单位协助完成方案的制定、协议的编制和谈判以及代理执行招商程序等。政府组织一般分为两个层面，第一个层面为负责决策和政策协调的领导小组，最好由市长任组长，分管副市长担任副组长，组员包括市分管副秘书长、发改委、规划局、国土局、财政局、国资委、建委、垃圾行业主管部门(如市容局)、环保局、物价局、项目所在区政府(涉及土地问题)、供电公司(涉及上网发电事宜)等；第二个层面则为领导小组下设的BOT招商办公室，负责商议和解决具体问题，一般由上述几个主要政府部门(如市发改委、财政局、国资委、建委、垃圾行业主管部门(如市容局)、环保局、项目所在区政府(涉及土地问题)、供电公司(涉及上网发电事宜)等)以及政府外聘的顾问单位组成。实践证明，上述两级项目决策与执行机构是项目运作的首要保证，其工作效率的高低，将直接决定了项目推进的效率甚至成败。目前几乎所有此类市政公用行业改制招商，政府均聘请专业的顾问单位，在项目运作过程中对技术、财务、法律和程序控制等方面提供专业咨询意见。顾问单位可以由具有上述综合服务能力的专业咨询公司(如济邦公司)承担，也可以由分别具备单个专业咨询服务能力的几家公司承担，如设计院、会计师事务所、律师事务所和招标代理公司等。但从服务提供的协调一致性、高效性和成本高低看，越来越多的政府均倾向于聘请一家公司来提供上述技术、财务、法律和程序控制等全方位专业咨询服务，或者由这样一家公司总协调并承担其中的财务、法律咨询等专业服务。二、招商程序选择市政公用行业(包括垃圾焚烧发电项目)投资人的选择程序规定中，比较常见的是明确招投标制度，但并没有明确排除其他体现公开、公平竞争原则的程序，如竞争性谈判、公开招商/招募以及拍卖等方式。建设部市政公用事业特许经营管理办法中，原则性规定了通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，之后颁布的关于加强市政公用事业监管的意见第二条第(一)款中，虽然在规范投资人选择程序内容中提出招投标制度是市政公用事业实行投资人准入监管的主要方式，但并未指出此特许经营者招投标是否与招标投标法中规定的工程招投标为同一概念。上述政策规定的模糊性，给各地实践运作带来诸多难题。按照规定，最不容易受到公开质疑的投资人选择程序是采用招投标制度，但如严格按照招投标的相关规定，该制度则基本不适合市政公用行业BOT项目的投资人选择。如根据招投标法第四十三条在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判，但该类项目的特点就是关键边界条件复杂，难以标准化，同时参与竞争的投资人具备的竞争优势各不相同，选择标准难以统一和量化，很多条件和协议内容均要在项目谈判中确定(这也符合国际惯例)。因此硬性要求统一标准，政府方事前单方规定一切条件，则政府很难找到满意的合作伙伴。尤其是有些项目，政府开始投资人选择程序之初，很多重要边界条件不确定，又没有聘请专业顾问，做出的招标文件质量不高，很多重要项目条件和交易双方的重大权利义务没有规定，而一旦发标则不能更改标书，给后期项目运作带来诸多隐患，即使投标之后再发现，根据招投标法规定也基本不能挽回错误，对政府和投资人均造成巨大伤害(政府无故拖延或投资人不参加投标)。因此现在几乎所有市政公用行业BOT项目如采用招投标来选择投资人，均是借招投标的名，来行公开招募/招商之实，在标书评审确定排名之后，再行长达数月的谈判来确定最终中选投资人。有鉴于此，笔者建议此类项目投资人的选择程序以公开招商/招募甚至竞争性谈判为宜，既体现了公开、公平性，又不失适当地灵活性，为政府选择最适合项目的投资人预留了诸多可操作的方法和手段。