（城市规划与设计专业论文）控规运行过程中的政府干预——以黄岩旧城为例.pdf

控规运行过程中的政府干预摘要 控规运行过程中的政府千预 叠o 9 8 五 以黄岩旧城为例 论文摘要 当前旧城更新正成为城市规划和建设的热点问题，旧城的开发建设存在着 不容忽视的问题，如果我们不能把更新行为引导到规划控制的轨道上来，这些问 题将很难解决。旧城控规正是应对市场经济f 喧域邈造进行规划控制的新的规划 和手段。 本论文以旧城控规运行过程中的政府干预作为研究切入点，并按规划编制 和实施两个过程分五个章节展开论述。论文第一、二章提出r 问题，并介绍了国 外如英美土地使用管制的经验。第三、四章着重通过对中国旧城控规实践的论述， 提出政府干预在控规运行过程中非常必要，但也必须f 分慎重。 文章的最后部分提出在控规运行过程中，政府干预应从提高规划的科学性 和可操作性，转变政府职能，推进投融资体制改革，改变政绩评价机制，健全公 众参与机制等方面体现“政府刚性控制和市场弹性利用”。 关键词： 、 、 控规运行、政府干预。黄岩 g o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o ni nt h e p r o c e s so f r e g u l a t o r y d e t a i l e d p l a n n i n gi m p l e m e n t a t i o n a b s r r a c t o l du r b a nr e c o 璐t r u c t i o nh a sb e c o m eah o ti s s u ei nu r b a np l a n n i n ga n d c o n s t r u c t i o n ，t h e r ee x i s ts o m ep r o b l e m sd e f i n i t e l yi nt h i sr e g a r dw h i c hw i l lb e h a r dt oc r a c ki fw ef a i lt ob r i n gt h er e c o n s t r u c t i o no fo l da r e au n d e rt h eg u i d a n c e o fu r b a np l a n n i n gc o n t r 0 1 1 r t 幢r e g u l a t o r yd e t a i l e dp l a n n i n gi st h ev e r yk i n do f n e wu r b a n p l a n n i n g m e a n s r e q u i r e db y m a r k e t e c o n o m y t h i sa r t i c l e b e g i n s f r o mt h e g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o ni nt h e p r o c e s st h e r e g u l a t o r yd e t a i l e dp l a n n i n g t h e w h o l ea r t i c l ei sd i v i d e di n t of i v e c h a p t e r s c o v e r i n gt w op r o c e s s e s ：f o r m u l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o n i nt h ef i r s ta n d s e c o n d c h a p t e r s ，q u e s t i o n sa r eh i g h l i g h t e d m e a n w h i l et h ee x p e r i e n c e so fl a n du s ec o n t r o l i ne n g l a n da n da m e r i c aa r ei n t r o d u c e d i nt h et h i r da n df o u r t hc h a p t e r s ，i t a r g u e s ，b yv i r t u eo f d e t a i l e di n t r o d u c t i o no f o l d u r b a n r e g u l a t o r yd e t a i l e dp l a n n i n g p r a c t i c e i nc h i n a , t h a tt h e g o v c t n m e n ti n t e r v e n t i o n i s v e r yn e c e s s a r yb u tt h e a c t i o ns h a l lb ev e r y p r u d e n t i nt h ee n do fa r t i c l e , t h ew r i t e rp u tf o r w a r dt h a tt h