高速公路收费管理研究.doc

.国内高速公路收费管理存在的问题及原因分析摘 要：论文首先介绍了我国高速公路收费管理的现状，其中重点介绍了我国高速公路收费管理近几年来取得的成就和存在的不足；然后阐述了当前我国高速公路收费管理中存在的收费高、收费期限长、收费标准不统一、收费权转让不规范、收费站设置不规范以及收费效率低等问题。针对收费管理中存在的问题，进行了仔细的原因分析，指出现行法律法规存在缺陷、地方政府受利益驱动、收费方式较落后等是产生问题的主要原因。关键词：高速公路；收费管理；收费制度0引言随着社会经济的高速发展，高速公路的建设也取得了快速的发展，目前我国以国道主干线为主构架的高速公路已初步形成。由于高速公路的修建需要投入大量资金，我国高速公路大部分采用“贷款修路，收费还贷”的方式进行修建，因而高速公路修建完后90%的高速公路采用收费政策。“贷款修路、收费还贷”政策的实施，对加快各地公路建设，推动了综合交通运输体系发展，促进经济社会发展发挥了重要作用。但一些地方政府在加快公路建设发展的同时，财政投入却较少，主要依赖银行贷款而建设大量收费公路，造成收费公路建设规模过大，超出了自身财力和资源的承受能力，增加了社会运营成本，增大了偿债风险和资源风险。我国目前高速公路收费管理尚处于起步阶段，经验欠缺，如何提升高速公路收费管理质量，提高高速公路效益是我国高速公路经营管理的重要挑战。因此探讨高速公路收费管理问题，对于规范高速公路管理、促进高速公路健康发展具有很好的现实意义。1我国高速公路收费管理的现状概述在过去十几年里，我国的交通基础设施的发展取得了举世瞩目的成就。尤其是高速公路得以迅速发展。经过20多年的发展，我国高速公路收费管理在以下三个方面取得了长足的进步。1.1收费方式逐步改进我国在80、90年代使用的高速公路收费系统大多是人工收费系统，人工收费系统是指不需要或基本不使用电子和机械设备，收费过程全部由人工完成，即人工判别车型，人工套用收费标准，人工收钱、找零、给发票。该方式需要较多收费人员执行比较单调烦琐的程序，采用人监督人的方式。目前的高速公路收费系统一般采用封闭式半自动收费方式，通行凭证采用月票IC、储值IC卡、打印纸质通行券或者提供不停车收费（电子标签）通道。介质通常采用非接触性IC卡、接触性IC卡、磁票等介质。系统登记出入口及时间信息，电脑自动计费，管理模式为收费中心、收费站和车道三级。系统还可提供实现远程实时监控和出入口影相匹配的功能。1.2通行费收入逐步增长高速公路通行费收入节节攀升首先与高速公路的发展有很大的关系。以湖南省高速公路的发展为例，湖南省在2006年通车里程只有1403公里，加上在建里程1243公里，总里程为2646公里，而到2009年年底，湖南省通车里程达到2227公里，在建里程3493公里，总里程达到了5720公里。尤其是2008年以来，增长速度可谓迅猛。在2008年新开工18条高速公路的基础上，2009年又新开工15条高速公路项目，两年开工建设33个高速公路项目。从高速公路里程增长速度可以看出国家对基础建设的大力扶持。再来看全国高速公路里程的增长情况，到2005年底，全国高速公路总里程达到4.1万公里，2006年底全国高速公路总里程达到4.5万公里，2007年底全国高速公路总里程达到4.9万公里，2008年底全国高速公路总里程达到6.03万公里，突破了6万公里，2009年，全国新修通了4719公里高速公路，使得全国通车总里程达到6.5万公里，通车总里程继续居世界第二位，仅次于美国。中国创造了世界高速公路发展的奇迹。高速公路通行费收入的迅猛增长还与我国汽车保有量的增长有很大的关系，据公安部交通管理局的最新信息，公安部交通管理局日前提供的数据现实，截至2012年11月，我国机动车保有量达2.23亿辆，汽车保有量达1.04亿辆，大中城市中汽车保有量达到100万辆以上的城市数量达14个，大大的促进了高速公路通行费收入的增涨。