（人文地理学专业论文）重庆市节约集约用地制度创新研究.pdf

摘要 重庆市节约集约用地制度创新研究 人文地理专业硕士研究生冯应斌 指导教师杨庆媛教授 摘要 我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，经济社会发展对建设用地的需求日益膨胀， 适度的外延扩张，通过农地非农化来满足经济社会发展对建设用地的合理需求，是经济社会 发展的必然趋势。与此同时，建设用地的粗放利用、闲置以及废弃和大量耕地撂荒现象并存。 因此，通过内涵挖潜，提高存量土地的投入产出效率，提高土地的集约化水平，切实保护耕 地特别是基本农田，大力促进节约集约用地，是全面贯彻落实科学发展观实现国民经济又 好又快发展和土地资源可持续利用的重要保障。在保护有限的耕地资源与保障社会经济持续、 快速发展的“两难”处境中，节约集约用地扮演着十分重要的角色，是符合我国国情的一条 土地利用新路子。对重庆市节约集约用地制度创新的研究，既是国家节约集约用地制度在具 体区域的贯彻落实，也是推动我国节约集约用地制度改革的一种新的尝试。 本论文运用历史数据对重庆市建设用地节约集约利用水平进行总体评判，并诊断存在问 题及原因。通过对节约集约用地制度绩效评价的内涵、目标体系、评价内容以及评价指标体 系进行规范研究的基础上，对重庆市节约集约用地制度绩效进行了评价。分别从博弈论的分 析框架、土地市场的视角分析区县政府、开发商对节约集约用地制度的行为响应。从定性、 定量分析角度对重庆市节约集约用地制度缺陷和影响因素进行了研究，剖析了现行行政管理 体制下重庆市节约集约用地制度运行机理存在的缺陷及改进。对诱致性制度创新和强制性制 度创新两种模式进行选比，结合我国国情，优化重庆市节约集约用地制度创新模式，明确其 制度创新目标，并构建制度创新总体框架和内容体系。 论文主要包括如下几个方面的内容： ( 1 ) 重庆市节约集约用地总体水平评判。主要采用关键性指标分别对重庆市建设用地节 约集约利用状况进行评价，科学、客观地反映重庆市土地节约集约利用状况，诊断出重庆市 节约集约用地存在的主要问题及原因。 ( 2 ) 重庆市节约集约用地制度绩效评价。在对我国及重庆市有关节约集约用地制度进行 梳理基础上科学界定节约集约用地制度绩效评价内涵，明确重庆市节约集约用地制度绩效 西南大学硕士学位论文 评价目标体系和评价思路，构建绩效评价指标体系；选择灰色关联度模型对重庆市节约集约 用地制度绩效进行评价。 ( 3 ) 重庆市不同土地利用相关方对节约集约用地制度响应分析。主要包括：( 1 ) 区县政 府，主要根据博弈论的分析框架进行研究；( 2 ) 开发商，主要从土地市场发展与变化的视角 进行分析。 ( 4 ) 重庆市节约集约用地制度影响机理分析。对节约集约用地制度影响因素分析的基础 上，采用定量分析方法对重庆市节约集约用地制度缺陷进行系统研究，剖析现行行政管理体 系下重庆市节约集约用地制度作用机理缺陷及改进。 ( 5 ) 重庆市节约集约用地制度创新模式框架设计。在对节约集约用地制度创新理论进行 系统分析的基础上，结合我国的土地制度特征和改革方向，确定重庆市节约集约用地制度创 新目标和模式选择；通过对重庆市节约集约用地制度创新可行性的分析论证，设计出重庆市 节约集约用地制度创新的总体框架和内容体系。 通过上述研究，得出如下结论： ( 1 ) 1 9 9 6 - - 2 0 0 1 年间，重庆市建设用地资本集约度与劳动集约度基本相当，但在2 0 0 2 2 0 0 7 年间，其资本集约度增长速度明显大于劳动增长速度。重庆市建设用地集约度的提升 很大程度上为资本集约度驱动的结果；而劳动集约度对建设用地集约度的贡献呈递减趋势。 建设用地资本集约度和劳动集约度占总集约度的比重在时间序列上呈“剪刀差，在经过1 9 9 6 2 0 0 1 年间的“此消彼长”之后，两者对建设用地集约度的贡献存在着严重的“马太效应”。 ( 2 ) 重庆市单位二三产业增加值增长消耗新增城镇工矿用地量和单位二三产业固定资产 投资消耗新增城镇工矿用地量均呈下降趋势。但重庆市城镇工矿用地的单位投入耗地下降速 度快于单位产出耗地下降速度，使单位城镇工矿用地的产出投入耗地比从1 9 9 7 年的3 4 9 0 6 增 长至2 0 0 7 年的8 5 2 1 0 ，年均增长率为9 3 3 。重庆市城镇工矿用地集约利用水平变化在时间 尺度上除了单位二三产业增加值耗地下降率呈缓慢增长变化外，单位二三产业增加值增长消 耗新增用地下降率和单位二三产业固定资产投入消耗新增用地下降率表现出剧烈的波动性。 ( 3 ) 重庆市国家级开发区土地集约利用水平较高，但仍存在着土地利用强度实现程度不 够，固定资产投入强度实现程度较差，土地市场化实现程度较低，区域差异明显以及高新技 术产业用地率指标实现程度不够理想等突出问题。 ( 4 ) 乡村人口年均减少速度远大于农村居民点面积减少速度，致使人均居民点年均增长 与乡村人口年均减少呈“对称”变化趋势。农村人口的非农化转移并没有促进农村居民点用 地面积的减少，相反还引起了人均居民点用地面积增加。因此，保持人口和土地城镇化协同 发展，发挥农村土地交易市场作用，运用市场手段规范和完善城乡建设用地增减挂钩，引导 农户居住生活用地的合理规划布局，促进农村居民点用地人均面积下降是实现重庆市农村居 民点用地集约利用的路径选择之一。 ( 5 ) 重庆市2 0 0 2 - - 2 0 0 7 年间节约集约用地制度绩效值分别为0 6 6 6 7 、0 5 3 7 4 、0 4 8 6 6 、 n 摘要 0 5 0 3 7 、0 5 5 8 8 、o 7 0 9 2 ，说明我国节约集约用地的管理制度逐步趋于系统化、完善化。重庆 市2 0 0 4 - - 2 0 0 7 年的4 年间，其节约集约用地制度绩效的关联度值也逐步增加，我国节约集约 用地制度在重庆市正逐步发挥绩效，与我国节约集约用地制度建设在时间序列上表现出一致 性：且在时间序列上，2 0 0 7 年重庆市节约集约用地制度实施绩效最好，2 0 0 2 年其次，2 0 0 4 年 和2 0 0 5 年较差。同时我国对农村居民点用地标准以及用地审批、管理制度的不健全是重庆市 人均建设用地增长势头没有得到有效控制的制度诱因之一。 ( 6 ) 在我国现行上下级政府之间目标函数存在分歧的情景下，对于节约集约用地制度的 实施与创新，上级政府的“严格查处”是实现制度目标的前提之一。在对节约集约用地制度 强制性供给基础上，通过对制度供给和制度需求之间的优化组合，强化制度尊严，引导区县 政府通过制度创新，实现制度均衡。 ( 7 ) 重庆市现行土地规划( 计划) 不能很好地统筹社会经济发展与用地需求矛盾，土地 规划( 计划) 对土地利用变化( 特别是建设用地快速增长) 控制能力不强。虽然重庆市土地 有偿使用率在时间序列上有所增长，但土地市场仍不能真正起到配置资源的作用，土地市场 发育程度是影响重庆市节约集约用地制度发挥的重要原因之一。 ( 8 ) 我国强调节约集约用地强制性制度供给，而需求诱致性制度供给则明显不足。区县 政府对地方经济的强烈追求，虽然致使重庆市建设用地利用效率呈逐年上升趋势，但由于缺 乏监督( 或监督不到位) 以及土地利用者在强制性制度供给背景下的“政府公关，引起基层 政府官员“权力寻租”。 ( 9 ) 重庆市节约集约用地制度创新模式选择为诱致性和强制性相结合的复合型制度创新 模式。诱致性制度创新主要有公众层面上强化宣传、监督，企业层面上正确引导土地高效利 用政府层面上的增强公众参与；强制性制度创新着重在完善市场机制对土地资源配置的基 础性作用，健全节约集约用地法规政策体系。 ( 1 0 ) 重庆市节约集约用地制度创新目标包括最终目标、中间目标和操作目标。其制度 创新框架主要通过土地规划( 计划) 、土地市场、土地税收、土地宏观调控政策、耕地和基本 农田保护制度、土地出让制度、土地储备制度、闲置土地处置办法、土地金融政策等强制性 ( 诱致性) 制度工具作用下，强调预期的土地供应量、建设占用耕地( 农用地) 规模、土地 投入产出控制标准、土地价格控制目标、闲置土地处置计划、建设用地总规模控制范围、土 地税收指标逐级传递实现节约集约用地制度创新的操作目标和中间目标，并最终实现土地资 源可持续利用与社会、经济和谐发展。 关键词：节约集约用地制度创新框架设计绩效评价重庆市 l a b s t r a c t t h ei n n o v a t i v er e s e a r c ho fe c o n o m i c a la n d i n t e n s i v el a n d - - u s es y s t e mi nc h o n g q i n g m a j o r ：h u m a ng e o g r a p h y c a n d i d a t e ：f e n gy i n g b i n s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o ry a n gq i n g y u a n a b s t r a c t c h i n ai si nt h ep e r i o do fr a p i di n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n a n di t sd