收购储备土地价格评估.pdf

四川师范大学 硕士学位论文 收购储备土地价格评估 姓名：李夏 申请学位级别：硕士 专业：人文地理 指导教师：周介铭 20110310 收购储备土地价格评估 人文地理学专业 研究生：李夏指导教师：周介铭 l i i i il iiiii i i ii1i i ii l l i l i i i i i y 2 0 9 5 0 7 0 摘要：随着城市土地制度的不断发展和完善，收购储备土地价格评估问题 有着其充分的理论研究价值和必要性。本文首先通过对土地储备制度的分析， 将土地储备的来源分为了四个类型。在现行收购储备土地评估的实际研究过程 中，土地收购与被收购双方对土地增值收益的分配是一个重点和难点。为了跨 过这个技术难题，笔者将生产要素贡献理论引入了收购储备土地价格评估的方 法研究中，以土地生产要素贡献额度为视角着重分析了收购储备集体土地价格 评估的方法和过程。通过对现行土地管理制度的研究和划拨土地地价内涵的分 析，阐述了收购储备城市划拨建设用地价格评估的方法，并对收购储备城市出 让建设用地价格的评估和政府无偿收回土地两个问题进行了说明。在实证分析 中，笔者先以成都市集体土地收购储备评估价格为例，充分说明了收购储备集 体土地价格评估方法的可行性。然后以发达地区集体土地储备评估价格为横向 比较，说明了收购储备提及土地价格评估方法的科学性。笔者以某宗划拨用地 收购储备评估价格为例，阐述了收购储备城市划拨建设用地价格评估方法的可 行性。 关键词：收购储各土地价格评估生产要素贡献土地生产要素贡献度 a b s t r a c t w i t ht h ec o n t i n u o u sd e v e l o p m e n to f c i t yl a n ds y s t e ma n dp e f f e c t , p u r c h a s e a n dr e s e r v el a n dp r i c ea p p r a i s a lh a si t sf u l l s t u d yo ft h et h e o r yo ft h ev a l u ea n d n e c e s s i t y t h i sp a p e rf i r s tt h r o u g ht h el a n dr e s e r v es y s t e ma n a l y s i s ，t h el a n dr e s e r v e o fd i v i d e di n t of o u rt y p e so fs o u r c e s i nt h ec u r r e n tp u r c h a s ea n dr e s e el a n d e v a l u a t i o no ft h ea c t u a lr e s e a r c hp r o c e s s ，l a n da c q u i s i t i o na n da c q u i s i t i o n st ob o t h s i d e so ft h el a n da p p r e c i a t i o ni n c o m ed i s t r i b u t i o ni sak e ya n d d i f f i c u l t i no r d e rt 0 c r o s st h ed i f f i c u l tt e c h n i c a lp r o b l e m s ，t h ea u t h o ri n t r o d u c e st h et h e o r yp r o d u c t i o n f a c t o r sc o n t r i b u t et h ea c q u i s i t i o no fl a n dr e s e r v ep r i c ea s s e s s m e n tm e t h o ds t l l d w i t hl a n d p r o d u c t i o ne l e m e n t sc o n t r i b u t i o nl i m i to nt h e a n a l y s i s劬mt h e p e r s p e c t i v eo fc o l l e c t i v el a n dp u r c h a s ea n dr e s e r v ep r i c ea s s e s s m e n tm e t l l o da 1 1 d t h ep r o c e s s ，t h i sp a p e re x p o u n d st h ep u r