养老机构实行公建民营应关注的问题及发展思路.pdf

30 摘 要：随着中国人口老龄化程度逐渐加重, 老年人的需求日益多样化，原 有的一些公办的养老机构已无法全面提供多样化的养老服务,养老机构实行公建民 营已成为一个重要的选择方向。但是,从目前养老机构实行公建民营的运作过程来 看，明显存在几大误区。尤其是经济欠发达和不发达地区，限于财力不足，离大面 积推行公建民营方式还有相当距离。文章拟结合养老机构实行公建民营运作方式中 存在的一些实际问题，对养老机构实行公建民营中应注意的问题及解决思路谈一些 粗浅的看法。 关 键 词：养老机构；公建民营；发展思路 作者简介：张新华，男，浙江绍兴人，浙江省杭州市萧山区民政局会计师。 研究方向:社会学。 中图分类号：c913.7 文献标识码：a 文章编号：1009-7724(2015)07-0030-05 收稿日期：2015年2月28日 养老机构实行公建民营应关注的 问题及发展思路 张新华 近年来，随着我国老龄化速 度的加快，社会的养老需求不断增 加，各地为了应对“一床难求” 的局面，将养老机构与市场经济接 轨，采用公开招标的方式，由中标 的社会服务团体、民间组织、企业 或个人来负责管理、服务和运营， 政府则超脱于具体操作的事务之 外，充当起真正的宏观管理、检查 监督角色。养老机构实行公建民营 的发展方式已受到国人的日益关 注，一些社会服务团体、民间组 织、企业或个人纷纷涉足这一领 域，这不仅彰显了他们各自转型发 展和跨界经营的考虑，而且也契合 当前社会应对人口老龄化的需要， 总体上应予以肯定和支持。公建民 营方式可以使养老机构降低运营成 本，为更多的老人提供专业性的服 务，打造自己的品牌，已成为国家 与政府适应时代变革，利用现代社 会的专业分工和善用社会力量的主 要手段1。但是，从目前运作过程中 出现的实际问题来看，应注意以下 几个方面的问题。 一、养老机构实行公建民营运作中 存在的问题 （一）误区问题 误区之一：各地的养老机构都 能实行公建民营 一些地方养老机构都采用公 建民营的发展思路，不考虑本地经 济的客观实际，对投资开发公建民 营项目不作科学论证和规划，造成 投资公建民营项目并没有提高当地 社会福利，反而变成了“半拉子工 程”，有的甚至成了政府的包袱。 众所周知，“公建民营”的好处在 于：政府投资建设养老机构，保证 其公益属性；民营资本在经营中需 要按照政府相关管理办法进行管 理，并找到较好的投资点。但是值 得注意的是，“公”和“民”如何 实现无缝对接，是这个模式最重要 的关键点2。因此，养老机构实行公 建民营是有前提的。前提就是养老 机构实行公建民营的地方经济比较 发达，地方政府财力充足，反之， 则应先从“民办公助”做起，将更 切实，更妥贴，更有实效。究其原 因：一是“民办公助”的投资主体 是民间力量，政府只进行相应的资 助，但政府在其中发挥的却是大作 用，可以调动民间力量投入养老服 务机构建设，完成政府想做却限于 财力还一时做不了的大事情；二是 政府资助未改变其他多种经济成分 的所有制性质，因此，其管理体制 和运行机制可以更多地和物质利益 原则相挂钩，与养老市场经济接 轨，带有更大的灵活性和实效性； 三是政府的资助在一定程度上可以 把政府的意图、老年人的需要以及 机构发展需要相结合，施加正确的 干预和影响，使民办养老服务机构 能够更好地为老年人服务。养老机 构实行公建民营，一定要与地方经 济发展与当地养老现状以及当地养 31 老市场化程度、养老文化建设和养 老产业结构调整相结合。要根据当 地养老市场的需求和养老资源的整 合优势，推进公建民营养老事业的 发展。因此，养老机构实行公建民 营发展不能贪大求快，而要科学规 划，量力而行，分步实行。 