（宪法学与行政法学专业论文）和谐社会构建中的行政救助研究.pdf

r 1 予 ， 1 1 麓 ，j 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究 工作所取得的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明。本声明的法律结果由本人 承担。 学位论文作者签名乙三f 立日期：蚍 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或其它复制手段保存、汇编本学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名! j 西出聘 日 期：弘z o 够加 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 岔詹 11l_i 寸，1，、 口 一，4彩k i 蹲 b 晤 叶 f f 1 ，j 摘要 行政救助其实就是一种具体的行政行为，是国家行政权力机构对社会弱势群体实行 的救助和帮扶的行为，这种制度是世界各国推行的一项重要法律制度，只是在各个时期 的表现形式不同而己。行政救助制度作为一项重要的人权保障机制，对于维护社会稳定， 促进经济发展，构建社会主义和谐社会起着不可替代的重要作用。随着建设服务型政府 理论的提出，行政主体与公民的关系，不再仅仅是“命令服从 关系，更是一种服 务关系。现代服务行政理念下的行政救助，更注重对公民权利的保障及行使职权的温和 性，政府对公民的救助既是政府的义务，也是公民受救助权利的体现，这对于构建社会 主义和谐社会，促进社会全面发展来说尤显得重要。在当前我国建设社会主义和谐社会 时期，我国的行政救助制度还存在着很多的不足，比如缺乏和谐理念指导、人们救济意 识薄弱、法律制度不健全等等。因此通过培养公民权利意识、完善法律制度和实现政府 转型方能使我国的行政救助制度得以完善和施行。因而研究行政机构对弱势群体的救助 就很有现实意义。行政救助也是公正平等的体现，这对于我国建设法治国家、和谐社会 也具有极大的推动作用，基于此，笔者选了这个题目作为我的硕士论文 本文分为四部分来论述，第一部分对和谐社会构建中的行政救助的若干概念进行了 介绍。第二部分对行政救助的理论基础进行了论述。第三部分分析了国内外的行政救助 制度。第四部分提出如何构建我国和谐性的行政救助制度。 关键词：和谐社会；行政救助；权利保护 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v er e l i e fi sak i n do fi m p o r t a n ta d m i n i s t r a t i v ea c t st h a ts o c i a lr e l i e fi s i m p l e m e n t e db yn a t i o n a la d m i n i s t r a t i v ep o w e r s t ot h ew e a k s u c hs y s t e mi sas i g n i f i c a n tl e g a l s y s t e mi m p l e m e n t e di nt h ec o u n t d e sa l lo v e rt h ew o r l do n l yw i t hd i f f e r e n tm a n i f e s t a t i o n sa t d i f f e r e n tt i m e s a sa ni m p o r t a n tp r o t e c t i o nm e c h a n i s mo fh u m a nf i g h t s ，a d m i n i s t r a t i v er e l i e f s y s t e mp l a y sa ni m p l a c a b l ei m p o r t a n tr o l ei nm a i n t a i n i n gs o c i a ls t a b i l i t y , p r o m o t i n ge c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，a n db u i l d i n g as o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t y 触t h et h e o r yo nt h ec o n s t r u c t i o no f s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tw a sp u tf o r w a r d ，t h ea d m i n i s t r a t i v er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h e a d m i n i s t r a t i v es u b i e c