e v e l o p m e n to f e c o n o m i ca n ds o c i a la b o u tc o n s t r u c t i o nl a n dd e m a n di s i n c r e a s i n gm o r ea n dm o r e t h ei n e v i t a b l e t r e n do fe c o n o m i ca n ds o c i a l d e v e l o p m e n ti s t h a t i m p l e m e n t i n gm o d e r a t ee x p a n s i o na n d n o n a g r i c u l t u r a l i z a t i o no ff a r m l a n dt om e e tt h er e a s o n a b l er e q u i r e m e n to fc o n s t r u c t i o nl a n dw h i c hi s a c c o r d i n gt ot h ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t a tt h es a m et i m e ，b o t hb e i n gu t i l i z e de x t e n s i v e l y o fc o n s t r u c t i o nl a n da n dt h ep h e n o m e n o no fl e a v i n gu n u s e da b a n d o n e dl a n de x i s t e d s ot h a tb y m e a n so fa v e r a g i n g u pt h ei n p u t - o u tp u tr a t i oo fs t o c kl a n da n dl a n d - i n t e n s i f i c a t i o n , w ec a l l s a f e g u a r da r a b l el a n de s p e c i a l l yt h ep r i m a r yf a r m l a n da n dp r o m o t ee c o n o m i c a li n t e n s i v el a n du s e i t i st h es i g n i f i c a n tg u a r a n t e ef o rb o t ht h ec o m p r e h e n s i v ei m p l e m e n t a t i o no ft h et h e o r yo fs c i e n t i f i c d e v e l o p m e n t , e n s u r i n gs o u n da n dr a p i dg r o w t ho ft h ee c o n o m ya n dt h es u s t a i n a b l eu t i l i z a t i o no f l a n dr e s o u r o e e c o n o m i c a li n t e n s i v el a n du s ep l a ya ni m p o r t a n tr o l ei nt h ed i l e m m ao fp r o t e c t i n gt h e l i m i t e dl a n dr e s o u r c e sa n de c o n o m yd e v e l o pc o n t i n u o u s l y , f a s t , b a l a n c e l ya n ds t a b l y i ti san e w t r e n do fl a n du s ew h i c hs u i t st h es p e c i f i cc o n d i t i o n so fo u rc o u n t r y , m o r e o v e ri tc a r lb ean e wt h i n g f o rt h ei n n o v a t i v er e s e a r c ho fe c o n o m i c a la n di n t e n s i v el a n d - 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