c h a s ea n dr e s e r v ec i t yc o n s t r u c t i o n1 a i l d p r i c ea s s e s s m e n to ft h et r a n s f e ra n dt h em e t h o d st op u r c h a s ea n dr e s e r v et h ec i t y c o n s t r u c t i o nl a n dp r i c ee v a l u a t i o na n dg o v e r n m e n tg r a t i sl a n dt w op r o b l e m sa r e i l l u s t r a t e d t h ee m p i r i c a la n a l y s i s ，t h ea u t h o rf i r s tc o l l e c t i v el a n da c q u i s i t i o n si n c h e n g d ur e s e r v ep r i c ee v a l u a t i o nf o re x a m p l e ，f u l l ye x p l a i np u r c h a s ea n dr e s e r v e p r i c ee v a l u a t i o nc o l l e c t i v el a n dt h e f e a s i b i l i t y o ft h em e t h o d a n dt h e l l t 0 d e v e l o p e da r e ai nt h ec o l l e c t i v el a n dr e s e r v e p r i c ee v a l u a t i o n f o rh o d z o n t a l c o m p a r i s o n , t h a tt h ep u r c h a s ea n dr e s e r v el a n dp r i c ee v a l u a t i o nm e t h o d sm e n t i o n e d s c i e n t i f i cn a t u r e t h ea u t h o ro fl a n dp u r c h a s ea n dr e s e r v ea p o p ee v a l u a t et h ep r i c e t o ra l le x a m p l e ，t h i sp a p e re x p o u n d st h e p u r c h a s ea n dr e s e r v ec i t yc o n s t r u c t i o nl a n d p r i c ee v a l u a t i o nt r a n s f e rt h ef e a s i b i l i t yo ft h em e t h o d h 第一章引言 1 1 选题背景 土地，地球表层的陆地部分及其以上、以下一定幅度空间范围内的全部环 境要素，以及人类社会生产生活活动作用于空间的某些结果所组成的自然一经 济综合体。资源属性和资产属性是其最基本属性。据统计，我国土地资产总量 巨大，2 0 0 1 年底当年测算，我国城市土地资产总量，至少不会少于2 5 万亿元， 远远超过国有的其他资产，约占我国国有资产总量的7 6 。我国地大物博， 且正处于经济高速发展时期，土地因为其特有的自然经济属性和特殊的重要性 在其发挥着重要作用。而在社会经济高速发展中，土地资源的不断减少体现了 土地资源的稀缺性，它与社会不断增长的经济需求和土地需求之矛盾显得尤为 突出。而土地储备制度正是在这一社会经济大前提下的产物。 土地储备制度是在我国土地房地产市场不断活跃，土地使用制度不断改革 过程中应运而生的以盘活城市存量土地、实现城市土地资源与经济需求平衡发 展的一项土地管理制度。在具体执行过程中，各级人民政府( 土地储备中心) 在法定程序批准范围权限内，依据城市建设、土地利用和市场供求关系变化的 总体需求，通过收购、收回等方式进行土地储备或土地的一级开发，以加强政 府对土地利用的有效供应，为城市建设提供土地资源。 1 9 9 6 年以来，上海、南通、杭州等城市先后成立了土地储备机构，并在 防止土地资产流失，盘活存量土地，城市土地利用效率等方面取得了显著的成 就。2 0 0 7 年底，国家颁布了- i - _ 地储备管理办法，使得城市土地储备制度在 体制上进一步得到完善，理论依据更加充分。 然而，在我国城市土地储备取得一定成绩的同时，也涌现出了许多待解决 的问题。