（财政学专业论文）完善云南省税收管理员辅助信息系统对策研究.pdf

内容摘要 构建现代税收管理新格局的工作是多方面的，通过近几年来税收工作的实践 证明，要提高税收管理的质量和效率，离不开信息技术的支撑，把先进的信息技 术和人的主观能动性有机地结合起来，走“科技兴税”之路，创新管理手段，取 得税收管理格局的突破。本文在目前税务信息化建设的背景下，分析了我省税收 管理员制度的现状；阐述了建立税收管理员辅助信息管理系统的必要性和可行性； 描述了我省税收管理员辅助信息系统的功能；实证分析了税收管理员辅助信息系 统的税收效率；进而针对目前的税收管理员辅助信息系统所存在的问题，提出了 完善税收管理员辅助信息系统的对策建议。 关键词：税收管理员； 信息系统；对策 a b s t r a c t c o n s t r u c t i o no fan e wp a t t e mo fm o d e mt a xa d m i n i s t r a t i o na reaw i d er a n g eo f w o r k , t h r o u g ht h ep r a c t i c eo ft a xr e v e n u ei nr e c e n ty e a r sh a sp r o v e dt h a tt oi m p r o v et h e q u a l i t yo ft a xa d m i n i s t r a t i o na n de f f i c i e n c y ，c a nn o tb es e p a r a t e df r o mt h es u p p o r to f i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y ，a d v a n c e di n f o r m a t i o nt e c h n o l o g ya n dt h ep e o p l e si n i t i a t i v e c o m b i n e ，g o ”t e c h n o l o g yt a x ”o nt h er o a d ，i n n o v a t i o nm a n a g e m e n t ，a n da c h i e v e da b r e a k t h r o u g hi nt h ep a a e mo ft a xa d m i n i s t r a t i o n t a xi n f o r m a t i o ni nt h i sa r t i c l ei nt h e c u r r e n tc o n t e x to ft h ec o n s t r u c t i o n ，a n a l y s i so ft h ep r o v i n c eo ft h es t a t u sq u ot a xs y s t e m a d m i n i s t r a t o r ；s e tu p o nt h et a xi n f o r m a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m sa d m i n i s t r a t o r s u p p o r t i n gt h en e e da n df e a s i b i l i t y ；d e s c r i b e di n0 1 1 1 p r o v i n c et a xs y s t e ma d m i n i s t r a t o r s u p p o r t i n gi n f o r m a t i o nf u n c t i o n ；e m p i r i c a la n a l y s i ss u p p o r t i n gt h et a xa d m i n i s t r a t o ro f t h et a xe f f i c i e n c yo fi n f o r m a t i o ns y s t e m s ；t ot h et a xa d m i n i s t r a t o rf o rt h ec u r r e n t i n f o r m a t i o ns y s t e m ss u p p o r t i n gt h ee x i s t e n c eo ft h ep r o b l e m ，at a xa d m i n i s t r a t o rt o i m p r o v ei n f o r m a t i o ns y s t e m ss u p p o r t i n gt h ep r o p o s e dm e a s u r e s k e y w o r d ：t a x ；a d m i n i s t r a t o ri r a f o r m a t i o n ；p e r f e c t 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成果。 