我国排污权交易中的政府职能转变分析.pdf

a n a l y s i so fg o v e r n m e n t sf u n c t i o nc h a n g i n gb a s i so ne m i s s i o n s t r a d i n gs y s t e m d i s s e r t a t i o ns u b m i t t e dt o n a n ji n gu n i v e r s i t y o ft e c h n o l o g y i np a r t i a lf u l f i l l m e n to ft h er e q u i r e m e n t s f o rt h ed e g r e eo f m a s t e ro fm a n a g e m e n t b y s u p e r v i s o r ：p r o f h u a n g a i b a o n o v 2 0 0 9 硕+ 学位论：艾 毕业论文题目：盎国盐透壑塞墨主鳢堕应墼丝挂銮金堑 童邀篁墨专业q 2 级研究生姓名：基壶 指导教师( 姓名、职称) ：黄爱室耋蕉 摘要 排污权交易是指赋予环境容量资源价值，确定产权，并允许产权自由转让交易的一 种行为，其实质是充分地利用市场手段来解决环境污染问题。它既是当代市场经济发展 与完善的一个重要表现，也是当代环境管理的一种重要手段。实施排污权交易虽然需要 依靠市场竞争的环境策略，但更需要依赖政府的环境管理，因为排污权交易制度中的产 权界定与运行中产生的市场失灵问题解决等等都离不开政府的干预。因此，正确界定与 履行在制度设计和运行中的的政府职能作用，将是确保排污权交易高质量和高水平运行 的关键因素。 本文首先在理论上对排污权的概念和特征，排污权交易的源起、交易的内容及其运 行模式等进行了比较系统地梳理与界定，并分析了排污权交易与政府职能的契合关系。 在阐述美国排污权交易制度及其实践的基础上，得出与总结对于我国环境行政管理的一 些借鉴经验。在介绍我国实施排污权交易的政策背景和梳理我国排污权交易实践发展历 程的基础上，分析了我国实施排污权交易的可行性及其意义，归纳了我国排污权交易存 在的主要问题。从我国环境行政部门职能履行现状出发，分析了目前我国排污权交易中 政府干预的特殊性、政府职能转变的方向以及具体内容。最后，进一步提出与论证了完 善我国排污权交易制度和行为的具体实践对策。 关键词：排污权；排污权交易；政府职能转变 a b s t r a c t s p e c i a l i z a t i o n ： 叁垦垫i 垒i 璺! ! 璺! i q 垒坠垒垒g 曼堕曼垒! 乩a c a n d i d a t e ：w uy a o 砌讯t o r ：p r o f h u a n ga i b a o a b s t r a c t e m i s s i o n sr i g h tt r a d i n gm e a n st h a te n v i r o n m e n t a lr e s o u r c ei sv a l u a b l ea n dp r o p e r t yr i g h t s a 代d e t e r m i n e dt h a tc o u l db ef r e e l yt r a d e d t h ee s s e n c eo fe m i s s i o n sf i g h tt r a d i n gi su s e i n g m a r k e tm e t h o dt os o l v ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m i ti sar e f l e c t i o no fd e v e l o p m e n to nm a r k e t e c o n o m ya n da ni m p o r t a n tb 1 1 do fe n v i r o n m e n t a lm e a s b l e i m p l e m e n t i n ge m i s s i o n sr i g h t t r a d i n gn o to n l yn e e d st h et a c t i co ft h em a r k e tc o m p e t i t i o nb u ta l s or e l i e so ng o v e r n m e n t s e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n s o ，i nm yo p i n i o n ，d e f i n e d d i n gt h eg o v e r n m e n t sf u n c t i o nd u r i n g t h ep r o c e s so fe m i s s i o n sr i g h tt r a d i n gi st h