t sa n dc i t i z e n sa l en ol o n g e ram e r e ”c o m m a n d o b e d i e n c e ”r e l a t i o n ， b u ta l s oas e r v i c er e l a t i o n u n d e rt h ec o n e e p to ft h em o d e ms e r v i c ea d m i n i s t r a t i o n ，t h e a d m i n i s t r a t i v er e l i e fp a y sm o r ea t t e n t i o nt ot h em i l dn a t u r eo ft h ep r o t e c t i o no ft h ec i v i lr i g h t s a n dt h ee x e r c i s eo fp o w e r t h eg o v e r n m e n t sr e l i e ff o rt h ec i t i z e n s ，w h i c hi sn o to n l yt h e g o v e r n m e n t so b l i g a t i o n ，b u t a l s oam a n i f e s t a t i o no fc i t i z e n s f i g h t so nt h er e l i e f , i s p a r t i c u l a r l y m o r ei m p o r t a n tt ob u i l das o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t y a n d p r o m o t e c o m p r e h e n s i v es o c i a ld e v e l o p m e n t i n t h ep e r i o do fc h i n a sc o n s t r u c t i o no fs o c i a l i s t h a r m o n i o u ss o c i e t y , t h e r es t i l le x i s tm a n yd e f i c i e n c i e si nc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v er e l i e fs y s t e m ， s u c ha sl a c ko fh a r m o n i o u sc o n c e p t i o na st h eg u i d a n c e ，a d e q u a t er e l i e fs e n s ea n dp e r f e c tl e g a l s y s t e m ，e t c t h e r e f o r e ，c h i n a sa d m i n i s t r a t i v er e l i e fs y s t e mc a n b ei m p r o v e da n di m p l e m e n t e d o n l yt h r o u g hd e v e l o p i n gt h ea w a r e n e s so fc i v i lr i g h t s ，i m p r o v i n gl e g a ls y s t e ma n da c h i e v i n g t h eg o v e r n m e n t st r a n s f o r m a t i o no nf u n c t i o n t h es t u d yo nt h ea d m i n i s t r a t i v ea g e n t s r e l i e ff o r v u l n e r a b l eg r o u p s ，w h i c hi sa l s ot h em a n i f e s t a t i o no fj u s t i c ea n df a i r n e s s ，h a sp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c e s a n dh a sag r e a tr o l ei np r o m o t i n gt ob u i l dac o u n t r yr u l e db yl a w , a n d h a r m o n i o u ss o c i e t y b a s e do nt h i s ，t h ea u t h o rc h o s et h i st i t l ea sm ym a s t e r st h e s i s t h eb o d yo ft h i st h e s i sc o n s i s t so ff o u rp a r t s c h 印t e ro n eg i v e