农户承包经营土地保护制度创新研究.docx

农户承包经营土地保护制度创新研究摘要：农户所承包经营的土地保护问题已 经成为 21 世纪中国政府急需解决 的重大问题 之一, 关系到中国 农村乃至整个社会的稳定与发展。本文从分析农户所承包经营的土地保护的现状以及缺乏保护的原因入手, 创新一种新制度来对农户承包经营的土地实施保护。这项新制度的内容主要包括四个方 面: 一是要高度重视农户所承包经营的土地的作用; 二是以法律的形式把土地承包经营权作为财产权规定下来; 三是要控制征地规模; 四是成立农户自己的组织。关键词: 农户 承包经营土地 保护 制度创新1.农户承包土地保护制度创新背景1.1土地保护的现状1.1.1农户所承包的土地被随意征用2004 年 2 月 26 日, 国土资源部副部长寿嘉华宣布由国务院国土资源部批准的高尔夫球场全国仅10 个, 而各地目前已建成 的就有 176 个, 有 166 个属违法项目, 这些项目的用地都是被随意征用的农户承包经营的土地。报刊文摘 2004 年 11 月 8 日报道: 2001 年甘肃武都区两水镇后村七、八两社的 50亩耕地被镇上强行征用 建市场, 村 民生活无保障。南方日报 2003 年 3 月 14 日报道: 农村土地承包法在一些地方成为一纸空文, 东北几个大城市由开发区热引发的! 圈地热圈走了农民 220 多万 hm 土地。 南华时刊 2004 年 9 月 8 日在惊暴大学城圈地内幕一文中报道: 占地 800 多亩的西京大学城成为最早入驻西部大学城的高校之一。据说由银行贷款 4 亿元建设而成的。该校宣传部工作人员声称,学校 800 多亩占地全部为荒地, 并无任何耕地。但现实却与之相反, 西京大学的占地全部是我们的耕地。何家营村村民说。何家营村紧依西京大学, 全村耕地面积约为 1000 亩, 其中被西京大学占用耕地面积为 160 亩, 另外被其他高校占地约 700 亩, 目前全村大多 数村民 已无 耕地。每人平均 只给 18000元, 但农民却永远失去了土地。由此可见, 由于土地产权主体不清, 尽管农民拿到了土地使用证, 也无法阻止土地承包的频繁调整和乡镇政府及村委会对土地使用权的硬性转让和各级政府随意征用。1.1.2滥占耕地、圈地的现象十分严重目前我国现有耕地约 15 亿亩, 是历史上耕地最少的时期, 而滥占耕地、圈地的现象十分严重, 导致大量失地农民的存在。据统计自 1997 年以来全国有 6700 多万公顷耕地被征用, 有 4000 多万农民成为务农无地、上班无岗、低保无份的三无农民, 给中国的经济发展带来了不利的影响, 增加了职能部门的工作量。如 2003 年广东省国土资源厅共受理来信 2512 件, 接待来访 1086 批次、3324 人次, 同比分别增加 92% 、53% 和 65% , 主要集中在违反国家规定设立各类开发区、非法批地、违法占地, 征地补偿安置标准低、补偿费被随意克扣或截留、拖欠情况严重, 补偿安置费用不到位以及探矿权、采矿权纠纷等问题上, 占总信访量的 90% 以上。在形式上有两种突出情况: 一是当地政府擅自制定公路征地补偿标准, 造成补偿不合理或不合法; 二是征地后暂不给补偿, 待地块开发后卖掉再补, 造成征地 后农民成了三没人员( 没地、没钱、没工作) 。以浙江省为例,如果征地成本价是 100% , 那么在征地收益 分配中地方政府占有 20 # 30% , 企业占有50% , 村级明在征地过程中地方政府和企业成为赢家, 受到损害最大的就是农户。1.2.土地缺乏保护的原因1.2.1土地所有权归属不具体现行的农村土地所有制结构是以 1962 年实行的三级所有制为基 础确定的。三级即乡( 镇) 、村、组。从法律上看界限十分清楚, 但到具体每一块土地, 所有制形式和所有权归属则比较模糊, 具体属于哪一个集体所有, 是乡镇, 是村, 还是组, 不明确。同时乡镇、村、组是行政单元, 并不是经济学概念上的经济集体, 也不是法律概念上的经济法人, 所以主体不明确、法律界定不清楚。由此造成土地所有权的模糊使得农民没有真正掌握土地, 结果是基层政权及乡镇或村干部掌握了绝大部分的土地处置权, 农民则失去了土地所有权。农民与土地的关系仅仅是法律意义上的承租关系, 而村委会与乡镇政府则成为事实上的委托代理关系。在政府征用农民的土地发生争议时, 村委会往往站在委托方政府一边, 农民则成为孤家寡人。