ek e ye l e m e n t i nt h i sp a p e r , e m i s s i o n st r a d i n gr i g h ta n de m i s s i o n st r a d i n gs y s t e ma r es u m m a r i z e df i r s t l y , i n c l u d i n gt h ec o n c e p t i o no fe m i s s i o n st r a d i n gr i g h ta n dt h ef e a t u r eo fe m i s s i o n st r a d i n g r i g h t ，t h eo r i g i n o fe m i s s i o n st r a d i n gr i g h ta n dt h e p r o c e s so fe m i s s i o n st r a d i n g t h e g o v e r n m e n t sb e h a v i o rd u r i n gt h ep r o c e s so fe m i s s i o n st r a d i n gs y s t e ma r ea n a l y s e da f t e r t h a t t h e n ，t h eb a s i cc o n t e n t so ft h ee m i s s i o n st r a d i n gs y s t e ma n de f f e c t i v ei m p l e m e n t a t i o no f t h et r a n s a c t i o ni nt h eu n i t e ds t a t e sa r ed e s c r i b e da sa ns u c c e s s f u le m i s s i o n st r a d i n g e x p e r i e n c e y e t ，as u m m a r yo fc h i n a se m i s s i o n st r a d i n gp r a c t i c e a sw e l la st h ep o l i c y i m p l e m e n to ne m i s s i o n st r a d i n gs y s t e ma r ei n t r o d u c e d a tt h es a m et i m e ，t h ef e a s i b i l i t ya n dt h e s i g n i f i c a n c eo fi m p l e m e n t i n ge m i s s i o n st r a d i n gs y s t e ma r ep u t t e df o r w a r d a f t e rt h a t ，t h e p r o b l e m se x i s t e di nt h ee m i s s i o n st r a d i n gs y s t e ma r es u m m a r i s e d o nt h i sb a s i s ，a n a l y s i n gf r o m t h ef u n c t i o no fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n t ，t h er e f o r md i r e c t i o nr e l yo n e m i s s i o n st r a d i n gs y s t e ma r er i s e d a tl a s t ，t h eg o v e m m e n t sf u n c t i o na r em a d ec l e a ra n d d e f i n i t eo nt h eb a s e m e n to ft h ec h a n g i n go ft h ef u n c t i o no fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n g o v e r n m e n ta f t e rt h eu s e i n go f e m i s s i o n st r a d i n gs y s t e m i i 硕：卜学位论文 w o r d s e m i s s i o n s 仃a d i n gr i g h t ；e m i s s i o n st r a d i n gs y s t e m ；g o v e r n m e n t sf u n c t i o n e h a n 舀n g i i i 目录 目录 绪论1 一、研究背景和意义1 二、国内外研究现状综述4 三、论文的思路和框架7 四、论文研究的基本理论8 五、论文的研究方法1 0 六、可能的创新点和不足1 0 