sac o n c r e t ei n t r o d u c t i o n o nt h ed e f i n i t i o n so fa d m i n i s t r a t i v er e l i e fi nt h ec o n s t r u c t i o no fh a r m o n i o u ss o c i e t y c h a p t e r t w om a k e sa na n a l y s i so ft h et h e o r yb a s i so fa d m i n i s t r a t i v er e l i e f c h a p t e rt h r e ed e a lw i t h a d m i n i s t r a t i v es y s t e mi nc h i n aa n da b r o a d c h a p t e rf o u rp u t sf o r w a r dh o wt oc o n s t r u c t h a r m o n i o u sa d m i n i s t r a t i v er e l i e fs y s t e mi nc h i n a k e yw o r d s ：h a r m o n i o u ss o c i e t y ；a d m i n i s t r a t i v er e l i e f ；p r o t e c t i o no fh u m a nr i g h t i l 4ul，- t，”tr、 一 _，、，一 j | l 7 心 f 譬 呼 f l j 目录 中文摘要i 英文摘要i i 目录i i i 弓i言l 一和谐社会中行政救助若干概念释义3 ( 一) 和谐社会3 ( 二) 行政救助4 ( 三) 和谐社会中的行政救助5 二和谐社会条件下行政救助制度确立的价值8 ( 一) 行政救助是构建和谐社会的重要内容8 ( 二) 行政救助促进和谐服务型政府的直接体现9 ( 三) 行政救助是保障人权及构建和谐法治国家的基本要求1 0 三中外行政救助制度概述及其分析1 3 ( 一) 国外行政救助概述与分析1 3 ( 二) 我国行政救助现状及问题1 6 四构建和谐性的行政救助1 9 ( 一) 以和谐理论培养权利意识1 9 ( 二) 完善和谐性的法律制度2 0 ( 三) 实现政府转型是构建和谐性行政救助的基本保障2 2 结语2 4 参考文献2 5 附勇乏2 7 后记2 8 i i _ _ i 1iut、 7 ， 遵7 t p _ l j 东：l l ：l j $ 范大学硕士学位论文 己l吉 i 口 一、研究目的和意义 在人民生活日新月异变化、经济飞速发展和中国构建和谐社会的当今情况下，国家 权力机构一定要依法办事、依法治国、依法行政、建设新时期的社会主义法治国家。现 代国家职责已与以往不同了，政府机关从原来的“权力行政 转向“服务行政”，为人 民谋利益、提高人民的文化生活水平、做好人民的公仆是国家新的角色的转变。在弱势 群体无法保障基本生活时对其进行行政救助是一个社会欣欣向荣、和谐发展的具体体 现，是行政权力机构对处于社会底层的人群进行帮助的一种十分重要的行政行为。这种 行为明显的突出了当今时代政府转型为“服务行政的特点，从而让行政救助由原来是 一种“恩赐”的行为变成了现在是行政机构的职责，是行政相对人的一种基本权利。在 理论上我国学界关于行政救助的基本问题还存在分歧，比如概念的界定、救助的范围等 等，而在现实生活中更是凸显出行政救助的不足之处，特别是在“非典 ，汶川地震等 突发事件中，我国国家救助行为在救助过程中出现的没有次序，没有规范统一的救助方 式与步骤的不足，使得我国加快制定一部行政救助法方是解决这一问题的关键所在。 行政救助是宪法权利保障的体现，是现代法律人文精神即对人格尊严、人的价值赋予关 怀与崇尚的体现，更是构建和谐社会、法治国家的客观要求。研究行政救助问题不仅从 理论上推动了加快我国行政救助法的制定，还可以指导和解决我国在实际的救助过 程中遇到的困惑和疑难。而从和谐社会的构建、现代服务行政的角度研究行政救助问题， 对于我国当今的行政法的基本理论以及具体的行政事务实践，更是有着十分重要的现实 意义，他将会完善我国行政法的基本理论，也会指导具体的行政实践，这对于我国贯彻 以人为本的科学发展观、建设社会主义和谐社会都有着很大的推动作用。 二、研究现状 纵观我国行政法学界的研究现状可知，我国学界对行政救助的理论研究还不够具 体，对行政救助的概念、对象、内容、救助方式等的研究都还处于各自为阵的阶段，对 行政救助的基本理论及其制度构建方面更是没有进行系统全面透彻的论述，即便就仅是 行政救助概念这一问题学界也是有各自不同的观点，有的叫“行政给付 ，有的叫“社 会救助 ，有的叫“社会救济”等等。再加上长期以来我们都认为行政救助是一种“施 予行为，而并非是国家法定的一种服务职责的影响，更使得我国对行政救助问题研究 不够。福斯多夫在1 9 3 8 年所著的“当作服务主体的行政”中提出了“生存照顾乃现代 行政之任务 的论断；n 1 在我国行政法学界同样倡导服务行政的理念。