1.3收费服务及稽查工作日益规范在收费服务方面，各地高速公路收费管理机关都展开了创文明收费站的活动，收费文明服务越来越规范，体现在以下几方面：（1）各收费站以标志牌的形式向社会公开收费审批机关、收费标准、监督电话等信息，让驾驶员能明明白白交费。（2）收费站工作区域内次序井然，符合防火、防盗、防灾害事故、防人为破坏的标准，确保了车辆在站区通行安全。（3）征管人员都能按规定统一着装，持证上岗，挂牌服务，熟悉工作程序和操作，能主动向驾驶员介绍征收政策和法规。收费员能坚持唱收唱付，对司乘人员礼貌、热情、解答问题耐心细致。（4）收费稽查是收费管理的重要组成部分，是严肃收费纪律、强化收费管理的有效手段，特别是对采用人工收费方式或半自动收费方式的高速公路。目前各地的高速公路收费管理机关都都建立了相应的专职稽查机构，加强了对收费人员的管理。收费队伍的廉政建设有了很大提高，通过稽查，收费人员提高了思想觉悟，收费队伍素质得到了提高，违法乱纪行为鲜有发生。（5）稽查人员还在工作中通过各种途径和形式向车主宣传有关收费的政策法规和管理制度，使各项收费政策深入人心，从而提高收费人员及过往驾驶员遵纪守法、按章交费的自觉性，收费任务完成得很顺利。1.4收费制度日益完善我国的公路（桥梁）通行收费制度是在不断深化公路管理体制改革的新形式下产生与发展起来的。为了解决公路交通设施严重滞后于交通需求的问题，广东省顺德市容奇镇公路桥等一批基础设施建设，突破了公路建设靠国家投资的传统体制，率先进行贷款修桥、收费还贷的改革尝试，并于1984年开始对过往车辆实行收费制度。国家充分肯定了这一改革尝试，并于当年在国务院第54次常务会议上将“贷款修路，收费还贷”作为促进公路事业发展的优惠政策。1988年，交通部、财政部、国家物价局联合发布了贷款修建高等级公路大型桥梁、隧道收取车辆通行费的规定，使我国高等级收费公路的建设使用有了法规依据。这部法规明确了公路收费的目的，收费公路的范围和条件，收费项目的审批，费率制定原则和收费标准、收费的期限等内容。2004年8月，国务院常务会议通过了收费公路管理条例，并于2004年11月1日起执行。条例对收费公路的技术等级和规模、收费标准、收费期限、服务水平等提出了明确的要求，并对相关的审批程序也做出了更为严格的规定。这些政策的出台确实大大促进了我国基础交通设施的发展，但是在这个过程中由于一些地方政府和交通部门在发展公路的指导思想上和实施“贷款修路、收费还贷”政策中还存在一些认识偏差，加上相关的管理法规建设滞后，收费公路管理中还存在一些问题，影响了这一政策的执行效果，亟待解决。2我国高速公路收费管理中存在的问题分析2.1收费高世界银行发布的一份最新研究报告告诉我们，中国的高速公路通行费比发达国家的还要高。报告指出，中国高速公路的通行费和许多发达国家相当，甚至更高，货车为每公里0.12至0.21美元。与中国车主的收入比较，这个费率则是全世界最高的国家和地区之一。我国大部分地区高速公路收费标准的确定，办法主要有以下几种。即级差收益法、成本反算法和人均收入关联法等。级差收益法是依据公路收费率并考虑不同车型或汽车的载重吨位来确定收费标准的方法。所谓公路收费率，是指单位车辆的收费额与高速公路级差收益的比值。级差收益法的计算采用“有无对比法”，即根据道路用户有否使用收费高速路产生的差额确定级差收益。级差收益法从用户收益的角度出发，根据公路使用者的受益大小制定高速公路的收费标准，是符合经济学原理的。因此，许多国家都采用这一方法，要求费率标准不得超过使用收费公路所产生级差的某一比例，世界银行建议的比例为3050，亚洲开发银行建议不超过30。根据测算，客车在成渝高速重庆段行驶与在旧成渝路重庆段行驶大约可以节约运输成本519.11元千车公里，同样条件下货车大约可以节约435元千车公里成本。