误区之二：某些承租方认为养 老机构实行公建民营，只要招标成 功，今后偌大的国有资产将由承租 方管理，承租方将稳操胜券 公建民营养老机构在运作中 有政府背景作后盾，有关问题就会 简单易解，且赢的是承租方，亏的 是地方政府。这种思维的出现，会 使公建民营养老机构承租方因一开 始承租时的行为动机不良，导致其 在机构管理中出现服务态度恶劣、 管理出现漏洞、环境与条件不合格 等现象而被曝光。当然，这是极个 别的现象，但也折射出了公建民营 养老机构承租者的管理思维之殇。 究其原因，公建民营养老机构虽由 政府全部出资或投入大部分建设资 金，但后续经营却不再由政府管理 部门直接承担，承租方对机构的 管理鉴于考虑因素的不同，也会出 现多种不同的结果。因此，如果采 用公建民营的方式，承租方的诚信 度以及资金实力状况是决定投资者 是否有条件进行承租的根本依据。 笔者认为，地方政府实行公建民营 的项目资金不能单一地依靠政府财 政，一定要多元化筹措资金，个人 资金、集体资金、资本养老市场资 金都应成为公建民营的投资主体。 那么，财政资金可不可以投资社会 福利院，成为公建民营的投资主 体？答案当然是肯定的。但是，财 政资金应该是起着引导性、支持性 的作用，只能少量投入。对地方政 府利用银行贷款来解决公建民营资 金来源问题要特别关注，其原因是 将银行贷款投入公建民营项目，更 要考虑到回报周期长、回报率较低 的问题，一定要进行投资风险分 析，避免地方政府为领导的形象工 程买单。 （二）土地使用政策问题 对社会服务团体、民间组织、 企业或个人致力于公建民营养老机 构的，政府应优先保障公建民营养 老机构的建设用地。在具体操作时 存在以下问题： 1.在农用地上建设的民办社会福 利院没有房产证问题 在发展多元化养老业时，原有 农业用地上建设的养老机构用房转 公建民营时，因在农用地上建房没 有土地证、房产证，建成的房子是 无产权证的房子，不能用于银行的 抵押贷款，影响了社会组织、企业 或个人的融资。因此，公建民营养 老机构建设所需要的金融支持、土 地支持、配套政策还不够完善。各 地区对公办和民营养老机构的政策 资金扶持差距大，有限的资金来源 导致民营机构运营资金不足。由于 社会服务团体、民间组织、企业或 个人资金短缺，养老机构实行公建 民营的发展会受到一定的限制。 2.公建民营养老机构用地地价 问题 一些获得土地使用权的养老 机构实行公建民营时，在土地供应 价格上存在按哪类土地价格定价的 问题。当前，有的是按商业用地定 价，有的是按工业用地定价，也有 的是政府划拨用地。因此，养老机 构实行公建民营，其养老用地不仅 地价要有优惠，还得优先提供。对 公建民营养老服务机构，其养老服 务设施用地可采取划拨方式供地， 也可采取协议出让方式供地。同一 宗养老服务机构用地有两个或两个 以上用地者的，应采取招拍挂方式 出让土地，用途界定为“医卫慈善 用地”3。并且国家还应出台规定， 明确是否将养老机构实行公建民营 用地的价格摊入承租方的价格，以 此规范公建民营养老机构承租方的 用地价格问题。 3.公建民营养老机构土地使用年 限问题 因经济发展现状不同，各地土 地使用年限不一，有的是50年，有 的是70年。那么，养老机构实行公建 民营用地使用年限应为多长？笔者认 为，最好按70年来定，这样有利于公 建民营养老机构可持续发展。 4.规范使用公建民营养老机构所 属土地问题 在计划经济时代，国家划拨给 部分乡镇敬老院一定数量的养老机 构用地。目前，有些地方的乡镇敬 老院的土地已不再作为养老机构用 地，这类养老机构实行公建民营， 其用房没有产权证，在财务核算上 也不规范。国家应尽快明确这类土 地的使用政策，并对公建民营养老 机构的土地属性予以明确，制定相 关的实施细则，以便在养老机构实 行公建民营实践中更好地操作。 （三）规划设计和项目可行性 论证问题 目前，养老机构实行公建民 营时，做规划的机构少、经验少、 水平也不高，光靠一些民政部门单 打独斗，在规划公建民营养老项目 时往往会出现两个极端。一种极端 是地方政府一次性出资建设养老机 构，但无后期运营投入，造成养老 机构实行公建民营时，因规划设计 欠缺而无法出租。一种是采用多元 化投资方式，但地方政府由于资金 受限，不愿在规划上多投入，导致 有些公建民营养老机构的建设布局 不够合理，特色、特点不突出，从 而造成承租方难以盈利。因此，应 观点视角 32 鼓励规划设计单位为公建民营养老 机构进行一流水准的规划和设计。 地方政府应投入一定财力，支持重 点公建民营养老机构的规划设计和 项目论证工作。同时，国家应建立 公建民营养老机构规划设计的长效 机制。这一长效机制的建立是以公 建民营养老机构有稳定政策配套措 施作为支持的。 （四）公建民营养老机构从业 人员培训问题 为促进公建民营养老机构的长 远发展，当地政府和民政部门应把 养老服务专业人才培养和养老护理 专业技能培训作为一项重要工作来 抓，实施公建民营养老机构人员培 训专项计划，每年设立专项资金， 大力开展养老机构人员培养、培训 工作。特别是要加强公建民营养老 机构中高级护理管理人才和专业人 才的引进和培养。推进公建民营养 老服务建设，探索建立合理的公建 民营养老机构从业人员的薪酬和监 督管理体制。通过开展养老护理监 督管理与养老服务技能、养老康复 技能等项目培训，提高公建民营养 老服务从业人员的素质和技能。 目前，由于没有对公建民营 养老机构从业人员进行法规、养老 服务与养老护理方面的知识和技能 培训，公建民营养老机构从业人员 护理知识缺乏，造成入住老人与护 理人员之间“口角”不断。部分已 运行的公建民营养老机构也存在着 重硬件建设，不重视软件建设的问 题。为此，政府应加强公建民营养 老从业人员的培训，培训更多护理 人员，并将护理人员转为公益性岗 位纳入政府财政补贴。同时，缺少 公建民营养老机构从业人员的培训 教材也是一个问题。建议人社部门 或民政部门与民政院校师生牵手， 开展公建民营养老机构培训合作活 动，既作为民政专业院校师生帮扶 的社会公益活动，又作为了解公建 民营养老机构的社会实践，以此来 提高公建民营养老机构从业人员的 培训效能。 （五）财务管理和税收问题 目前，公建民营养老机构财 务管理制度比较薄弱，尤其是养老 收费标准，非常不规范。建议公建 民营养老机构加强各项财务管理， 建立公建民营养老机构诚信制度。 在税收方面，一方面税务机关应减 免公建民营养老服务业的营业税、 所得税、土地使用税等，以示国家 在税收政策上支持公建民营养老机 构，从而推动公建民营养老机构的 发展。另一方面，政府虽然已经出 台了各种扶持措施，但很多地方都 存在公建民营养老机构的扶持政策 难以落实的问题。尤其是公建民营 养老机构用水、用电、用燃气， 应按照国务院关于加快发展养老 服务业的若干意见规定，按居民 生活类价格执行养老机构用电、用 水、用热收费标准。这样才能减轻 公建民营养老机构经营负担，更有 效地推动公建民营养老机构的发 展，又促使公建民营养老机构树立 起社会责任意识。因此，构建一系 列设计精良、保障有力的法律、法 规和标准、规范，一套无缝对接的 管理检查监督机制，使公建民营养 老机构的管理制度达到设计者的预 期效果至为重要。 二、养老机构实行公建民营的发展 思路 毋庸置疑，响应国家“深化 改革”的号召，进行新建养老机构 改革实为好事一件，但并非所有地 区的新建养老机构都适合实行公建 民营。国人讲究“天时、地利、人 和”，改革也需人力、财力、物力 到位。