第一章排污权交易制度及其与政府环境职能转变的契合分析1 2 第一节排污权及排污权交易制度概述1 2 一、排污权的概念界定1 2 二、排污权的特征1 2 三、排污权交易制度的缘起1 3 四、排污权交易制度的内涵1 4 五、排污权交易的运行模式1 5 第二节排污权交易与政府职能转变契合分析1 5 一、排污权交易中政府行为产生的背景与根源1 5 二、排污权交易与政府环境保护职能转变的契合关系1 7 第二章、美国排污权交易制度及其经验借鉴1 9 第一节美国排污权交易实践及其效果的梳理1 9 、美国排污权交易的实践梳理1 9 二、美国排污权交易的效果分析2 2 第二节美国排污权交易实践的经验借鉴2 3 一、有十几年的酸雨研究和排污交易试点经验2 3 二、有完善的法律基础2 3 三、政府对整个排污权交易体系的设计发挥了重要的作用2 4 四、先进的技术和完善的信息系统2 4 五、坚持市场化取向2 4 六、企业与公众的积极参与2 4 第三章、我国排污权交易制度及其发展分析2 5 第一节我国实施排污权交易的政策背景及其在国内的发展历程2 5 一、我国实施排污权交易的政策背景2 5 二、排污权交易制度在国内的发展历程2 7 第二节我国实施排污权交易的可行性及其意义3 0 一、排污权交易制度在我国实施的可行性分析3 0 二、在我国实施排污权交易的意义3 2 i v 硕士学位论文 第三节目前我国试点实施排污权交易制度中存在的主要问题3 4 一、支持排污交易的法规不足3 5 二、技术条件不完备使排污权交易从总量控制目标确认到政府监管难以实现3 5 三、排放配额分配方法不完善3 6 四、排污权交易市场存在缺陷3 6 五、与经济发展观的矛盾3 7 第四章、完善我国排污权交易中的政府职能转变分析3 8 第一节我国环境行政部门现有的职能分析3 8 一、我国环境行政部门的基本职能3 8 二、我国环境行政部门的运行职能4 0 第二节以排污权交易为导向的环境行政管理政府职能转变4 1 一、排污权交易中的政府干预的特殊性4 1 二、以排污权为导向的环境行政管理政府职能变革方向4 3 三、实旌排污权交易制度后环境行政部门职能变化内容4 5 四、进一步完善我国排污权交易中的政府职能转变的实践对策4 9 结语5 5 参考文献。5 6 致谢5 9 附录6 0 v 硕士学位论文 一、研究背景和意义 绪论 环境问题是2 l 世纪人类面临的主要社会闯题之一，与国家的经济安全和国 防安全一样，民族国家的环境安全已然成为关涉各国战略决策的核心要素之一。 探索解决环境问题的道路和合理途径，将环境与发展紧密结合起来进行综合研究 决策，已成为自科学家、社会科学家、环保人士，甚至每一个生活在地球村的人 都会关注、关心和关怀的课题。 中国虽然是世界上国土面积最大的国家之一，自然资源也很丰富，但是由于 国土地形复杂，水土资源短缺，加之入口众多，中国的生态环境其实是很脆弱的， 因而必须正确认识中国地大物博的实质。2 0 0 7 年1 0 月，胡锦涛总书记在党的十七 大报告中指出：“我国的经济增长付出了较大的环境资源代价。”进入新世纪新阶 段，我国发展呈现出一系列新的阶段性特征：经济实力显著增强，同时生产力水 平整体不高，自主创新能力还不强，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式没 有得到根本改变。在此基本国情上，环境保护将面临更大的压力。 回顾几十年来的政府环保工作，与国外相比，我们一直存在着对行政手段过 度依赖的特点。环保工作对行政手段的过分依赖直接导致的后果就是：市场手段 不健全，经济政策手段不成体系，政策调控能力薄弱；技术研究落后，技术管理 粗放，技术手段滞后。2 0 0 6 年4 月，温家宝总理在国务院召开的第六次全国环境 大会上提出环境保护要实行“历史性转变”，其中第三个历史性转变就是主要从用 行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境 问题。 从根本上说，环境经济政策才是环境保护的长效机制。排污权交易制度作为 一种基于市场的环境政策，其最大优点是治理效率高。它以总量控制为前提，在 污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，使得各污染源之间通过货币交换的 方式相互调剂排污量，从而达到减少排放量、保护环境的目的。这种方式不仅从 根本上避免了传统的排污收费制度在收费标准、收费方式、收费范围等方面的弊 绪论 端，而且通过市场交易的方式提高了环境治理的经济效率，同时带来了加快经济 增长方式转型、政府职能转变、公民社会发展等诸多方面的社会效益，这就使得 排污权交易成为我国进行环境治理所应采取的最佳制度之一。 尽管排污权交易是一种利用市场机制解决污染问题的制度，但是这一依靠市 场竞争的环境策略不可能脱离政府环境行政管理而运行良好。首先，环境保护中 市场失灵现象的存在需要政府干预和调节。市场机制可以有效率地分配生产出的 产品于消费者之间，有效率地配置生产要素于企业与产品之间从而实现帕累托最 优状态。然而经济体系并不能总是保持有效的资源配置。