其中收购储备土地价格的评估就是其中经常面对且十分敏感的问题， 因为它涉及到了收购土地方( 政府) 与被收购土地方之间的利益分配，而且土 地储备与收购储备土地价格的评估就其本质上来说是一种市场行为，我们的收 购与被收购双方有着其特殊的政治地位的差距，因此，它亦涉及到我们社会经 济的稳定与和谐发展。通常收购土地价格的评估主要问题就在于关于地价内涵 的界定，相关法律法规的不够完善( 如物权法中对土地发展权是否属于土地使 用权未做明确规定) ，收购双方由于出发点不同导致对土地收益的不同期望等， 本文拟在讨论收购储备土地价格的评估，对储备土地价格评估过程中地价内涵 进行界定，土地增值收益分配等问题做出研究，建立一套符合社会主义市场经 济体制的评估体系。 1 2 研究的意义 目前，关于土地储备运行过程中争议最多的就是储备土地收购价格问题， 而在收购价格中争议最多的也就是收购双方的利益分配，即土地增值收益的分 配。关于土地增值收益分配的问题实际是一个土地权利归属的问题。一般，构 成土地价格内涵的土地权利包括土地所有权、土地使用权、土地处置权和土地 发展权。而土地增值收益的分配问题实际上就是土地发展权的归属问题。而我 国现行物权体系中对土地发展权的归属并未做明确说明，只能通过从现行法律 规定、具体情况，依据市场原则、公平合理等原则去推定。 基于上述的理论依据和原则，本文将从储备土地来源入手，对储备土地来 源进行分类，以收购储备土地的价格内涵和收购双方利益分配为视角，分别对 现在土地储备法律规定下不同储备来源的储备土地确定价格的方法以及储备 土地的价格内涵进行重新衡量，力求揭示储备土地价格确定中各类土地的价格 内涵之间的差异，为制定符合经济学规律的储备土地价格提供理论依据，对储 备机构在具体执行土地储备过程中遇到的敏感的土地增值收益分配等有关储 备土地评估价格的问题做出分析和解释。 1 3 国内外研究现状 土地储备制度是一种现代的土地管理制度。在1 8 9 6 年的荷兰，土地储备 制度最早开始实施。其后，许多西方资本主义发达国家或地区开始推行并实施 土地储备制度。比如法国、美国、澳大利亚等。由于各国开始实行这项制度较 早，且都有其独特的政治经济体制和人文背景，因此基本都以形成了一套具有 各国特色的土地储备运行模式。 在收购储备土地价格评估问题上，虽然各国的政治经济体制，文化背景， 土地制度发展历程不尽相同，但还是有着其实质上的几点共通性：一，由于国 外其土地所有为私有制，使得政府在收购时有必要保持其秘密性，或者辅以相 关政策，以达到防止土地投机，控制土地价格上涨的目的：二，土地储备权利 必须属于政府特有或者有公益性质的团体( 州政府或区域性机构) ；三，在土 地收购过程中，必须给被收购土地补偿，且补偿依据参照市场价格来执行。 杜葵认为储备土地价格评估价格的关键在于土地权利的界定，从土地收购 双方对被收购土地拥有的权利和利益的角度分析，土地收购补偿价格的内涵 应是与原土地使用者对被收购土地拥有权利和利益相一致的土地经营权或部 分处置权价格，价格内涵构成中不包括土地所有权和土地发展权价格晗1 。 程峰认为储备土地价格评估应遵循市场原则，采用市场价值标准。 欧阳安蛟认为储备土地价格评估可以借助国际经验，以权利和利益相符 合、土地收购价格和安置补偿分离、经济贡献为原则，用资金平衡的思路和方 法对储备土地价格进行评估，即收购价= 土地再开发预期地价一土地平整及基 础设施开发费。采用资金平衡的思路确定收购价格的思路是以整个城市作为平 衡区域。 国外大多数国家的土地储备制度已经存在并实施了许多年，其与本国的实 际情况及市场经济制度契合度也很高。而我国的土地储备制度推行不久，但仍 然是以市场为驱动，政府执行的一种市场行为。所以与其他国家土地储备的这 些共同点决定了我国借鉴它们收购储备土地价格评估经验的可行性。在我国储 备制度的现阶段，价格评估也是一十分有争议，敏感的问题，对国外一些成功 经验的吸收和采纳，也是具有其意义和必要性的。 与国外相比，我国目前关于收购储备土地价格评估问题的争论主要在于被 收购土地拥有权力，地价内涵的界定以及土地增值收益的分配等问题上。大多 数研究认为，土地所有权的权力状态已经明确( 我国实行社会主义土地公有 制) ，土地使用权则可以跟据土地出让合同或者相关土地划拨文件得知。土地 处置权广义上包括了土地出租，土地抵押，土地转让等，相关的法律法规文件 以及被收购方在获得土地使用权时签订的合同文件也明确注明了土地的利用 方式和准许利用条件。而土地发展权，则是收购双方在储备土地价格评估上争 议最多的问题。一般来说，土地发展权即是土地在最佳规划条件下产生的土地 权益，可以这么理解，伴随着土地用途和土地规划的改变，土地的收益产生了 比较大幅度的增值，而收购双方由于其各自出发点的不同，对土地增值收益的 3 分配产生了分歧。