本人在论文写作中参考其他个人或集体己经发表的研究成果，均在文 中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学术活 动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的资 助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写课题 或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特别 声明。) 声明人( 签名) ：面药 年月日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办法 等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交学位 论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书馆及其 数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国博士、 硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和摘要汇 编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： ( ) 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文，于 年月日解密，解密后适用上述授权。 () 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“ 或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 声明人( 签名) ： 尚夯 年月 日 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究背景与目的 当今世界，科学技术突飞猛进，知识经济初现端倪，信息化已渗透到我们生 活的各个领域。近年来，随着信息化建设的深入推进，我国税务信息化建设也取 得了令人瞩目的成绩，信息化建设从无到有，从分散到集中，从单机到网络，极 大改变了传统的税收管理模式，在规范执法，强化行政执法监督，增强税源监控， 提高决策依据的准确性和可靠性，改善纳税人服务等方面发挥了极大的作用，为 传统税收征管理念的转变提供了强有力的依托，广大税务干部在多年的工作实践 中真正体会到了利用信息化手段给管理带来的方便和好处，对国家税务总局没有 统一开发的一些手工模式业务有强烈要求通过计算机进行业务流程自动管理的愿 望。2 0 0 4 年在全国税收征管工作会议上提出，要建立税收管理员制度，大力实施 税收科学化、精细化的管理，如何对税收管理员所从事的税收工作通过信息技术 实现规范化、模版化、科学化，却有待于我们进行研究和探索，本文按照这一思 路，在信息化建设的背景下，通过对云南省建立税收管理员制度的现状分析，提 出了建立税收管理员辅助信息系统的必要性和可型性，并从税收效率及税源管理 方面做实证分析，指出了建立税收管理员辅助信息系统的现实意义以及完善此系 统的对策建议，从而建立一套满足实际税收管理员工作需要的信息系统，以强化 业务管理、规范税收执法、简化办事手续、提高工作效率，实现人机最佳结合。 1 2 论文范围及创新 本文从税收管理员工作现状出发，结合实际工作需要，对税收管理员辅助信 息系统以及使用该系统对税收管理工作所带来的成效进行了详细的描述和分析， 对系统需要改进的方向提出了意见和建议。 本文的创新点体现在如下三个方面： ( 1 ) 论文针对税收管理员工作的特点，提出了管理上全面可行的建立税收 管理员辅助信息系统的必要性和可行性。 ( 2 ) 论文理论联系实际，在规范税收管理员的工作行为、实现信息共享以 。及提高工作效率减低税收效率方面有显著的促进作用。 云南省税收管理员辅助信息系统研究 1 3 论文结构 本文组织结构如下： 第1 章给出本文研究目的、范围、创新点。 第2 章以税务信息化建设的为背景，分析了目前我省建立税收管理员制 度的现状。 第3 章阐述了建立税务管理员辅助信息系统的必要性和可行性。 第4 章描述了税收管理员辅助信息系统的功能概况。 第5 章是本文的核心从税收效率及税源管理等方面做实证分析，阐述了 推广应用该系统的现实意义。 第6 章提出了对完善税收管理员辅助信息系统的对策建议。 第2 章税收管理员制度现状分析 第2 章税收管理员制度现状分析 2 1 税收信息化建设的发展历程 当今世界，科学技术突飞猛进，知识经济初现端倪，人类社会已进入了信息 化时代。税务部门作为国家的经济管理部门，更是把信息化建设摆在日益突出的 地位，大力推进税收信息化建设，规范税收执法，优化纳税服务，强化队伍建设， 不断提高税收征管的质量和效率，实现税收管理的科学化、精细化。 1 9 9 4 年税收制度的改革拉开了税收信息化建设的序幕。当时人们对信息化的 理解只是停留在文字、表格的处理和简单的报表处理上。很多人理解信息化就是 上计算机，用计算机代替手工操作。1 9 9 6 年之后，为了加强对增值税专用发票的 管理，必须借助网络的依托，实施了金税一、二期工程的建设。网络的作用初现 成效，人们对信息化的理解上升到系统化、网络化的层面。