当市场不能通过价格、 竞争机制起作用时，就会出现资源配置的低效率，经济学称为“市场失灵”。市 场失灵产生的原因主要有：外部性、公共产品、信息不完全、市场势力、交易成 本等。当这些情况出现的时候，市场配置并不能使净收益的现值最大化。【1 1 其次， 排污权交易的运行过程离不开政府的干预。排污权交易的运行涉及到一个十分庞 大的系统。排污权交易的运作过程主要包括确定产权总量控制许可证的 初始分配( 一级市场的建立卜排污权交易( 二级市场的建立和运作) 等环节。其 运行亦需要建立相应的制度基础、法律基础、技术基础，同时也需要协调众多具 有不同利益的主体之间的关系。虽然排污权交易是通过市场机制来进行资源配 置，但是在它运行的各个环节，政府的作用都不可忽视。毫不夸张地说，如果把 排污权交易比作一个复杂的人体，那么政府就是使人体各个部分正常运行的组 织。因而，政府在排污权交易制度中的行为选择理应成为我们研究的热点。政府 主导太多，会阻碍排污权交易在市场中的正常运行；政府作为太少，又无法保障 交易的顺利实施。因此，正确界定政府在排污交易过程中的职能作用直接关系到 此项制度实施的顺利与否。 从排污权交易的具体实践来看，总体而言，尽管我国的排污交易实践已走过 近2 0 年的路程，并得到不断深化发展，但适应国情的排污交易市场机制尚未真正 建立，仍面临着方方面面的许多问题，诸如支持排污交易的法规不足、排放配额 分配方法不完善、排放监测和监管能力不足等问题。要使排污权交易理论与中国 国情相融合，发挥该政策机制的积极效果，不仅仍需较长的磨合时期，更与我国 【1 】( 美) 汤姆泰坦伯格等环境与自然资源经济学【m 】第五版，北京：经济科学出版社， 2 0 0 6 ，8 3 2 硕士学位论文 改革进程中政府职能转变紧密关联。因而本文试图从建构和完善适合我国国情的 排污权交易制度出发，探讨与之相适应的政府职能转变。 课题研究目的：开展排污权交易，是优化配置环境资源、发展和规范市场经 济条件下环境监督管理制度的一项创新和大胆尝试。通过对我国排污权交易制度 的政府行为研究，对于促进环境管理机制的创新，推动经济增长方式和政府职能 的转变都具有深远的意义。 ( 1 ) 、从排污权交易本身的存在意义来看，排污权交易体现着占用环境容 量有成本的价值观，其远期的社会功能在于将长期沉睡的具有财产属性的环境容 量资源所有权一次性盘活，极大地增加我国的社会财富和社会主义现代化建设的 物质基础。不仅如此，排污权交易使得环境容量能够以价值规律和供求关系为依 据，实现合理配置和高效运行，从而彻底解决环境问题产生的经济根源外部 不经济。环境容量内化于企业成本效益关系的直接后果，就是使高技术、低污染 企业以前被平摊的社会成本优势显现出来，从而在与低技术、重污染的企业竞争 中取得绝对的优势地位，完成市场主体的优胜劣汰和产业结构的调整。 在更宏观的层次上，排污权及其交易制度的确立和实施，将重新整合整个国 民经济的核算体系，使建立在对环境代价正确认知基础之上的g d p 数值能够反 映出国民经济的实际运行质量。1 2 同理，这项制度的产生，使建立环境容量的区 域补偿机制成为可能，这就为扭转发达地区透支环境容量而欠发达地区为其背负 环境债务的不公平现象提供了制度保障。1 3 1 无疑，此点对缩小我国东、西、中部 的经济发展差距，促进科学发展观的践行具有重大的现实意义。 ( 2 ) 、从排污权交易制度与政府职能的关系来看，在现阶段我国市场经济 制度不尽完善的前提下，排污权交易制度这一依靠市场竞争的环境策略必须要依 赖政府环境行政管理。随着我国加速与国际接轨，政府职能发生了很大的变化。 在环境保护领域，政府将不再单纯以过去的“家长”形象发挥作用，更重要的是， 要运用环境经济手段引导企业的环境行为，从而达到更好管理环境的目的。从这 个层面来说，排污权交易制度的设计与完善本身正是政府环境行政职能的直接体 现。中央决定将国家环保总局更名为环境保护部，不仅仅是一个名称的改变，更 【2 】戴星翼走向绿色的发展 m 上海：复旦大学出版社，i 9 9 8 ，1 6 5 1 7 0 【3 】厉以宁、章铮环境经济学 m 北京：中国计划出版社1 9 9 5 ，1 8 - 2 2 ；( 德) 霍斯特西伯 特：环境经济学m 蒋敏元译，北京：中国林业出版社2 0 0 2 ，7 2 7 6 绪沦 重要的是职能、职责的转变，从多层面、多角度发挥环境行政的职责和作用。通 过构建宏观调控、统筹规划、监督管理、规范弓l 导、协调服务的新型管理模式， 加强政府服务性职能，实现管制型政府向服务型政府、效率型政府、廉洁型政府 和责任型政府的转变。 二、国内外研究现状综述 自2 0 世纪7 0 年代美国经济学家戴尔斯提出排污权交易制度理论以来，有关这 一制度的研究不断涌现，特别是经过美国、德国、澳大利亚、英国等国家相继进 行了排污权交易制度实践以后，排污权交易已经发展成为受各国普遍关注的环境 经济政策之一，有关排污权交易的研究大量涌现，探讨的问题主要是从经济学的 角度，对排污权交易制度的制度设计、排污权初始分配的效率、市场结构、交易 成本、企业行为等方面开展了深入的研究，概括起来国外有关排污权交易的研究 有以下几类： 第一类是关于排污权交易的基础理论方面。