目前我国的现行法律没有直接就土地发展权的归属做出直接 的解释，但是一般认为土地发展权属于国家，收购土地评估价格的内涵原则上 应与被收购土地方原拥有的土地权力相一致。 本文旨在通过储备土地来源入手，在现行法律法规制度下，对各种不同类 型的储备土地权利状态和土地增值收益特点进行分析，运用土地评估，经济学 中利益分配，贡献原则等基本原理对收购土地价格评估进行研究，希望对土地 储备制度具体运行中遇到的一些争议问题做出合理的解释。 1 4 研究内容 本文研究的内容主要分为以下几个方面： ( 1 ) 土地储备制度的研究 ( 2 ) 按照储备土地来源的分类分别研究土地储备评估方法 ( 3 ) 储备土地价格评估的实证研究 4 第二章储备土地评估的理论依据、原则和技术路线 2 。1 理论基础 法律基础：我国的土地所有制为公有制，在此基础上，我国推行了国有 土地有偿使用。土地管理法第2 条规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度 n 1 。所以即使在土地储备过程中，收购方即使是政府一方，也必须有偿使用土 地，这是收购土地价格评估的一大重要法律基础。其次，我国土地管理法第2 条亦规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并 给予补偿。 这是我国土地储备机构进行土地储备或土地储备制度建设的法律 依据。 在土地储备过程中，收购与被收购双方在行政上是一种管理与被管理的法 律关系，而在具体收购行为中又是依据市场规律，体现市场原则的平等法律关 系，这次在我国特色社会经济文化背景下土地储备法律依据的一大重要法律特 点。 估价理论基础：土地价格是由土地权利和土地权利所能带来的预期收益所 决定的。我国实行城镇土地公有制，即城镇土地为国家公有，土地储备过程中 土地被收购方实际被收购的是土地所有权。在土地价格的组成中，由于国家对 土地所有权的垄断因此形成了土地价格的基础即绝对地租。土地使用者具体每 宗土地的权利状态不尽相同，土地使用者对土地的资金、劳动力投入不尽相同， 土地所在的区位各有优劣，因此形成了土地价格的一大重要组成部分，即级差 地租。我国现行土地评估价格是指在某一特定时刻某一特定权利状态某一特定 利用方式下的土地权益在经济形式上的体现。土地估价方法中主要有收益还原 法、市场比较法、成本比较法、剩余法、路线价法、基准地价系数修正法等。 其中受益还原法适用于有收益或潜在收益的土地和建筑物。市场比较法仅适用 于市场比较稳定，有足够交易案例的地区，并且交易案例与待估地块应有相关 性和替代性，成本逼近法适用于新开发土地、土地市场欠发育，交易实力少的 地区，城区和市区除外的工业用地估价以及既无收益又无交易情况的学校公园 等特殊性土地的估价。剩余法适用于待开发土地的估价、现有房地产中地价的 单独评估和在建工程。路线价法适用于城市的估价方法。基准地价系数修正法 适用于具备基准地价和相应修正体系成果的城镇中的土地估价。 需做说明的是，本文中土地评估价格即土地权利在经济上的体现则是以土 地收购储备为前提。 土地评价理论基础：土地评价是在特定的目的下通过土地质量对上地的自 然和经济属性进行综合鉴定，确定土地等级，揭示不土地质量等级的空间分异 的过程。它的核心内容是土地质量，即按照一定的利用方式的要求来诊断上地 质量，对土地的生物生产能力以及其他生产能力进行综合鉴定，以实现评价的 基本目的。土地质量受到土地的白然属性和社会经济属性等的综合影响，土地 评价研究不仅涉及土壤、地貌、气候、水文、植被等自然科学的研究领域，而 月涉及土地利用技术、经济学、社会学等多方面的内容。 土地质量是土地的综合属性，是土地对策略和社会经济活动过程及其结果 产生影响的一种量度。土地质量对一定种类用途的土地适宜性的影响起着明显 的作用，是与利用有关，并有一组相互作用的简单土地性质组成的复杂土地属 性。 由于土地最重要的特征是具有生产力，所以在土地分等定级中指的土地质 量实质上就是土地的综合生产质量( 包含土地的自然生产力和渗入了劳动的经 济生产力) ，或因这种综合生产力而形成的不同的土地劳动生产率质量。在不 同的土地利用状态下，土地的综合生产力有不同的构成，土地质量的含义也有 所差异。土地评价是根据不同的用地目的来评定土地的适宜性和生产力潜力。 而本文中，土地评价的理论将主要被引入土地增值收益的评定中，因为土地增 值收益其实质上也是土地质量或者说土地生产力的一种。 经济学基础( 贡献原则) ：在资产评估中，贡献原则是指某一资产或某一 资产的组成部分，其价值高低取决于他对整体资产的价值贡献，或者说缺少该 资产使整体资产受到的价值损失。