随着税收征管改革的 进一步推进，中国税收综合征管软件的推行，认识到信息化建设给税收工作带来 的效率化、规范化、科学化，更加认识到实现金税三期工程的必要性和紧迫性。 认识到信息化首先是规范化，它要求税收业务、机构改革、人事改革配套进行、 是对原有税收格局的一场深刻革命。 2 1 1 金税一、二期工程的主要内容 金税工程是国家信息化建设的重点工程之一。1 9 9 4 年税制改革，形成了以增 值税为主要税种，以流转税为为主的税制体系。新的税收制度，为保障国家财政 收入、实现宏观调控取得了明显成效。但是一些犯罪分子利用增值说专用发票偷 骗国家税款，造成了税收收入的流失，严重破坏了税收秩序。利用网络等计算机 技术加强对增值税专用发票的管理无疑成了税务机关最佳的选择。1 9 9 6 年，增值 税交叉稽核系统在全国全面推广。在此基础上，2 0 0 0 年7 月，总局省局 地市县区局的金税二期广域网络如期建成，金税二期工程全面推行。金税二 期工程包括防伪税控开票系统、防伪税控认证系统，增值税交叉稽核系统，发票 协查系统。防伪税控开票系统运用数字密码和电子信息存储技术，通过强化增值 税专用发票的防伪功能，真实掌握企业的销项税额，实现税源监控。税务机关利 用扫描仪将发票图像扫描到计算机，有智能软件识别出发票密码，由密码系统将 云南省税收管理员辅助信息系统研究 密码还原成参与加密的数据并与发票票面信息一比对，从而识别发票的真伪。纳 税人购进货物取得的发票，必须经税务机关认证无误后才能抵扣。增值税交叉稽 核系统是通过网络，对发票的存根联和抵扣联进行比对，对企业的纳税情况进行 时实监控。发票协查系统的作用是，对有疑问的和已证实虚开的增值税专用发票 案件信息，认证系统和稽核系统发现的涉嫌伪规发票，以及协查回复的专用发票 信息，通过税务机关的内部网络逐级传递，国家税务总局通过协查系统进行监督 和管理，提高增值税专用发票的协查速度和回复率，确保查处工作的质量。金税 二期的顺利实施，作为增值税生命线，为打击偷骗税和加强税务干部队伍的建设 奠定了基础，并取得了明显成效。 2 1 2 信息化建设的总体目标和金税三期的主要内容 我国税收信息化建设的总体目标、基本原则和主要内容是【l 】：按照统筹规划、统一标准， 突出重点、分步实施，整合资源、讲求实效，加强管理、保证安全的原则和二体化要求，积 极稳妥地推进包括“一个平台、两级处理、三个覆盖、四个系统”的金税工程建设。目前， 税务信息化建设强调的是“集中”、“联网”和“服务”三方面。其中“一个平台、两级处理、 三个覆盖、四个系统”指：根据一体化原则，建立基于统一规范的应用系统平台，依托计算 机网络，总局和省局高度集中处理信息，覆盖所有税种，所有工作环节，覆盖各级国地税局 并与有关部门联网，包括征管业务、行政管理、外部信息、决策支持四大子系统的功能齐全、 协调高效、信息共享、监控严密、安全稳定、保障有力的税收管理信息系统。“集中”指：“数 据集中”、“业务处理( 管理) 集中”和“机构设置( 扁平化) 集中”三个互相关联的层面。“联 网”也就是“三个覆盖”的内容。指应用的内容要逐步覆盖国地税的所有税种和所有工作环 节，并与相关部门联网，形成全国性的大规模网络应用。“服务”是指税务工作由管理监督型 向服务型转变，包括为纳税人服务和为税务干部服务，在适当条件下，提供更快捷方便的个 性化服务。哪 2 1 3 我省税收信息化建设现状 随着金税一二期工程的顺利实施，信息化给传统的税收征管带来的成效日益 显著，“科技兴税”的理念逐步形成，在国家税务总局的总体部署下，我省的税收 信息化建设按照“统筹规划、统一标准、突出重点、分步实施、整合资源、加强 管理、保证安全 的原则和税收信息化“一体化建设的要求，紧紧围绕税收工 金人庆领导干部税收知识读本f m 】中国财政经济出版社2 0 0 1 ，l 4 第2 章税收管理员制度现状分析 作的宗旨和主题，以强化税收管理，优化纳税服务，规范业务流程和提高工作效 率为目标全面推进信息化建设的各项工作。全省信息化的机房建设、网络建设、 制度建设、运维体系建设、安全防护体系建设、技术队伍建设初具规模。全面完 成了云南国税省级集中应用系统平台建设，综合征管系统、防伪税控系统、稽核 系统、协查系统、税控收款机管理系统、税收执法系统、财务系统、人事系统、 公文处理系统、出口退税系统、车购税管理系统等1 1 个系统在全省成功推行。成 功开发了具有较高自主知识产权的数据监控分析系统、纳税人电子服务平台等多 元化申报系统等应用软件，实现了税收主流数据的省局集中，全省6 7 1 2 9 3 户纳 税户实现了计算机管理，覆盖了税收征管的各方面，包括管理服务、征收监控、 税收法制、税务执行、税务稽查方面，极大地促进了我省税收征管的科学化、精 细化、专业化管理，规范了税收执法、优化了纳税服务，提高了税收工作的效率， 减低了税收成本，特别是人们对信息化的认识逐步加深，人们的税收管理理念发 生深刻变化，为金税三期的顺利实施，奠定了坚实的技术和观念基础。 2 2 我省税收管理员制度的现状分析 2 2 1 建立税收管理员制度的背景 党的十六届五中全会提出要以科学发展观统领经济社会发展全局，将科学发 展观贯穿于改革开放和经济社会的全过程。要用科学发展观统领税收工作，就是 要大力实施科学化、精细化管理，不断提高税收征管的质量和效率。所谓科学化 管理，就是要从实际出发，实事求是，积极探索和掌握征管工作规律，善于运用 现代管理方法和信息化手段，建立健全税收征管制度体系，按照有关法律法规的 要求规范征管工作，提高管理的实效性。