我国公共预算管理中存在的问题及对策.docx

我国公共预算管理中存在的问题及对策李雪梅( 云南师范大学 经济与管理学院，云南 昆明650092)摘 要:近年来国家审计署每年都对中央各部门的预算执行情况和财务收支情况进行审计，并向全社会公布审计结果公告，但是审计中发现的同样问题却在不同时间和不同的部门不断重演，究其原因主要是体制的问 题，这里拟从公共预算管理的角度，根据公共预算的原则结合审计公告对我国公共预算在编制、审议和执行中存 在的问题进行分析，对今后构建我国完善有效的公共预算管理制度提出一些设想。关键词:公共预算; 预算管理; 审计署; 审计结果公告中图分类号:f812 3文献标识码:a文章编号:1672 4755(2012)01 0064 03从 2003 年 6 月起，国家审计署连续 8 年向全国人大常委会提交中央各部门审计工作报告，并发布审计 结果公告，在全国上下掀起了轰轰烈烈的“审计风暴”。随着审计结果公开化的步伐加快，许多问题年复一年 的在披露着，却年复一年的在存在着，很多问题并没有像我们想象中的那样，由于审计结果的公布于众而得 到有效的解决。相反由于相同的问题存在于很多部门，在法不责众的心态下，审计监督难以发挥其应有的 作用，这里拟从审计署的审计结果公告出发对于我国 公共预算管理中存在的问题进行分析和探讨。一、公共预算管理的概念和特征公共预算是建立在市场经济基础上，与公共财政 相适应的国家预算形式，它是每一财政年度经法定程 序产生的政府年度全部收支计划。它集中体现着政府 活动的范围与方向，是对政府行为、政府部门权力进行 限制、规范、约束、监督的有效手段。公共预算主要有以下几个方面的特征:一是法定性: 公共预算的产生和修改必须严格按 法定的程序进行，而且公共预算的收支范围和方向均 有相应的法规为依据，各级政府所编制的预算，要按照 法定统一的科目、口径和格式提供，便于对预算进行横 向和纵向的对比分析。二是完整性: 政府的所有收支都应在公共预算中 得到反映，政府的各个部门不能在公共预算之外发生 收支，对于政府的税收和其他政府提供服务有关的收 费，要经立法机构审核批准、公告后才能依法收取，政 府部门的全部开支要根据预算 所列的标准和项目 开支。三是精细性: 公共预算的安排是详细、精确的，要 按照部门和单位，从下而上的按项目和开支的类型逐 级展开，其详细程度要以让公众能够充分了解预算的内涵为止，如果报表不能够充分说明，需要编制报表的附注，来进行进一步的解释。预算的精细性是预算具 备可操作性和可监督性的关键。四是时效性: 政府预算应该按财政年度编制，不 得有间断，并且应在年度终了后的规定时间内做出和 预算相对应的决算，对预算的执行情况进行总结，政府 审计部门应在规定的时间内，对全部使用财政资金的 部门进行审计。五是透明性: 公共预算，与预算相关的资料和预算 的执行情况必须以社会公众能理解的形式向全社会公 开，其内容必须具体透明。在审议前，要有相应的部门 能收集公众对于预算草案调整的意见和建议，在预算 草案的调整和审议中要充分考虑公众的意见。在预算 执行的年度中间要编制月报、季报和半年报。预算年 度结束后的规定时间内要向社会公告经审计后的年度 决算报告，公告的内容包括批复的预算、实际执行的决 算和审计报告，若有预算调整要公告审议批准的情况。 同样公告后要收集公众的意见，必要时要进行进一步 的审计和查证。公共预算的透明性不仅是政府清正廉 明的要求，而且便于公众监督和有利于预算效率的 提高。六是真实性: 预算的数值和预算执行的核算必须 真实可靠，预算收支数额不允许虚列冒估，性质不同的 预算收支应该严格区分，对预算的修改要通过相应的 立法程序来达到，随意更改和违反预算的行为都是违 法行为，预算部门实际的各项开支要进行真实的会计 核算，要达到预算和实际执行的一致性。二、我国公共预算管理中存在的问题第一，预算的编制和审议时间和预算执行时间重 合。我国目前是在每年的 11 月份向政府各所属部门 发出编制预算下年度( 1 月 1 日至 12 月 31 日) 预算的收稿日期:2011 12 08作者简介:李雪梅( 1970 ) ，女，云南禄丰人，云南师范大学经济与管理学院副教授，硕士研究生导师，注册会计师、注册资产评估师，专业为经济学、管理学，研究方向为会计、审计、财务管理和税务。