如应松年教授提 出的“为人民服务论 ；陈泉生教授呼吁的以服务和授益为现代行政法主要内容的“服 1 东北师范大学硕士学位论文 务论；朱维究教授倡导的“行政法的理念：服务、管理、法律监督 ；王学辉教授主张 “控权与服务论相结合”；2 0 0 2 年，杨海坤教授与关保英教授合著了行政法服务论的 逻辑结构一书，运用政治学、哲学、经济学、逻辑学、行政学、法学等诸多学科的知 识和方法对服务论进行了深入研究。乜1 尽管如此，但我国学者对行政救助问题的研究还 远远不够，需要继续更进一步的结合我国国情研究它，以便更好的为社会、为人民服务。 三、研究方法 在本文中笔者主要通过对英、美、r 等国的行政救助制度进行比较和分析，根据比 较得出国外在行政救助制度方面的优点，再结合我国实际情况，运用于我国的行政救助 实践中去。通过这样比较研究的方式可以使我们在理论研究上少走弯路，加快我国行政 救助制度理论方面的建设步伐，然后结合国外在具体的行政行为上的做法以及我国的国 情，来进一步完善我国的行政救助制度。比如在具体的行政救助内容方面，我们不能再 像原来那样仅进行单一的物质救助，还应该注意精神方面的帮扶和慰藉。因而通过比较 分析国外的行政救助制度对我国来说不管是在理论上还是实践中都具有重要的借鉴价 值，可以加快我国的的行政救助制度完善的步伐 四、文章结构 在我国构建和谐社会时期，如何把行政救助与和谐社会更好的结合起来，让国家行 政机构更好的去关怀行政救助对象这一问题，是我们面临的一个崭新的课题，因此在我 国不管是理论界还是实务界对行政救助的认识都比较粗略的情况下，研究行政救助问 题，建立一套完整的在和谐社会构建中的行政救助法制体系就显得十分重要。鉴于此， 本文从构建和谐社会的角度出发对行政救助进行论述，共分为四个部分，第一部分对和 谐社会构建中的行政救助的若干概念进行了介绍。第二部分对在和谐社会条件下行政救 助确立的价值进行了论述。第三部分分析了国内外的行政救助制度。第四部分提出如何 构建我国和谐性的行政救助制度。但由于本人学识的不足和资料的短缺，论述不充分的 地方在此求教于各位老师。 2 p l 东北师范大学硕士学位论文 一、和谐社会中行政救助的若干概念释义 行政救助制度是世界各国推行的一项重要法律制度，但是在不同的时期它的表现形 式不一样。它亦是一项重要的人权保障机制，对于维护社会稳定、构建社会主义和谐社 会有着极其重要的积极作用。在我国构建和谐社会时期，政府施行行政救助制度对于弱 者权利的保障和帮扶是和谐相处、共同富裕的表现。那么何为和谐社会? 什么又是行政 救助呢? 和谐社会的行政救助与一般的行政救助又有着哪方面的差别呢? 这是我们在 研究行政救助问题时应该弄明白的，下面就是对这些问题的探析。 ( 一) 和谐社会 “和谐”一词蕴含着共同发展、同舟共济、内和外顺与协调发展、和睦相处之意。尽 管古今中外关于和谐的理解有着不同的观点，但总的来说它是人类追求幸福生活的一种 理想和愿望。中国自古以来就有天人合一、阴阳互济的理念。在中国源远流长的文化中， “和”意味着协调、适中、平和、融洽；口】和”意味着人与人的共同志向，“天时不如 地利，地利不如人和。h 1 人类发展以来，和谐的理念经过人们在长期的社会生活中实 践，从而得知和谐理念的重要性，这种理念已经深深扎根于中华文明千年文化里，渗透 于人们点点滴滴的社会生活中，孔子的“和为贵”、孟子的“老吾老以及人之老，幼吾 幼以及人之幼 的经典言论就是古人对于和谐的不同看法。 在西方思想史上，和谐理念也是西方思想家追求的理想，从他们的生活语言和著作 论述中都能反映出来。如柏拉图构建了他的和谐社会，他把国家设想为三个等级组成， 即护国者、卫国者、生产者，这三个等级的人组成了统治阶级、武土阶级和劳动者阶级。 这三个等级如同人的灵魂有三个部分一样，不同等级之间的关系相当于灵魂各部分之间 的关系，具有不同的天赋职能。这三个等级能各守其美德，各尽其本性，务按其本分行 事，便算得到了自然的和谐，即实现了正义理想国；畸1 古希腊的毕达哥斯学派以数学为 基础，将世界理解成一个由比例关系决定的和谐整体；叩1 赫拉克利特却从斗争的角度动 态地认识，认为世界在对立的力量中形成和谐。h 1 因此，和谐安定、幸福美好、互助互 利的生活是人类普遍的追求。 纵观古今中外，都可以发现学者政客们在他们的思想里和作品中都闪耀着和谐的观 点与理念，但这与当前中国提倡的和谐社会建设的观念又有所不同，那么究竟何为和谐 社会呢? 和谐社会建设，是中国共产党根据我国经济社会发展状态，为适应经济市场化、 政治民主化和文化多元化及法治化而提出的新型社会即服务型社会的治理模式，是我国 举国上下追求美好生活的理想。社会的和谐安定是人民的幸福、人类健康发展的根本基 础，是任何一个党派、政府的最高执政境界和追求。2 0 0 5 年2 月1 9 同，中共中央举办省 3 t p j，f l、 东北师范大学硕士学位论文 部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班在中央党校丌班，胡锦涛 同志的讲话对什么是和谐社会做了很好的阐述，即：社会主义和谐社会，应该是民主法 治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。