eg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o n s h a l lb em i x t u r eo f “g o v e r n m e n t s 吨i dc o n t r o la n dm a r k e t sf l e x i b l ee x p l o i t b y i m p r o v i n g t h es c i e n t i f i c a l n e s sa n d o p e r a t i o n o fu r b a n p l a n n i n g ，c o n v e r t i n g g o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，c h a n g i n gp o l i t i c a l a c h i e v e m e n t se v a l u a t i o n s y s t e m , p r o m o t i n gt h er e f o r mo fi n v e s t m e n ts y s t e m , a n db u i l d i n gu pp u b l i ci n v o l v i n g s y s t e m k c yw o r d s ：c o n t r o lp l a n n i n g ； h u a n g y a h 控拽运行过程中的政府干预 第一章 第一章问题的提出 改革开放以后，城市经济迅猛发展，城市建设速度大大加快，旧城更新改造以空 前规模与速度展开，进入了一个新的历史阶段。这种态势的出现，决非偶然，有其客 观背景和现实原因。首先是大多数旧城区经历了几十年的风风雨雨，建筑质量和环境 质量都十分低下，再加上人口密度的增加，旧城区设施已难以适应城市经济、社会发 展和改革开放的需要。其次，由于我国日益紧张的土地资源等问题，许多城市新区开 发的潜力已经越来越小，迫使人们将眼光转向旧城区，城市建设由外延转向内涵发展。 尤其是最近几年，随着市场经济体制的建立，土地的有偿使用，房地产业的发展，大 量外资的引进，更进一步推动了旧城更新改造的发展。随着我国经济体制由计划经济 向社会主义市场经济转变，城市经济得到迅速发展，城市原有的功能结构和物质设施 均不能适应时代需要，城市更新改造成为城市规划和建设的热点问题。 由于我国仍处于社会主义市场经济起步阶段，市场机制发育不完善，旧城更新改 造的政策法规和开发机制不健全，旧城的开发建设存在着不容忽视的问题，产生这些 问题的根本原因是我们对旧城这一特殊物质形态的运行规律和更新方式认识不足，这 些问题暴露出规划理论与实践的脱节。随着旧城更新改造的进程，如果我们不能把更 新行为引导到规划控制的轨道上来，这些问题将很难解决。而城市规划从本质上说是 一种政府行为，无论在什么体制下都是以政府的管理或干预的形式维护公众利益的一 种社会力量，是以政府意愿形式出现的反映社会经济水平的普通市民愿望。在市场经 济条件下，城市规划要体现市场经济公正、公平和公开原则，实现城市可持续发展， 提高城市竞争力。旧城控规正是应对市场经济下旧城改造进行规划控制的新的规划和 手段。 台州市是我省沿海中部的港口城市，介于宁波、温州两大沿海港口城市之问， 东临东海，西靠金、丽腹地。台州市是组合型的生态城市，黄岩是台州市的三个城区 之一。黄岩为了使旧城改造纳入城市规划的轨道，于1 9 9 9 年编制完成黄岩老城控 制性详细规划。在此规划编制和实施过程中，如何抓住机遇，促进台州二次腾飞， 在旧城更新改造中发挥城市规划的龙头作用，处理好政府干预的尺度，是在生产实践 中促使我们去思考和研究的课题。因此，在经济迅猛发展，经济结构急剧变化的今天， 针对城市更新改造的现状和问题，结合老城区控制性详细规划编制和实施进行剖析， 以黄岩老城区控制性详细规划为例，着重分析政府在旧城更新改造中的干预和作用， 为今后编制和实施旧城控制性详细规划提供参考意义重大。 控规运行过程中的政府干预 第一章第一节 第一节旧城的发展模式和存在的主要问题 一、旧城的发展模式： 旧城形态的发展是一个漫长的历史过程，按照城市发展的一般规律，城市形态具 有连续性的特点，历史上形成的形态将对其今后的发展产生重要影响。这方面主要涉 及旧城与新城的关系，有下面几种类型。 ( 一) 、新城围绕旧城发展 从我国城市化进程看，城市规模扩大，城市逐步升级是我国城市化进程中城市扩 容的主要方式。目前，我国以有6 2 的城市为团状单核中心结构。旧城既是城市中心 区，其位置与城市的几何中心趋于一致，并随着城市形态的变化而不断变化。台州市 黄岩区就是典型的例子。 ( 二) 、新城在旧城的一侧或几侧发展 开辟新区，逐步拉开城市布局，以减轻旧城的压力。如苏州观前玄妙观地区历史 上曾是苏州市繁华的传统商业和文化中心，但随着岁月的流逝，社会经济环境的变迁， 该地区出现衰弱现象。近年来，苏州经济迅速发展，形成了“东园西区，古城居中。 一体两翼”城市格局。 ( 三) 、旧城和新城完全脱开 在旧城外围地带出现新城，形成新的生长点，并呈相吸趋势，是一种独立生长、 相吸成片的发展方式。