排污交易的基础理论向前可追溯 到对于外部性问题的研究。1 9 1 2 年，福利经济学家庇古提出了“庇古税”，主张 对排污企业进行惩罚性收费或奖励来控制污染、保护环境，即通过税收形式使污 染成本内部化。1 4 】科斯( 1 9 6 0 年) 对“庇古税 理论提出了质疑，指出通过产权 界定，市场交易来解决外部性问题。【5 】戴尔斯( d a l e s ) 进一步发展了科斯的理论， 首次提出排污权交易的概念，并将科斯定理应用于水污染的控制研究，明确提出 赋予排污权的可交易性来解决污染问题的思路。 6 c r o k c r 将排污权交易的思想拓 展到了治理空气污染的领域，他对空气污染控制的研究，奠定了排污权交易的理 论基础。【7 】 第二类文献是关于排污交易政策的成本效益性研究。m o n t g o m e r y ( 1 9 7 2 ) 从理 论上证明了基于市场的排污权交易系统明显优于传统的环境治理政策。他认为， 【明黄有光。福利经济学 m 北京：中国友谊出版公司，1 9 9 1 【5 】c o a s e ，r o n a l dn t h en a t u r eo f t h ef i r m e c o n o m i c a m 1 9 3 7 【6 1d a l e s ，j h p o l l u t i o n ，p r o p e r t ya n dp f i c e s m t o r o n t o ：u n i v e r s i t yo f t o r o n t op r e s s 1 9 6 8 7 c r o e k e r , t d t h es t r u c t u r i n go f a t m o s p h e d cp o l l u t i o nc o n t r o ls y s t e m m t h ee c o n o m i c s o f a i rp o l l u t i o n ，61 8 6 ，h w o l o z i n , n e wy o r k ，w w n o n o n & c o 19 9 6 4 硕士学位论文 排污权交易系统的优点是污染治理量可根据治理成本进行变动，这样可以使总的 协调成本最低。因此，如果用排污权交易系统代替传统的排污收费体系，就可以 节约大量的成本【8 】。从那以后，对于排污交易与传统的命令控制手段的比较研究 相继展开，t i e t e n b e r g t 9 1 在这方面作了详细阐述，他通过对各种情况下指令控制系 统成本节约的有关研究成果进行综述和分析后得出的结论是：如果用排污权交易 体制取代指令控制体制，就可以节约大量的成本。但是在现实中这种结论并没有 实现，t i e t e n b e r g 分析其中一个主要的原因是管制者不愿意建立一个活跃的排污 权交易市场；此外即使建立了排污权交易市场，由于市场中进行交易的厂商的数 目较少，也会导致市场不完善，从而引起交易者的不确定性以及交易成本的增加。 第三类文献是关于排污权交易内容的界定。【l o 】一项新制度的实施，首先考 虑的是它的构成要素。排污权交易的污染治理效率在很大程度上取决于制度的构 成要素。s t a v i n s ( 1 9 9 5 ) 认为，一个完整的排污权交易制度应包括以下八项要素： ( 1 ) 总量控制目标；( 2 ) 排污许可；( 3 ) 分配机制；( 4 ) 市场定义；( 5 ) 市场运作；( 6 ) 监督与实施；( 7 ) 分配与政治性问题；( 8 ) 与现行法律及制度的整合。g u n a s e k e r a 和c o m w e l l ( 1 9 9 8 ) 在为澳大利亚环境保护部门制定排污权交易制度时，认为应考 虑以下因素：( 1 ) 产品定义( 排污许可期限、排污因子、排放总量和污染物种类) ； ( 2 ) 市场参与者( 强制性参与者和自愿性参与者) ；( 3 ) 排污权分配( 拍卖和免费分 配) ；( 4 ) 运作管理( 检查排污企业的许可证、监督排污情况以及强制执行环境政 策) ；( 5 ) 市场问题( 交易机制和市场势力) 等。总之，要设计排污权交易体系需要 考虑以下几个重要的决策变量：一是系统的目标和基本特征，如排污许可的物质 基础、可使用排污权的内容、排污权交易的条件、排污权的法律依据以及如何选 择参与者；二是排污权的初始分配，如免费分配的标准，如何选择定价和拍卖方 式；三是各种弹性选项，如排污权储蓄和借贷等；四是如何组织排污权交易，是 采用企业内部交易，还是通过中介商、交易所或者环境管理部门组织企业之间的 交易：五是建立有效的排污监测系统，如绩效跟踪系统；六是激励排污企业遵守 环境质量规定和建立不超标排污的措施，如惩罚和罚款制度的设计；七是排污权 【8 】m o n t g o m e r y , w d a v i d m a r k e t si nl i c e n s e sa n de f f i c i e n tp o l l u t i o nc o n t r o lp r o g r a m s 【m 】 j o u r n a lo f e c o n o m i ct h e o r y , v 0 1 5 ，n o ，3 ( 1 9 7 2 ) 3 9 5 - 4 1 8 【9 】泰坦伯格排污权交易污染控制政策的改革【m 】北京：三联书店，1 9 9 2 【1 0 】陈德湖排污权交易理论及其研究综述【j 】- 外国经济与管理，2 0 0 4 ( 5 ) 绪论 交易制度和其他环境政策的协调等问题。 