精细化管理就是要按照精确、细致、深 入的要求，明确职责分工，优化业务流程，完善岗责体系，加强协调配合，避免 大而化之的粗放式管理，抓住税收征管的薄弱环节，区别不同情况，有针对性地 采取措施，抓紧、抓细、抓实，不断提高管理效能。 科学化管理和精细化管理是 一个有机的整体，精细化管理是在科学化指导下，体现集约管理、注重效益的要 求。建立税收管理员制度是实现税收征管科学化、精细化管理的必由之路。笔者 o 云南省数据监控分析系统 潘安禄税收管理员工作手册 m 】，银声音像出版社2 0 0 5 5 云南省税收管理员辅助信息系统研究 认为，要求建立健全税收管理员制度主要基于以下两方面： ( 一) 现行征管质量不高 经过多年的实践和完善，形成了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网 络为依托，集中征收，重点稽查。”的税收征管模式。在这种税收征管模式下，我 国税收近年来取得了令人瞩目的成绩。但偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税等 违法、犯罪行为屡禁不止的现象，引发了我们对该税收征管模式不足之处的思考： 一是“集中征收”使征收部门对纳税人纳税报表的审核只能停留在形式逻辑的层面 上，以表审表，而无力顾及其实质内容；二是“重点稽查”使稽查部门疲于应付频频 发生的增值税发票案，各种有针对性的专项检查少之又少，稽查局专司打击偷、 逃、骗、抗税的职能大打折扣，加之有些地方片面认为除稽查部门外，管理部门 不能下户，将管事与管户割裂开来，忽视了对纳税人的实地检查，对纳税人生产 经营情况、物资进出情况、财务状况了解不够，底子不清，出现了疏于管理的情 况；三是实践中征收、管理、稽查等部门“各自为战”，使税源管理相互脱节；国税、 地税、工商、银行等部门互不通气，造成漏征漏管严重，使“以计算机网络为依托、 信息共享”停留在纸面或口头上；四是税务机关未建立一套切实可行的内部职责制 约机制与制度，出现了对同一纳税户，征收、管理、稽查部门都在管，而当纳税 户出现问题时，上述管理部门又相互推诿的局面。以上种种问题造成了税收工作 的停滞不前，特别是随着经济的全球化和我国市场经济的建立，税收在国民经济 中的地位和作用口益显著，从公共管理的角度看，税收管理工作既要为国聚财， 又要执法为民，做到服务科学发展，构建和谐税收，为经济的可持续发展服务。 而现有的“征、管、查”三权分离模式，和近似“足不出户”的管理办法，既增 加了纳税人的负担，也是税务机关弱化了对税源的管理，因此，要求我们建立一 种既发扬专管员“分片管理，责任到人，职责到位”的职能，又要屏弃其“各税 统管，集征、管、查于一身”的职能的制度，这就是税收管理员制度。 ( 二) 新时期的税收征管目标 2 0 0 4 年7 f j 2 7 日，国家税务总局局长谢旭人在全国税收征管工作会议中提出新 时期税收征管工作的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树 立和落实科学发展观，牢牢把握新时期税收工作的指导思想，大力推进依法治税， 不断更新管理理念按照税收征管的内在要求完善征管体制、夯实管理基础，实 6 第2 章税收管理员制度现状分析 施科学化、精细化管理，全面提高税收征管的质量和效率。笔者认为，精细化管 理就是要按照精确、细致、深入的要求，明确职责分工，优化业务流程，完善岗 位责任体系，加强协调配合，避免大而化之的粗放式管理，抓住税收征管的薄弱 环节，有针对性地采取措施，抓紧、抓细、抓实，不断提高管理效能。而在目前 的社会经济环境下，建立、健全税收管理员制度是实现精细化管理目标的重要措 施之一。 2 2 2 税收管理员制度的内涵及作用 ( 一) 税收管理员制度的内涵 税收管理员( 简称专管员、片管员) 是基层税务机关分片( 业) 管理税源的工作人 员，隶属于税源管理部门。税收管理员制度是指国家为了加强税源管理，建立 的税务管理人员亲自接触纳税人、了解掌握辖区内纳税人税源及其变动情况，解 决税务人员对纳税人税源，情况了解不足、掌握不实、疏于管理等问题的一项制 度。在该制度下，税收管理员的职责范围包括：税收政策宣传送达、纳税咨询辅 导；掌握所辖税源户籍变动情况；调查核实管户生产经营、财务核算情况；核实 管户申报纳税隋况；进行税款催报催缴；开展对所管企业的纳税评估及其税务约 谈；提出一般性涉税违章行为纠正处理意见；协助进行发票管理等。概括地讲， 税收管理员是“信息采集员、纳税辅导员、税收宣传员、纳税评估员和税收监控员”。 但税收管理员不负责税款征收、税负核定、涉税审批及涉税案件的稽查。 税源管理重要事项由部门集体研究。税收管理员下户执行各项税源管理事务 时，要提出报告，按计划和规定程序进行，并接受行政执法和行政监察的监督。 所获税源信息要记录归档，实行共享。税收管理员实行2 年定期轮换制度。各级税 务机关要制定税收管理员工作规范，加强对税收管理员的管理、监督和考核。 ( 二) 税收管理员制度的作用 许多人认为，税收管理员制度是对我国传统“专管员制度”的恢复。在我国的税 收征收管理史上，2 0 世纪5 0 年代实行的集征、管、查于一身的专管员制度，在沟 通税企信息、促进征管方面发挥了积极作用。