西方许多国家在城市迅速膨胀的阶段就开始采取保存旧城，并 在其附近另辟新城的方法，如加拿大的魁北克市，新区与古城利用绿化带的自然地貌 2 控规运行过程中的政府干预第一章第一节 等变化分隔处理，使古城在形体环境方面相对独立。 二、旧城整治存在的主要问题 ( - - ) 土地利用比例不当空间布局不尽合理，土地配置低效率日益突出。 土地使用上的问题十分突出地反映在布局混乱上，尤其是城市的老城区。旧城区 内居住、工厂、仓库、机关、文物古迹互相混杂的情况相当普遍，特别是旧城工厂， 散而多，小而挤。工业用地比例偏高，道路广场用地、公共绿地比例偏低。“士地使 用上的问题还突出反映在土地配置低效益和用地集约化程度低等问题上。”舯1 黄岩现状用地平衡表州 指标黄岩区老城 地 面积比重人均面积比重人均 ( m 2 )( )( m 2 人)( m 2 )( )( m 2 人) 居住用地 3 4 5 5 94 2 2 72 4 6 81 1 6 3 75 4 2 71 6 4 3 公共服务设施 5 7 1 97 o4 0 82 5 2 91 1 0 83 5 7 工业用地 1 7 0 5 72 0 8 61 2 1 81 1 2 65 2 5 1 5 9 仓储 o 7o 1o 0 51 9 lo 8 9o 2 7 道路广场 6 2 - 3 47 64 4 62 2 9 01 0 6 83 2 3 市政设施 7 2 7 48 95 1 94 0 71 9 0o 5 7 公共绿地 1 0 2 61 2 5 77 1 3 33 3 61 5 70 4 7 其它 |2 7 2 01 2 6 8 3 8 4 合计 8 1 7 4 31 0 05 8 3 82 1 4 4 1 71 0 0 03 0 2 6 由上表分析可见，老城区居住用地占总用地的一半多，而全城居住用地仅占 4 2 2 7 ，居住用地过多自然影响城市中心功能的正常发挥。老城区公共设旌用地占全 城公共设施用地的4 4 0 4 ，总体比例是合理的，但占老城区的比例就过低，仅1 1 8 。 单项文化、娱乐用地和图书展览用地不仅比重小，而且数量也少，说明公共设旅中商 业、行政功能已较突出，而非营利性文化功能内容不足，这对于提高整个城市档次， 树立完善中心区形象是不利的。工业、仓储用地占老城区总用地6 1 4 ，这类用地增 加了老城区的环境压力，并且与老城区所担负的功能相违背，随着市场机制的引入， 改变土地使用性质，要求进行零星改造的业主日益增多，突破用地结构调整难的关口。 工厂逐渐向外迁移，这一问题得到一定程度的解决，但由于资金问题和其他各种复杂 原因，企业迁移仍是一个长期而复杂的过程。 ( 二) 、土地利用超大强度的开发倾向，基础设旌滞后，城市中的公共绿地、开 放空间明显不足。 控规运行过程中的政府干预 第一章第一节 在市场经济条件下，开发商追求的是最高、最大的利润，这种对经济效益的过度 追求造成高密度、高容积率的开发，形成对公众利益的侵害，不仅整体效益不高，而 且造成基础设施不堪重负和严重的环境问题。旧城基础设施滞后和不足的问题一直十 分突出，呈现与日俱增的基本特点：供水不足，城市污水很少处理，城市绿化水平不 高，人均公共绿地环卫问题多。 如黄岩旧城的绿地与开敞空间较为缺乏，供行人停息、观赏的集中绿地与广场很 少，仅有北门广场和孔庙及影院广场，且每处面积均不大。 ( 三) 、路网结构不合理，交通设施缺乏，道路交通矛盾突出。 老城区路网密度和道路宽度明显不足，交通拥塞现象十分严重。随着今后城区范围 的不断扩大，老城区的交通状况将更为严峻。在老城内缺少公共停车场，主要公共设 施少配和未配的停车场地现象比较严重，缺乏静态交通设施。 如黄岩老城区内道路按功能分只能分成二级。第一级是主干路，宽度由3 6 2 2 米不等；第二级是历史遗留下的街巷，宽度在9 2 3 米不等，起了城市次干路作用， 老城区路网密度和宽度明显不足。老城区位于整个城市的几何中心，城市其它功能区 相互联系的交通流都要穿越老城区。目前环城路因宽度和线型所限，大量穿越老城区 的交通流都由劳动路和青年路担负，两条道路宽度分别为2 5 米和2 2 米宽，交通拥塞 现象十分严重。随着今后城区范围的不断扩大，老城区的交通状况将更为严峻。 ( 四) 、历史文化得不到保护，城市特色逐渐丧失。 土地开发往往会给一些具有特色的地区( 各传统文化地区) 产生一定的压力， 出于经济效益的考虑，这些特色往往在城市的新建与改建中丧失掉。 长期以来，我国旧城中文物古迹遭破坏的情况相当严重，随着许多城市历史文 化名城保护条例的颁布，保护工作取得了较好效果。“在大面积的旧城改造中，“建设 性”破坏现象日益成为当前的突出问题。具体表现在，建设项目任意选址定点，随意 改变规划确定的建筑密度、容积率和高度控制等指标；在重点保护的历史地段，违反 规划大拆大建；甚至随意改建或任意改建已经明确需要保护的建筑，等等。” 如黄岩老城区现有省、市级文物保护单位五处。黄岩孔庙为宋元丰年问始建，有 庙宇3 7 间，是台州各县市保存最完蹩的孔庙古建筑，现为省级文保单位，有明确的 保护范围及控制范围，但在其外围建设时，没有很好考虑对文物古迹的保护，现状文 化馆与其极不协调。 4 控规运行过程中的政府干瑗 第一章第二节 第二节国内外旧城整治的概况 一、国外旧城整治的概况 第二次世界大战后，西方国家一些大城市中心地区的人口和工业出现了向郊区迁 移的趋势。原来的中心区开始衰落。