65李雪梅: 我国公共预算管理中存在的问题及对策通知，各部门的有关人员主要是财务人员在本年末和下年初根据当年的财务情况对下年的财务收支进行估 算，估算后交由部门的负责人进行审核，在第二年的 2 月整理出预算的草案，在 3 月召开各级人代会将草案 提交人大代表审议。在每年年末和下年年初这段时间 财务部门的年度报表编制、汇算、审计等各项工作都需 要在规定的时间完成。由于时间短工作的头绪多，使 得预算编制过程中调查、研究工作不充分，数据的统计和收集不细致，提供的预算数据比较笼统。第二，预算编制未细化到项目，难以规范政府部门 的行为。审计署历年对中央部门单位预算执行情况和 其他财政收支情况审计中都会发现一些部门存在预算 未细化到项目的情况，据统计 2008 年未细化的项目资 金有 139 46 亿元，2009 年未细化的资金额合计为 16419 亿元。具体情况见下表:资料来源: 根据中华人民共和国审计署 2009 年第 12 号( 总第 44 号) : “54 个部门单位 2008 年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果”和中华人民共和国审计署 2010 年第 19 号( 总第 66 号) : “56 个部门单位 2009 年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结 果”资料整理在 2011 年的审计中也发现“在年初编制的项目支出预算中，11 个部门本级的 106 76 亿元未落实到具体 单位和项目，有 2 92 亿元至年底仍未细化”。预算的编制未细化到项目，就无法对预算执行过程中的随意性问题进行有效的监控，预算执行的随意就使得预算 的监督管理作用难以发挥。由于时间紧任务重，有的上级部门直接根据下级 单位上一年已批复的预算来编制下级部门的下年预 算。待预算批复之后，再将预算以指标的形式向下一 级部门下达。2011 年的审计中发现 2010 年的预算国 家体育总局、国家安全生产监督管理局、中华全国供销 合作总社、国家物资储备局等存在代编预算的情况。 代编预算使预算的编制难以精细，而且预算的编制和 实际情况相脱离，具体工作部门的主动性得不到发挥， 实际工作中改变预算用途、超范围安排资金使用、违规 投资等现象普遍存在，由此降低了公共预算对权利制 约的能力。当审计发现相关问题时，也难以区分是预 算编制的问题还是一些部门和官员滥用权利的问题， 当然就更谈不上对其进行问责监督了。预算草案的审议，是在 3 月份开人代会时，由人大代表进行的，人大代表来自社会各阶层，往往缺乏专业的财 经与法律知识就算有人具备了一定的专业知识，但由 于对具体情况不了解，其所进行的审查监督也难以深 入，难以对预算编制中存在的问题提出切中要害的意 见和建议。人代会期间除了预算草案之外还有很多的 议题需要审议，人大代表也不可能在预算草案上投入 多少时间，由于审议的时间较短、审议力量薄弱，难免 使审议流于形式，不能达到审查、监督的目的。经过审 议的预算仍然存在编报不实的问题，3 月份审议批复的 是当年度的预算，各级政府的开支从一月一日起已经 开始发生，由此使得每年的第一个季度政府处于无法 定预算控制的时期，各级政府在此期间违反预算的支 出难以追究责任，由此增加了对违反预算行为的处罚 难度，预算的法定性和真实性受到损害，而且追加预算 的情况也普遍存在，由此导致预算和实际之间差异无 法严格控制。2011 年国家审计署在审计中央部门预算 执行时也发现: “由于部门年度工作计划与预算安排不 够衔接，项目储备和前期准备与预算编制要求不尽适 应，54 个部门 2010 年初编列项目支出预算 2 779. 27第三，在预算审议中存在的问题。我国对各部门部 门2008 年初未细化到项目的 预算资金( 万元)部 门2009 年初未细化到项目的 预算资金( 万元)科技部170 ，500 00科学技术部198 ，417 50财政部2 ，711 95财政部7 ，985 81审计署办公厅20 ，200 00文化部9 ，769 10教育部1 ，013 ，000 00安全监管总局4 ，243 18农业部626 19国务院法制办公室360 00交通运输部134 ，900 00中科院209 ，088 52住房城乡建设部5 ，347 90粮食局2 ，666 00公安部38 ，500 00宋庆龄基金会365 00知识产权局3 ，130 00教育部1 ，200 ，000 00中国文学艺术界联合会5 ，700 00文物局2 ，900 00中国文联4 ，140 00中国作家协会2 ，000 001 ，394 ，616 04合计1 ，641 ，935 1166journal of yunnan finance economics universityvol 27，no 1亿元; 中央财政在执行中追加 995 55 亿元，相当于年初预算的 36%”。