三、处理技术工艺的选择垃圾处理技术工艺的选择，也是政府实施项目时首要考虑的问题之一，其重要性不言而喻。垃圾处理技术工艺的选择，应贯彻国家生活垃圾处理和污染控制技术政策，同时应该因地制宜，结合当地的优势：具有充足土地资源的地方，卫生填埋可作为优先考虑；土地资源缺乏、但经济发展水平高的地方，焚烧可能较为合适；选用垃圾生物处理技术的城市，也应全面考虑其利弊及在当地的适用性。在我国大部分经济发达城市，垃圾平均低位热值高，含水率低，而土地资源又相对比较紧缺，因此均倾向于选择焚烧处理工艺，但其综合处理单位成本较高(每吨70-200元不等)。从国内外主流工艺类型看，焚烧又分炉排炉、循环流化床两种具体工艺。其中，按照建设部和环保总局的城市生活垃圾处理及污染防治技术政策规定，大型生活垃圾焚烧宜采用以炉排炉为基础的成熟技术。四、前期工作深度、内容及与招商文件的衔接BOT项目的前期工作，广义上包括项目准备和BOT招商，狭义上仅指项目准备(本文为狭义理解)，主要包括项目调研、技术论证；确定主要技术、编制项目建议书、项目预选址规划及论证、项目环境影响评价、可研报告编制与批复；选址、初步设计、施工图设计、场地准备等。政府在BOT招商前，往往需要开展一定深度的前期工作，比较常见的是政府在完成项目可行性研究报告的批复后，以此作为项目立项的确定性文件再进行项目投资人的选择。因为项目很多重要边界条件(如工艺、土地、项目建设内容、上网发电价格等)在可研报告中基本确定，故此时进行项目招商对于政府和意向投资人来说项目内容比较确定，有利于投资人编制针对性文件和报价，有利于政府比选确定投资人。但同时也有很多项目，在项目建议书编制完成甚至之前，政府即着手开始投资人的选择，并要求其他项目前期工作由选定的投资人来开展。此时，由于项目诸多重要边界条件尚不能直接明确，因此在招商文件(注意，此处笔者没有使用招标文件，就是因为如果是招标文件，其中的重要边界条件根据招投标法不能在投标文件递交后有所变化-即使这些内容日后必然变化-这也正是笔者建议采用公开招商而非招标的重要原因之一)中，可以先将这些重要边界条件假设为未来可能发生的状态或标准，所有投资竞争人按此同一标准来参与投资竞争(同样实现了公开、公平)，同时在招商文件中明确规定如未来重要边界条件发生变化时，项目主要标的物将根据确定的方法来进行调整。这样，一方面体现了公平竞争原则，另一方面又为项目未来变化提供了灵活的处置方式。五、单价调价机制垃圾处理费初始单价一般作为此类BOT项目招商的主要竞争标的之一(或唯一竞争标的)，规定了项目开始运营时政府需要支付的每吨垃圾处置费用。但由于单价是项目综合条件的反映，而这些综合条件(最普遍的是通货膨胀引起的生产成本增加)在整个特许经营期内(往往长达20-30年)往往发生不断变化，因此需要在项目协议中尽量明确如果某些项目重要条件发生变化时，交易双方应如何重新计算并确定垃圾处理费单价。实践中，为了解决因为交易双方均无法控制的因素造成的项目成本或收入变化，往往设计一个价格调整公式，用来合理调整垃圾服务费单价。该价格调整公式中考虑的双方均无法控制的因素主要包括了可以量化的通货膨胀因素、税率变化、垃圾热值变化、上网电价调整等。通过财务预测模型，综合衡量整个特许经营期，调价公式中将列出垃圾处理服务费单价中分别反映上述各项变动因素(如可变成本反映了通胀的影响)的组成项各自在单价中的构成比例，这些影响因素变动率加权相加，即得出单价的综合变动率。