面对整体性的城市问题，西方许多国家兴起一场 城市整治运动。相当长时期以来，西欧、北欧一些国家对旧城更新已从以大规模拆 除重建为主，目标单一和内容狭窄的城市更新和贫民窟清理向小规模改善、插建、整 治的谨慎渐进式改建目标更为广泛、内容更为丰富的社区邻里更新为主转变。 西方国家的城市更新不再停留于表面形式的更新改造。仅解决一些物质和社会 性表象的问题，而是探寻其深层结构性问题，彻底解决城市衰退的根本矛盾。城市更 新规划由单纯的物质环境改善规划转向社会规划、经济规划和物质规划相结合的综合 性更新规划，城市更新工作发展成为制定各种政策纲领。城市更新不仅仅是物质性的 开发，更重要的是注重城市更新的综合性、整体性和关联性，在综合考虑物质性、经 济性和社会性要素的基础上，制定出目标广泛、内容丰富的城市更新策略。城市更新 既注重了城市物质环境的改善，同时也注重了社区特有意象和性格以及区域特色的保 护与创造，以维持原有城市空间结构和原有社会网络与社区。每个城市在保护文化遗 产与改善历史环境、提高环境质量方面都作了极大努力，其效果是有日共睹的，我们 应认真汲取这个经验。 二、中园城市整治的概况和特点 与欧美国家不同，中国城市发展目前尚处于城市的初步发展阶段。中国长期推行 传统的计划体制，其旧城仍不同程序地反映出计划分配、自给自足的封闭式城市结构 特点。中国城市更新发展历程有其独特发展特征。目前，各地的旧城更新改造呈现出 多种模式、多个层次推进的发展态势，更新改造模式由过去单一的“旧房改造”和“旧 区改造”转向“旧区再开发”，不仅仅以改善居住条件和居住环境为目标，而且充分 发挥改造地段的经济效益和社会、环境效益，实现改造旧区和城市现代化的多重目的。 概括起来。改革开放以后十年来全国各地开展的旧城更新改造，呈现出以下特点： ( 一) 经济效益成为关键。房地产开发公司作为自负盈亏的经济实体，会受到市 场经营的经济规律的支配，盈利成为其开发的主要目的，这种积极、迫切的目标激发 其创造各种有效的方法去促进土地利用，间接地使土地使用发挥到最高境界。因此， 5 控规运行过程中的政府干预 第一章第三节 经济效益问题成为旧城更新改造的关键问题，关系到旧城更新改造是否能行之有效， 并且支配着旧城更新改造的开发行为。” ( 二) 投资渠道多样化。旧城更新改造的投资由单纯依靠国家拨款转向为全社会 的共同支持，形成国家、地方、企业、金融界、海内外商界等多渠道、多层次投资体 系，改变了过去单一的政府投资主体的状况，出现政府、单位、开发企业、合作组织 与私人共同参与旧城更新改造的方式。” ( 三) 决策多元化、利益多元化。在市场经济体制下，市场机制是经济活动的动 力，主要由价值规律调节经济行为，决策多元化成为显著的特点；由于各种参建主体 性质差异和参建目的不同，导致利益多元化，从而在国家与单位的纵向利益划分之中 又增加了政府与开发公司、公众之间此消彼长的横向利益分割。” ( 四) 规划控制趋向法治化、系统化。进入市场经济后，虽然还存在着立项审批 的手续，但由于资金已不是上级划拨，而贷款也不再是上级批准的政府行为，而是建 设与金融机构之间的经济企业行为，从而使政府对旧城更新改造的控制，由过去行政、 计划为主的直接控制逐步转向运用经济杠杆、法规手段、政策引导、公众参与以及其 他沟通协作方式的管理调节，并通过各种计划、决策、执行、引导、协调、监督等组 织活动使规划管理走向系统化，打破了以往城市建设计划、规划、建筑、实施的单向 执行方式。”1 第三节市场经济条件下，旧城改造中的政府干预 “政府干预不是包揽一切，而是用导向和规范的作用保证市场经济在正常的轨道 上运行。”政府干预是调节和补充市场机制的重要手段。政府干预正是为了反映各 个集团的权益，基本目标是维持公平、公正，实现市场和政府配置的最佳结合。政府 干预对利益调控及其对规划的影响，不是寻求最好的方案，而是最公平、最可接受的 方案；同时，规划在寻求最大总体利益时，就强调不应损害个体的合法、合理利益， 而保护私人合法财产的有关法律条文正在制订之中，如“中华人民共和国物权法”等。 一、“经济人”假设和公共设施 假设人人都是有理性的，企业都试图获取最大限度的利润，而个人则获得最高的 福利。这即所谓“经济人”假设。按照这种假定，在经济活动中，个人所追求的唯一 6 控规运干亍过程中的政府干预 第一章第三节 目标是其自身经济利益的最优化，经济人主观上既不考虑社会利益，也不考虑自身的 非经济利益。在市场经济条件下，开发商追求的是最高、最大的利润，这种对经济效 益的过度追求会造成对公众利益的侵害。 市场调节的结果也往往只使直接经济效益高的项目吸引了很多投资者，而城市的 公共设施如绿地、开放空间涉及到社会的整体利益，但往往没有直接的经济效益，即 使有，也难以产生足够的利润来刺激私人部门投资。如不加以控制和引导，市场机制 就很容易导致城市建设的盲目性和城市功能失调。另外，私人部门在法定职能上也难 以胜任有些公共设施的开发，如城市道路影响到广泛的地域和涉及到众多的业主权， 只有拥有强制征地权的政府部门才可能胜任。 二、外部性经济 外部性的存在是市场失灵的个重要表现，它导出了政府干预市场的必要性。“ 与市场经济这种理想境界相比，现实的城市经济是非常不完善的领域，城市经济以具 有广泛分布的外在性的存在，致使经济资源的合理配置很难完全通过市场来实现。