（伦理学专业论文）伦理决策的困境与自主性——行政人员伦理决策探析.pdf

摘要 韦伯的官僚制要求行政人员精确、严格的服从，使行政人员的自主性完全丧 失。而现代公共行政人员捐j 有自主性是必要的。首先，自主性是首要的现代性价 值；其次，人是社会的最高价值，是社会发展的目的，自主性也是人自由全面发 展的需要；最关键的是，现代行政是自由裁量行政，自由裁量权构成了现代行政 权的核心，自由裁量权的客观存在为行政人员的自主性提供了来源。行政人员的 自主性，从伦理的维度来说，是一种伦理自主性，它为行政人员伦理决策提供了 决策空间和决策前提。 实践中，伦理决策往往会遇到各种伦理困境和冲突，角色与角色冲突是理解 行政人员伦理冲突的核心。行政人员角色冲突及其所引发的责任冲突包括：权利 冲突，利益冲突，角色冲突，组织责任与职业责任冲突等。而服从上级与忠于宪 法的冲突，“人民本位”和“官本位”的冲突，更加剧了角色责任冲突。各种伦 理困境和冲突其实质是责任和利益的冲突，是最终对谁的利益负责的问题。 如何才能解决伦理决策的冲突和困境? 外部控制、伦理立法不能解决伦理问 题。伦理决策的困境实质是自主性运用中的困境，是自主性的一种内在紧张。因 此，伦理决策的困境需要行政主体伦理自主性的充分发挥，才能解决。行政人员 必须拥有公共利益至上的职业价值观，具有公共责任感并在公共行政中拒绝个人 权利，才能成为个德性行政人，才能获得充分的伦理自主性。进而实现对组织 和私人责任的超越，最终实现对公众负责公共利益至上，从而化解冲突，实 现伦理决策。 关键词：伦理决策伦理自主性伦理困境裁量权德性 a b s t r a c t m a ) ( w 曲e r sb l l r e a u c r a c yr e q u i r e sp u b l i ca d m i n j s t r a t o r s a c c l l r a t ea 1 1 dd g o r o u s o b e y sw h i c hm a k e sa d m i i l i s t m t o r sl o s et l l e i ra u t o n o m yc o m p l e t e l yb u ti t i s i n d i s p e n s a b l ef o ra d i n i n i s t r a t o r st oh a v ea u t o n o m yi i lm o d e mp u b l i ca d m i i l i s t r a t i o n f i r s t o f a l i ，a u t o n o m yi sc h i e f v a l u eo f m o d e m i t y ；s e c o n d l y ，m a ni st h es u p e rv a l u ea i l da i mo f s o c i e t y ，a n da u t o n o m yi si n d i s p e n s a b l ef o rm a n s 疔e ec o m p l e t ed e v e l o p m e m ；t h em o s t i m p o r t a i 】t l y ，m o d e ma d m i n i s t r a t i o ni st h ea d m i n j s 订a t i o no f 丘e e j u d g i n ga 1 1 df r e e j u d g i n g r i g h tc o n s t i t i l t e st h ec o r eo fa d m i n i s t r a t i o n i ti sf r e ej u d g i n gr i g h tt h a ts u p p l i e st h eo r i g m f o ra d m i n i s t r a t o r s a u t o n o m y f r o mt h ed i m e n s i o no fe t l l i c s ，a d i n i n i s t m c o r s a u t o n o m yi s t h ee m i c a la u t o n o m yw h i c hs u p p l i e st h es p a c ea n d p r e r e q u i s i t ef o ra d l _ n i n i s 仃a t o r s e t l l i c a i d e c i s i o n - m a k m g 1 np m c t i c e ，e l i c a ld e c i s i o nm a i 【i n g 行e q u e n t l ye n c o u i l t e r sm a n ye t h i c a ld i l e m m a s a n dc o n n i c t sw h i c hc o r ea r em l ec o n n i c t s a 如i n i s 仃a t o r s r 0 1 ea n dr e s p 0 1 1 s i b i l i t y c o n n i c t si