哺1 同时胡 锦涛把它作为与物质文明建设、政治文明建设、精神文明建设和和谐社会建设四大建设 之一，从而，和谐社会的建设就成为了国家和人民的重大历史使命和任务。和谐社会建 设的总体目标是：扩大社会中间阶层，严厉打击腐败和非法致富，加大政府转移支付的 力度，把扩大就业作为发展的重要目标，努力改善社会关系和劳动关系正确处理新形势 下的各种社会矛盾，建立一个更加幸福、公正、和谐、节约而又充满活力的全面小康社 会。聆1 和谐社会应该是一个依法治国、公平正义的社会，和谐社会不仅应该有自我调节 机制，还应该有自我保障机制，那么当社会弱势群体生活得不到保障、权益受到侵害的 时候，对他们进行行政救助就是必要的也是和谐社会的一个具体的重要体现。 ( 二) 行政救助 关于行政救助的概念，目前学术界的界定也比较模糊，即便是行政法学界对行政救 助概念也没有比较统一的看法，行政救助、行政物质帮助和行政给付等几个概念比较相 近，甚至有的在论述行政救助时以行政物质帮助和行政给付来代替，而书本中关于这些 概念的异同介绍又少之又少，因此给人们去学习和研究它带来了不少困难，也为将行政 救助理论运用于社会实践，为社会服务增加了难度，为了弄清楚行政救助的相关问题， 首先就必须搞清楚它的概念。“概念是解决法律问题所必须的和必不可少的工具。没有 限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。”所以在研究行政 救助时，也应从其概念入手加以界定和分析。行政救助概念的界定不仅是完善行政行为 理论体系的基本基础，也是进一步探讨行政救助制度完善的必具条件。 以下是一些学者们给行政救助下的定义。有的学者认为，行政救助是指行政机关基 于法定的职权和职责对特定对象在特定的情况下所实施的救援和帮助。由于行政救助属 于一种职责性的具体行政行为，因此它在行为方式上的特点是必须作为。n ”我国学界这 样给对行政救助下定义，目前很少。从现有我国有代表性的书本对行政救助或行政物质 帮助及行政给付的概念的论述上看，主要有如下几方面的观点： 对行政救助这一概念进行明确定义的观点有以下几个： ( 1 ) 行政救助是指负有法定职责的行政机关在特定情况下，依职权对需要救助的 公民、组织所实施的救援和帮助的行为。u 引 ( 2 ) 行政救助是行政机关以国家的名义对社会成员提供的抚恤和救助。n 羽 ( 3 ) 行政救助行为，是指行政主体为了发挥其管理、指引、帮助和服务的职能， 在其职责、任务和管辖的事务范围内，以直接给付物质利益或者提供资讯和信息等方式 所作出的，旨在帮助相对方解决具体困难或者使相对方作出j 下确决策的行政行为。简言 之，行政救助行为是行政主体作出的对相对方具有援救、帮助和指导作用的行政行为。 r 1 4 1 4 静 j j ，牛 p i 东北师范大学硕士学位论文 以行政物质帮助或行政给付进行下定义的概述有以下这些： ( 1 ) 行政物质帮助在广义上是指国家建立社会保障体系，以及由政府直接承担的 社会救助义务的行为。包括供给行政、社会保障行政、财政资助行政等。狭义行政物质 帮助行为，是指行政主体在公民失业、年老、疾病或丧失劳动能力等情况或其他特殊情 况下，依照有法律、法规、规章或政策的规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的 权益的具体行政行为。u 司 ( 2 ) 所谓行政给付，亦称行政物质帮助，是指行政主体在公民年老、疾病或者丧 失劳动能力等情况下，以及在公民下岗、失业、低经济收入或者遭受天灾、人祸等特殊 情况下，根据申请人的申请，依据有关法律、法规、规章或者政策的规定，赋予其一定 的物质权益或者与物质有关的权益的具体行政行为。n 刚 ( 3 ) 行政给付又称行政物质帮助，它是指行政机关对公民在年老、疾病或丧失劳 动能力等情况或其他特殊情况下，依照有关法律、法规规定，赋予其一定的物质权益或 与物质有关的权益的具体行政行为。n 7 ， ( 4 ) 行政物质帮助是指行政机关对公民因年老、疾病或丧失劳动能力等情况下， 或者其他特殊情况下，依照有关法律规范的规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关 的权益的具体行政行为。n 町 综合以上对行政救助、行政物质帮助、行政给付这三个概念的代表性定义可以看出 在行政法学界，行政物质帮助与行政给付的概念在内涵上与传统的行政救助概念“换汤 不换药”，目前多数学者以行政物质帮助或行政给付概念来代替行政救助。亦可知行政 救助有广义和狭义之分，狭义上的行政救助其实就是行政物质帮助，是行政主体在公民 年老、失业、疾病或丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，依照宪法和法律规定，给 予其一定的物质帮助或者是与物质有关的帮助的一种具体行政行为。广义的行政救助 相对范围宽一些，不仅包括狭义上的行政救助，还包括通过公用物、公共设施等的设置 或经营为公众提供日常生活的公共服务的行政供给和国家行政主体为实现特定的公共 利益而给经营者的行政补贴( 如财产补贴、优惠性贷款、免除税费等优惠) 。