1.2.2土地经营权性质不科学目前, 各种法律对农户土地承包经营权的性质都没有做出明确的规定, 使得一些地方政府在实践中把农户土地承包经营权看成是一种债权, 理由是土地承包经营权是基于联产承包合同而取得, 而联产承包合同属于债权性质。所谓的债权是指按照合同的约定或者依照法律的规定, 在当事人之间产生的特定的权利和义务关系。最典型的债权为合同之债。比如购买土豆的行为就是货主与购买者之间基于一个愿卖、一个愿买而形成的一种卖方交货、买方交钱的债权债务关系。基于债权认识在实践中各级政府对农户承包经营的土地进行随意征用, 因为政府是债权人, 可以随时终止合同。1.2.3利益驱动政府违法征地法律明确规定农户土地承包经营权受到保护,如 民法通则 第 80 条规定:公民、集体依法对集体所有的或者国家所有的, 由集体使用的土地的承包经营权, 受法律保护。土地管理法 第 13 条规定: 依法登记的土地所有权和使用权受法律保护, 任何单位和个人不得侵犯。该法第 45 条规定:征用下列土地的由国务院批准: ( 一) 基本农田; ( 二) 基本农田以外的耕地 超过 35 公顷的; ( 三) 其 他土地超过70 公顷的。这说明党中央国务院高度重视基本农田的保护。 中华人民共和国农村土地承包法 第九条规定:国家保护集体土地所有者的合法权益, 保护承包方的土地承包经营权, 任何组织和个人不得侵犯。我国吉林省 关于积极推进农村劳动力转移就业有关问题的通知 中规定:农民工土地承包经营权不变, 任何单位组织和个人不得非法剥夺农民对土地的承包经营权。而政府作为法律的维护者、执行者应当严格按照法律的规定对农户承包经营的土地实施最严格的保护, 但是由于利益的驱动, 一些地方政府执法违法, 强行征用农户所承包的土地, 严重影响了农村的稳定与发展, 导致农户承包经营的土地问题成为三农问题之中最严重的难题。2.农户承包经营土地保护制度创新要件2004 年 10 月 13 日, 温家宝总理主持召开了国务院常务会议, 讨论 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 。会议要求认真做好以下几项工作: 一是严格执行土地管理法律法规, 加大土地执法力度,严肃查处非法批地占地等违法案件。二是切实保护基本农田。全国现有基本农田总量不能减少, 用途不能改变, 质量不能下降。基本农田要落实到地块和农户, 严禁擅自改变和占用。严格执行耕地占补平衡制度。三是改革和完善土地管理制度, 综合运用法律经济和必要的行政手段, 实行标本兼治, 有效地解决土地管理中存在的 问题。四是运用价格机制, 调控用地。土地价格要反映土地价值, 制定基准地价和协议出让土地最低价标准。五是维护国有和集体土地所有者的权益。不得违反国家规定低价出让土地和减免建设用地有偿使用费, 防止国有和集体土地资产流失, 稳定农村土地基本经营制度, 维护农民土地承包经营权。六是切实保障被征地农民的利益, 完善征地补偿办法, 妥善安置被征地农民。加快清理偿还拖欠的征地补偿安置费用。七是大力推进节约和合理用地。八是继续深入开展土地市场治理整顿, 清理开发区和纠正违法违规占地, 要一抓到底。违法违规设立的不具备条件的各类开发区要坚决撤消, 圈占的土地能复耕的要限期复耕。九是强化耕地保护和土地管理责任制。根据国务院常务会的精神, 本文认为农户承包经营土地保护制度创新要件主要由要充分认识土地保护的作用、以法律的形式把农户的土地承包经营权 作为财产权规 定下来、严格控制征地规模区分公益和经营性两种不同性质的用地、成立农户自己的组织四个部分构成。2.1.要充分认识农户承包经营的土地的作用土地是农民工作和生活的重要场所和 生存基础。拥有土地是农民与社会其他人群相区别的一个重要特征。由于农民拥有稳定的土地使用权, 来自于土地的收入成为农民最基本、最可靠的收入来源,是家庭保障最基本的经济基础, 也是农民最后的一道生活安全保障。土地对农民的社会保障功能可归纳为以下六个方面: 一是土地为农民提供基本的生活保障, 担负养老保障功能, 拥有一份土地, 自己耕种或由子女耕种, 农村老年人口就有了基本生活依靠和来源; 二是土地为农民提供就业机会, 也为从事非农产业的农民提供失业保障, 拥有一份土地, 从事非农产业的农民在就业状况不佳的时候, 就可能退而务农, 并获取基本的生活资料( 楼喻刚, 2002) ; 三是为农民的后代提供土地继承权, 成为家庭代际养老的基础; 四是土地对农民有直接收益功效; 五是土地对农民有资产的增值功效; 六是免得重新获取时掏大笔费用的效用。