n c l u d e ：c o n 丑i c t so fr i 曲t s ，c o n n i c t so fi m e r e s t s ，c o n n i c t so fr o l e s ，c o n n i c t so f o 唱a n j z a t i o n a lr e s p o n s i b i l i t i e sa 1 1 dv o c a t i o n a lr e s p o l l s i b i l i t i e s ，a i l ds oo n f u n h e r i i l o r e ， t h ec o n n i c t so fo b e y i n ga u t h o r i t ya n db e i n gl o y a lt oc o n s t i t u t i o na n dt h ec o n n i c t so f “r e g a r d i n gp e o p l ea sp u 叩o s e ”a 1 1 d “r e g a r d i n go 伍c i a l sa sp u r p o s e i n t e n s i 母t h er o l e r e s p o n s i b i l i 哆c o 1 i c t s i ne s s e n c e ，a 1 1t h ec o 1 i c t sa r et h ec o n n i c t so fr e s p o n s i b i l m e s a n di m e r e s t s ，a i l da l lt h ec o n n i c t sa r em ep m b l e mo fw h o s ei n t e r e s t st ob er e s p o n s i b l e f 0 l h o wt or e s o l v et h ec o n n i c t si ne t h j c a ld e c i s i o n - m a k i n g ? t h ed i l e r m a si e m i c a l d e c i s i o n _ m a k i n ga c t i l a l l ya r eai n n e rt e n s i o no fa u t o n o m mt h e r e f o r en o te x t e m a lc o n t m l s a i l de t h i c sl e g i s l a t i o nb u td e v e l o p i ge m i c a la u t o n o m ys u f f i c i e n t l yc a i lr e s o l v et h e m h o w e v e r ，a d i i l i n i s t r a t o r sm u s tp o s s e s st h ev o c a t i o n a lv a l u eo fr e g a r d i n gp u b l i ci n t e r e s t s a st 1 1 em o s ti m p o r t a n c ea n d 1 es e i l s eo f r e s p o n s i b i l i t y ，a n dr e f u s et h e i ri n d i v i d u a l s r i g h t s ， w h j c hw i l lm a k e sa d m i i l i s t r a t o r sp o s s e s sv i r t u ea n df m h e r n l o r ep o s s e s ss u m c i e n te 血i c a l a u t o n o m y a n dt h e na d m i n i s t r a t o r sc a l lr e a l i z ee x c e e d i n go r 晷m i z a t i o n a la n dp e r s o n a l r e s p o l l s i b i i i t i e s ，a n di nm ee n d ，r e a l i z eb e i n gr e s p o n s i b i ef o rp u b i i ci n t e r e s t s ，t h e r e b y d i s s 0 1 v i n gc o n n i c t sa 1 1 da c c o m p l i s h j n ge t h i c a ld e c i s i o n - m a k i n g k e y w o r d s ：劬i c a ld e c i s i o n m a k i n g ，e t h i c a la u t o n o m me t l l i c a ld i l e m m a ，f r e ej u d g i n g r i g h t ，v i r t i 】e i i 南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人 