本文认同 行政救助这一概念，它是指国家行政主体给予特定行政相对人的具体的行政救助行为， 它既是国家行政机构的义务和责任，也是相对人的被救济权利的体现。 ( 三) 和谐社会中的行政救助 和谐社会就少不了公平正义的价值观，平等是人类最基本的需要之一，是最基本的 人权。对弱者进行救助是政府的基本义务，是现代行政任务的根本及生命力的体现，也 是构建和谐社会的具体表现之一。一个国家贫富差距极大将会导致国家的不稳定，社会 不稳定又何来和谐可言。在当前社会高速发展和经济快速增长的趋势下，国家行政模式 已经从“秩序行政”向“服务行政 变迁，同时行政救助的内涵和外延也发生了很大的 变化，行政救助的主体、方式、对象、范围等都所扩展。 5 东北师范大学硕士学位论文 1 行政救助的主体 行政救助的主体是享有行政救助权的主体。根据宪法第8 5 条、8 9 条、1 0 5 条 和1 0 7 条的规定，我国的行政主体主要是行政机关，即各级人民政府及其列入国务院编 制序列的各部门。另外，行政机关以外的组织，如事业单位等，经法律法规的授权也能 成为行政主体。n 町据此行政救助的主体包括行政机关和法律法规授权的组织。行政机关 的救助主要是指行政机关根据其法定职责所作的具体行政行为，比如民政部门对困难人 群的救助，教育机关对失学儿童的救助，卫生行政机关对患者的医疗救助等。法律法规 授权的组织的行政救助主要是指某些公共组织根据法律法规的授权所施展的行政救助 行为，如城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法授权救助站负责对城市生活无 着的流浪乞讨人员的救助工作，还有一些法律授权残疾人联合会、社会福利院等机构或 社会组织对弱势群体的救助。由于我国行政救助的相关法律法规不健全，同时又没有一 部统一的救助法律制度，现在看到的关于行政救助的法律内容大多是分散地规定在不同 的法律规章中，这些法律条文调整着行政救助的不同的权利主体和义务主体，以致当前 我国的行政救助主体是各种各样的。特别是在目前我国构建和谐社会时期，行政救助的 主体更不能单一的认为是某一个机关组织。只有顺应时代的发展，根据社会的变化适时 调整行政救助主体，才能更好的对行政相对人进行行政救助。 2 行政救助的对象 行政救助的对象是个很复杂的问题，一般情况来说，行政救助的对象都是弱势群体。 这里指的弱势群体是指在社会竞争和关系中，表现为一种不平等的社会关系，其中处于 劣势的一方的弱者。比如因为没有工作机会和条件，导致生活居于贫困中的人们，政府 为了保障他们最基本的生活，而给予的一种帮助。但是在我国传统的思维中行政救助的 对象大多局限于身体上处于弱势的群体，如年老体衰、残疾等的人群，而在我们构建和 谐社会的今天应该把这一对象有所扩展，比如一些身体健全者但因激烈的社会竞争或者 家庭情况( 常年有人生病在床) 、自然灾害等各方面的原因以致其不能平等的获取的生 存和发展的机会的人群。此时行政机构就应当通过行政救助的方式来对他们进行救助， 比如提供就业机会、免费培训技能等，从而认真做好社会公平正义和公民基本生存权利 的保护伞这一角色。 3 行政救助的内容 和谐社会的行政救助的内容和方式不再也不能停留在以往的纯物质的帮助，而应该 根据现实的发展通过多方式、多渠道的对行政救助的对象进行救助。比如通过对其提供 工作机会，教授技术技能，在自主创业、生活工作等各方面对其予以优惠和帮助，同时 还要加强精神救助。和谐社会时期精神上的帮扶是一个新的内容，对此可以采取做心理 咨询、思想开导、文化救助等的工作，还可以以开展专题讲座、宣传典型案例等的方式， 引导精神弱势群体树立起正确、积极、健康、乐观的人生观和世界观，以正常平和的心 态去适应社会的发展；对文化资源缺乏的边远落后农村和地区可以以提供文化资源，进 6 东北师范大学硕士学位论文 行文化方面的救助，比如可以以送电影下乡、捐赠书本及一些学习用品的方式救助等等； 对在社会中处于劣势地位人群的精神帮助，可以定期对其给予精神上的关怀，开导他们 积极面对社会，融入社会。因此在构建和谐社会时的行政救助，其内容已经远远超出生 活手段的供给，而应该是以人们日益增长的需求为转移进行救助。从而政府的救助内容 应以传统生存权为内容的经济上的救助为最底线，多角度、多方面、多形式的对需救助 的人进行救助，并对一切使救助行为受到破坏的人和行为进行打击和教育，从而让全体 社会成员都平等的享受到社会主义改革开放发展带来的成果，这同时也是和谐社会的体 现。我们在对弱势群体给予生活帮助的时候，还应充分尊重他们的人格尊严，对其表示 精神上的关怀。有时精神上的关怀比物质上的帮助带来的效果更好，因为一个人具有了 积极健康的心态才能全身心的投入工作生活中，从而才能通过合法的手段尽快脱离贫 困。在我们实施行政救助的时候，还不能仅限于救助对象自己申请救助，行政机关更应 该积极主动的介入和了解情况。因为救助不再是政府对公民的恩赐，而是一种固定的、 经常性的国家责任和社会责任；公民也不再仅是被动接受者，而是可以积极主动地向政 府主张自身合法合理的需求的权利享有者。因此当弱者在无法维持自己的基本生活而不 能生存时，向国家行政机构申请救助，这其实是权利的体现也是人权上生存权的表达。 