“所 谓外部性，就是为了自身目标而努力的人和部门，在努力的过程中或由于努力的 结果而使社会得到意外的收益，或给他人或其他部门带来麻烦和损害的现象。这种正 的或负的效果一般不会计入前者的费用或效益。所以这种后果是外部性经济问题。“ 这种外部性经济可以影响某些部门和个人的经济效益。外部性经济效果可以分为正效 果和负效果，当外部性经济问题引起市场配置资源低效率或失效时，政府可以对某些 行为直接进行管制或运用市场规律将外部性经济内部化。 三、政府干预的目的 政府干预的目的在于修正市场的失败，避免因市场行为中单纯追求经济效益而损 害了公共利益或带来消极的外部效应，提供市场所不能提供的公共物品，遏制市场不 公平竞争和由于市场投机性带来的市场配置失误。城市的无序开发必将对固有的社会 关系、对不可再生的环境资源、对城市的历史和人文价值造成无法弥补的破坏，政府 干预在此成为与市场机制相辅相成的力量。市场规划虽属于政府行为，但主要运用市 场经济规律进行规划，旨在建立一个公平和有效率的社会。市场经济导致了利益主体 多元化，政府的功能逐步转变为宏观调控，制定市场经济规则，保护竞争和对市场本 身不能解决的问题进行干预。 控规运行过程中的政府干预 第= 章第一节 第四节控制政府的过度干预 面对市场失灵，经济学家当然只能引进政府干预。“在市场与政府的关系问题上， 尽管西方学者争论不休，但在以下两点上是达成共识的。( 1 ) 承认市场是资源配景的基 础性制度安排：( 2 ) 不否认政府必要干预的重要作用，问题在于政府怎样有选择地进行 干预，以弥补市场缺陷。”“中国自古以来有苛政猛似虎的说法，由于政府的特殊性 质，其权力一旦扩大，就很难再使它缩小。就拿中国的乡、村两级的干部来说，他们 所掌握的权力十分有限，主要是向农民收取税费，理由是提供农村的公共财( 例如提 供发电，计划生育服务，教育，道路和桥梁) 。但是一些乡村干部横征暴敛，使农民 不堪负担，连朱总理也惊呼乡村干部的做法造成“民怨沸腾”。但是，尽管他三令五 申，离开真正减少农村的苛捐杂税还有很长的路要走。这个例子只是政府失灵中的小 巫。但已能说明为什么在引进政府干预时，一定要十分慎重，一定要对政府在特定的 经济领域扮演角色的范围、期限和如何制衡作出明确的规定。 第二章英美土地使用管制经验借鉴 第一节美国土地使用区划( z o n i n g ) 、美国土地使用区划( z o n i n g ) “z o n i n g 最早是在1 8 8 0 年德国a l t o n a 地方开始使用的后来由于许多客观因素促 成其在美国发展。”哪自1 9 1 6 年于纽约实行美国第一部“用地区划条例”以来，至 今已有8 0 年历史，其演变经历了一个从消极控制到积极引导的发展过程。z o n i n g 是 指为了控制、引导土地的使用和开发，根据现状及未来可能的用途，而对城市土地进 行的划分。由于历史原因，z o n i n g 的管理对象主要是私有土地、建筑及市政设施， 对公有土地、建筑及市政设施往往不具备管理效力，近年来才进一步扩大到城市空间 领域。 二、z o n i n g 的本质 z o n i n g 的本质是一种地方法规9 。，z o n i n g o r d i n a n c e 更明确地说明了这一点， 它是城市政府为了对城市土地开发进行控制而制订的条例或规章：另一方面，它又是 一门独立的技术，它要对城市用地进行合理分类，对土地开发的强度进行合理的拟定： 同时，它又是种对城市未来的展望，在很大程度上，它是规划的一种替身或补充， 拄搜运行过程中的政w q - y - 预 第二章第一节 往往对于塑造城市未来的形象起着决定性的作用，基于分析的基础上，它对城市土地 使用模式进行适当的安排；更重要的是，从经济学角度分析，它是一种实行社会财富 再分配的手段，它规定的土地使用模式决定了城市政府税收( 其中以房地产税收为要 部分) 的多少，又决定了不同层次、组群的城市居民在城市土地问题上所能获得的收 益或蒙受的损失。 一旦城市政府( 议会) 通过了z o n i n g 法令，它即具有法律效力，作为城市建设 的综合性法规，z o n i n g 法令中规定的用地性质、建筑高度、体量、密度、地块大小 等都不可轻易变动。z o n i n g 对现状往往不具备多少约束力，更多的是注重城市未来 的土地开发与建设。在美国等规划相对较弱的国家，z o n i n g 更是替代了部分规划的 职能，反映城市政府和市民的规划意愿。“z o n i n g 旨在通过立法手段解决土地在私有 制条件下，开发商追逐最高利润与公众利益及城市骧体景观之间的矛盾。“1 三、z o n i n g 的主要内容 z o n i n g 的基本前提是由规划者合理和宏观分析地区的特性与需求，确定土地使 用种类和强度，界定各分区使用形态，并在分区图上清晰标明备使用区位及其界限， 最后将其分别标示在各分区图及管制条件上，作为管制的标准。其内容主要为： ( 一) 使用性质：使用区编定和使用组的编定。 ( 二) 土地使用集约度：建筑物高度、容积率、建筑密度、最小基地面积、邻楼 问隔、离街停车场及装卸场的大小及数量。 ( 三) 不合管制规定使用的处理：主要对原已存在的使用种类，允许其存在的时 限或条件。 ( 四) 其他内容：奖励办法、特别使用区、视觉影响管制、浮动分区、发展权转 让、计划单元发展等的条件规定。 四、z o n i n g 中的政府控制 在北美，城市规划的法律地位普遍不及z o n i n g 强，人们借助于z o n i n g 来实现对 城市各项功能的有机组织。政府通过z o n i n g 对给水、排水、道路、学校、图书馆等 建设进行协调，为它们提供充足、合适的土地，保证某些土地用途的变化不致于造成 城市布局攘体上的混乱。对一些具有特色的地区( 各传统文化地区) 地区进行临时性 的保护( h o l d i n g ) ，真到社会普遍认识到这一地区的价值，并在经济上有能力保护这 些地区为止。实施z o n i n g 控制后，可将开发商置于公共当局的监督控制之下，有效 地制止其仅出于自身经济利益而进行的种种不合理开发活动，从而保证城市开发在整 体上符合全体市民的长远利益。另外，当有人申请免受z o n i n g 的限制，或要求对 9 控规运行过程中的政府干预 第二章第二节 z o n i n g 条款进行修改时，z o n i n g 法令规定必须征询公众意见，让一切受影响的市民 发表自己的意见，减少专制与垄断。z o n i n g 被认为是城市政府的一个得力助手。 几十年的实践使z o n i n g 从制订到实施都已形成一套基本的模式，并且有健全的 组织机构加以保证，城市政府中不仅有专门的规划部门，而且有z o n i n g 委员会( z o m n g b o a r d ) 之类的专门管理机构，还有相应的上诉机构，以便受影响的一方对z o n i n g 条 款提起上诉。 “z o n i n g 在经济上最主要的支柱在于：它为政府提供了干预土地市场的武器， 有利于土地市场的完善，减少外部不良经济效果。”j z o n i n g 之所以具有经济意义正 在于它能保证利益与成本的公正分配，迫使每一个人承担他应承担的社会成本。但另 一方面，有的经济学家运用统计分析后指出，土地市场虽然是一个不完善的市场，但 政府的干预并不能帮助市场的完善，相反，政府的干预是土地市场不完善的原因之一， 只有减少政府的干预，才能有助于市场的自我完善。 第二节英园地方规划( 1 0 c a lp l a n s ) 一、历史回顾 英国为工业革命的发源地，其都市与自然环境因工业化而带来的破坏最早，因此 英国人对环境保护极为重视。现代城市规划起源于政府在城市环境卫生和住房等方面 进行的公共干预。在1 9 世纪中叶，英国政府颁布了一系列有关城市环境卫生的法规， 包括1 8 4 8 年和1 8 7 5 年的“公共卫生法”、1 8 6 6 年的“环境卫生法”。英国1 9 0 9 年通 过了第一部涉及城市规划的法律( h o u s i n g , t o w np l a n n i n ge c t a c t ) ，标志着城市规划作 为一项政府职能的开端。到1 9 4 7 年重订城乡规划法( t o w na n dc o u n t r yp l a n i n ga c t ) 、 它的执行方式是地方政府制定 纲要计划，再在纲要计划的指导下制定出地 方规划( 1 0 c a l 口l a r t s ) 。 二、英国地方规划( 1 0 c a lp l a n s ) 的任务和内容 “地方规划的任务是为未来1 0 年的地区发展制定详细政策，包括土地、交通和 环境等方面，为开发控制提供主要依据。”地方规划包括总体规划( d i s t r i c tp l a n so r g e n e r a lp l a n s ) 、近期发展的行动地区规划( a c t i o n8 r e , ap l a n s ) 和专项规划( s u b j e c t p l a n s ) 。 其内容主要为管制“开发”与“非开发”内容、一般开发政令的管制内容、特别 开发政令。 三、英国地方规划( 1 0 c a l p l a n s ) 编制的法定程序 l o 控规运行过程中的政府干预 第二章第二节 因为地方规划是作为开发控制的主要依据，更为直接地影响到各方利益，公众质 询( 包括一般民众、土地业主和开发商等) 是地方规划编制过程的法定环节。地方规 划的编制过程： ( 1 ) 公布宣传( p u b l i c i t y ) 规划 在规划编制之前，地方规划局必须保证将地方规划涉及到的有关议题向当地居民 公布并作合适的宣传。此外，地方规划局必须考虑当地居民对地方规划提出的异议， 并在编制规划时做适当的考虑。吲为此，地方规划局须留出一定的时间给当地居民或 相关的团体书写正式意见书。 ( 2 ) 编制第一轮草案 地方规划根据已确定的地方规划议题及当地居民和相关团体提出的意见，编制第 一轮法定地方规划草案。如果环境事务大臣在审阅了全部上述正式法定地方规划文 件后，对地方规戈l i 局提交的法定地方规划草案提出异议，则他可能发布具体的意见指 示，要求地方规划局作出相应修改。 ( 3 ) 公众审核法定地方规划( p u b l i ci s p e c t i o n ) 地方规划局在将地方规划草案提交给中央环境事务大臣审阅的同时，地方规划局 还必须将法定地方规划提给公众审核。公众审核的意见将作为地方规划局每轮个性方 案的依据。