已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：主懒日 期： 理童舞目2 7 目 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文 的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文 档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅 和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 研究生签名：去撇导师签名：j l 埴尘日 期：趾z 厂 导言 导言 1 研究的前提公共行政与伦理的结合 公共行政与伦理的分离 艮期以来，人们认为，属于“事实领域”的公共行政与属于“价值领域”的伦理，是两个 相互分离隔绝的领域。行政主要关注科学与效率，即行政的工具理性和技术问题，因而把伦理 价值排斥在其大门之外。政治与行政的长期分离是这一偏见产生的重要根源。1 8 8 7 年威尔逊提 出著名的“政治行政二元论”，政治指制定政策，行政管执行政策。提出效率是一个好政府的 特征，认为道德教育是培育个体道德行为的方式，但不适用于公共事务中的道德行为。古德诺 也提出了政治与行政二分法，主张政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行，应维持 价值中立。他说：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志 的表达功能和国家意志的执行功能。”正是在政治与行政二分的基础上，马克斯一韦伯提山了 “官僚制”模式。官僚制是一个遵守程序、组织严密的权能系统。韦伯坚信，推进官僚制的精 确、严格的服从在行政管理时能达到最佳的效果”1 。威尔逊一韦伯范式把对公共行政体系科学化、 技术化的追求视为惟一目的，全然否定了伦理价值因素在公共行政运行中的作用。结果，行政 像是一部受到严格控制的机器，行政人员只是机器齿轮上的齿，其行为完全按照细致的规则和 程序机械地运转。似乎在行政领域只需要科学的制度和完整的法律；行政人员只要照章办事、 依程序运作即可，而不需要主体内部的善恶判断和道德选择了，行政人员主体自主性完全丧失。 公共行政与伦理的结合 事实上行政管理离不开人，行政活动蕴涵着伦理。行政活动有其运行的价值基石离不 开价值判断。首先，在现代民主政治社会中，公共行政的本质是实现和维护公麸利益。在宪政 国家里，行政权力来源于人民，公共权力的行使必须直接或间接地对人民负责。特格韦尔告诫 行政官员必须切记自己是“公众的仆人而非主人”，以确认公共服务人员的政治责任”1 。可见， 实现公共利益是行政权力运行的价值基石和道德基础。其次，西蒙提出，“管理就是决策”， 而决策是以突出价值因素为特征的，没有价值前提也就没有可进行价值判断的结论，就不可能 做出所谓的决策。冈此，行政管理活动离不开价值判断。 更重要的是，随着时代的发展，社会管理的复杂程度人为增加，强调“价值无涉”的公共 管理面临着越来越多的困境，迫切要求人们对行政与伦理的相互关系进行重新的思考与审视。 首先，人们对威尔逊一韦伯行政管理范式进行了重新思考。韦伯的官僚制把价值理性完全排 斥出去，体现的是一种纯粹工具合理性。官僚制就像一个庞大的机器，行政人员只是机器齿轮 上的齿，不能带有丝毫的价值判断和主观意识。官僚制内部衍生的普遍的形式主义精神最终 【1 【美 古德诺政治与行政【m 北京：华夏出版社1 9 8 71 2 - 1 3 【2 】 德】马克斯韦们经济与社会( 下) 【m 】北京：商务印书馆1 9 9 7 2 9 6 【3 l 郭夏娟公共行政伦理学 m 】杭州：浙江人学出版社2 0 0 32 3 东南大学硕士学位论文 取代了对目的、需要和结果的价值关注”1 。这显然与变化迅速、追求灵活、崇尚个性的现代社会 不相适应。而且，人是社会的最高价值，是社会发展的目的与动力。公共行政制度建设的总体 目标，是为了最大程度地实现人的自由全面发展，彰显人的主体特性和价值取向。而官僚制排 斥了人类的价值判断和道德自觉，否定了人的主体性追求，从而走向“单向度”的片面发展。 其次，自由裁量权的必然存在，决定了行政与伦理的融通。现代行政事务越来越趋于多样 化、复杂化，立法机关不可能制定山包罗万象、严谨周密的法律法规来满足行政管理各个方面 的需要。在这种情况下，为了确保政府充分发挥能动作用，行政白由裁量权存在就是合理和必 然的。而行政自由裁量权能否得到正确有效的行使，往往取决于行政人员的个人能力和道德素 质。因此，增进行政与伦理的沟通融合成为公共行政活动的内在需要和必然要求。 最后，“内部控制”的提出，标志着行政对伦理规范的接受。行政学家对伦理价值的关注， 促使行政领域开始接受伦理法规，把伦理法规作为行政行为的一种“内部控制”，主张向内审 视伦理责任，以此说明行政人员主动承担责任的重要性。这些都反映了行政与伦理的融合要求。 总之，进入20 世纪70 年代，行政学界全面反思“科学的”方法论，行政与伦理走向融合， 伦理成为行政的必然诉求。