按照级差收益法的有无对比法和世界银行建议的高限将50的直接收益给使用者，50给高速路经营者。经过研究行驶在高速路上的客车使用者名义上可以降低成本259.56元千车公里，即每公里可节约成本0.26元。同理货物车经营者可以降低217.5元千车公里成本，即每公里可节约成本0.22元。由于在实践中任何一位经营性客货车的车主除考虑燃油费用等4项成本外，都必须考虑通行不同道路的通行费成本。按照成渝高速路重庆段现行三类中客和中货的收费标准，可以算出他们每车公里实际成本1.28元。这意味着行驶在成渝路重庆段，三类客车和货车在运输费用不变的情况下，扣出行驶高速路成本的节约，实际上客车每公里要亏损1.02元，货车要亏损1.06元。与收费较高不相匹配的是中国车主对通行费的低可承受性。考量车主对高速公路通行费的承受能力，世行引用了专业机构提出的指标：私人汽车行驶1600公里所付通行费在车主收入中所占的比例。据此指标测算，在世界13个国家1600公里通行费占人均GDP的比例中，中国以超过2的比例居首位超过美国、日本、法国、意大利、加拿大、澳大利亚、西班牙、葡萄牙等国家。其中美国最低，不到0.3。2.2收费期限长我们先来看一下江苏高速公路收费年限情况一览表，从表中我们可以看出，我们看到的公路收费期限基本是30年的收费期限，不是国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路的收费期限都套用了30年的期限。另外条例规定的经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。最长不得超过25年的收费期限并不是等于一定要按25年审批，经营性公路的投资商为了利益，不惜虚报收回投资期限，而当地政府置法律不顾，随意套用30年的最长期限来审批。表 4.1 江苏高速公路收费年限一览表高速公路收费期限沪宁高速36 年宁淮高速 20 年宁杭高速 25 年宁常高速 30 年宁洛高速 20 年京福徐州东绕城 30 年徐宿高速 30 年连徐高速 30 年南京长江三桥 25 年南京长江二桥 30 年苏通大桥 25 年收费公路管理条例第十四条规定，政府还贷公路的收费期限，按照收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。地方政府钻法律空子在收费期限上大做文章：一是对较短期限内能还清贷款并有合理经营收益的收费公路，也批准按规定的最高收费年限30年收费；二是将收费多年、经营效益较好的公路“改头换面”，违规重新批准和计算收费期限；三是将其他项目的债务并入收费公路，人为加大债务规模，违规延长收费期限。审计署在报告中提到，如投资33.8亿元的济南至青岛高速公路，经测算收回投资并有合理回报的收费年限为12.65年，但批准的收费年限为30年，按2005年收费水平测算，将增加社会负担275亿元。北京市首都机场高速公路总投资11.65亿元，其中银行贷款7.65亿元，在收费3年多后，北京市于1997年1月重新批准收费30年，至2005年底已收费32亿元，估算剩余收费期内还将收费90亿元。2.3收费标准不统一高速公路收费标准不统一，首先体现在各地对车型的分类标准不一样。下面是比较有代表性的部分省份高速公路车型分类情况比较分析表，比如沪杭甬高速公路对高速公路二类车型的判别标准是20座以上40座（含40座）以下客车、2吨以上5吨（含5吨）以下货车属于二类车型，而广深高速公路、深圳高速公路对高速公路二类车型的判别标准是面包车、小型货车、轻型货车属于二类车型，车型分类标准的不一样，这也导致了收费标准的不一样。看完车型分类情况分析表，再来分析下面的各地高速公路的收费标准比较情况表。由于车型分类标准不一致，导致全国高速公路收费标准的不统一。