在城乡的二元政策下, 土地是国家赋予农民社会保障的载体。由此可见, 土地对农民来说担负着两项任务: 一是生存保障功能; 二是就业保障功能。2.2.以法律的形式把农户的土地承包经营权作为财产权规定下来2.2.1.农户土地承包经营权是一种具有排他性的物权1998 年 10 月, 中共十五届三中全会通过的 中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定 ,用家庭承包经营代替了联 产承包责任制, 至此, 从1982 年到 1998 年使 用了 16 年联产承包责 任制退出历史舞台。这说明现实存在的农户分户经营体制既不是联产计酬, 也不是责任制, 而是现代中国农业发展的一种过渡形式。因为家庭承包经营体制在生产力达到一定程度的时候就要退出历史舞台。这表明农户目前是独立的生产者, 劳动成果首先属于农户所有, 然后农户根据法律规定的义务向政府和集体缴纳税费。在这种背景下本文认为农户土地承包经营权应当是指特定社区的特定人口拥有承包社区所有的一份土地中的资格权、身份权, 即具有排他性的物权。 农村土地承包法 第二十六条规定:承包期内, 承包方全家迁入设区的 市, 转为 非农业户口的, 应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的, 发包方可以收回承包的耕地和草地。由此可见, 不是特定集体经济组织的成员是不能够取得该集体经济组织的土地承包经营权。这表明土地承包经营权已经不是一般意义上的债权, 因为一般意义上的债权没有特定身份的限制, 而是一种具有排他性的物权。所谓的物权是指权利主体为直接支配物而具有排他性的财产 权。所有权 为典型的物权。比如房屋所有权人对其房屋享有完全排他性的占有、使用、收益和处分的权利, 未经所有权人许可或出现法定之情形, 第三人不得占有、使用、处分该房屋或从使用该房屋中获取收益。其主要理由是土地承包经营权是民法通则第五章民事权利第一节：财产所有权和与财产所有权有关的财产权所直接规定的权利, 同时承包人对所承包的土地有在法律和合同规定范围内直接控制、使用的权利。2004年 10 月 22 日, 提请十届全国人大常委会第十二次会议审议的物 权法草案更加明确规定:国家所有权、集体所有权、私人所有权、土地承包经营权等都属于物权, 物权的客体主要是动产和不动产。权利人享有的物权, 受法律保护。任何单位和个人不得侵害物权。2.2.2.农户土地承包经营权是一种具有排他性的财产权农村土地承包法 第四十二条直接规定了土地承包经营权的物权性质。该条规定:承包方之间为发展农业经济, 可以自愿联合将土地承包经营权入股, 从事农业合作生产。该法第四十条规定: 承包方之间为方便耕种或者各自需要, 可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换。这表明土地承包经营权就是一种财产权。作为财产权的土地承包经营权在 承包期内能够 继承、出租 和流转。农村土地承包法 第十六条第一款规定: 承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利。该法第三十一条规定: 承包人应得的承包收益, 依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡, 其继承人可以在承包期内继续承包。该法第五十条规定: 土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的, 该承 包人死亡, 其应得的承 包收益, 依照继承法的规定继承; 在承包期内, 其继承人可以继续承包。该法第三十九条规定: 承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方, 承包方与发包方的承包关系不变。