行政活动不再是道德无涉，价值中立的领域；行政人员也不再是一 个无意识的主体，而是需要进行道德判断和选择，并应该为自己的行政活动承担道德责任。 2 伦理决策的概念及问题的提出 在公共行政领域，人们在社会关系中的角色是现出多元化和差异性，行政人员在其现实性 上是多重角色的集合，而每个角色又都代表了一系列的权利、义务与责任。行政人员作为公共 管理主体，一方面其职业活动具有公共性特质，扮演“公共人”角色：另一方面，他同时又是 作为社会中具有独立个性与自由意志的个人，他又有一般做人的私人角色，如作为儿子、父亲、 亲戚、朋友、公民等。这样，行政人员，一方面有服从自身所在组织或上级的责任以及维护公 共利益的责任要求；另一方面，又有作为一个社会成员对亲人、朋友等的责任以及维护白身利 益的角色要求。这些不同的角色和相应的不同责任义务，常常处于矛盾之中，形成角色及其责 任的冲突。如服从上级与维护公众利益之间、公共责任与私人责任之间、个人利益与公共利益 之间的冲突等等，特别是在我国传统伦理文化币转型期社会的背景下，这种冲突更加复杂。人 们很容易从实践的维度去看待行政人员在行政实践活动中面临的这些诸如角色、职责、个人与 组织等方面不可避免的冲突和矛盾，并把它作为一般的实践问题。而实质上，在这些冲突的背 后是一些相互冲突的价值观，是价值观的冲突。因此，从伦理维度上说，是一种伦理冲突。在 公共行政活动中，为最终解决这些具体的伦理冲突，走出伦理困境，行政人员承担起自己的道 德责任，运用其伦理自主性，做出自己的价值判断和伦理选择，即伦理扶策。 面对冲突和困境，公共行政人员要有效地实现行政责任，做出正确的符合伦理的决策是非 常凼难的。在多种对抗性的责任和利益的环境下，行政人员不应逃避决策责任，而是应该运_ j 并发挥其拥有的伦理白主性对具体的伦理问题做出自己的决策。但伦理决策困境的根源何在? 行政人员如何才能走出伦理决策的困境并最终做出符合伦理的决策? 为此，行政人员又应具备 怎样的能力和素质? 这些止是本文所要研究的问题。 【4 】黄小勇行政的正义【j 中国行政管理2 0 0 0 ( 1 2 ) 2 导言 3 国内外研究动态及本文的创新 国外关于伦理决策的研究 关于行政人员如何处理具体伦理问题，巴纳德曾认为，一个行政官员最重要的素质在于能 够处理组织中复杂的道德问题，也就是能够成功地运用各种有效手段去处理那些相互竞争的道 德准则，即在法律、技术、个人、职业以及组织上的各类道德准则。对于行政人员可能同时承 担许多相互冲突的义务，沃尔多曾经列举了美国政府工作人员应承担的1 2 项义务，意味着行政 人员在行政过程中可能会面临着多种伦理困境。对行政伦理研究较多的是当今美国公共行政伦 理学学者特里l 库珀，他在行政伦理学：实现行政责任的途径一书中探讨了个人和组织 在面临伦理困境时该如何应对。他认为，责任和义务的冲突性或对抗性是现代和后现代社会中， 角色扮演的多样化和个人身份认同的多元化现象造成的，库珀是在两方文化和后现代行政背景 下描述行政人员在具体决策中的冲突的，并提出了通过外部控制和内部控制来解决冲突。库珀 采用的是案例形式的描述法和分析法，较少涉及行政伦理的理论研究和规范化伦理研究。 国内关于伦理决策的研究 国内关于行政人员面对具体伦理困境如何决策( 伦理决策) 的研究涉足不多，尚没有系统 深入的专门研究，只是某些学者就伦理决策的某一方面进行了探讨。刘可风在论中国行政伦 理问题及其实质一文中认为，讨论行政伦理问题不能从原则出发，真正的行政伦理问题不是 那些上e 确的好听的口号，而是如何处理现实行政伦理关系中必然发生的矛盾和冲突，并认为， 行政伦理矛盾的产生是必然的，其根源在于行政主体所处的特定社会，因此不能用传统农业社 会的清官伦理情结来引导现代中国社会的行政伦理行为，而要从中国实际出发米解决伦理困境。 纪明奇在公共组织的伦理困境及其价值回归中谈到，公共组织常常给公共行政人员造成种 种伦理道德方面的困境，认为公共管理者面临的一些道德问题并非仅仅集中在行政人员个人身 上，还有好多发生在组织内部，并提出了个人自律和组织改造的重要性。马常英在面对两难 如何决策直觉伦理在领导决策中的作用及其局限性一文中谈到面对决策中的伦理难题， 有些领导选择了直觉伦理，做自己认为正确的事，毫无疑问，这种选择有其局限性，这也说明 了对伦理决策进行深入研究的必要性。总之，国内对行政伦理决策在理论和实践上的探讨尚不 深入，尤其是对行政人员如何解决困境和冲突，以实现伦理决策还没有进行系统研究。 本文的创新 根据行政白由裁量权的客观必要性，本文提出了白由裁量权为行政人员的自主性提供了必 要求源的观点，并认为正是这种自主性为伦理决策提供了决策空间和决策前提。另外，本文认 为伦理决策的凼境是自主性运用中的困境，是自主性的一种内在紧张由此提出了走出困境实 现伦理决策的关键在于充分发挥行政人员的伦理自主性的观点。 4 思路与结构 思路：本文通过对伦理决策的各种困境及其原因进行深入考察，力图探讨运用伦理自主性走出 伦理困境，实现伦理决策的途径，避免根据直觉伦理进行决策的局限性。在逻辑上，本文从“制 度约束之外”的自由裁量权为行政主体提供的自主性为起点，认为自主性为行政人员提供了决 东南大学硕士学位论文 策空间，伦理决策的困境是运用伦理自主性过程中出现的困境，因此最终要通过主体发挥伦理 自主性才能走出困境，实现伦理的决策。