第四类文献是关于初始分配和政策设计方面。h a h n ( 1 9 8 4 ) 指出，在不完全竞 争的市场中，排污权的初始分配会影响排污权交易制度的效率。因此，选择合适 的排污权初始分配方案是至关重要的。1 9 9 0 年美国国会在关于清洁大气法修改 方案的辩论中，提出了三种初始分配方案：公开拍卖、固定价格出售和免费分 配。研究者们还在环境拍卖设计的前期工作中，对于s 0 2 拍卖及其对于市场影响 进行了研究，并对拍卖设计和规则进行了研究探讨，c r a m t o n 和k e r r ( 2 0 0 2 ) 则 把这个问题带入温室气体减排市场，对排污权初始分配中的拍卖方式和免费分配 方式进行了对比分析，得出了拍卖方式比免费方式更加合理可行的结论。 第五类文献是对于排污权市场的研究。h a h n ( 1 9 8 4 ) 研究了排污权市场的 不完善问题，认为垄断的排污权交易市场可能比政府控制手段更加缺乏效率。他 指出，在不完全竞争的市场中，排污权的初始分配会影响排污权交易制度的效率。 在排污权交易市场，通常存在两种类型的市场力量：一是成本最小化操作，也称 为利润最大化操作，即某些企业具有影响排污权交易价格的能力；二是排他性操 作，即某些企业囤积排污权能达到阻止竞争对手进入其产品市场的目的。 第六类文献是对于全球温室气体减排市场的关注。随着京都议定书的签 订，对于全球温室气体减排市场与排污权分配方面的探讨越来越多。这些研究包 括全球范围内排污权初始分配、发展中国家在交易中的地位以及责任、交易设计 等，这些分析对于国内温室气体交易市场的设计具有重大意义。 随着中国对环境问题的日益重视，国内学者对排污权交易的理论研究也逐渐 开始出现。林红( 1 9 9 0 ) 重点研究了总量控制与排污权交易，论述了大气排污权 交易，提出了实施排污权交易的一些原则。她是国内比较早的进行这方面研究的 学者。分析了大气环境管理从“浓度控制”到“总量控制 转变所需要的思想观 念、技术方法、政策和制度上的转变，以及如何实施大气污染总量控制。【1 l 】马中 博士和杜丹德博士合著的总量控制与排污权交易( 1 9 9 9 ) 认为排污权交易作 为一种环境管理手段，可以在满足环境质量的前提下，通过排污许可的有偿转让， 【1 1 】林红大气污染物排放总量控制方案的确定【j 中国环境科学，1 9 9 3 ( 5 ) ，3 2 8 3 3 3 6 硕士学位论文 激励排污者采用少污染、低费用的措施，保证污染物排放总量控制目标的实现。 杨展里( 2 0 0 1 ) 为我国排污权交易制度设计了一套体系，宏观的构划出排污权交 易的过程。他还探讨和研究了水污染物排污权交易的理论和体系。1 1 2 1 宋国君著 的排污权交易( 2 0 0 4 ) 一书探讨了在城市一级创建排污权交易体系的可行性， 此书被看作是国内排污权交易实证研究的代表。1 1 3 j 通过对国内外相关文献的分析，这些研究目前大多停留在国外经验介绍和国 内政策设计的层面上，对排污权交易问题的探讨多采用两种模式：一是以美国法 为参照进行中美制度现状及未来构想的比较法研究；再就是从环境经济学和环境 政策学的角度构建排污权交易的模型。笔者认为，虽然排污权交易是一种依靠市 场竞争的环境经济策略，但排污权交易的实施更要依赖政府环境行政部门。目前 而言，国内将排污权交易与政府职能联系在一起进行研究的文献、著作并不多， 也是基于此，笔者希望通过分析排污权交易制度与政府职能的交叉，根据我国排 污权交易的实施现状去探索环境行政职能的转变。 论文的思路和框架 本文从排污权交易的相关理论入手，结合国外经验和国内实践，在分析问题 的基础上，通过对我国排污权交易制度的设计完善来探讨我国环境行政职能的转 变，以期从新的角度去探索政府职能转变。具体来说论文共分为六个部分： 第一部分：主要包括研究背景、意义和文献综述。 第二部分：主要介绍排污权交易的基本理论和政府职能转变的理论，寻求政 府转变理论与排污权交易制度设计的交叉点。 第三部分：借鉴分析美国的排污权交易实施情况以及对我国的启示。 第四部分：对我国的排污权交易的实践进行梳理，分析排污权交易设在实践 中存在的问题。 第五部分：对我国政府环境职能进行现实分析，完善我国排污权交易设计中 的政府职能调整和定位。 【1 2 杨展里水污染物排放权交易的市场模式【j 】环境导报，2 0 0 1 ( 4 ) ，1 1 1 3 【1 3 】宋国君排污权交易【m 】北京：化学工业出版社，2 0 0 4 绪论 第六部分：总结该课题的研究和结论。 