浅谈建筑工程施工_挂靠_的风险与控制.docx

夏卫忠，高东俊（南京第一建筑工程集团有限公司，江苏南京210008）摘 要 建筑行业挂靠经营、层层转包在某些地区和一些项目中不同程度地存在，已经成为业界公开的秘密。 由此产生的法律纠纷也开始不断呈现。 何谓“挂靠”？ 从法律层面上讲，就是一些自然人、合伙组织利用企业法人的资格和资质，规避了 国家法律政策对企业法人以外的个人和团队在税收、贷款、业务范围等方面的限制，并且利用所挂靠的企业法人的资格和资质获得了自身难以取得的交易信用与经济利益的经营活动。文章通过分析挂靠产生的原因、会带来的后果，研究采取什么措施来解决。 关键词挂靠；质量风险；安全风险；工期风险；债权债务风险；法律风险；风险控制 中图分类号tu712.6文献标识码a 文章编号1005-6270（2011）02-0116-05discussion on risk and control of affiliated building constructionxia wei-zhong gao dong-jun(nanjing first construction group co., ltd, nanjing jiangsu 210008 china)abstract: it is an open secret in building industry, that the construction enterprises doing business by affilia-tion, subcontracts are existing in some projects and some areas in various levels. legal disputes are appearing continiously. what is the affilalion? from view of legal point, it is that some natural persons, partnership or- ganizations adopt the enterprises legal persons qualification and optitude to avoid states legal restrictions on tax, loans and business scope.etc of certain person and collectives not inlluded in the enterprises legal person and do profitable business with the qualification of affiliated enterprises legal person.it explains in the paper the reason of affiliation and how to solve this problem.key words: affiliation; quality risk; security risk; project risk; creditor s rights debt risk; legal risks; risk control在建筑行业中，经常会有这样的现象：一个项目管理团队今天是以 a 公司的身份从事项目承包， 明天可能又以 b 公司的身份承包另一项目。这就是典型的挂靠现象。实质上 这是人才的非正常频繁流动现象。 一方面，人才团队单纯追 求更高的价值回报；另一方面，其原有企业不能为人才团队 提供长期共事的条件，从客观上造成了这种现象的发生。 因 为我们建筑业是一个经验性比较强的行业， 过度频繁的人 才流动会导致一些管理上的盲点、断点，从而产生一系列的 经济问题和社会问题，不利于创建和谐社会的大环境，且对 有挂靠行为的企业形成巨大的隐患和风险。 另一方面，一些 企业为规避法律法规和行业规定， 将挂靠的团队按照有关 规定办理正常手续，使其成为该企业的内设机构或团队，形 式上符合了现有的各项法律法规，严格意义上讲，这已经不 是违法的“挂靠”概念了。 