而发挥自主性的前提是充分获得自主性，只有行政人 员的行政行为具有道德内涵而成为德性行政人的时候，才能获得主体地位，才能获得真正的伦 理自主性，实现伦理决策。 结构：论文共分三章。 第一章：伦理决策的前提伦理自主性。没有决策自主性就不存在进行决策，所以考察 伦理决策前首先考察其前提伦理自主性。本章首先论述了自主性是现代社会的首要价值， 是人的白由全面发展的需要；重点通过对自由裁量权及其必要性的考察，论述自由裁量权的客 观存在是行政人员白主性的来源：接着说明了行政人员的自主性是一种伦理自主性，运用伦理 自主性对伦理问题自主做出决策，即伦理决策，本章最后根据库珀的考察，说明了伦理决策的 过程步骤，为伦理决策的实现提供实践技巧。 第二章：伦理决策中的问题伦理困境。行政人员在伦理决策过程中会遇到各种冲突， 经常使行政人员处于伦理决策困境之中。本章主要是对这些冲突进行分析和考察，试图发现其 实质所在。本章首先分析行政人员在公共领域和私人领域扮演着多种角色，每种角色又都有不 同的责任，不同的角色责任之间经常发生冲突，形成伦理困境；第二节着重对最为典型的冲突 服从上级与忠于宪法的冲突进行分析，特别分析了代理转换所带来的自主意识的丧失，使 行政人员无法伦理地决策的困境；第三节分析了在中国转型期背景下，行政人员面临的“官本 位”与“人民本位”的尖锐冲突，传统的巨大压力使行政人员在责任和利益( 特别是个人利益) 之间难阻抉择。以上种种冲突其实质是最终对谁的利益负责的问题。 第三章：伦理决策的实现发挥伦理自主性走出伦理困境。伦理决策中的冲突困境是制 度约束之外的自主性运用中的冲突困境，是自主性的一种内在紧张，“解铃还需系铃人”，即 只有通过伦理自主性的充分发挥才能走出凼境。而发挥自主性必先获得充分的自主性，行政人 员只有在对行政必然性认识的基础上，成为一个德性行政人，才能获得充分的伦理自主性，从 而超越组织内的责任和私人领域的责任，化解冲突，走出困境，为实现伦理决策铺平道路。最 终根据伦理决策的步骤，运用伦理决策技巧实现伦理决策。 4 第一章伦理决策的前提伦理自主性 第一章伦理决策的前提伦理自主性 传统的官僚制要求行政人员精确、严格的服从，全然否定伦理价值因素在公共行政运行中 的作用。结果行政像是一部受到严格控制的机器，行政人员只是机器齿轮上的齿，其行为完 全按照细致的规则和程序机械地运转，行政人员主体自主性完全丧失，自然也就不存在伦理困 境和伦理决策。而事实上，现代公共行政活动中，行政人员拥有自主性是完全应该和必要的， 行政人员需要运用伦理自主性对面临的具体伦理问题进行善恶判断和伦理选择，即伦理决策。 1 1 自主性 “自主”的字面含义是“不受控制，不被摆布，不被阻碍”，“白主：这一术语现在常常 用来指个人自由的一个方面。自主的个人是指那些可以切实地选择其目的和目标的人，与之相 对的是即些听任外部力量来限制自己的人。”1 自主是一种积极的自由。 l _ 1 1 自主性是首要的现代性价值 首先，自主性是传统社会与现代社会区分的重要标志。传统社会比较强调一种现成的、安 排好的生活式样，比较注重外在的权威、家族、社会或上帝的不证自明的主宰权力。而现代社 会的首要因素，依照启蒙主义者的话来说，就是人从外在权威的压迫之下解放山来，成为自己 作主的人。自主性原则不是逻辑的推理，而是在社会的世俗化过程中，在自觉祛除了传统的、 习俗的种种他律束缚，个人对自己的命运负责的真实情境中，逐步确立起来的。 其次，白主性是其他现代性思想文化价值的逻辑起点和最终归宿，因而合乎逻辑地成为一 个核心价值。我们知道现代性的基本价值如民主、科学、理性、多元、平等，等等，但是最重 要的文化动能与逻辑根据是个人，或自主的人。譬如科学，一直伴随着整个人类的历史，但它 必须以人为本，落实为个人的真实幸福，才成为现代价值。又譬如多元的价值，更是经由个人 的觉醒、个人的理性评估之后选择的结果，才呈现其价值，又譬如平等，更必须落实到对每个 生命个体的尊重，对不同的权利主体的承认。因此，在现代性价值的诸多观念中，自主性居于 一种理一分殊式的地位，也就是说，每种现代性价值都可能多多少少体现着、蕴涵着自主性原 则。 随着现代化的发展，现代人正在重新失去辛辛苦苦争取来的自主性。按照韦伯的一个重要 观点，现代社会就是人类的各种活动不断分化成为不同领域的进程。社会越是合乎理性，就越 是成为一个“铁笼”，人就越是失去白由。现代社会的发展其实是越来越走向理性的分化和价 【5 】【英】藏维米勒，维农- 波格丹诺等编布莱克维尔政治学百科全书【z 】北京：中国政法大学出版社邓正来 等译1 9 9 24 8 【6 】胡晓明从自主性原则看传统思想与现代价值结合【j 】华东师范大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 3 ( 1 ) 东南大学硕士学位论文 值的中立。社会合理性发展本来有它正当性的一面，如客观化、定量化等，但合理得过了头， 认为可以主宰其他价值，本身又变成了需要正当化的对象，也就是说，需要重新合理化，使在 其中的人重获自主。正因如此，官僚制的形式合理性及其对人的自主性的压制，使其又成为重 新合理化的对象。 1 1 2 自主性存在着内在的紧张 自主性，在中国传统思想中完成的更多是人的道德主体；而在两方现代思想中更多是完成 人的权利主体。