“1 ( 4 ) 中央环境事务大臣的抽查( c a l l i n ) 中央环境事务大臣有权随时就地方规划内容某一具体内容提出异议，并要求地方 规划局进行修改的权利。如果地方规划局不同意中央环境事务大臣意见，则环境事务 大臣有权自己修改地方规划。一般情况下，地方规划局服从中央环境事务大臣的决定， 并根据中央环境事务大臣的意见，组织公众对地方规划所列的开发目标进行分项讨 论，或由规划监察员主持公众调查会，然后进行第二轮方案修改。 ( 5 ) 监察员工作报告( i n s p e c t o r r e p o r t ) 完成公众调查后规划监察员必须向地方规划局提交工作报告，就地方规划中所提 及的每项开发目标提出评论意见。评论意见必须进行科学论证，说明评价的理由。最 后，监察员的工作报告必须公布于众。“1 ( 6 ) 方案修改 地方规划局在中央监察员完成公众调查后，根据各方面的意见，对地方规划的内 容和开发计划进行第三轮侈改。完成第三轮修改之后，地方规划即可实施。但是，如 果地方规划仍有来自各方面的异议，则可以允许规划起诉。 控规运行过程中的政府干预 第二章第二节 英国地方规划的编制程序m ( 资料来源；u r b a np l a n n i n ga n d t h ed e v e l o p m e n tp r o c e s s ，u c lp r e s s , 1 9 9 6 年) 控规运行过程中的政府干预 第二章第三节 四、英国地方规划中政府的作用 为了控制行政官员滥用职权，在城市规划运行过程中，通过利用正当的程序以保 护公民的权力。英国地方规划编制必须完成几项法定的“公众参与”的程序，地方规 划才具有法律的效力。 在6 0 年代。英国对愿意迁往新城的企业提供财政补贴，促进了新城的开发。进 入8 0 年代以后，内城衰退的趋势日益明显，英国政府转面对内城更新采取财政政策。 政府通过对无法以市场机制来开发的公共设旌如公共绿地、道路、学校等的直接投资， 引导私人部门的开发活动。 第三节英美国土地使用区划管制的经验启示 综上所述，英国的规划许可制在执行时对专业人员素质的要求较高，审查机构较 多，过程亦较复杂，但操作的灵活性大。而美国的土地使用区划管制制定的规则明确、 规范，而且严格，便于审查机构管理，但灵活性小，审查计划机构、执行管理机构应 相互配合，才能达到管理是的一致性。尽管各国因其政治和社会背景条件的不同，其 采用的控制手段有着各自的特点，但我们仍不难从国外近百年城市规划和土地使用管 制技术发展的历史中得到如下启示： 一、立法是城市规划和土地使用控制的关键。只有在法制前提下，城市规划和土地的 使用控制才能够发挥真正作用。 二、对城市土地的使用实现控制和调节需要一个完善的操作系统，它包括一整套实旋 的程序、步骤和方法，以及强有力的执法机构。 三、规划控制本身除了具有绝对的严肃性外，也应当保持灵活性与应变能力。 控搜运行过程中的政府干预 第三章第一节 第三章中国旧城控制性详细规划运行的实践探索 第一节中国控髑性详细规划产生背景和作用 一、控制性详细规划产生背景 在社会主义初级阶段的中国，在大力发展商品经济的今天，城市建设领域不仅出 现了商品，这就是土地有偿使用( 即土地使用权的商品化) 和住房制度的改革( 房产 的商品化) ，而且在城建商品的生产者、经营者( 主要是各种类型的城市建设开发公 司) 和消费者、使用者也登上了城建舞台。在市场经济体制下，决策多元化和利益主 体的多元化成为显著的特点。如何协调各方的关系，解决不断出现的众多矛盾，这就 是控制性详细规划产生的背景和它的历史任务。控制性详细规划的导入是我国规划界 应对市场经济的一次飞跃性的进步。 随着城市土地控制日趋严格，城市外围用地拓展受到了制约，老城区的区位优势 更为明显。城市建设重点逐步转向旧城区。由于我国旧城普遍存在布局混乱、房屋破 旧、居住拥挤、交通阻塞、环境污染、市政和公共设施短缺、名胜古迹及绿地遭受破 坏等严重问题，改革开放后，这些问题已得到了不同程度的改善。“但由于城市原有 结构总有保持稳定性的趋向和难以改变的惰性，以及问题的面广量大，一些历史上积 累的旧矛盾和旧问题，积重难返，且不断地在新水平上再现和演化，体现出一种客观 历史与现实的延伸和发展。”当地规划行政主管部门在具体的工作过程中，往往缺 乏一个便于操作执行的规划来指导旧城改造，为了科学、系统、合理地改造旧城区， 使旧城区的经济、社会和环境效益能够统一协调，编制旧城区控制性详细规划势在必 行。 二、控制性详细规划的作用 控制性详细规划是城市总体规划和修建性详规之间有效的过渡与衔接，起着承 上启下的作用。控规经批准后是政府对规划地段确定发展目标和进行土地使用和开发 建设的法规性文件，是规划管理的科学依据和城市建设的有效指导，是进行修建性详 细规划和各项工程设计的技术依据。控规提供的依据和指导将保证规划公平的长期实 行，使不同的机构、组织和个人能够获得理想和协调的整体框架，从而有利于社会整 体的持续发展。 1 4 控按运行过程中的政府干预 第三章第二节 控制性详细规划是城市规划体系中的一个组成部分，确定规划体系的完善和连 续。控规的运行过程中包含诸如城市产业结构、城市用地结构、城市人1 7 _ i 空间分布、 城市环境保护、鼓励开发建设等各方面广泛的城市政策的内容，作为城市政策的载体， 控规通过传达城市政策方面的信息，尤其是在旧城更新改造中，在引导城市发展方面 具有综合能力。 