土地就其本质上来说也是一种资产，宏观来 看，整个土地资产对我国占我国国有资产的总值比例巨大，从而在很大程度上 影响着我国的社会经济发展，微观来说，土地资产对它所在区位的整个区域的 整体经济有很大影响，以土地投资造成土地增值收益的视角来看，当政府或者 土地使用权利者对土地进行投资后，比如政府进行的基础设施，公共设施的建 设以及土地被收购方对土地的资金和劳动力投入，对土地的成功经营和投入管 理成本等，都将导致土地资产对它所在区位的整个区域整体经济发展和人口聚 6 集做出贡献。 生产要素贡献理论：生产要素一般意义是指社会进行各种生产经营经济活 动中所需要的一起要素、资源以及环境条件。如果把社会经济生产活动看成是 一个严密整体的话，那么严密整体的产生和运行正是因为各个生产要素不同程 度的贡献综合作用导致。关于生产要素的范畴与分类，主要见于经济学研究中。 西方现代经济学认为生产要素基本包括四种，即资本、劳动力、土地、企业家 才能四种。随着现代社会经济不断发展，社会分工越来越细化，各种社会经济 活动中权利体系越来越明确，科技、信息等生产要素也作为相对独立的要素越 来越多的参加到社会经济活动中来。 土地作为生产要素的一大重要组成部分，土地在社会经济活动中发挥的重 要作用和创造的重大财富早已被人们所认识。关于土地作为生产要素在社会经 济贡献几何的问题在经济学理论中各有不同。古典经济学中的代表人物威廉 佩蒂和亚当斯密认为土地作为生产要素在生产经营活动中占有最高地位，贡献 比例最大，素有“土地是财富之母”的著名观点。随着经济的发展，西方经济 学理论认为，资本和技术的投入在经济增长中作用越来越大。而土地生产要素 参加生产经营活动的形式越来越多元化，土地生产要素的绝对重要作用较以前 有所降低。 但不可否认的是，无论是哪种经济学流派，无论土地作为单独生产要素或 者是列入资本生产要素，特别是从我国的实际经济结构出发，土地要素都在生 产经营活动包括城市建设、社会经济发展等诸多方面占有重要地位，做出重要 贡献。 按生产要素贡献分配是一种兼具效益和公平的分配原则，中共十五大提出 “按生产要素分配 的观点，中共十六大进一步明确了“生产要素按贡献参与 分配月的原则。生产要素按贡献分配观点的提出为储备土地所面临的土地收益 分配问题提供了政治基础、理论依据和实现途径。 2 2 储备土地评估的原则 储备土地的评估从根本上来说是关于土地的评估，是储备土地权利特点和 地价内涵的界定，是储备土地收购与被收购双方利益分配的问题。储备土地的 评估应符合市场经济和权利利益相符合的规律，因此，收购储备土地评估应遵 循以下原则： 一，综合分析全面考虑原则 土地增值收益是受到土地收购与被收购双方多种具体行为的综合影响，各 种影响因素不同，导致土地增值幅度也不同，从而影响到最终土地增值的具体 收益。因此在土地增值影响因素选择中要全面考虑基础设施建设、公共设施建 设、土地用途改变、被收购方地上建筑投资对土地价值影响、被收购方合理经 营管理造成土地区位经济驱动力增强等各种因素对土地增值收益的影响，并对 这些因素进行综合因素研究，按其差异进行权重测定，使最终土地增值收益分 配结果具有较高的准确性，科学性和逻辑性，测算出科学合理的土地增值收益 分配。 二、主导因素原则 影响土地增值收益的因素众多，各因素对土地增值收益的影响各有差异。 因此，应重点分析对土地增值收益影响起主导和控制作用的因素。根据收购储 备土地价格评估和土地增值收益产生的实际情况，在研究分析基础上，以土地 收购与被收购双方基础设施建设、公共设施建设、土地用途改变、被收购方地 上建筑投资对土地价值影响、被收购方合理经营管理造成土地区位经济驱动力 增强等为土地增值收益贡献比例的主导因素，从而使土地增值收益分配额有严 格和科学性和操作方法上的简便性。 三、因地制宜原则 土地评价中，评价方案、评价依据和标准，必须根据评价地区的具体情况 确定。在土地增值收益影响因素的选取中，不同储备土地的对象，其土地收购 与被收购双方对土地增值的影响方式不同，投资程度不同，土地权利状态也不 可能完全一致，导致其影响因素权重会有一定差异。而这种差异必然会对土地 增值收益的最终分配结果产生影响。例如由农用地经过统征方式进入土地储备 和城市建设用地依法征收进入储备，其原土地使用权权利者对土地增值收益的 8 贡献方式和影响方式就不一样。因此，虽然土地评价的原理基本一致，土地增 值收益分配的理论依据基本一致，但其具体影响因素的选择则应因地而异。 四、定量和定性相结合的原则 在土地增值收益影响因素选择中，应尽量把定性的、经验性的分析进行量 化，对能够量化的指标用定量化的方法来表示，做到以定量为主，定性为辅， 以减少人为的随意性、提高影响因素权重的精度和影响因素与实际的吻合度。 