本文从工程经济学的角度出发，对 工程挂靠的风险进行分析， 并提出控制工程挂靠风险的策 略。施工和材料设备承包单位的质量自检和质量保证； 业主通过监理单位对工程施工和建筑产品质量的监督检 查 ；政府建设主管部门直接参与工程质量的监督管理。首先，要保证施工和产品的质量，靠外部检查的他律机 制只是一个方面， 更重要的是依靠承包单位企业内部的质 量自检和质量保证，自律必不可少。 工程施工及建筑材料、 机械设备、 建筑产品供应单位内部必须健全完整的质量保 证体系和质量自检体系，坚持质量责任落实到每道工序、每 个工人。 实行全员、全面、全过程质量管理。影响建设项目质量的因素为 ：人、材料、机械、环 境 、 方 法。人作为影响项目质量的第一要素： 而挂靠人则考虑在 满足质量验收标准的前提下, 考虑施工利润最大化的影响 因素,对质量能蒙混过关的则尽量敷衍。 自身利益最大化是 双方根本目标, 这与新古典经济学的基本假设是一致的,即 认为人是理性的, 理性的人在给定约束条件下最大化自己挂靠行为产生的工程质量风险施工阶段的质量监督控制将主要围绕 3 个环 节 进 行：收稿日期2010-12-07作者简介夏卫忠，南京第一建筑工程集团有限公司，工程师。1江苏建筑20011 年第 2 期（总第 11140 期）117的偏好。 新古典经济学提供了价格机制下研究理性人行为的工具。 因为挂靠单位水平低，造成质量不合格，又无力承 担返修责任，而被挂靠单位要对业主方负责，不得不为挂靠 单位承担返修责任。 这种情况往往是因为选择分包不当或 非法转包而又疏于监督管理造成的。与工程发包方间因工程质量问题所生债务； 二是挂靠方与第三人间有关工程材料的购销合同之债； 三是挂靠方与雇 佣人之间所生劳务费给付之债； 四是挂靠方以被挂靠方分 支机构的名义擅自对外保证担保所生之债。 现分述如下：与工程发包方因工程质量所生之债对此审判机关的做法比较统一， 绝大多数意见认为根 据民诉法意见第 43 条的规定，列挂靠双方为共同诉讼主 体，对发包方因工程质量提起的诉讼承担连带责任。 这是因 为发包方和被挂靠方是建筑工程承包合同的双方主体 ， 而 挂靠方是建筑工程的实际履行者， 工程质量问题与挂靠方 的实际履行行为和被挂靠方的借出资质和营业执照的行为 之间有相联系的因果关系。 判令建筑工程合同的实际履行 者承担民事责任自属当然， 而责令借出名义的建筑企业承 担民事责任：既因为它是合同形式上的主体，又因为法律必 须对这种挂靠行为作否定性的评价而处以严格的责任 ， 以 此来达到杜绝或扼制此类行为的立法用意。 少数同志认为 如果发包方不知道挂靠双方的挂靠关系， 那么挂靠方在承 建工程时利用被挂靠方的名义，有欺诈的故意，所以根据无 效民事法律行为的法律规定， 应确认发包方与承包方所签 订的合同无效。 我认为这种观点有一定的道理，但从新合同 法鼓励交易的原则来看， 应将合同效力的撤销权交由发包 方，在不违背国家利益的前提下，由发包方最终决定合同的 效力。4.1挂靠行为产生的工程安全风险建设项目安全管理的难点：（1）外部环境影响因素复杂。（2）工种多，交叉作业多。（3）工序多，建设周期长。（4）项目建设参与方多。（5）员工岗位流动性大。（6）材料、设备、工具变化多。由于挂靠企业需要追求高额利润， 对安全生产长期投 入不足，建筑施工企业安全生产欠帐严重 ，安全基础薄弱， 加上企业安全生产责任制度不健全，法律意识不强，对安全 生产工作的重要性认识不到位， 安全工作大多停留在口头 上、文件上、会议上，严格不起来，落实不下去，缺乏事故风 险自我制约机制和科学管理手段。 同时由于农村劳动力的 转移，建筑从业人员的组成已经发生巨大的转变，人员缺乏 安全意识和自我保护意识，员工素质低，企业又缺乏有效的 安全教育培训制度，挂靠项目安全生产形势严峻。 一旦发生 安全事故，将承担严重的经济损失，相关责任人将有可能被 追究刑事责任。 企业安全生产许可证将被吊销，从而无法进 行工程招投标。2挂靠 方 与 第三 人 间 的有 关 工 程 材 料 的 购 销 合 同 之 债4.2和与雇佣人的劳务给付之债此两种类型的债都是挂靠方为自己的利益而与第三人 间进行的民事法律行为所产生的， 故在这一点上具有共同 性。 本文一并讨论。 