7 东北师范大学硕士学位论文 二、和谐社会条件下行政救助制度确立的价值 行政救助制度在和谐社会的构建中具有重大的价值和意义。一个和谐社会的社会就 是一个公平正义、稳定的社会。法治是公平正义的体现，能够维护社会秩序和保持社会 稳定。行政救助法律制度对弱势群体的帮助能够让他们更好的融入和谐社会的构建中， 是公平正义在现实中的实际体现。行政救助法律制度也是通过公共权力的运行，来实现 权力与权利、权利与义务的平衡，从而达到社会和谐、稳定、大家共同发展的目的。随 着时代的不断发展、社会的不断进步，行政救助制度的价值在不同的时期表现也有所不 同，就现今我国来说它是我国构建和谐社会的重要内容、是促进服务型政府的直接体现、 是保障人权及构建和谐法治国家的基本要求。 ( 一) 行政救助是构建和谐社会的重要内容 和谐社会应有完善的自我保障机制，而政府的救助义务就是社会保障的最后一道防 线，也是人类弱者摆脱生存困境的基本权利和有效途径之一。政府对贫困公民的救助义 务是生存权原则对行政主体提出的最基本的要求，也是我国构建和谐社会、政府服务职 能的内在需要。社会越发展，人类的文明程度就越发达，人们追求平等公正的价值观的 理念就越强烈。在一个和谐的社会里面，人人平等是人之所以为人的最基本的权利体现。 可是当一个国家的公民之间的贫富差距很大，富者可一餐上万元，贫者却还得为吃饭发 愁现象存在时，就不是和谐。这种现象在我国也屡屡可见，对此有一位研究中国问题的 学者曾说过：“1 9 5 7 年在中国的富庶地区与贫穷地区之间的不平等，可能比世界上除巴 西外的任何较大国家都大。 乜们就算放眼今日中国，贫富差距现象依然很严重，而为了 解决这一问题，消除人们之间的巨大差距，达到共同进步的目的，政府就应该通过行政 救助为那些依靠自身的力量无法维持最低生活水平的人提供帮助，重新赋予他们平等的 机会参与社会和市场的竞争，摆脱贫穷，走向富裕。 一个和谐的社会，公平正义是它最起码具有的一个标准之一，一个社会没有了公平 和正义，肯定不会和平，即使有这样的畸形的社会出现，那么它的政府肯定不是一个为 人民谋福利的政府，它仅是一个以强权、暴力来镇压人民的工具，这样的政府必定为人 民所不容。j 下义的体现之一应该是一种分配的公平，包括金钱、物质、服务、机会、就 业等各种资源的分配。而行政救助即是一种对社会资源再分配的重要形式，但这种分配 只是主要以救助弱势群体的方式呈现，它是正义在现实生活中最直接的体现。关注弱势 群体的利益保障早已成为现代文明社会发展中的正义内涵，尤其在今日中国，国家日益 富强，国家物质财富的积聚也愈来能满足弱势群体的利益诉求，回应他们的需求是能够 实现的事了，那么在国家贫富差距加大，底层人民群众需要救助的现状下建立与完善行 8 ， i i ， j l f 东北师范大学硕士学位论文 政救助法律制度就显得尤为迫切和重要，让行政权力通过对弱者的救助来创建合乎公平 j 下义的社会秩序，这也是社会和谐和社会进步的表现。 我们现在建立的和谐社会，一定是一个充满公正平等、共同进步、爱的阳光普照的 世界。因而民众之间差距太大就不是和谐社会，差距太大就会使弱势的一方对社会产生 不满，就会导致社会的不稳定，社会不稳定也就是不和谐。罗尔斯认为：“财富和权力 的不平等，只有在他们最终能对每一个人的利益，尤其是对地位最不利的社会成员的利 益进行补偿的情况下才是正义的。瞳一个社会如果连正义都没有了，那就意味着什么事 情都不能够平等的对待，在一个没有平等和公正的社会里生活必然会引发矛盾。以致处 于底层的人们采取一些极端的手段去争取自己的利益，这样就会导致社会的动乱。因此 对弱势群体的利益进行适当的补偿，对一些连基本生活都不能保障的人群进行帮扶，才 是在一定意义上体现社会的正义原则，也才能构建起和谐社会。要实现社会的正义，首 先就是应保持社会的秩序，一个社会只有具有一定的秩序和规则才能稳定发展。保护弱 势群体同样也是与正义相联的社会秩序问题。在现实生活中，收入差距正越拉越大，当 差距超过社会心理所能承受的水平时，就会成为动荡的根源，就要扰乱社会秩序的正常 发展。而此时如果社会能够给予弱势群体以相当的关怀，让强势群体承担更多的社会义 务，这样就有利于建立人与人之间良好的秩序，有利于社会稳定发展。乜2 1 社会财富分布 严重不均现象，也加剧了不同主体之间的矛盾和冲突，从而产生了许多严重的社会问题。 如果一个人陷入贫困无法生存而又得不到救助时，他为了获取生存资源，就极有可能采 取违法的手段去获取；而生活困难的人群长期得不到有效的社会支持、政府帮助，他们 就会对社会产生反抗情绪，对社会、政府不信任，社会冲突可能就会从这一脆弱的群体 身上爆发，从而严重的影响到社会的稳定。一个和谐的社会就是需要一个稳定的社会环 境，而稳定的环境离不开政府予以弱势群体的行政救助，这样他们才能更好的融入社会， 才能平等去争取自己的利益，也才会心中平和的生活，这样国家政府就不用担心社会秩 序有所破坏了，同时也解决了社会发展中的一些矛盾和冲突，这也是我国建设和谐社会 的一个重要的内容。 ( 二) 行政救助是促进服务型政府的直接体现 最早提出服务行政概念的是德国行政法学家厄斯特福斯多夫。