在经过考察调研之后，有些 地方邀请了一些单位参与本地“公 建民营”项目的招投标，但由于当 地政府在公告中给出的优惠政策难 以吸引报名者，加之当地的经济发 展水平和养老消费能力让报名者担 忧，报名者在当地又没有政府人脉 关系网络等等因素，造成了无人应 标的结局。又由于各地养老机构实 行公建民营都采用“承包”模式， 政府只负责前期投入，单位中标后 按合同向政府缴纳租金，后期运营 自负盈亏。而一些地方政府在具体 执行中，仅仅扮演“房东”收租的 角色，其公共职能并未得到体现， 与模式的初衷相去甚远。因此，公 建民营养老机构就成为了政府甩掉 社会养老包袱的工具。要真正做实 这一模式，一定要打造社会服务团 体、民间组织、企业或个人经营养 老服务的优势，政府则要出台一系 列标准、规范、管理办法来履行监 督职能，这样才能把有限的资源用 在更多需要帮助的老人身上。与教 育资源一样，城乡之间的养老资源 也是不平衡的，并非所有公建民营 养老机构都能处在政府监管的视野 之中。显然，在公建民营养老机构 的管理和建设中，有的地方明显存 在“重招租轻管理”“重建设轻管 理”“重床位轻服务”等思想。公 众从新闻媒体上看到的负面报道， 往往发生在基层，这也再次印证了 公建民营养老机构的发展还处在初 级阶段，不能搞一刀切，还需要不 断探索公建民营管理经验。虽然， 在养老机构实行公建民营模式中存 在客观困难，但无论如何，政府应 保障每一位入住老人都能得到悉心 照料，让他们在全社会的关爱、关 注中走完一生，这是对公建民营养 老机构最底线的要求。这个目标并 不是一蹴而就的，需要更完善的公 33 建民营养老制度去纠偏。 综上所述，笔者认为，养老 机构实行公建民营养老模式还处于 初始化管理的阶段，为此，应更重 视科学的管理，因为养老机构实行 公建民营是以解决养老难问题为先 的，任何弱化养老机构实行公建民 营的举措，都会给养老事业带来不 可弥补的损失。养老机构实行公建 民营更需将优质服务、尊严养老、 养老文化等相融合，开创养老机构 实行公建民营科学养老的新时代。 为此，笔者提出如下的发展思路： （一）以养老文化为指针，形 成独具特色的公建民营养老子文化 品牌 1.养老服务文化承诺 潜心打造公建民营养老服务 品牌，逐步形成养老服务文化的主 旋律。融入中国传统养老之道的 含蓄、内敛，让每一位入住老人感 受到养老护理服务如春雨“随风潜 入夜”般沁人心脾、不张扬，“润 物细无声”般的恰到好处、不造作 的贴心服务。在这套公建民营养老 服务护理理念中，既有“殷勤服 务”“主动服务”这些对养老基本 服务要点的要求，更有根据“尊严 养老”服务品牌理念提出的“无微 不至”关怀入住老人的要求。公建 民营养老机构要以积极的态度面对 养老护理服务中的失误，承担责 任，并竭尽全力帮助入住老人解决 问题。这种独具特色的养老服务文 化将成为公建民营养老机构品牌特 征中不可或缺的一部分，它促使护 理人员将愉悦传递给入住老人，将 公建民营养老护理服务提升至更高 的境界。 2.养老管理文化责任 公建民营养老机构的快速发展 需要大量养老护理服务专业人才， 而养老护理专业人才培训则需要时 间，为了解决这种“快增长”与 “慢功夫”之间的矛盾，地方政府 养老机构管理部门要有针对性地为 养老护理人员开发、设计系列课程 中国养老责任。课程应将 中国传统养老学、中华民族传统的 养老思想精华与公建民营养老文化 相结合。通过中国养老责任， 使养老护理人员更加深刻地理解公 建民营养老机构责任管理的内涵， 并且在实践中不断成长，形成公建 民营特有的养老管理文化。 3.养老人文文化感恩 感恩是一种美德，感恩还是 一种力量。我们要懂得时常感恩， 这样生活才会更加快乐，社会才能 更加和谐。在公建民营的养老机构 中，要倡导以“感恩”的心面对入 住老人和老人家属。“感恩”虽然 无需豪言壮语，但它是每个地方、 每个人的精神境界、道德追求和力 量的彰显。