对此审理法院的判决有：一是判令挂靠 方独自承担民事责任， 依据是挂靠方与第三人间的合同关 系具有相对性； 二是判令挂靠双方承担连带责任， 依据是民诉法意见的第 43 条。 以上两种判决都有一定的道理， 我们不能简单地得出两种判决方式相互矛盾的结论， 因为 民事判决是一项丰富复杂的工作，规律性的东西是相对的， 个案都有各自的实情。 现作评述。我认为，一般而言，合同只在当事人双方产生债权债务 关系，即通常所说的合同相对性原理。 据此可以认为在一般 意义上购销合同只在购销双方产生权利义务关系， 与合同 外第三人无关。 因此若挂靠方以自己的名义对外签订购销 合同，权利和义务应当由其本人承受，不应当溯及基础的挂 靠关系。 在实务中许多购销合同之债和劳务给付之债的表 现 形 式 仅 仅 是 由 挂 靠 方 以 自 己 的 名 义 向 对 方 出 具 债 权 凭 证， 此种情形下如无特别事由， 挂靠方应对自己的行为负 责； 若挂靠方以被挂靠方或被挂靠方分支机构的名义对外 签订购销合同或雇佣合同， 此时购销合同或雇佣合同的双 方主体是被挂靠方与第三人， 被挂靠方对合同债务承担民 事责任应属当然，但此时挂靠方才是合同的实际履行主体， 也应承担合同之债。 责令被挂靠方承担合同债务的理论依挂靠行为产生的工程工期风险影响建设项目工期目标实现的主要因素有：（1）施工条件不利。（2）设计变更的影响。（3）主要材料和主体设备供货进度和供货质量的影响。交货进度延期。运输进度未达到计划要求。主体材料和主体设备的质量不满足合同规定的技术 标准。主体设备的制造、 运输、 验收等程序未达到合同要 求。（4）资金保障不能满足进度要求。（5）建设项目参与方的组织不当。针对上述情况，怎样才能合理推进项目进度，我认为应 对进度目标进行规划、控制和协调。 但由于挂靠项目属于挂 靠人自行组织，自负盈亏。 公司原则上不派人参与管理，未 引入职业经理人制度。 这就完全取决于挂靠人的实力与诚 信了。 一旦出现上述影响进度因素中的一项，就有可能使项 目陷入停工状态，将引起建设单位的法律诉讼和索赔，最终 仍然由被挂靠单位处理出现的一切问题。3挂靠行为产生的债权债务风险挂靠双方对外债务的表现形式大致有以下几种： 一是4 118 江苏建筑20011 年第 2 期（总第 1140 期） 据除被挂靠方是形式上的合同主体之外， 另因为被挂靠方从挂靠中取得了挂靠利益， 挂靠方的购销行为与被挂靠方 为挂靠提供便利之间有因果关系， 判令挂靠双方当事人承 担责任有利于保护善意第三人（出卖人）的合法权益。 但在 此时挂靠双方的责任形式如何，存有争论。 一是认为挂靠双 方应对合同相对人承担连带责任， 理论上的依据是善意第 三人的债权价值高于挂靠双方之债的价值。 二是认为根据 权利义务相一致的原则， 被挂靠方应承担挂靠方不能清偿 债务的赔偿责任。 我认为判令被挂靠方承担债务不能清偿 部分的赔偿责任更有道理。 它既认定了挂靠方必须对自己 的行为负责，又对债权人债权的实现没有影响，这是因为即 使挂靠方不能承担民事责任， 被挂靠方也是有足够实力可 以承担民事责任的。司法实践中有一类问题值得探讨， 即在挂靠关系中挂 靠方是以被挂靠方的名义对外进行民事活动， 这和代理关 系有类似之处， 但挂靠和代理的本质区别是挂靠应当属于 无权代理的范畴。 当挂靠方以自己的名义对外签订比如购 销合同时，对合同的相对人来说，若其有充分理由相信挂靠 方是有代理权的，则构成法律上的表见代理。 较为常见的例 子是挂靠方先以被挂靠方的名义对外购买工程材料用于某 特定工程，由于交易的多次发生 ，为简化交易过程，挂靠方 以自己名义向对方出具凭证，后因债务不能清偿，合同相对 方起诉。 我认为此时合同的相对方在客观上有充分的理由 相信挂靠方具有代理权， 根据代理制度中所谓代理权的限 制不得对抗善意第三人的原则， 被挂靠方必须首先向对方 承担民事责任，然后可以向挂靠方追偿。 审判机关对此应严 格把握， 在诉讼中要责令相对人向法庭举证其相信挂靠方 有代理权的事由，如不能向法庭提交诸如书面的文本、函件 等等，则不能主张成立表见代理。 另外，相对人的无过失也 是表见代理的一个重要条件， 判断相对人无过失的标准是 看相对人是否知道或应当知道挂靠方无代理权。 