五、合理确定投入水平原则 必须合理考虑土地收购与被收购双方的土地投入水平。对于任何土地而 言，要利用土地获取其一定收益，就必须有相应的投入。而土地收购与被收购 双方对土地的投入呈现一个微妙的复合型关系。一般来说，政府行为具有区域 性，宏观性和可持续性，而土地被收购方具有经济利益最佳和利用程度最高的 特点。因此，在界定双方投入水平的时候要根据科学合理的原则，合理确定投 入水平。 六、区位影响原则 任何土地的存在都不可能单独存在一独立空间，而是存在某一特定的自然 社会经济区域之下。而土地收益也随着区位的积极和消极影响而产生增值和贬 值。因此，要确定收购与被收购双方对土地增值收益的影响，必须考虑其投入 成本对土地所在特定区位的积极影响从而导致的土地收益的增值。 2 3 技术路线 笔者在本篇论文中，将储备土地来源归纳总结，依据储备土地的特点，将 储备划分了四个类型分别进行研究，具体技术类型如下： 9 。 巨巨圈臣翌雪 1 0 不涉及价格问题 市场评估价橇 市场评估价格减去出让金 接土地生产要素贡献理论测算 第三章土地储备制度的概述 3 1 土地储备制度 3 1 1 土地储备产生的原因 土地储备的产生从根本上来源土地作为资源其自身的稀缺性和社会经济 发展对土地资源的需要不断扩大的矛盾。自然资源按照其生成特点可分为可再 生资源和不可再生资源。土地作为不可再生资源，其位置固定，面积有限，土 地供应量持续减少。而城市发展过程中，人口持续增长，依托土地资源产生的 经济活动越来越频繁，土地需求量越来越大。为了从制度上、过程中缓解两者 之间日益增长的供求矛盾，土地储备制度应运而生。 3 1 2 土地储备制度产生的原因 在市场经济活动中，每一个市场经济活动都有着市场经济权利主体，市场 经济权利主体都以获得自身最大利益为根本目的。因此，市场经济权利主体的 经济活动动因并非一致。针对于整个社会的规模经济效应和资源有效利用甚至 是非理性和有害的。国家作为社会的统治者和经济次序的管理者对各经济活动 权利主体的非理性行为应予以矫正，对社会资源的有限利用应予以促进，对经 济次序的有效运行应予以梳理。因此，在长久以来，国家针对国家内不同情况 对经济活动采取宏观调控，并制定一系列有利于市场经济良好运行的调控制 度。 具体对土地资源而言，如果不对土地资源采取宏观调控和制度约束，即有 可能产生有些经济权利土地垄断经营、抬高地价等以获取非法超额利润的投机 行为，不利于整个社会土地资源的有效利用和社会财富的合理分配。因此，土 地储备制度便是一项促进土地市场健康发展，促进土地资源有效利用，有效平 衡土地需求和供给之间矛盾的土地制度。另外，土地储备制度的法律化，也使 得土地市场更加的规范和合理，土地资源得到更加规范的利用。 3 1 3 土地储备制度的法律原则 根据土地储备管理办法和中华人民土地管理法，土地储备制度应 遵循以下法律原则，其法律原则也是储备土地评估的法律依据。具体如下： 1 合法运作原则 2 资源优化配置原则 3 可持续发展原则 4 土地使用权竞争性出让原则 5 权利与利益相一致原则 3 2 土地储备的来源 要对储备土地价格评估方法进行研究，其土地权利内涵的界定是其重点。 由于不同来源的储备土地有着不同的权利状态，因此笔者先对储备土地的来源 进行了一个归纳和总结。国土资源部、财政部、中国人民银行于2 0 0 7 年1 1 月1 9 日联合制定发布了土地储备管理办法，以“完善土地储备制度，加强 土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能 力 。其中第三章“范围与程序 第十条规定下列土地可以纳入土地储备范围： 一、依法收回的国有土地；二、收购的土地；三、行使优先购买权取得的土地； 四、已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；五、其他依法取得的土地。 土地储备管理办法中对储备土地对象的规定为各级地方土地储备机构进行 土地储备提供依据和执行标准脚。 2 0 1 2 年1 月3 1 日，北京市颁发了关于加强国有土地资产管理建立土地 储备制度的意见，其中明确界定了土地储备的范围：一、新增建设用地中用 于经营性开发的土地；二、已列入危旧房改造计划的土地；三、因单位搬迁、 解散、撤销、破产、兼并或其他原因调整出的原划拨国有土地，包括原有城市 基础设施改造中调整出来的划拨用；四、依法收回的闲置土地；五、政府依法 收购和整理的国有土地；六、土地使用权期限已满、政府依法收回的土地；七、 以出让方式取得土地使用权后无力继续履行出让合同，又不具备转让条件的 土地；八、土地使用者要求政府收回的土地；九、市区范围内无合法使用权的 国有土地；十、其他依据法律、法规可以收回的国有土地。