特别是在养老人文文化 中，感恩是体现在为入住老人贴心 服务的点滴小事上的，需要不断凝 聚，继而形成公建民营养老机构特 有的养老人文文化特色。 （二）以公建民营养老建设为 载体，切实解决好公建民营养老模 式发展的思路 1.着力打造公建民营养老品牌 养老服务产业在中国老龄化 加速的当下，无疑是一个充满想象 空间的朝阳产业。但也应看到， 养老市场需求旺盛的同时，养老产 业发展却非常缓慢。如何激活公建 民营养老品牌，让它赶上飞速发展 的“银发社会”？显然，养老服务 品牌的重要性越来越凸显，对公建 民营养老机构的促进和提升非常重 要。因此，首先，要以公建民营养 老特色为根本。特色是公建民营 养老机构的竞争力，是公建民营养 老机构的生命力。没有公建民营养 老特色，是公建民营养老业发展的 大忌。公建民营养老服务品牌的开 发，要跳出传统公办养老模式，以 老人需求为立足点，找出甚至是创 造出比公办养老机构更好的养老护 理服务特色。其次，要以养老文化 为灵魂。实行公建民营，光有养老 机构不够，还要有“养老文化”。 这样，才能真正吸引老人入住公建 民营养老机构，才能上层次，让入 住老人开心，让家属放心，进而使 公建民营养老机构保持旺盛的生命 力。最后，要以养老护理服务市场 需求为导向。注重引入智能养老、 康复养老、医养结合养老等新鲜养 老元素，把公建民营养老院办成以 “专业化护理，亲情式服务”为养 老特色的品牌，使公建民营养老院 真正成为社会认可、入住老人及家 属满意的“家”。 2.创新公建民营养老服务理念， 打造一流的养老机构 从公建民营养老发展实践来 看，只有打造公建民营养老特色 才有竞争力，才能破解“一床难 求”的局面，也才有可持续发展能 力。在打造公建民营养老特色的过 程中，首先，要依托公办养老机构 历史人文资源优势，把公建民营养 老特色产业做到极致，对整个公建 民营养老机构的环境进行绿化和美 化，让老人走进公建民营养老机构 就像走进花园一样。其次，要完善 公建民营养老配套设施。过去人们 对养老配套设施都不太重视，养老 机构缺乏对养老功能区的规划，现 在则要在这方面补课，特别是要加 强公建民营养老机构规划与养老配 套设施规划的衔接，在编制养老规 划时，应将公建民营养老机构配套 设施要素建设纳入其中。目前，从 整体上看，公建民营养老市场经营 优势比较突出，但也存在公建民营 观点视角 （下转第11页） 11 主题论坛 准确和效率。另外，应当增加对企 业违法的处罚，对不积极预防、逃 避缴纳工伤保险、不主动举证、不 依法赔偿的用人单位，依照制度给予 的处罚应当高于其违法成本。最后， 通过制定工伤保险法，进一步将 农民工等灵活、非正规就业群体纳入 国家统一的法律保护范围内。 参考文献： 1李朝晖.农民工工伤风险保障问题 研究：以湖南湘中五城为例m. 北京:中国经济出版社,2011:1. 2许素睿.我国农民工工伤保险存在 的问题及对策分析j.中国劳动关 系学院学报,2009(4):60. 3顾欣欣.我国农民工工伤保险 制度研究d.济南:山东经济学 院,2011:18. 4林毅夫.关于制度变迁的经济学理 论：诱致性制度变迁与强制性制 度变迁c/科斯,阿尔钦,等.财产 权利与制度变迁产权学派与 新制度学派译文集.上海:上海三 联书店,1991:274-371. 上接第33页 养老机构养老人文资源开发不足的 问题。因此，要研究探索一种有效 的路径，激发、深度挖掘公建民营 养老文化，做精、做深公建民营养 老服务产业。最后，要精心策划， 推出具有公建民营优质养老特色、 服务特色、文化特色的养老护理服 务，提升公建民营养老护理服务理 念，并努力与国际接轨。 3.创新公建民营养老服务体制 机制 要进一步解放思想，引进新 的发展