而道德主体有时会高扬生命，即包括权利主体，将二者绝对对立起来旨定是不 对的，但不得不承认有时也会伤害权利主体，这正是自主性原则的悖论。“尽”公共之“理” 性，与“尽”个人之“理”性，在现代社会中有不同的正当性要求。道德主体与权利主体可以 也有一种紧张，即可能会有不一致、甚至相克之处，譬如一个人，在达成他的道德主体目标时， 他的权利主体可能受到损害，反之亦然。因为，在现代性多元背景下，选择不一定只有一种合 理性，往往其他价值也是不可替代的。 当现代人分化成不同的角色，每种角色都有不同的价值诉求，价值诉求之间经常会产生冲 突，白我角色之间就会处于困境。行政伦理冲突正是自主性的一种内在紧张。 1 2 行政人员的自主性 1 2 。1 自由裁量权行政人员自主性的来源 行政人员是行政主体之一( 行政主体包括行政组织和行政人员) ，作为行政主体的行政人 员在行政活动中拥有白由裁量的权力。行政自由裁量权是指法律认可的，行政机关在具体的行 政管理过程中，在法律规定的范围内，或是在法律条文没有具体限定的情况下，依据情势所需， 白行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自行作出行政决定的法定权限。简言之，就是行 政机关合法、合理进行自由选择的权力。行政机关及其行政人员在行政活动中并非一个无意志 的主体，他不仅有一定的行政上的意志，而且还具有一定的自由度。这种自由意志的体现即行 政自由裁量，现代行政主要是自由裁量行政。止如美国学者施瓦茨说：“白由裁量权是行政权 的核心。”1 自由裁量权的必要性及其客观存在，为行政人员的自主性提供了来源。 1 2 1 1 行政自由裁量权的必要性 行政必须依法，这是法治的基本要求。但现代国家的政府行政事务越来越趋于多样化、复 杂化，立法机关不可能制定山包罗万象、严谨周密的法律法规来满足行政管理各个方面的需要， 而必须给行政人员留山自由裁量的空间、留下一定灵活处理的权力。另外，自由裁量权也是发 挥公共行政人员主动性、创造性和提高行政效率必不可少的条件，白由裁量权是对法治原则的 必要补充，正如美国行政法教授戴维斯所说，世界史上没有任何一个法律制度无自由裁量权。 【7 】秦东行政自由裁量杈问题论析【j 】河南师范大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 l ( 3 ) 【8 【美】b 施i 茨行政法【m 】北京：群众出版社1 9 8 6 5 6 6 6 第一章伦理决策的前提伦理自主性 因此，白由裁量权的存在并不断扩张，有其合理性和必要性。具体地说，行政自由裁量权的必 要性如下： 第一、自由裁量权的存在和不断扩张是行政管理有效性的需要。行政机关通过行政权的行 使，引导社会良性运行，推动社会快速、健康发展。它要求对复杂多变的行政事务做出及时有 效的决断，因此，“高效”是行政管理追求的目标之一，也是一个国家发展的需要。如果把事 无巨细的社会生活全部用法律限制死，不仅不可能，而且也没有必要，即使可能，也是必用降 低效率作为代价。这样，为了保证行政管理的快速高效，客观上需要为行政权力的运行设置一 个自由裁量的空间。 第二、自由裁量权的存在和不断扩张，是社会生活复杂性的需要。当代社会，随着经济发 展和社会进步，社会生活日益复杂，导致行政管理的专业性、技术性越来越强，立法者认识能 力的有限性和社会关系的无限复杂性决定了经由立法者不可能制定出包罗万象的、周密的法律， 米满足行政管理各个方面的需要。而且，即使有相应的法律规范存在，也不可能对行政活动的 每一环节甚至所遇到的突发情况作事无巨细、详尽无遗的全面规范。从而越来越要求行政机关 及其行政人员在处理行政事务时，必须根据客观实际情况和法律精神及自己的理性判断加以灵 活处理”。洛克曾说：“有许多事情非法律所能规定，这些事情必须交由握有执行权的人自由 裁量，由他根据公众福利和利益的要求来处理。”1 在这种情况下，为了确保政府充分发挥能 动作用和弥补立法之不足，就要求行政机关必须有不断扩大的自由裁量权。现实生活中，法的 普遍性、概括性与社会关系的复杂性、多变性以及行政管理事务具体性、个别性之间的矛盾使 得自由裁量权广泛存在。“法治所要求的并不是消除广泛的白由裁量权，现代统治要求尽可能 多且可能广泛的自由裁量权。”“ 第三、自由裁量权的存在和不断扩张，是法律滞后性的需要。法律具有权威性和稳定性优 点，但法律也具有致命的弱点，这就是法律的滞后性。法律创设以后，社会生活不会停止发展， 新事物、新情况会每日每时的大量涌现，有些事情的发生，法律是无法预见的，自由裁量权的 存在作为法律让步的表现便成为必然。这就要求立法的时候，必须给行政权留有自由裁量空间。 止如博登海默所言：“当业已确定的法律同一些易变的、迫切的社会发展力量相冲突时，法律 就必须对这种稳定政策付出代价。”“”正是由于成文法的诸多不足，一个社会不可能也不应该 纯粹地、完全地依靠既定的法律规则。通过立法设定自由裁量，使执法者的主观能动性在法律 规则允许的领域、幅度和范围内得以发挥，以弥补成文法的不足，不失为一种很好的形式。尤 其是在行政法领域，由于管理范同的j 泛性、成文法典的不足性等，造成了大量立法真空的存 在。因此，较其它法律部门而言，在行政法领域自由裁量权的普遍存在就显得尤为必要。 