对新区，控规采用的规划控制多采用指标量化、条文规定和图则标定等常规的控 制方式，而对旧城，就应针对性旧城实际情况进行广泛和深入的了解，分清轻重缓急， 制定出不同深度的规划控制。控规地块划分的大小应根据项目具体情况确定，对新区 或开发条件尚未成熟的地区，地块则宜按城市用地分类中的“中类”进行划分；对于 旧城改造，地块划分原则上应达到城市用地分类中的“小类”。 第二节控镧性详细规划的编制程序( 以黄岩旧城为倒) 一、项目的委托 黄岩老城区是座具有1 3 0 0 多年历史的古城。是在长期历史发展过程中形成的， 它担负着城市政治、经济、文化和社会生活中心的功能，同时，也是城市历史的见证 和地方传统文化的写照。它与我省其它城市中心区一样，在人口、建筑、交通等方面 密度高的现象十分突出，又以其优越的区位条件，强烈吸引城市各类功能高度集聚， 城市空间不堪负荷，从而引起了一系列问题和矛盾。因城市总体规划和分区规划对老 城区具体建设指导意义不强，所以改造建设过程中都是就事论事，缺乏对整个老城区 的理解、对传统空间形态和市民生活组织理解。缺乏统筹的安排，建设结果基本上是 高容积率、风格上与传统空间形式格格不入，所以十分需要一个规划进行统筹建设和 管理。因此，黄岩规划管理处委托浙江省规划设计研究院编制老城区控制性详细规划。 二、现状调查 调查了解上层次规划对本地区的规划要求及其现状基础资料，分析研究现状存在 的主要问题及影响未来发展的主要因素并作出评价。设计人员对自然条件、土地利用 现状、用地地籍( 阐明已划拨或出让用地的用地单位的用地红线和性质等使用权情 况) 、人口分布现状( 常住人口、暂住人口、流动人口) 、建筑物状况( 建筑用途、面 积、层数、建筑质量及已批未建建筑等) 、公共配套设施的类型、规模和分布、道路 红线坐标标高及断面、交通设施的分布与面积、市政公用设施管网布局状况、所在地 控规运行过程中的政府干预 第三章第二节 区的历史文化传统、建筑特色及环境特征、所在地区居民及用地单位对现状的综合意 见及规划意图和相关主管部门的规划意图作了仔细的调查研究。 黄岩老城区具有较鲜明的传统空间形态特征，其中最为突出的是传统街巷空间。 编制规划时充分考虑了地理条件、经济发展基础、历史遗留的城市格局等制约因素。 一般情况下，要打破这些制约十分困难，如历史形成的道路格网对新的规划起着很大 的制约作用。 三、方案阶段 设计单位针对黄岩旧城中的突出问题，分别立足长远和现实，编制了多个方案供 1 6 控规运行过程中的政府干预第三章第二节 政府进行比较和技术经济论证。政府召集区四套班子、区规划委员会和有关部门进行 会审，经过多次方案论证和征求各方面意见，选择了其中的一个方案。方案提出后与 政府有关部门进行交流，设计人员向他们汇报规划构思，听取有关专业技术人员、建 设单位和规划管理部门的意见，并就一些规划原则阿题做说服工作。设计人员对规划 方案进行修改后，将方案提交政府有关部门再次进行交流，听取意见进行方案修改， 直至双方达成共识，转入成果编制阶段。 ( 一) 黄岩老城区控规的规划基本原则和总体构思： 1 、保持老城区的功能和城市的结构完整，改造和强化劳动北路的南北轴线，形 成黄岩城区的城市中心空问和形象。通过改造劳动北路，将之向东拓展，形成中间大 片绿带、两侧城市道路的城市中心空间。劳动北路从环城北路至县前街开辟一条中央 林荫道，自县前街至青年路规划为中问是大型多功能商业建筑群，西侧是城市道路、 东侧是步行商业街的劳动北路延伸段，一方面使城市空问得以有机延续，另一方面很 大程度上增强了原青年路和劳动北路交叉口的商业、中心职能，并改善了整体空间环 境。 2 、完善老城区的用地配置。 运用地价规律，合理地调整用地构成。老城区内的工厂、仓储一律搬迁，腾出用 地，综合开发。在保证企业合理经济利益前提下，优先安排市政公用设施、绿地、非 营利性公共设施。 1 7 控规运行过程中的政府干预 第三章第二节 3 、强化街坊的整体改造，改善城市建设一层皮的不足，提高城市土地的开发使 用价值。 根据旧城的特点，注重整体改造和开发，尤其对城市中心地块，强调如何将商业 向纵深渗透，从而形成大商场和小商业街网络组织的商业布局功能，改善和强化城市 中心的商业服务职能，提高土地利用价值。在中心广场的南端，开辟一片步行商业街 区，是北面的中心绿化广场和南面的青年路商业中心的连接和延伸部分，也是市民购 物、休闲、消遣、交流的最佳地点。步行街的地下层是大型停车场，并连通两侧商场 的地下层。 4 、尊重老城区的发展历史，强化老城区的历史文化特色，使城市文脉得以延续。 本次规划除了对历史文物古迹予以严格保护外，还认真研究老城格局，慎重对待 具有一定地方特色、历史文化价值或城市历史见证作用的街区。合理制定改造方法及 保护手段，使城市历史能得以延续。青年路以北街坊集中布置大型市场、综合楼，建 设成商业中心，行政中心位置不变。黄岩孔庙所在街坊，围绕黄岩孔庙设博物馆、图 书馆，形成文化中心。东南街坊以影城为基础，布置娱乐设施，建设成娱乐中心。大 寺塔作为古建筑给予妥善保护，在其周围规划有一组低层文艺陈列与商业服务建筑， 并用空廊围合成东、西二个院落。塔院西面隔一条小街规划了一组二至三层仿古式商 业建筑，其北端设计成曲