他在1 9 3 8 年发表 的作为服务行政主体的行政一文中提出了“生存照顾 的概念，认为随着社会的变 化，政府应“将提供为人们生活所必要的条件和给付确定为行政的任务”，乜3 3 从厄斯特福 斯多夫的理论可以看出，个人的生存照顾与政府的行政职责是联系在一起的。 在传统的行政救助理论里面，行政管理目标的实现是他的出发点和根本目的，它主 要是为了维护社会秩序的稳定，主要是着眼社会秩序的建设，它强调政府的权威和管理 的职能；而现代服务行政理论下的行政救助的原则是促进公民权利的保障，主要是为了 推动公民的生存权、平等权等合法权利的实现，它以行政相对人为中心，强调的是政府 的服务功能。传统行政救助中的行政相对人处于被动的服从的位置，行政救助主体是以 9 东北师范大学硕士学位论文 施予者的面孔出现；而现代的服务行政理论则重视人民权利的实现和政府权力的服务 性，“民本 观念、“人本 观念思想占统治地位，因此在这种观念的支撑下，行政救助 主体不断对自己的角色进行调整，以做人民公仆为人民服务的形象登场。行政救助正是 与服务行政的基本的理念相契合的。服务型政府的行政机关不仅仅是纯粹的有效管理国 家，更重要的是为社会大众提供服务，将服务理念贯彻到像行政救助这样的具体的行政 行为中去。 “现代行政法实质上是服务行政法，兼具服务与授益的功能，政府不应该以管理者 自居，而应以服务者的身份去为作为主人的人民提供各种服务。 砼钔这个意思就是今天 我国政府应该由原来的“管理者”的角色向“服务者 的角色转变，在进行行政救助时 调整行政救助主体的角色认知，把服务理念作为行政行为的新理论，这也是和谐社会建 设必须做到的。我国于2 0 0 3 年6 月2 0 日国务院颁布了城市生活无着的流浪乞讨人员 救助管理办法，它改变了以往收容遣送办法的强制性，也就是说这一行政规章的 出台把救助行为完全变成了一种自愿的行为，这也是我国政府在行政救助时从管理型到 服务型的理念的转变。行政救助是行政主体对弱势群体的救助的一种具体的行政行为， 在我国和谐社会的构建中，不允许有“路有冻死骨 而政府坐视不管的现象出现，更何 况现在的政府是服务型政府，它是为人民谋利益、为人民服务的机构。如果连一些基本 生活都不能保障的人群都不给予救助，那么也谈不上和谐社会；如果对处于社会底层的 民众，政府机构都不以行政的手段去帮助他们，那么也不是服务型的政府。因此我国和 谐服务型政府的建设也直接体现在政府机构在行政救助这一行政行为中，可以说行政救 助就是现代服务行政的展开。 ( 三) 行政救助是保障人权及构建和谐法治国家的基本要求 人权即人的权利，是人( 或其结合) 应当享有和实际享有的并被社会承认的权利的 总和。乜朝它关系到每个人的切身利益，是人类走向自由平等公正的阶梯，是评判社会进 步与否的标志。它包括平等权、自由权、生命权、独立权、人格尊严权、公诉权、公正 审判权、国民权、婚姻权、庇护权、参政权、财产权、追求幸福权等。口础强调尊重人， 关怀人是人权的内容，它表达了人类相互之间的一种深刻认同，它是人类生活的文明程 度的表现及未来应当达到的文明指标。享有充分的人权是长期以来人类追求的崇高理 想，也是人们千百年来努力奋斗的目标。人权是每个人都享有或应享有的权利，无论是 在社会中处于强势地位的人还是弱势地位的群体都应享有。人权中生命权是最重要的， 如果一个人没有了生命，不管你是万贯家财还是贫无分银，一切都将变得不重要和没有 意义。现代生命权主要以生存权体现出来，即“生存权是一切人权的起点”。德国法哲 学家费希尔特认为“人能够活，生存才有保障，这是国民应有的权利，不能生存时，他 对国家有提出要求生活保障的生存权。 乜刀因而缺乏基本生活的物质保障而导致失去生 存条件的公民，可以向国家请求接受行政救助，让国家为你的生存提供获得必需的物质 帮助的权利。一个人连最基本的生存基础都无法保障那么再去谈其它的权利就显得轻重 1 0 l j i f 东北师范大学硕士学位论文 不分。“人权内容之一就是每个人都有自谋生活自我生存的权利，并且当仅靠自己无法 生活生存下去的时候，有向社会主张生活生存的权利，社会必须履行保障社会成员生 活生存的义务。”啪3 生存权的目的，在于保障国民能够像个正常人一样的生活，在现实 社会中能享有尊严；其主要是保护帮助生活贫困者和经济上的弱者，是要求国家有所“作 为”的权利。脚1 “人生而平等，人人平等的社会是人类从古至今追求的一种理想的社会，公平正义 是人类社会的最高价值追求。但在现实生活中不可避免存在强势人群与弱势群体，绝对 的公平和平等是不可能存在的，一个天上一个地下的贫富差距也是不合乎社会进步发展 的，但当弱者处于无助的地位的时候，当他们遇到无法解决的困难而无能为力时，作为 国家这个为人民服务的机构就应该进行公力救济，让弱势群体也能同等地享有其他公民 所享有的权利，从而彰显社会的公平与正义，使弱势群体感觉到这个社会是平等的。因 此可以说行政救助就在于让社会最大范围内实现平等。通过行政救助机制运用公权力来 切实有效地保障公民权利和人权，使其在允许范围内实现更大化的平等，也是一种实现 权利平等保障的再平衡机制。因而保障人权的一个基本要求就是政府必须救助弱势群 体，改善他们的生存条件和发展环境。 2 0 0 5 年2