所谓知道 是就事实而言，相对人已知挂靠双方挂靠关系的存在。 所谓 应当知道是就情理而言， 相对人已确知挂靠双方的事实关 系。 如相对人知道或应当知道挂靠双方的关系而与挂靠方 实施民事行为，则表明相对人为恶意有过失，自不成立表见 代理。据是民诉法意见第 43 条。 但这应当和上文所论述的两种债之关系相区分， 前两种债中挂靠方都是合同的实际履行 者，而相对于保证合同而言，并不存在谁是合同实际履行者 的问题， 正是因为在债务不能清偿时无实际的履行才引发 诉讼。 所以此种情形下的债和前两种债之间的这种结构上 的差异决定了不能推导出此种债如前两种债所生之责任形 式。 第三种观点认为保证合同无效，由分支机构所属的法人 承担过错责任。 依据是担保法第 10 条、第 29 条的规定。 即企业法人的分支机构如未经法人的书面授权擅自对外提 供保证担保，保证合同无效，法人承担过错责任。 这一观点 实际上已脱离了对挂靠关系的认定， 是建立在不作挂靠关 系认定的基础之上，将虚拟的分支机构作了实质上的认定。 由此可见，任何一个民事判决都只是相对的，答案也不是唯一的。 我倾向于认为保证合同是有效的，这是因为挂靠关系与企业法人的分支机构是有根本区别的， 挂靠方是独立核算的民事主体， 而企业法人的分支机构是非独立核算 单位，不能对外承担民事责任，所以分支机构如未经法人书 面授权，擅自作保证则保证合同无效。 在此类案件中分支机 构只是因为挂靠才虚拟的主体， 在保证合同上担保方表示 的是挂靠方，因此将保证人认定为挂靠方比较适宜。 于是有 人会产生疑问， 若挂靠方是不能承担民事责任的民事主体 时，即如担保法第 8 条规定的，挂靠方不具有代为清偿能 力，保证合同是否仍有效呢？ 我认为保证合同仍是有效的， 因为担保法第 8 条仅仅是一种提示性质的条款 ，提示 债 权人在签订保证合同时注意审查保证人的资信， 对保证合 同的效力不产生影响。 在保证合同有效的基础上，挂靠双方 的责任形式又是何种状态呢？ 我的看法是在挂靠方有代为 清偿能力时由挂靠方对自己的行为负责， 但若挂靠方不具 有代为清偿债务的能力时或挂靠方下落不明的情形下由被 挂靠方承担债务不能清偿部分的赔偿责任。应当说挂靠这一法律现象在建筑业中是普 遍 存 在的 ， 也是经济发展的一个产物。 它具有代理和履行辅助的某些 基本特征，但又不完全雷同。 我们很难在民法理论上为其设 定位置。 实务界在处理建筑业中有关挂靠问题的纠纷时也 有许多不同的做法。 我认为掌握以下几个基本的理念对分 析此类问题是有帮助的。 如合同的相对性原理、权利和义务 一致的原则、对自己行为负责原则等等。 这也是更好理解本 文的一个关键。 的确，我们不易为此类纠纷的处理拟定一个 统一的标准，因为民事审判的多样性也正是其魅力所在。挂靠 方 以 被挂 靠 方 分支 机 构 的 名 义 擅 自 对 外 保 证 担4.3保所生之债实例中有挂靠方以被挂靠方分支机构的名义擅自对外 提供保证担保的情形， 对此种情形下保证合同的效力及挂 靠双方民事责任的承担有多种不同的意见。 第一种观点认 为保证合同有效，由挂靠方独立承担民事责任。 依据是挂靠 方利用被挂靠方分支机构的名义对外保证担保已超出了挂 靠双方因承接工程而所为挂靠意思表示的范畴， 故挂靠方 应对自己的行为负责。 但这一方案不能解决的是当挂靠方 无独立承担民事责任的能力时，债权人的利益得不到保障。 第二种观点认为保证合同有效，挂靠双方承担连带责任。 依挂靠行为产生的法律风险根据建筑法第 67 条的规定，承包单位将承包的工程 转包的，或者违反本法规定进行分包的 ，责令改正，没收 违 法所得，并处罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节 严重的， 吊销资质证书。 承包单位有前款规定的违法行为 的， 对因转包工程或者违法分包的工程不符合规定的质量 标准造成的损失， 与接受转包或者分包的单位承担连带赔 偿责任。5江苏建筑20011 年第 2 期（总第 11140 期）119挂靠，是指单位或个人，在未取得相 应 资 质的 前 提 下 ，借用符合资质的施工企业的名义承揽施工任务并向该资质 施工企业交纳相应“管理费”的行为。