第四、法律规则的普遍公正与现实生活中个别公正之间的矛盾性。“法律面前人人平等” 是法治的基本要求。然而，法律规则所追求的这种普遍公正在适用于现实生活时，面对复杂多 变的事和性格各异的人常常会显得力不从心。法律规j l ! | 】追求的普遍公正的价值目标与现实生活 中的个别公正之间并非完全吻合，冈为法律是静态和抽象的规则，它只能以形式合理性作为起 点，以达到社会整体的正义，不能保证具体由法律调整的单个社会关系的公正，正如占希腊伊 【9 】【英】洛克政府论( 下篇) m 】| b 京：商务日j 书馆1 9 6 4 9 9 1 0 】 英】威廉- 书德行政法【m 】北京：中国大百科全书 j 版社1 9 9 7 5 5 1 1 1 杨贵叽关于行政自由裁量存在必要性及有效运作的思考【j 山两大学师范学院学报2 0 0 0 ( 3 ) 7 东南人学硕士学位论文 壁鸠鲁所指出：“在稍微具体地适用法律的时候，它对某些人是不利的、错误的，而对另一些人 也可能是有利的、正确的，法律也可能会因条件而变为恶法。”1 既然有限的法律规则不能完全 消除普遍公正与个别公正之间的矛盾，另一种手段的介入即自由裁量便成为需要和必然。 当然，正如没有绝对的自由一样，也没有绝对的权力。自由裁量权的适用必须遵循合法合 理原则。行政“自由裁量权”中，“自由”是指行政主体在法律规定范围内的自由；“裁量”是 指行政主体作出具体行政行为时，依据正常合理的判断所进行的选择。也就是说，自由裁量权 并非完全自由裁量，它是行政主体在法律规定范围内的一种自由裁量，其适用必须以法律的授 权为前提，其区间的确定必须遵循法律的精神，只有在法律不能作出明确、具体规定的领域里 和事项上，才规定允许行政主体行使白由裁量权。 但是，由于我国当前社会正处于体制转型期，法律调整方式也处于变革之中，目前仍然较 多地受到传统的“法不禁止即为允许”模式的影响，还没有形成现代社会所要求的“法不允许 即为禁r ”的法律调整模式，且现有的法律法规仍不健全，因此对自由裁量的合理规范仍然较 弱，这给行政人员的行政活动留下了较大的自主空间。 1 2 1 2 行政自由裁量为行政人员自主性提供了来源 在千变万化的行政环境中进行行政活动，许多时候行政主体必须根据自由裁量权随机作出 裁决和自主作出决定，行政自由裁量权既是行政职业自主化倾向的结果，也是充分发挥行政主 体行政人员的积极性和创造性，提高行政效率所必需的。正如上文所述，为行政人员留下 自由采量的空间是必要。“行政自由裁量权的存在，表明行政人员在行政管理活动中并不是一 只关在笼中的狮子也不只是一部完全受人摆布的机器，而是具有独立意识的行政主体，并且 可以将其渗透于行政行为之中。”“”“行政机关作出行政活动时，可以将其意志体现于其中的， 此即自由裁量，一在范围上，行政机关在自由意志上的自由性主要表现在自由裁量领域。”“4 1 因此，自由裁量权的存在说明行政人员在法定的范围内是完全也应该拥有自主性的，或者说行 政人员的自主性正是来源于自由裁量权。 1 2 2 自由全面发展的需要决定了行政人员应该拥有自主性 1 2 2 1 自主性是行政人员自由全面发展的需要 自主性不仅是首要的现代性价值，自主性也是人自由全面发展的需要。人是社会的最高价 值，是社会发展的动力，也是社会发展的目的。公共行政所有制度建设的总体目标，是为了最 大程度地实现人的自由全面发展，内在地要求工具理性与价值理性的统一，处处彰显人的主体 特性和价值取向，即突出强调人的地位、人的权利、人的尊严，突出强调人的个性发展和价值 实现。自主性是有意义的行政人生活的基本条件，是行政人的道德主体性得以展现的基本条件。 在现代管理中，不再把人当作完全的“经济人”、“会说话的机器”，而是当作有自尊、有人格、 有人性的人。人性的客观存在，人性要求满足的不可否认的需要，使追求人性的管理与创造人 性的管理有了客观依据。“人性价值对任何管理活动都具有目的性意义，对行政管理活动也不例 【1 2 】杨贵明关于行政自由裁量存在必要性及有效运作的思考【j 】山西大学师范学院学报2 0 0 0 ( 3 ) 1 3 】张泽想论行政法的自由意志理念法律下的行政自由裁量、参与及台意【j 】中国泣学2 0 0 3 ( 2 ) 1 4 】张泽想论行政法的自由意志理念法律下的行政自由裁量、参与及合意 j 】中国法学2 0 0 3 ( 2 ) 第一章伦理决策的前提一伦理自主性 外。”“5 1 在官僚体系中，首先应该看到的是人的主体地位，突山主体的个人能动性，更加重视 人的思想、意识、道德和信仰等一切价值因素。自主性使行政人员作为行政体系中的主体因素 的人的价值得到体现，包含着对人的旨定，使行政人员得以全面自由的发展，使“人是社会的 最高价值”得以体现。因此，行政人员作为行政主体的人理应拥用有自主性。 1 2 2 2 否定行政人员自主性的官僚制必遭扬弃 官僚制否定行政人员的自主性，使行政人员成为单向度的片面发展的人，是对人性自由全 面发展的违背，在现代社会必然遭到扬弃。官僚制的行政管理是建立在合理性原则上的，是以 控制为中心的，它所鼓励的是盲目服从，使行政人员失去自主性。根据科学的和技术的原则建 立起来的官僚体系就如一架庞大的机器，不仅把其体系中的人变成了官僚机器中的齿轮，变成 了无意识的“行政人”，而且进一步推动了社会的工具理性化，把官僚制作用范围中的人都变成 了片面发展的人。