其他一些重要条件的变化，可能无法事前预知其变化程度并量化其影响垃圾处理费单价的幅度，因此可以在协议中明确一定的合理原则，如规定恢复交易双方原约定地位等。六、提前终止补偿的设计垃圾焚烧发电BOT项目中，如特许经营期届满且不再续期，项目资产将无偿移交给政府；而在特许经营期届满前项目提前终止，项目资产仍要移交给政府，但由于项目资产的所有人是特许经营者，因此政府需要给予其相应经济补偿(一般称之为提前终止补偿)。对于提前终止补偿的设计思路，目前有两类：1、提前终止时，政府对项目资产单独补偿，补偿金额中不包括终止违约金，终止违约金在协议中另行规定；2、提前终止时，根据终止原因，政府补偿金额中直接体现违约金等因素。无论采用上述哪种提前终止补偿设计思路，一般均需要区分不同提前终止原因，来分类规定具体补偿方法。这些提前终止原因主要包括政府严重违约、特许经营者严重违约、不可抗力、法律变更等。实践中，交易双方往往对提前终止时，资产由谁处置，如何处置，处置后政府给予多少补偿的争议较大，尤其是由于双方违约产生终止时，违约方应该承担多少违约金为宜。笔者认为，尽管是由于违约导致终止，但补偿金额仍要体现公平合理，违约方不应因过错而承担过重责任，守约方亦不应因此而获得额外收益。同时，必须对垃圾焚烧项目的市政公用性质有清楚的认识，项目无法继续运营对于特许经营者来讲损失的是投资和利润，而对于政府则往往造成更大的政治影响(每天1000吨的垃圾无处存放及处理是难以想象的)，因此交易双方首先应尽量避免终止的产生。即使无法避免，终止时项目资产应尽可能继续维持项目运营，以保证市政公用行业的正常运转，如果特许经营者不履行该职责，则政府必须强制接管来代其履行。对于终止补偿金额，可以能继续正常使用的项目资产的价值作为补偿基数。七、政府监管措施在垃圾焚烧发电BOT项目中，政府的监管是通过与特许经营者签订项目协议的方式来实现的，这些协议主要包括特许经营协议及垃圾处理服务协议(该协议一般可作为特许经营协议的附件)。关于特许经营协议的主要内容，目前国内有较多的可参考法规、范本和文献，这里不再赘述，本文重点介绍几种具体的监管制度和措施：(一)中期评估制度，即每隔两至三年运营期，政府组织有关部门或外聘专家对项目的运营情况进行综合评估，主要包括资产维护、生产运营、特许经营权的使用、负债及担保等所有项目协议中规定的特许经营者主要义务，以定期全面监督特许经营情况；(二)履约保证金制度，即要求特许经营者支付一定金额(考虑到不给企业很大的成本负担，该金额不宜过高，可以三个月垃圾处理费金额为参考)的履约保证金(出具方式可为履约保函)，以作为特许经营者日常履约的保证；(三)质量监管制度，主要监管内容包括进出厂垃圾质量、垃圾数量、污染物达标排放情况、执行垃圾处理服务费情况、运行与事故处理、配合实施专项规划、执行生活垃圾卫生填埋技术规范、生活垃圾焚烧处理工程技术规范等；(四)成本监管制度，主要对企业生产经营成本进行定期核验，包括动力费、药剂/材料费、运输费、维修费、设施设备折旧费、工资及福利费、财务费用和税金等，对于符合监管标准的，可允许作为调价的依据；(五)临时接管和退出制度，即在特许经营者无法继续运营时，由政府临时接管项目资产并尽力维持运营，以此保证市政公用服务不会轻易中断；对于特许经营者在特许经营期内的退出，一般政府均要给予严格限制，否则最开始的准入监管(即通过公开竞争方式选择特许经营者)形同虚设，新的特许经营者至少要拥有与退出者一致的经营管理水平和资金实力，同时政府要对退出过程实施监管；(六)公众参与监督制度，这项制度很重要，且往往容易被忽视。垃圾处理服务的购买者是公众，受益者也是