1 9 9 4 年税制改革以前，我国的征管 模式一直以专管员为核心，1 9 9 4 年税制改革后，实行了新的征管模式，税务机关 一度不再提税收专管员或税收管理员。如前所述，新征管模式的实施中普遍出现 税收管理员操作实务云南省国家税务局编 云南省税收管理员辅助信息系统研究 了“管事”与“管户”相割裂的现象，因此，当前的税收管理员制度又重新发挥其作用。 然而，目前实行的税收管理员制度并非传统专管员制度的简单“回归”，而是对 传统专管员制度加以“扬弃”的一种新制度。所谓“扬”，就是发扬和借鉴过去专管员 制度下的“分片管理、责任到人、考核到位”、既管理又服务等良好传统密切税企 联系，疏通联系渠道，以利于改进和完善税源管理的各项措施，切实解决“疏于管 理，淡化责任”和“情况不明，信息不灵”等问题。所谓“弃”，就是摒弃和克服专管 员不受制约“一人进厂，各税统管，集征管查于一身”的弊端。从而，变集权式管理 为分权式管理，变全程式管理为环节式管理，变“保姆式”服务为依法服务。 1 税收管理员制度的建立有利于加强税企联系，构建和谐的税收征纳关系。 长期以来，由于人们对税收征管模式的理解偏差，过分的强调“集中征收”、 “重点稽查”，出现了管事和管户相脱节的现象，对征管对象的管理出现断档，纳 税资料的收集、传递、申报主要依靠纳税人的自行上门申报获取，税务机关工作 人员只是在计算机里以表审表，对纳税人的生产经营情况、资金流向、财务状况、 会计核算资料缺乏实地调查，对纳税人申报的纳税资料的真实性无法准确判断。 通过税收管理员制度的建立，使税务机关对纳税人实现了“管事 和“管户”的 结合，及时掌握了纳税人的有关涉税信息，摸索出了征管规律，从而可以实现对 纳税人的有效管理。另一方面，税收管理员通过对纳税人零距离的接触，把国家 的税收政策、变动情况及时告知纳税人，严格执行各项税收优惠政策，倾听管理 对象的呼声和建议，为管理对象出谋划策，不断提高纳税人依法办税的能力和对 税法的遵从度。使各项优惠服务落到实处，构建和谐的税收征纳关系。 2 有利于全面提高税收征管的质量和效率。 国家税务总局征管司王文彦司长在2 0 0 5 年接受新闻单位采访时明确指出“经 济决定税源，税源不等于税收，税源只有通过征管才能变成税收。税源与税收之 间的差额是税收流失，差距越大，说明征管水平越底；差距越小，说明征管能力 越强”。要全面提高税收征管的质量和效率，就必须强化税源管理，将税源管理的 责任落实到人，以不断缩小税收与税源之间的差距。而征管质量和效率的提高， 均离不开税收管理员工作的努力，他们既是密切税企关系的桥梁，又是各项税收 工作管理的具体承担者和落实者。从各种数据的采集、整理、上报到各类文书的 下达、执行，每一项工作均离不开税收管理员的努力，每一项事务均靠税收管理 8 第2 章税收管理员制度现状分析 员的落实。没有税收管理员这块“砖”，一切管理事务工作均成为“空中楼阁”。 因此，税收管理员制度的建立，有利于强化日常征管，便于有征对性的解决税源 管理中的各种突出问题、个性问题，探索税源管理的规律，从而提高税收征管的 质量和效率。 2 2 3 我省税收管理员制度现状分析 2 0 0 5 年，按照全国税收征管工作会议的要求，税收管理员制度在我省初步建 立。到目前为止，全省共有税收管理员3 2 5 2 人，占全省税收执法人员的8 1 6 9 。 为了明确税收管理员的工作职责，规范工作程序、指导税收管理员依法履行职责、 强化税源管理，优化纳税服务，结合云南实际，于2 0 0 6 年组织编写了云南省国 家税务局税收管理员操作实务。操作实务明确规定，税收管理员“三不管”， 即不管税款征收、不管减免税的审批、不管涉税案件的查处。税收管理员对什么 实施监控成了推行税收管理员制度的重点。根据这一线索，操作实务细化了 税收管理员的工作职责，将云南省税收管理员定为：税务登记及认定的管理、发 票管理、账薄管理、纳税人生产经营情况的管理、纳税申报的管理、应纳税额的 管理、欠税管理、税源分析、纳税评估。明确规定，税收管理员的职责是将税源 管理职责落实到户，负责所管辖税源户的日常管理职能，包括日常检查、信息采 集、资料核实、纳税服务等，其中，特别突出对所管户死信息的核实与活信息的 采集，即负责核实企业税务登记信息、纳税申报信息等的真实性与准确性，负责 采集如企业工艺流程、工资计算方法、主要耗材、投入产出比、生产经营过程中 的实时变化情况等活信息。全省6 7 1 2 9 3 户纳税人进入税收管理员的视野，纳入了 税源管理。税收管理员从四个方面强化税源管理，进一步解决了如何实施监控的 问题：管理员按属地化原则划片管事，负责辖区内纳税人的日常管理，及时了解 辖区内税源变化情况；管理员对纳税人追踪入户，知情到点，实行零距离联系税 源，把握纳税人生产经营变动情况，了解掌握纳税人纳税义务履行情况；管理员 负责所管纳税人的信息采集、资料收集，并整理、立卷，录入计算机管理信息系 统，对税源实行后台监控；根据纳税人的生产经营状况和纳税情况，对纳税人实 施分类管理。通过实践，实现了税收管理“管理到户、责任到人、人户对应”目标， 。罗磊，税收管理员制度的探索与实践叨云南税务2 0 0 7 1 2 9 云南省税收管理员辅助信息系统研究 对强化税源管理，优化纳税服务，规范税收执法取得了显著的成效。 ( 一) 税收管理员的工作职责 1 、税务登记和税务认定。