根据建筑法第二十六条的规定， 承 包 建 筑工 程 的 单 位应当持有依法取得的资质证书， 并在其资质等级许可的 业务范围内承揽工程。 禁止建筑施工公司超越本公司资质 等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工公司 的名义承揽工程。 禁止建筑施工公司以任何形式允许其他 单位或者个人使用本公司的资质证书、营业执照，以及以本 公司的名义承揽工程。挂靠一般具有如下特点：（1）挂靠人没有从事建筑活动的主体资格，或者虽有从 事建筑活动的资格， 但没有具备与建设项目的要求相适应 的资质等级。（2）被挂靠的施工企业具有 与 建 设项 目 的 要求 相 适 应 的资质等级证书，但缺乏承揽该工程项目的实际能力。（3）挂靠人向被挂靠的施工企业交纳一定数额的 “ 管 理费 ” ，而该被挂靠的施工企业也只是以企业的名义代为 签订合同及办理各项手续 ，被挂靠的企业收取 “ 管理 费 ” 而不实施管理， 或 者所 谓 “ 管 理 ” 仅 仅 停 留在 形 式 上， 不 承担技术、质量、经济责任等。（4）以“合法”的劳务分包形式来掩盖挂靠行为。因挂靠产生的法律后果， 挂靠当事人依法应当对法律 后果承担民事法律责任：挂靠经营关系的建筑施工企业以自己的名义或以被 挂靠单位的名义签订的承包合同， 一般应以挂靠经营者和 被挂靠单位为共同诉讼人，起诉或应诉。 （最高法院民诉法 意见第 43 条规定：“个体工商户、个人合伙或私营企 业 挂 靠集体企业并以集体企业的名义从事生产经营活动的 ， 在 诉讼中，该个体工商户、个人合伙或私营企业与其挂靠的集 体企业为共同诉讼人。 ”）施工人挂靠其他建筑施工企业，并 以被挂靠施工企业名义签订建设工程合同， 而被挂靠建筑 施工企业不愿起诉的，施工人可作为原告起诉，不必将被挂 靠建筑施工企业列为共同原告。挂靠当事人之间所订立的挂靠协议无效， 双方应分 别承担过错责任。根据建筑法及有关司法解释的 规 定 ， 被挂 靠 的 施 工企业与建设单位所订立的建筑安装工程承包合同无效 。 该施工单位与使用其名义承揽工程的单位或个人对建设单 位因此而遭受的损失承担连带赔偿责任。 如果建设单位在 知情的情况下仍与该被挂靠的施工企业签订合同， 则建设 单位也有过错，应当承担相应的过错责任。施工企业具备相应的资质是承揽工程和签订承包合 同的法定条件。 因此，对于建设工程竣工前施工方未取得相 应资质的，由于承包合同违法性的瑕疵不能弥补，应确认为 无效。以被挂靠单位与建设单位签订的建设工程施工合同无效后，工程款如何结算取决于工程是否竣工验收合格。 根据 最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适 用法律问题的解释 第二、三条规定：建设工程施工合同 无 效，但建设工程经竣工验收合格，承包人可请求参照合同约 定支付工程价款。 建设工程施工合同无效，且建设工程经竣 工验收不合格的，按照以下情形分别处理：a.修复后的建设工程经竣工验收合格，发包人请求承包人承担修复费用的，应予支持；b.修复后的建设工程经竣工验收不合格 ，承包人 请求支付工程价款的，不予支持。 因建设工程不合格造成的 损失，发包人有过错的，也应承担相应的民事责任。我认为，以挂靠的以上法律特征来认定挂靠关系，并且 和其他容易混淆的承包关系、 委托代理关系相区别应是一 个动态的法律过程。 要结合挂靠的法律特征和案件的具体 情况加以综合分析，不能孤立地看待问题的某一个方面，要 牢牢把握施工单位是不是建筑工程合同的实际履行者 ， 是 不是权利和义务的最终承受者这样的关键点来分析案情 。 不要被事物的表象迷惑智慧的眼睛。 虽然承包关系、委托代 理关系和挂靠关系有很多相似之处， 但它们间的区别还是 明显的。 在审判实务中作这样的区分也是有意义的，因为不 同的民事法律关系中当事人所承担的民事法律责任是不尽 相同的。风险控制必须明确挂靠这种模式目前国家是明令禁止的， 不管 如何管理，通过什么手段，都得不到法律保护。 