此办法中关于储备 土地来源的规定更进一步对储备土地的对象进行了阐述和细分，也更加实际和 有针对性。当然，各级各地方政府由于其具体情况不同，所实施的土地储备制 度也不尽相同，其土地储备的对象在描述上有着细微差别。由于本文是以土地 1 2 权利状态，收购双方利益分配为视角来对储备土地价格评估的地价内涵进行界 定，所以下面笔者就以土地权利状态的特点以及土地收购与被收购双方对土地 增值收益的不同贡献方式对上述土地类型进行了以下分类： 类型一：政府需要依法有偿征收的原属于集体用地，按照国家规划转化为 城镇新增建设用地的土地。 类型二：政府需要依法有偿收购储备的城市划拨建设用地。 类型三：政府需要依法有偿收购储备的城市出让建设用地。 类型四：政府依法无偿收回的土地。 1 3 第四章收购储备土地评估的方法 4 1 收购储备土地评估的难点 4 1 1 土地增值收益的分配 从土地属性来讲，土地既具有自然生产属性，又具有社会经济属性，既是 一种自然生产资源，又是一种社会经济资产。马克思劳动价值论认为土地没有 价值，也不存在表现价值的价格。但是，土地是一种可被人们垄断的特殊财产， 它具有稀缺性和利用的永续性，能够满足人类生存需求的特点。谁垄断了土地， 谁就拥有了土地产品及其服务。他人要获得这种产品和服务就必须购买土地的 垄断权，这就出现了土地价格。 土地资产具有收益持续性，即土地可为其所有者或使用者带来持续的收 益。土地使用者所期望获得的土地收益，是指扣除了土地使用者所支付的土地 成本后的纯收益，即土地增值收益。一般认为，土地增值收益指土地进行相应 建设开发，达到较优利用条件而发生的增值。 本文讨论的是储备土地收购价格的评估，在储备土地价格评估中涉及最 多、争议最大、定义最为模糊的就是土地收购与被收购双方对土地增值收益的 分配。因此通过对土地增值收益产生的原因分析，以平衡土地收购与被收购双 方之间关于储备土地评估价格的认识分歧，为确定储备土地价格评估提供科学 依据，可以通过从土地增值收益分配思路去重新审视收购储备土地评估价格， 为储备土地地价评估找到新的思路。 土地增值收益的产生是一个多种因素综合影响共同作用的过程，其增值原 因较为复杂。从土地增值收益形成机制来分析，土地增值收益主要由以下几个 方面引起砸1 ： 1 投资性增值：投资性增值主要包括直接作用于宗地本身的资金、劳动力 投入和间接作用于宗地区域的各种资金、劳动力投入所引起的区域辐射性影响 增值。直接投资性增值主要是土地使用者对土地的初期开发和基础开发以及土 地使用者对土地所付出的管理成本等。而间接投资性增值主要是基础设施投资 和公共设施投资。涉及到包括交通、水利、电力、通讯、供气、教育、科技、 文化、医疗卫生等多个方面。 2 城市总体规划中对土地增值收益利好因素：城市总体规划对土地增值收 1 4 益的利好因素主要包括土地用途改变和土地利用条件的改变。 3 城市不断发展导致的土地供求性增值：随着人口增长和城市发展的推 进，土地需求量不断增加，而土地供给量不断减少。由市场经济价格机制可知， 土地供求的矛盾会使土地价格得到上涨，即土地增长收益的产生。 4 政府相关政策 - 3 i 导对土地增值收益利好因素：政府针对于土地方面的相 关利好政策有很多，主要集中在规划、基础设施建设等方面，又比如经济公共 服务和公共安全服务等。在土地交易过程中，投资者也会对相关政策因素做出 适当评价，如果其评价结果符合和超出预期值，政府相关政策中对土地增值收 益的利好因素就在其购买土地价格中体现。 从土地增长收益直接作用权利主体来分析，从储备土地角度出发，土地增 值收益主要由以下几方面行为所致： 1 土地收购方即政府对土地增值收益所做的贡献。比如基础设施建设、公 共设施建设和相关政策引导等属于政府行为。 2 土地被收购方对土地增值收益所做的贡献。比如土地的几通一平、劳动 力投入、土地的良好经营管理等。，。 3 社会原因导致的土地自然增值。比如人口的自然增长，社会经济的自然 发展和通货膨胀等因素。 本文讨论的是储备土地收购价格的评估，在储备土地价格评估中涉及最 ，- 多、争议最大、定义最为模糊的就是土地收购与被收购双方对土地增值收益的 分配。从实际情况出发，土地收购与被收购双方都对土地增值收益的产生做出 了贡献，但要从技术途径解决土地收购与被收购双方具体应取得土地增值收益 的比例为多少则缺少理论依据支撑，特别是区域性投资具体作用于被收购土地 的部分难以定量。土地增值收益的分配也是收购储备土地评估的一大难点。 4 1 2 土地权利体系中关于土地发展权的界定 我国的土地权利体系包括有土地所有权、土地使用权、土地处置权和土地 发展权。我国的土地所有制度包括土地国有制度和农村土地集体所有制度。