对纳税人新办、变更、注销税务登记、停业、复 业情况、申请开具外出经营活动税收管理证明情况、非正常户的核定、注销 和解除情况事项进行日常巡查和实地调查核实。调查核实增值税一般纳税人、社 会福利企业、校办企业、资源综合利用企业、国有粮食购销企业、废久物资回收 企业出口退税企业、成品油零售企业、盐业批发企业、饲料生产企业、委托代征 单位，吸收下岗失业人员再就业情况的认定。要按照新修订的税务登记管理办法， 严格做好开户、变更、停复业、注销、外出经营报验登记管理工作，加强非正常 户的认定和处理。要注重实地巡查，了解纳税户增减变化实际情况，减少漏征漏 管户。定期开展检查和换证工作，摸清纳税户底数。依托信息化进一步落实纳税 人户籍资料的“一户式”管理，及时归纳、整理和分析户籍管理的各类信息，建 立健全户籍管理档案。要充分发挥税收管理员在户籍管理中的重要作用，加强辖 区管户的巡查，税源管理部门要对税收管理员巡查情况和户籍管理效果进行考核。 对管辖范围内新登记的纳税人，要在3 - - , 5 个工作日内对纳税人税务登记信息进 行核查，并开展申报方法、办税程序的辅导和税收政策的宣传。纳税人税务登记 内容发生变化的，要及时通知其依法办理变更、注销等相关手续。片管员要定期 对辖区进行巡查，及时清理漏征漏管户，全面普查每年不少于2 次。 2 、发票管理。对纳税人购买、开具、取得、保管、缴销、丢失等情况进行 调查、检查和督促。对于发票管理，主管税务机关要严把两道关：一是以票控税， 按税控机开票数计征增值税或营业税，并处理好与定额的关系，同时要运用这一 销售( 营业) 信息评估企业所得税，加强企业所得税管理；二是发票发售，必须 验旧售新，就是要检查旧发票开具的金额是否申报纳税了，也就是必须经过第一 道关之后才可发售新的发票。按照以票控税的要求，在申报纳税时必须进行表卡 ( 票) 比对，充分发挥发票在税收征管中的作用，使税源监控和税款征收真正结 合起来。对初次领购发票的纳税人，要在1 0 个工作日内到实地了解纳税人发票 的领用、保管、开具等情况，告知其有关发票管理的具体事项。 3 、账薄管理。核实纳税人、扣缴义务人按规定设立、记账、保管账薄的情 况。对违反账薄、凭证管理的纳税人提出管理意见。 1 0 第2 章税收管理员制度现状分析 4 、了解纳税人生产、经营情况。负责采集企业工艺流程、工资计算方法、 主要耗材、投入产出比、生产经营过程中的实时变化情况等活信息，并以“一户 式”的方式进行存储。 5 、应纳税额的管理。向纳税人宣传相关的税收政策，辅导纳税人按规定准 确计算应纳税额。 6 、纳税申报的管理。向纳税人宣传与纳税申报有关的税收法律、法规、规 章和税收政策，针对不同的纳税人进行纳税申报辅导，调查核实纳税人延期申报 情况，对逾期申报的纳税人进行催报催缴和违章情况提出责令限期改正通知书， 和处罚的处理意见。 7 、欠税管理。对纳税人的欠税情况进行调查核实和监控管理。 8 、税源分析。税收管理员既要分析税收收入计划完成进度，更要加强宏观 税负和税收弹性分析，对不同地区、产业、行业和重点税源企业的税负水平进行 横向和纵向比较，分析各主要税种、税目收入增长与相关经济指标之间的弹性； 既要作一般性分析，又要注意收入增长中一些特殊因素的影响，还应注意剔除特 殊因素后的宏观税负和增长弹性情况，以免因特殊的因素而掩盖了其他方面存在 的问题；既要有税收宏观分析，还要有税源的微观分析，要善于将一个地区税收 增减的总体状况，分解剖析到具体税种、具体行业和企业等微观方面，及时发现 税收政策执行和税收征管中存在的问题，并针对性地采取措施及时解决。要建立 完善定期税收分析制度，建立健全税收分析档案，及时掌握影响税收收入变化的 相关因素，积极采取应对措施。 9 、纳税评估。对企业进行纳税评估是强化税源管理，提高税收征收率的有 效途径，是实现科学化、精细化管理的重要内容，是税务机关特别是基层税务机 关税源管理部f - 1 矛1 1 税收管理员的一项重要工作职责和基本功。要认真贯彻落实纳 税评估管理办法，结合实际，建立科学、实用的纳税评估模型和细化的纳税评估 指标体系，综合运用不同税种的分析评估方法，有针对性地对企业尤其是重点企 业开展纳税评估。要通过建立行业平均增值率、平均利润率、平均税负、平均物 耗能耗等指标体系，对比分析行业总体指标与纳税人个体指标之间的差异，具体 分析企业相关税种纳税情况与其销售收入、实现增加值、实现利润等指标的对应 关系，分析企业纳税情况，发现问题及时处理。要保证纳税评估的有效性，必须 云南省税收管理员辅助信息系统研究 将国税征管的所有纳税人、所有税种纳入纳税评估范围，特别是要将低税负、信 用等级低、长期零申报、负申报的纳税人作为开展纳税评估重点。通过建立专门 的纳税评估办法和操作规程，综合运用宏观税收分析、税前调查、两税普查、所 得税汇算清缴、纳税申报等信息资料，增强评估的针对性；通过建立纳税评估指 标体系和评估数学模型，运用科技手段，增强评估的科学性和规范性。在实际工 作中税收管理员、纳税评估和日常检查要通过适当方式实现有机结合，原则上这 三项工作都应在管理科或税务所内部划分，结合方式有两种：一种是三个岗位成 员分成三组，分别实施不同的管理职责，这可以突出不同岗位专业特点，提高工 作的质量和效率，也可以增强彼此间的制约监督，但缺点是不利于灵活协调和信 息畅通；一种是将三项工作职责同时交给一组人员共同完成，这可以保证工作环 节的有机衔接，信息传递的及时顺畅，但存在权力过于集中的弊端。