同属高速公路二类车型，沪杭甬高速公路收费标准是0.8元/每公里，而深圳是1.2元/每公里。从下表中还可以看出收费标准最高的是成渝高速公路，成渝高速公路的六类车收费标准达到了5元每公里，而沪宁高速公路却只有1.6元每公里，差距十分明显。2.4收费权转让不规范审计署在调查山东、江苏、浙江等10省（市）106个公路经营权转让项目发现，一是地方政府越权和违规审批经营权转让项目。如上海市沪杭高速公路等12条公路发生收费权转让18次，其中有12次未经有关部门审批。二是用银行贷款抵顶转让金。这不仅未达到吸引社会资金参与公路建设的目的，而且让一些单位以极低的风险代价控制了巨额公路国有资产，并从中获取巨额利益。至2005年底，浙江省转让杭州绕城高速公路等4个项目的收费权获得125.75亿元，其中86.6亿元是受让方以公路收费权作质押取得的银行贷款。三是经营权转让程序不合规。一些项目招投标流于形式，不经评估或压低转让价格等对外转让，造成国有资产损失。如安徽省政府违规压低评估价格，低价转让合肥至巢湖至芜湖高速公路，两年半后又违规高价收回，共损失资金12.4亿元。四是少数地方领导利用职权违规插手公路经营权转让，一些单位和个人从中牟取私利，造成国有资产流失。如湖北省武汉至黄石高速公路对外转让时，由于少数领导插手，一名外商从中牟利14.5亿元。2.5收费站设置不规范收费公路管理条例中规定，高速公路以及其他封闭式的收费公路，除两端出入口外，不得在主线上设置收费站，非封闭式的收费公路的同一主线上，相邻收费站的间距不得少于50KM。而实际操作过程中，当地政府想尽办法违规设立收费站。收费站设置不规范主要表现在，一是公路项目建设中未使用银行贷款或使用了银行贷款但已归还，仍设设立收费站；二是在国家明文规定禁止收费的三级公路上违规设置收费站；三是采取“一站多点”等办法，违规异地设置多个收费站点；四是公路未建先收或边建边收，违规设置收费站点。如全部由财政投资建设的沈阳过境绕城公路，1993至2005年违规设站收费累计12.29亿元。河南省郑州黄河大桥总投资1.78亿元，其中银行贷款7100万元，在1996年已用收费还清了全部银行贷款后，违规继续收费14.5亿元。2.6收费效率低高速公路作为专供汽车高速行驶的交通基础设施，其最大的特征是安全、畅通、快速和高效。当车辆经过收费站的时候，由于停下来交费，很容易造成交通拥挤，影响收费站的通行能力。收费站的通行能力指的是在一定条件下，收费车辆排队出站，收费员在繁忙状态下，在一定时间内所能处理的最大汽车通行数量。随着交通量的不断增长，高速公路就会普遍存在不高效不通畅的问题。目前高速公路基本采用的是半自动收费方式，半自动收费方式典型的收费操作程序分为四步：收费员目测车型，在电脑内键入车辆信息，显示牌上会向驾驶员显示收费金额。收费员验看通行券手工收取通行费，再手工找零。然后发给车主由收款机打印或事先印好的收据，收据上记载了时间、地点、收费员编号、金额等。收费员正确完成收费流程后，收费车道控制机控制自动栏杆放行。这四个程序走完，至少要1、2分钟，货车由于要过磅，时间花费更多。比如北京八达岭高速公路收费站，它是连接关内和关外的交通要道，过往车辆非常多，堵车现象频繁发生。据某过路司机计算，某天他在堵车段共走了约5公里，历时4小时零4分，算下来时速约1.22公里。一辆货车从交费、过磅、受检，需要好几分钟的时间。这个路段每天一堵车就是几十公里、几个甚至十几个小时，司机们交的高速公路费，换来的就是每小时1.22公里的“高速”。3我国高速公路收费管理问题的原因分析3.1现行法律法规不完善我国政府在与高速公路收费相关法律法规的制度建设上存在严重的滞后性，到目前为止尚无一套较规范、较专业的政策和法规，使得各地政府只能依据自身的实际情况和经验通过尝试或摸索来建立关于高速公路收费管理的法规及制度，因此从宏观层次上对其缺乏必要的协调和统一。