四、论文研究的基本理论 ( 一) 排污权交易制度研究的理论基础 排污权交易制度作为环境经济手段之一，在理论上源于学者对环境问题的经 济分析。一般来说，环境经济学和产权经济学为排污权交易制度的建立奠定了坚 实的经济学基础。其涉及的理论主要有四种：一是庇古的外部性理论；二是“稀 缺资源”论；三是公共物品理论；四是所有权学派与科斯定理。 1 、外部性理论 环境保护活动中的外部性则是指：人的经济活动影响环境，但是这种影响并 没有计入市场交易的成本和价格之中。外部不经济性是使经济主体忽视环境保 护，不愿意在环境保护方面投资的内在原因，也是造成环境污染和环境破坏的基 本原因。外部性理论强调通过或依靠政府行为或公权力行为来解决外部不经济性 问题，而干预的手段则是多样的，包括制定和实施有关计划、政策、法规和措施 等政府行为。 2 、“资源稀缺”论 “稀缺资源 论的依据是：资源稀缺则具有交换价值，具有交换价值则可以 成为产品流通。现代工业的飞速发展使得各种资源大量消耗，以前认为取之不尽， 用之不竭的资源逐渐变得稀缺。随着经济的持续增长，环境容量资源的经济学意 义日益显著，成为一种稀缺而价值迅速增加的资源。 1 4 】同时伴随生产力水平的 提高，人类对环境资源价值的认识逐渐加深，环境资源的各种价值之间也会发生 矛盾，即环境资源的不同功能因人类的不同需求变得开始相互抵触，并且环境资 源稀缺性使得这种趋势不断加强。在一定时间和空间范围内，某些环境要素如果 要满足人们的生活需求就难以满足人们的生产需求，如果要满足一些人的某种生 产需求就难以满足另一些人的另一种生产需求。人类的生产和生活因对环境功能 的不同需求开始产生竞争、对立、冲突和矛盾。笔者认为，环境功能资源的稀缺 【t 4 吴健，马中科斯定理对排污权交易政策的理论贡献【j 】厦门大学学报( 哲学社会科学 版) ，2 0 0 4 ，( 3 ) ，2 1 2 5 8 硕士! 学位论文 性和环境容量资源的稀缺性是导致排污权交易发生的经济原因，同时也是企业外 在市场环境的影响。 3 、公共物品理论 具有公共物品属性的环境容量资源在环境形势严峻的今天日益成为具有稀 缺性和价值性的生产要素。如果没有合理的政府规制，容易产生公有地的悲剧 ， 导致环境容量公共物品的滥用。解决该问题的一个基本途径是，通过政府的积极 引导，最大限度地将环境容量资源引入到市场中，并在政府的规范下，利用市场 机制实现环境容量资源配置的市场化运营。排污交易机制就是基于环境经济学上 的科斯原理，通过环境容量资源使用者对环境容量资源配额指标的交易而实现的 环境容量资源优化配置的一种市场机制。 4 、所有权学派与科斯定理 科斯为代表的所有权学派认为所有权、财产权失灵是市场失灵的根源，是环 境外部不经济的原因。这种主张在环保领域被进一步概括为“自由市场主义”， 其核心是一套界定完善的自然资源产权制度。具体到排污权方面，通过产权的明 确界限定可将外部成本内部化，产权制度作为经济运行的根本基础，决定经济运 行的组织、技术和效率。产权制度对资源配置具有根本的影响，它是影响资源配 置的决定性因素，产权的主要经济功能是克服外部性，降低社会成本。严格界定 的私有产权不但不排斥合作，反而有利于合作和组织。 ( 二) 政府职能转变的理论综述 政府职能的含义，简言之就是政府对整个社会经济生活进行管理时所应承担 的职责和所具有的功能。 当代世界各国的政府职能变化的一个基本倾向政治统治职能的弱化和 公共管理职能的强化引发人们对政府职能的不同看法。一种意见认为，整个政府 职能由政治统治和公共管理两大层次层次、政治统治职能、经济管理职能、社会 管理职能和文化管理职能四种职能构成。另一种意见则认为，应把经济管理职能 从公共管理职能中分离出来，即政府职能包括政治统治、经济管理、公共管理三 个层次。 政府职能是政府一切活动的逻辑与现实起点，政府职能定位的正确与否、职 绪沦 能范围合理与否、履行方式正当与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作 用的关键。任何国家的政府职能都具有动态性，需要，1 i 断地进行调整与转变，对 于当前我国以服务型政府建设为目标的政府职能转变，我们需要立足于我们的国 家性质与现实国情，做出我们自己的理论阐述与现实选择，而不能简单模仿与照 搬西方国家的理论与发展途径。 首先，政府职能转变必须要有明确的政治方向。这一方向是由社会主义国家 性质所决定的，即建立一个积极有为的有效政府。政府的有效性要体现在满足广 大人民群众对公共产品与服务的需求上，这也正契合了服务型政府的宗旨。 其次，政府职能转变要实现政府职能重心的转移：在继续发挥社会主义国家 政府政治职能的基础作用的基础上，大力加强政府社会职能( 经济管理与社会管 理1 ；在加强经济建设的同时，完善政府的社会管理与公共服务。 再次，政府职能转变要合理调整政府管理权限。不能简单地、形式上地进行 放权、还权、分权，而是要结合具体情况，以能否有效规范政府权力运行、发挥 其职能作用为依据。 最后，政府职能转变要求恰当的政府管理方式，如公民参与、依法行政、柔 性管理、公开透明等。 