这两种形式 各有利弊，在税源较多的地区采取前一种方式比较适宜，税源相对单一的地区采用 后一种方式更便捷。 ( 二) 建立税收管理员制度取得的成效。 1 、调动了全省税务人员税源管理的积极性和能动性，强化了税源管理。 税务专管制度之所以能够长期发挥积极的作用，在很大程度上是因为它调动 了税务管理人员的工作能动性和责任感。长期以来，税务战线上出现许多优秀工 作者的典型。他们既没有完备的法律法规保障，也没有先进高效的计算机网络支 撑，仍然实现了对税源的较为有效的管理。其中的经验，最重要的就是税源管理 责任明确，税务人员的工作积极性被调动起来。这一点，正是税收管理员制度着 重借鉴和引进的。当前的实践表明，完备的法律体系和先进的技术手段不但不能 自发调动人的积极性，相反会使人产生盲目的依赖。我国的许多透漏税现象，既 不是因为法律的缺陷，也不是由于技术落后，而是税务人员的积极性不够，对计 算机和报表信息过于依赖致使工作出现了漏洞造成的。要从根本上改变透漏税的 局面，就要充分调动税务人员工作的积极性和主观能动性。借助专管的办法，税 收管理员制度能使税收管理人员的责任与纳税人一一对应，推动税收管理员对税 源的积极管理，采集全面的、动态的一手税源资料，减少了税源漏管的可能性。 2 、吸取集中征收的教训，利用信息化网络，实现“管事”与“管户”相结合，提 高了工作效率和行政效力，改善了税务机关与纳税人的关系。 1 2 第2 章税收管理员制度现状分析 对比可见，税收管理员的工作内容更加庞杂，目标更加明确，工作要求更加 细致，工作手段更加先进，而权力的行使得到制约。面对新形势下复杂的税源管 理要求，税收管理工作既要重视管理的效率，这一点主要借助于现代化信息技术 手段实现；也要重视管理的有效性或质量，这一点从根本上要有准确的税源信息 来保障。 集中征收的办法在理论上是要调动纳税人的自觉纳税意识，减轻税务机关“管 户”的压力，使之集中精力“管事”，提高征管工作效率。由于种种原因，实践的结 果并不理想。虽然就票审票、就表审表的办法确实提高了工作效率( e f f i c i e n c y ) ， 但是，税务机关管理的有效性( e f f e c t i v e n e s s ) 令人怀疑。纳税人提供的原始数据是有 效管理的起点。在现实中，大量的纳税人或者有意( 偷漏税) 、或者无意( 缺少 相关知识和技能) 提供了扭曲的涉税信息。这些信息一旦被计算机系统采用，就 会得出错误的信息处理结果。计算机信息平台的使用，加剧了错误数据的影响。 结果是数据处理的效率越高，税收预测和计划的盲目性越大，管理的有效性就越 差。 税收管理员制度借助于现代化手段，建立起了涵盖广泛、反应灵敏的动态的 税源管理体系。它是与市场经济发展相适应的税源管理制度，把管户与管事有效 结合起来，实现管理的效率和有效性并重。一方面，税收管理员按照规定与纳税 人保持制度化的联系，提供专业的纳税服务和指导，帮助纳税人及时准确申报纳 税，保证税务管理工作的高效率。另一方面，通过税收管理员的实地调查报告， 税务机关能够掌握税源户籍、财务核算、资金周转和流转额等关键的涉税信息， 从而提供针对性的、有效的税收管理，充分发挥税收在经济和社会发展中的作用。 ( 三) 建立税收管理员制度过程中存在的主要问题 税收管理员制度实施以来，给我们的征管工作带来了深刻的变化和影响，但 在实践中仍然存在着一些问题，主要表现在：一是税收管理员对落实税收管理员 制度的意义不明白，不知道自己有那些权利和那些义务，“一人进厂，各项统管” 的思想仍然存在；二是税收管理员的素质不高，难以适应税收工作的需要，有的连 管户能力都没有，更谈不上开展纳税评估和约谈取证；三是税收管理员的思想没 有根本转变，认为落实了税收管理员制度后，税收管理员有权利了，是否达到起 云南省税收管理员辅助信息系统研究 征点一个人说了算，在执法中存在随意性和主观主义现象；四是由于起征点的调 整和对落实税收管理员制度的理解存在差异，因此就存在了“吃、拿、卡、要、 报 的现象，吃点、拿点、要点纳税户的东西，就说达不到起征点了，造成税款 的严重流失，i 五是由于人力配比的限制，许多管理人员是坐在办公室搞管理，大 多数管理员习惯于“坐在机关听汇报，电话里面发号召”，习惯粗略地看看表间逻 辑关系和所报资料是否齐全，管理工作浮于面上，税收管理处于被动应付的局面， 税收管理质量不高，管理水平还处在较低层次；六是税收管理员的工作职责与其 他相关部门之间还有划分不清之处，相互推诿和扯皮的现象仍有发生；七是目前 全省还缺少一个统一的、分地区、分行业的纳税评估指标体系，使税收管理员在 开展纳税评估工作上存在一定的困难：八是虽然税收信息化建设有了很大发展， 但目前我们所使用中国税收综合征管软件在处理征管业务过程中，没有涉及到税 收管理员的管理工作，更没有涉及到税收征管业务的过程控制的实际需要，还没 有一套专门适用于税收管理员的软件。 实施科学化、精细化管理，不断加强税收征管基础建设，已成为当前税收工 作的重中之重，而抓好税收管理员制度的落实，则成为加强税收管理工作，全面 提升税源管理质量，推进征管改革的核心和关键。同时，随着税收信息化建设的 发展，税收信息化已成为推进税收征管改革、建立现代税收征管模式的突破口和 前提条件，它在税收工作中的支撑作用越来越突出，加强税收信息化建设，使之 服务税收工作，规范税收管理员的工作显得越来越迫切和必要。 