建筑施工企 业在正常的生产经营活动中， 应提高各级经营管理者的法 律意识和风险意识，增加企业员工的法律常识，加强对项目 经理的普法教育 ，坚持依法经营 ，照章办事，健全各项规章 制度， 杜绝挂靠现象的发生， 对需要挂靠的项目按照下述12 点 进行 控 制 ， 并引 入 职 业经 理 人 制度 ， 且 项 目经 理 必 须 由公司人力资源部派出， 并对工程施工过程中的材料合同 签订，工程用款等均由项目经理审批 ，质量、安全、进度、文 明现场也由项目经理负责组织。 另外将挂靠人纳入企业内 部员工，签订企业内部承包合同，按照企业的管理体系去进 行项目实施。 从根本上杜绝挂靠现象的发生，从而从源头上 控制了挂靠的风险。（1）增强风险意识 。 加强风险 的 预 测、 分 析 、 评 价和 管 理，采取法律的、经济的、技术的和管理的手段，避免、消灭、 减少和转移风险， 使风险发生概率和造成的损失降到最低 程度。（2）严格挂靠单位信用度审查制度。 对那些在经济上、 技术上、管理上无履约能力的，甚至没有诚信的挂靠单位应 取消其承包工程的资格。（3）提倡担保承包和合伙承包。 对信用度一般的挂靠单 位，可要求其提供一定的实物抵押或质押，也可提供有经济 实力的保证人承保。（4）加强合同管理，实行风险抵押承包制度。 首先，公司 与建设单位签订的合同， 要充分考虑合同实施中可能发生6 120 江苏建筑20011 年第 2 期（总第 1140 期） 的各种情况，在合同中要有详细的 、具体的约定，防止意外风险；第二，使风险型条款合理化 ，力争对责权利不平衡条 款、单方面约束性条款作修改或限定，防止由施工企业独立 承担风险；第三，将一些风险较大的合同责任推给业主 ，以 减少风险；第四，在施工过程中加强索赔管理 ，用索赔来弥 补或减少损失； 第五， 督促项目部按施工合同全面履行义 务，防止违约；第六，对引进项目的挂靠人的内部承包合同 应尽量做到内容齐全，条款完整，定义准确，具体详细，平等 互利，并将风险责任推向承包方 ；第七，对近年的挂靠承包 合同及与单位签订的施工合同进行一次全面清理， 摸清底 数，全面实现合同利益。（5）加强施工现场监管。 根据合同法、建筑法、建 设工程质量管理条例 等规定，确保工程质量和施工安全 ， 以及保证工期，防止出现事故和施工违约行为。 工程质量保 证金应在该工程超过合理使用年限后才能退还， 因为验收 合格不等于不存在质量隐患和质量缺陷。（6）加强财务监督管理。 要求各项目部每月报一次工程 进度及债务情况，并派人员到现场核对大宗建材和机械设备 的购买和保管、使用、付款等情况；劳务、材料、机械租赁等合 同必须及时报公司备案，一旦发现问题及时纠正；同时，应对 建设单位的工程进度款及工程款的结算进行履约跟踪。 若建 设单位拖欠的工程款，应会同项目部及时追讨，对多次协商 无效的，可通过法律途径解决，以免错过诉讼期限。（7）依法行使追索权。 对项目部因违约或侵权行为而形 成的债务，应依据挂靠承包合同的约定，及时向人民法院起 诉，确保企业的合法权益不受损害。（8）工程担保和保险制度。 根据国际惯例和国家有关规 定， 逐步实行工程担保和工程保险制度， 依法转移合同风 险。（9）实行过错追究制度。 将有关责任落实到相关部门和 个人，一旦发生风险而造成损失的 ，除扣发责任人工资 、奖 金外，还应责令其承担相应的赔偿责任。（10）立项目引进人责任制度。 项目引进人应对引进挂 靠单位信用度有充分的了解， 并负责督促挂靠单位全面履行承包合同约定的内容，确保挂靠单位无违法和违约行为。如由于引进人的过错给企业造成损失的， 应承担相应的赔 偿责任。（11）完善制度，选择好合格的职业经理人，加大挂靠人 违约处罚力度，把好每道关口。（12）加强工程资金管理 ，专款 专 用 ， 独立 核 算 ， 防止 挪用资金。结论与建议作为行业主管部门，应该充分发挥市场监管作用，根据 实际情况制定和完善行业准入制度， 这样才能保证建筑行 业在一个稳定、 有序的市场环境中快速发展。 作为建筑企 业，首先应杜绝法律上的 “挂靠”，不能违法；同时应充分 认 识到“人才是第一生产力”，应从情感、待遇、事业价值 取 向 等方面入手，为人才搭建经济地位、社会地位和技术地位的 三大平台，并建立健全相应的约束机制，以保证