“片面强调工具理性的科层制系统却规避了价值理性的指向意义，通过纯粹功 能主义和技术主义的单面凸显，排斥了人类的价值判断和道德自觉，遮掩了人的主体性追求， 从而走向“单向度”的片面发展，滑入“非人格化”的异己境地。”“使人成了服务于j 二具理 性的工具。“最为致命的是，官僚制使人的个性受到扭曲，使官僚制条件下的每一个人都变成阴 郁、灰暗、屈从于规章制度的组织人。”“”排除了人的价值和人的行为主体意义。但人类社 会的生活之所以是属于人的，那就是因为它无处不包含着价值因素，无处不存在着价值评价和 价值判断。公共行政体系中的最为基本的因素是人，即作为行政人员的人或作为官僚的人。既 然是人，就不可避免地会有着思想意识和价值观念。在官僚制的设计中完全排除了人的思想意 识因素和价值观念的因素，那么这个设计无论在理论上具有多么大的合理性，而在实践中都是 不合理的。“行政主体不知道在行政管理价值体系中有人性价值的存在，那不能不是行政价值观 的严重缺陷。”官僚制中存在的这种价值观的缺陷及对自主性的否定，是对人性自由全面发 展的违背，在现代社会必然遭到扬弃。 1 2 3 行政人员自主性中的“善”与“恶” 理性不及，法律自身的有限，以及尊重人的自主性和独立性、充分发挥人的积极性和创造 性，都无法回避行政人员的自主性。但是，| 受期以来，人们一直认为行政人员的自主性意味着 行政人员以权谋私的白由度，只要行政人员拥有自主性，就被判断为绝对的恶。冈此，各国在 进行行政改革的过程中，都竭力限制行政人员的自主性。而官僚制的失灵在很大程度上恰恰是 由于官僚制的形式合理性窒息了行政人员的自主性。 事实上，行政人员的自主性是具有二重性的。当行政人员把自主性用来谍取个人的私利， 那的确是恶的；如果行政人员把他拥有的自主性用来维护公共利益和促进公共利益的实现的话， 那么这种白主性就是善的。用制度建设米限制行政人员的自主性，在限制了行政人员恶的自主 性的同时，也把他的善的自主性一并限制了。尤其是，任何一种制度化的限制行政人员白主性 【l5 】周奋进转型期的行政伦理【m 】北京：中国审计版社2 0 0 0 7 0 1 6 1 吴翠丽试论公共行政的伦理诉求 j 东南大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 4 ( 4 ) 1 7 张康之i 上找公共行政的伦理视角【m 】北京：中国人民人学出版社2 0 0 28 1 【1 8 】周奋进转型期的行政伦理m 1 北京：中围审计出版社2 0 0 07 0 9 东南大学硕上学位论文 的设置都不可能达到密而不疏的地步，如果行政人员果真总是想着以权谋私的话，他也就会刻 意地制造各种各样可以使他追求个人利益的目的得以实现的机会。因此，限制行政人员自主性 的任何设计，最终都不可能取得成功。问题的关键“不是通过限制行政人员的自主性而实现对 行政人员行政行为中恶的一面的约束，而在于唤醒和张扬行政人员善的信念，用行政人员自觉 的善米克制其恶的一面。”“”也就是说，我们不能冈为自主性有恶的一面就限制甚至否定行政人 员的自主性。 1 3 行政人员的伦理自主性 1 3 1 行政人员的伦理自主性 在协调人与人、人与社会、人与自然的关系方面，法律的功能是有限的，法律所能提供的 只是最低的和起码的社会行为规范，因为，也只有这种最低限度的规范才可能强制性的要求行 政人员中的每一个个体共同遵守和执行。对于行政体系的良性运行来说，行政人员行使公共权 力的灵活性是不可能在法律的规范中体现出来的，所提供的仅仅是一个规范空间和制度框架， 它的具体规范作用只有通过道德而得以实现，也就是说，不可能用法律去规范行政人员的一切 行为。“企图利用法律之圆圈住行政人。殊不知圆圈越大圆周线越长，理性所触知的圈外之不可 预测就越多。一一我相信在制度之外，定有某种超越制度的力量在起作用，这种力量就是我们 的良知和道德。”可见，法律的规范必然会有着许许多多覆盖不到的空间，即使在它的覆盖 范围内，它所提供的仅仅是一个原则性的框架而已，这个框架中的具体内容的规范意义及它所 不能覆盖的空间只有让渡给伦理。这让渡给伦理的空间，即行政人员拥有的法律约束之外的自 由裁量的空间，也就是行政人员拥有的自主性的空间。由此可见，行政人员的自主性属于法律 约束之外的伦理领域，从伦理的维度来说，是一种伦理自主性。 行政人员的这种伦理自主性使行政人员在行政活动中可以白主进行价值判断和伦理选择， 承担伦理责任。并为其在行政实务中展示其道德风貌、检验其道德水准提供了公共平台。伦理 白主性使行政人员不再承当智能机器人的角色，从而获得一种自我意识，这种自我是一种摆脱 外在强制的，脱离了奴性的自我，是“伦理我”、“道德我”，因为人的“道德生命及其区分和评 【1 9 张康之i j 找公共行政的伦理视角【m 】一t 京：中围人民大学出版社2 0 0 2 2 4 2 【2 0 】李春成制度、裁量权与德性【j 江岿珩政学院学报2 0 0 1 ( 3 ) 0 第一章伦理决策的前提伦理自主性 价的事实以自由为前提”。 行政人员的伦理自主性不同于个人主义伦理。个人主义伦理是指以个人和个人利益为中心， 缺乏集体观念和团体认同的价值取向。个人主义伦理走向伦理自主性的反面，它是白主的，但 却是自私的和狭隘的，是与公共组织为社会公共事务服务的目的绝不相容