1 4 第3 章建立云南省国家税务局税收管理员辅助信息系统的必要性和可行性 第3 章建立税收管理员辅助信息系统的必要性和可行性 3 1 建立税收管理员辅助信息系统的必要性 3 1 1 税收管理员工作效率低 随着经济的发展，纳税户数的彳i 断增加，管理工作量的不断加大，任务重与 人手少矛盾越来越突出。我省共有税务登记户数6 7 1 2 9 3 户，税收管理员3 2 5 2 人， 单个税收管理员的最多管户数为2 6 5 0 户。税收管理员人均管户少则几十户，多则 数百户。税收管理员没有精力深入企业调查了解，缺乏主动的信息获取，涉税信 息来源渠道单一( 多来自于纳税人的税务登记和纳税申报) ，税收管理尤其是重 点税源户的管理没有落实到纳税人生产经营全过程，造成税源监控上的空档。这 问题己成为当前落实税收管理员制度的一个瓶颈。 表l 我省税收管理员的总体情况 全省税务登记税收管理员人均管 填报户数全省税收管理户数 单个税收管理员最 内容员数量 总体 个体工商 总平均数 个体工商多的管户数 户数户平均数 含注销及特殊 5 2 9 7 4 54 2 3 5 5 3 3 2 5 2 1 6 21 3 02 6 5 0 纳税广 数据资料来源：云南省数挠 监控分析系统 3 1 2 税源监控不到位 税收管理员既要懂政策法规，又要懂财务会计，还要能掌握一定的计算机知 识和操作技能，会作税收分析。而现有的税收管理员队伍总体年龄偏大，整体素 质难以适应。有的税收管理员业务水平较低，业务能力不强，在对税源户的管理 中，难以有效采集相关涉税信息。有的税收管理员工作草率马虎，所采集的信息 质量不高，归集的资料不完整，税源监控基础薄弱。有的税收管理员管理意识、 责任意识不强，对税源变动情况不敏感，未及时采集相关信息，税源监控难以深。 有的税收管理员责任心不强，税源管理不到位，税源监控管理没有落到实处。 3 1 3 “临时性 的工作多，工作透明度不高 多部门重复布置，税收管理员工作不规范，弹性较大，没有严格按照相关的 规定执行，全省范围内执行不统一，体制机制不畅。 云南省税收管理员辅助信息系统研究 3 1 4 是信息化程度不高，税源管理质量低 缺乏税源管理的信息共享平台，各类统计数据还大量地靠人工归纳汇总。综 合征管软件的查询、统计功能操作较为复杂，不能按分局和组查询统计，数据导 出和打印功能不方便使用，对工作效率影响较大。 3 1 5 配套制度和措施需要进一步完善 对税收管理员工作的考核指标设置不科学，缺乏有效监督，税收管理员所采 集信息的准确性、及时性、完整性难能得到保证。税收管理员的责任越来越大， 在监督考核机制逐步完善的同时，亟需干部能级管理制度等相应的激励机制与之 配套，否则，难以对税收管理员实施有效激励。 3 1 6 表证单书传递的繁锁性，影响了税务机关内部办事效率 目前税务各管理环节调查资料的传递是通过文书人工传递完成，其冗长的传 递时间和繁锁的过程，严重制约了税务机关办事效率的提高。如：发票验旧环节 发现纳税人存在违法违章行为，综合受理岗只有在每天下午下班前半小时将该本 发票和填好的税务文书传递卡传递到大厅内勤岗，大厅内勤岗又在不超过次 日的时限内传递到管理处内勤岗，最后管理处内勤岗再分配任务给调查执行岗人 员，调查工作才可正式开展。从这一个小例子，我们可以看出繁锁的传递方式已 经大大影响了税务机关的工作效率。对这一工作进行信息化改造已成当务之急。 3 2 建立税收管理员辅助信息系统的可行性 3 2 1 建立信息系统的软、硬件条件 几年来，随着信息化建设的日益推进，人们越来越感受到信息化建设对提高 行政效率，规范税收执法，优化纳税服务，加强队伍建设方面所带来的成效，因 此，“科技兴税的理念深入人心，全省各级税务机关加大了对信息化设备的投入 力度，一方面，计算机装备的质量和数量进一步加大。截止2 0 0 7 年1 月，全省共有 中小型计算机设备2 0 台，p c 服务器9 0 6 台，p c 个人计算机1 2 7 2 0 ( 人均拥有1 台) ， 开通了国家税务总局省局地市局区县局基层税务分局的五级网 络，为推行税收管理员辅助信息系统提供了计算机硬件的保障( 不用增加设备 云南国税年鉴【m 】，云南人民出版社2 0 0 7 1 6 第3 章建立云南省国家税务局税收管理员辅助信息系统的必要性和可行性 投入，只要整合现有设备即可顺利推行) 。另一方面，加大了计算机专业技术人员 和全员的操作培训，特别是税收综合征管软件的上线，使大部分税收业务都通过计 算机处理，全体税务干部的计算机操作技能得到提高，对软件的应用能力、操作能力、 分析能力进一步增强，为推行税收管理员辅助信息系统提供了人员保障。 表2 云南省国家税务局2 0 0 7 年度信息化建设与应用情况统计表 填报单位：云南省国家税务局填报同期：2 0 0 8 年1 月 数额 琶 号“ 项目数额 序弓 项目 ，c， i? 1 中小型计算机装备数量( 台) 2 02 3 省奉级机房向积( m 2 ) 2 1 0 2 p c 服务器装备数量( 台)9 0 62 4 1 0 k v a ( 含) 以上u p s 装备数量( 台) 7 1 3 其中：机龄5 年以上( 含5 年)6 5 02 5纳入计算机管理的纳税户数5 7 2 ，5 5 4 4 存储设备总容量( t b ) 92 6其中：网上申报户数0 5 p c 机装备数量( 台) 1 2 ，7 2 0 2 7 税库银联网纳税