具体来说，2004年颁布的收费管理条例中有以下不完善的地方。（1）条例中对规定出台前存在的问题没有明确处理意见。2004年颁布的收费公路管理条例对收费公路的技术等级和规模、收费标准、收费期限、服务水平等提出了明确的要求，并对相关的审批程序也做出了更为严格的规定，但是与收费公路管理条例配套的法律法规至今尚未出台，致使该条例颁布前已建成的收费公路收费站设置过多过密、收费期限过长等问题一直未能有效解决。如四川省非封闭式收费公路上的284个收费站中，有131个间距不合规，其中10个收费站与其他站相距不到10公里。至2005年底，广东省经营性公路批准的收费期限大于30年的有28个，最长的为55年。（2）条例中规定的收费期限太模糊。收费公路管理条例第十四条规定，政府还贷公路的收费期限，按照收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。就政府还贷公路而言，收费的原则是偿还贷款、集资款，而经营性公路收费的原则是收回投资并有合理回报。当然后者还要考虑回报，不过却是要在合理的范围内。由于收费期限比较模糊，实际操作过程中，当地政府以收费作为融资的手段，将收费期限审批用30年来套。这种做法的结果有违公共负担平等的原则，同时有悖于行政收费的法理和收费目的。（3）现行条例中的核准程序规定不科学的问题。核准程序存在两大问题。第一缺少科学评价，因为与政府有关的部门去提出收费标准建设公路，然后由有密切关系的政府部门进行审批，本身就不一定科学，至少应引用社会一些机制，由无利害关系的第三方，而且有专业能力对收费标准包括建设过程、建设费用、收费周期贷款来源等逐一进行审核后，确定相应合理的收费方案。由第三方对收费公路运营状况进行不定期或者定期的监控，同时进行相应测算。根据测算的结果提出调整方案，由有关部门进行审批。如果不引入第三方，建设部门和审批部门都存在利益关系，首先高速公路开发部门有他的利益，他肯定要从利益的角度考虑，审批部门不能限于当时的审批水平认为是合理的，只能根据事态发展发现问题进行调整。第二就是缺少社会监督。高速公路收费标准的制定是一个很庞大的计算工程，有众多的数据因素，这不是一般人能够解决的。应由第三方权威部门有能力的部门参与评价参与听证，介绍收费部门评价的结果，由政府部门选择和决策，这样的话就能够把收费纳入社会监督中，通过公开透明科学的体系来建设核准程序是最恰当的。3.2地方政府受利益驱动地方政府在收费管理问题的认识上有偏差，政府高速公路原本应是政府向全社会、全民提供的基础设施、公共产品，应无偿供全社会、全民享用的。自1984年中央出台政策，规定高速公路以非收费公路为主，但为弥补当初政府投资的不足，可适当以贷款修路的收费还贷公路为辅。然而，地方政府反其道而用之，高速公路几乎都变成了收费公路为主，非收费公路为辅，并形成长期垄断性经营，大规模延长收费年限，大比例提高收费价格，密集增设收费站。究其原因是利益驱动，审计署调查发现：18个省（市）政府和交通部门将政府还贷公路应专项用于还贷的通行费收入291亿元，改用于其他公路和城市基础设施项目建设及偿还其他贷款、支出经费等。2001至2005年，辽宁省自定政策，按全省通行费的5%至5.5%提取资金7.5亿元，用于交警经费、交通补助费、服装费等。1999至2005年，河北省交通厅及下属三家高速公路法人单位，从5条高速公路通行费中违规提取超收分成资金等6.48亿元，主要用于发放奖金、福利、建设职工住房和办公楼等；河北省财政厅等单位从通行费中违规列支高速公路巡警经费、政府调节基金、再就业基金等2.1亿元。至2005年底，山西省长治市赵店桥等3个收费站累计收取通行费4.09亿元，市、县两级政府从中挪用2.73亿元，用于弥补财政支出。吉林省投资建设的敦化至白石山等4条收费公路，截