五、论文的研究方法 研究方法：( 1 ) 文献研究法。通过文献研究，对排污权交易的理论和实践进 行回顾总结，并对政府环境职能转变的理论进行梳理，为我国排污权制度设计的 政府职能定位提供依据。( 2 ) 比较研究法。国外排污权交易制度的成功经验和丰 富案例，为我国实施排污权交易制度提供了很好的借鉴。 可行性分析：国外已经有不少学者对排污权交易进行了深入的研究，对政府 职能理论的梳理亦将对排污权交易制度设计产生指导性作用。同时国内学者也对 排污权交易进行了初步探索。这些都为本文的写作提供了借鉴和奠定了基础。 可能的创新点和不足 可能的创新：对政府职能转变的研究，国内已经取得了一定的成果，并对实 际工作产生了一定影响。但是，政府职能转变依然滞后于社会发展的需要，在理 l o 硕士学位论文 论研究与管理实践中也依然存在一些问题。本文试图从完善排污权交易制度及其 行为的目标出发，来反思与检讨我国政府环境管理职能中的问题及对策，这对于 促进我国政府职能转变及排污权交易制度健全都将具有重要的意义。 可能的不足：由于所学专业限制，加上调查资料有限，对排污权交易在我国 的实旌以及政府部门在其中的作为职能定位现状的了解也有所欠缺。 第一章排污权交易制度和政府环境职能转变的一般理论分析 第一章排污权交易制度及其与政府环境职能转变的 契合分析 第一节排污权及排污权交易制度概述 一、排污权的概念界定 排污权，顾名思义，是权利人依法享有的对基于环境自净能力而产生的环境 容量进行使用、收益的权利。【l5 】这一概念最早由美国学者戴尔斯于1 9 6 8 年在污 染，财产与价格：一篇有关政策制定和经济学的论文种首先提出。作为一种以 环境容量为客体，并以对环境容量的使用、收益为内容的物权形态，其本应称之 为环境容量使用权。但作为一个舶来语，排污权这一提法被包括我国在内的世界 各国环保机构、经济学家和法学家所普遍接受，甚至已被联合国气候变化框架 公约及其京都议定书所援用而成为一个专有名词。 二、排污权的特征 ( 一) 排污权具有明显的限制性 首先，排污权的使用具有限制性。排污权是与环境容量资源的稀缺性相联系 的，这种稀缺性是指环境纳污自净能力。向环境排放适量的、不超过环境容量的 污染物，环境本身是可以自行消解的，也不会形成环境污染问题。因而，排污权 必须得无害使用。可见环境权的权利行使并非完全的和绝对的，而是有限的和相 对的。其次，排污权的取得具有限制性。排污权必须在国家许可的前提下使用， 环境是一种资源，国家拥有环境资源的专有权。国家也允许排污者拥有对环境的 部分使用权，即排污权。但是这种排污必须在国家许可的前提下进行，要受一定 【1 5 】邓海峰排污权：一种基于私法语境下的解读 m 】北京：北京人学出版社，2 0 0 8 ，8 0 8 1 1 2 硕士学位论文 条件的制约并履行一定的义务，以合理使用和保护环境资源，防治环境污染。 ( 二) 排污权是具有排他性的权利 排污权是根据一定的法律法规赋予排放主体向公共环境排放一定数量污染 的权利。就这一特定的排放数量而言，一旦赋予某一特定排污主体，就不可能再 赋予其他主体，其他主体就不能同时使用，所以说排污权也具有排他性。 ( 三) 排污权具有可交易性。 尽管对环境资源的认识不一，但环境容量和景观优美等生态效益作为无形的 资源己被肯定，成为有用物，当属无形财产，其所有权和使用权即为无体财产权 利，具有可交易性。国内外的交易实践也证实了其具有交易性的特征。 ( 四) 排污权具有明显的时限性 企业的排污权是通过向环境保护部门取得排污许可的方式实现的。环境保护 部门以行政的手段进行排污许可证的发放和管理。实践中，环境保护部门核发的 排污许可证都有一定的期限，到期作废。这意味着，排污企业通过取得排污指标 获得的排污权必须在该有效期内行使，否则无论排污企业是以什么样的代价取得 排污权，都将随排污许可证的到期而自动失效。 排污权交易制度的缘起 排污权交易政策是1 9 6 8 年戴尔斯在污染、财富和价格中提出，首先在 美国清洁空气法及其修正案中得到应用。从上世纪7 0 年代开始，美国联邦 环保局( e p a ) 尝试将排污权交易用于大气污染源和水污染源管理，并逐步建立起 以气泡( b u b b l e ) 、补偿( o 舔e t ) 、银行( b a n k i n g ) 和容量节余( n e t t i n g ) 为核心内容的排 污权交易政策体系。特别是自1 9 9 0 年被用于s 0 2 ( 二氧化硫) 排放总量控制以 来，已经取得空前成功，获得了巨大的经济效益和社会效益。据美国总会计师事 务所估计，美国的s 0 2 ( 二氧化硫) 排放量得到明显控制的同时，其治理污染的 费用节约了约2 0 亿美元。随后德国、澳大利亚、英国等国家相继进行了排污权 交易的实践。排污权交易制度目前正成为世界各国解决环境污染问题的重要手 段。 第一章排污权交易制度和政府环境职能转变的一般理论分析 四、排污权交易制度的内涵 关于排污权交易的内涵，国内学者经过研究产生了很多有益的见解，主要有 以下几类的观点：其一，排污权交易是指在环境保护部门的监管下，排污权卖方 通过减排手段将剩余的排污