第三十六条规定: 土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等, 应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有, 任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。由此可见, 土地承包经营权就是一种具有排他性的财产权。正如恩格斯指出: 耕地起初是暂时地、后来便永久地分配给各个家庭使用, 它向完全的私有财产的过渡, 是逐渐完成的, 是与对偶婚制向一夫一妻制的过渡平行地完成的。个体家庭开始成为社会的经济单位了。因此, 在实践中要把土地承包经营权作为一种财产权赋予农民, 使农民能够像拥有自己家里的一台电视机一样拥有土地。确立了农民的土地财产权以后, 将大大增加农民对土地处置的自由度, 使得土地转移价格大大提高, 权势阶层将不再会获得暴利,这本身就会遏制土地的兼并和侵占。因此在实践中把土地承包经营权作为一种财产权在各种法律中规定下来, 给每个农户发放一个财产权的证书, 就向房屋所有权证书效力一样。因为我国宪法明确规定公民私有财产不可侵犯, 这样作为一种私有财产权的土地承包经营权在实践就不会被剥夺, 农户承包经营的土地就可以得到有效的保护。2.3.严格控制征地规模, 区分公益和经营性两种不同性质的用地政府征地必须符合法律的要求, 补偿合理, 明确界定公共利益的界限。中华人民共和国宪法第十条第三款规定: 国家为了公共利益的需要, 可以依照法律法律规定对土地实行征收或者征用, 并给予补偿。所谓的公共利益是政府在公权限制私权过程中的行为边界, 也是公民接受限制的行为边界。法律要以列举或排除的办法对公共利益做出严格具体界定, 防止假公济私、进行商业开发等违法行为。严格法律程序, 特别是征用程序和救济程序, 建立司法审查制度。现有的法律中缺乏对侵权行为的审查和有效的司法救济。由于政府的强大与私人的弱小, 政府侵犯公民 私人财产权的行为在实 践中层出不穷, 因此要提高农民的法律权利意识。征地权是国家的强制性行政权力, 应当严格用于水利、交通、国防、义务教育、公共卫生、公检法设施等国家重点公共设施建设, 不能用于商业开发, 更不能成为企业行为。工商企业用地应当在符合土地利用总体规划和城镇建设规划下, 通过向国家、农民购买、租赁或以土地参股等市场方式取得, 价格由市场决定。要健全并坚决执行经营性用地招标、拍卖、挂牌、出让制度, 严格规范协议出让土地行为。征地是政府行为,安置失地农民也是政府的责任, 切实保障被征地农民的知情权、参与权和申诉权。2.4.成立农户自己的组织土地协会所谓的协会是由独立的经营单位组成, 保护和增进全体会员既定利益的非盈利组织。农户是市场经济的主体, 是事实上的民事主体, 也是农村土地承包经营权的 主体。成立农 户自己的组 织 # 土地协会, 主要原因在于村委会与乡镇政府成为事实上的委托代理关系, 无法成为农民的代言人。土地协会在涉及农户切身利益尤其是征用农户土地时, 同村委会、乡镇政府进行谈判比单个农户进行谈判成本要低、效果要好。而每位农户在交纳一定的费用后就可以成为土地协会的会员。当然这里存在一个问题: 党支部怎么办? 作为基层党支部不能干涉农户的微观经济行为。基层党支部应当按照1998 年通过的 中国共产党基层组织工作条例 的要求去履行自己的义务, 行使自己的权利, 在实践中既不能越位, 也不能缺位。村委会也应当按照 村民委员会组织法 来行使自 己的权利, 履 行自己的义务。这样在实践中就形成村委会、党支部、土地协会( 农户自己的协会) 三足鼎立的局面, 有利于农村的稳定和权利的分散与监督, 权利的过分集中必然导致腐败, 在农村, 若是权利的过分集中就必然导致农户承包的土地被随意征用, 农民在土地上的就业就会处于一种不安全的状态。本文认为党支部的先锋模范作用主要表现在以下几个方面: 一是作为党的路线方针政策的传达者,要对其进行深刻的学习与领会, 及时地传达到群众中去, 同时把群众对党的意见及时地收集上来, 以利于党能够及时掌握群众的思想状态, 为农村的进一步发展制定符合农村实际的各种政策提供依据, 发挥党和人民群众的桥梁作用; 二是广大的农村基层党支部成员应当成为实践党在农村各项政策的先行者, 起到一个示范的作用, 有利于群众对党的政策有一个直观的认识, 能够在较短的时间内使广大群众的思想认识统一到中央的政策上来; 三是党支部作为农村的战斗堡垒作用, 主要体现在农村遇到险情灾情