“外交部下属新闻领事中心预算编制不 实开办费项目预算执行率低，造成经费连续两年结余 至 2009 年底，该项目预算资金累计安排 1 000 万元，累 计结余 880 42 万元”。第四，在预算执行中存在的问题。由于预算编制 的粗放和预算审议的滞后，使得预算难以在预算的期 限得到有效的执行，有些部门在预算经人代会批复后 才开始对本部门下属各单位当年的工作项目进行具体 安排，而且上级部门为保证其在工作中的主动性，也不 愿意尽快尽早的将预算资金拨付，层层预留机动资金 造成预算资金在年度内拨付不均匀的现象。审计署在2011 年 审 计 中 发 现“截 止 2010 年底农业部本级有 12 61亿元财政专项和基建项目资金闲置，预算执行进 度缓慢; 此外，部分财政专项预算安排中有 9 000 万元 内容交叉重复。”上级部门工作安排和资金拨付的不均匀，对下级 单位的工作也产生了消极的影响，在上半年由于工作 安排不明晰，一些工作难以开展，到了下半年各项预算 的项目安排和资金逐步开始到位，有的资金在年末才 到位，资金到位后才开始投入紧张的工作，因为时间短 促，而且在年末又要应付上级对于预算执行的各项考 核和检查，各种弄虚作假的方法应运而生。对于一些 预算要求完工而实际尚未完工的项目，为了粉饰报表， 一些单位将资金转入自己的“小金库”或者是将项目委 托给其他公司，在拨付工程款的同时签订各种合同协 议，有时甚至直接取得发票和决算报告，把一些实际未 完成甚至是未开工的项目，先在报表上和手续上得到 按时完成，到下一年再由这些公司来完成上年预算批 复的有关项目。这些公司有的是由单位职工投资入股 成立的有限责任或者是股份有限公司，有的是和预算 单位有着其他的微妙关系，他们的存在使得一些使用 财政资金的部门可以 100% 的“按时”“按质”甚至“按 量”的“完成”预算。由于这些单位和预算单位没有投 资和隶属的关系，通常不在审计的范围之内，就算是进 行审计也是由不同的事务所进行的，各家审计单位都 难以全面把握他们之间关系的全貌。预算单位将资金 打入这些公司使得项目在手续和形式上完工后，有的 在实际工作中就不了了之，造成预算资金的流失。由 于这些公司的大部分，甚至全部业务和利润都来自预 算单位，预算单位的领导对于公司的资金使用拥有充 分的发言权，一些预算单位中根据规定不允许开支的 款项例如: 购买高级轿车、修建楼堂馆所、领取高额报 酬等都由这些公司出面来操作，以此来避开预算的检 查。审计署在 2011 年的审计中发现“违规问题有 80% 以上发生在所属二三级单位，涉及金额 49 3 亿元。一 些部门预算执行不够严格和规范、私存私放资金设立 “小金库”、收入和资产管理存在一些薄弱环节，主要表 现在非税收入征缴、资产核算和出租出借等方面”。审关系是关联交易的发现将更加困难。三、公共预算管理存在问题的破解对策纵观历年审计署的审计结果公告，看到在审计中 发现的许多问题并不是追究某个或某几个人的责任就 能够解决的。这是政府在由“经济建设型政府”向“公 共服务型政府”转变过程中，需要面对和解决的问题， 这些问题，不仅仅是一个廉政的问题，它不能仅仅通过 问责机制和司法部门介入得到全面的解决。它是在我 国政府职能转换过程中有关法律和法规特别是公共预 算体制构建滞后的问题，要解决审计发现的问题，要从 公共预算的编制、审议和执行的各个环节入手。第一，调整预算编制时间和审议的时间。目前我 国的预算编制通常是在上一年的第 4 季度进行，在预 算年度开始之后的 3 月份左右才对当年的预算进行审 议。由于预算编制比较仓促由此导致了预算不够细 化、代编预算等一系列的问题。在预算年度已经开始 之后才进行预算审议的做法也不利于预算的执行和考 核。就我国目前的状况来看应该把预算审议的时间提 前一个 年 度，就 是 在 2011 年 10 月开始要编制的是 2013 年的政府预算，在 2012 年 3 月召开两会时应该审 议通过的是 2012 年的预算。第二，增加预算编制、审议和执行的透明度。我国 目前的预算管理之所以出现这样或那样的问题，其中 一个重要的原因就是预算单位的预算