农 村土地集体所有制度的权利主体包括三类：一是村农民集体，二是村内农业集 体经济组织的农民集体，三是乡( 镇) 农民集体。 在现行物权体系中，关于土地发展权谁属的问题并没有明确的界定。一般 认为，土地用途改变、土地利用条件的变化等导致土地增值收益发生等行为都 是土地发展权，归国家所有。但此类观点对土地发展权的界定过于狭隘，忽略 了土地使用者对土地发展权的贡献。土地使用者对土地的投入显然也会对土地 发展产生有利影响。特别是政府需要依法有偿征收的原属于集体用地，按照国 家规划转化为城镇新增建设用地的土地。所有权归集体所有，土地使用者理应 具有一部分土地发展权。但具体到农用地转化为新增城市建设用地问题上，由 于农民集体在投资方式、思想角度、资金、行政权力等诸多方面的受限，导致 农民集体虽然拥有一部分土地发展权，但却不能在土地开发等具体行为过程中 产生实际效益。 在收购储备土地价格评估过程中，如果以土地使用者所持有土地发展权权 力比例为视角进行土地权力价格评估，土地发展权权力比例的定量也是一个难 题，难以找到理论依据和数据模型支撑。 4 2 收购储备集体土地价格的评估 4 2 1 收购储备集体土地价格的评估方法 在我国现行具体操作过程中，农用地进入储备环节是先通过国家统一征收 然后进入储备的。在土地价格方面，主要通过补偿的方式来体现。依据相关规 定，补偿费用主要包含关于土地本身价值的补偿、土地使用者农业人口数在失 去土地之后的后续补偿以及土地地上物价值的补偿。各种补偿的基数依据以被 征收耕地年平均产值为依据，乘以不同的倍数。相关制度同时规定了各地区补 偿标准的最高限制和最低限制。 目前，征地补偿尤其是耕地补偿已经成为我国土地征收中的主要矛盾。原 因主要在于征地补偿与当农用地转为新增建设用地后巨大的价格差异，即土地 补偿费按照该耕地被征收前3 年平均产值的6 至1 0 倍来算太低。 从农用地征收实际支付结果来看，发达地区的支付结果往往远高于非发达 地区，而原属于耕地的人为撂荒地和集体土地中的未利用地也会获得一定数额 的补偿，大多数地区采取耕地补偿的一半来执行。如果对农用地征收实际支付 结果横向比较，有些未耕种的土地实际得到的赔偿结果甚至高于产值良好的耕 1 6 地，发达地区的征地补偿费用往往高于中西部地区，但是耕地年平均产值却并 不见得比中西部地区耕地年平均产值要高。由此可见，现行征地补偿办法在理 论依据上和实际操作过程中还有待完善。 依据城市发展的一般规律，随着城市化和工业化进程的加快，大量人口向 城市集聚，尤其是那些在一定区域内具有更大吸引力、辐射力的中心城市吸纳 人口的速度更快。这种现象导致了城市尤其是中心城市的人地关系越来越紧 张。城市化是一个农村社会向城市社会转型的自然历史过程，从世界总体看， 这一过程的起点是1 8 世纪6 0 年代的英国工业革命，而现在已成为世界性现象， 并不断加速。无疑这一过程对经济和城市土地价值有着重要的影响。 由以上城市化发展过程分析得知在城市发展进程中，由于城市人地关系的 愈加紧张，城市建设用地存量逐渐减少。城市不断向外扩张的过程中，农用地 逐渐转变为城市用地，在城市建设过程中发挥重要作用。而政府土地储备机构 在城市建设用地减少的同时，会对城市周边符合条件的集体土地进行征收，以 配合城市发展的需要。 在集体土地转化为城市土地的过程中，其土地收益必然发生大幅度的增 值。如前文所述，在土地储备过程中，集体土地收购价格的评估最为关键的是 土地增值收益分配的问题。而土地收购与被收购双方应占土地增值收益的比例 则难以确定。因此，笔者在储备土地评估原则的基础上，将生产要素贡献理论 引入集体土地收购储备价格过程当中，按照国家按生产要素贡献分配的政策方 针引导，通过将土地作为生产要素，测算土地生产要素对城市发展贡献值的方 法，评估收购储备集体土地的价格。 依据生产要素贡献理论，集体土地作为生产要素必然对城市经济活动产生 积极影响。集体土地所有者和使用者让渡了自己的土地权利使得集体土地可以 作为城市土地生产要素为城市发展生产总值( g d p ) 产生贡献。 其中集体土地转变为城市建设用地必然伴随着土地用途的改变，通常情况 下转变为商业用地、居住用地、商业居住混合型用地以及工业用地。每一种土 地的地均g d p 产值不同。按照市场经济一般规律，几种土地的地均g d p 产值高 低顺序如下： 商业用地地均g d p 商业居住混合型用地地均g d p 居住用地地均g d p 工业用地 地均g d p 依据按生产要素贡献分配原则，集体土地被收购方由于以自身土地权利让 渡的方式对社会生产总值产生贡献。而集体土地作为生产要素，可以有多种利 用方式对社会生产总值产生积极影响，但最低不会低于工业用地利用方式对社 会生产总值产生的积极影响。依据贡献原则和土地发展权权利内涵，笔者把集 体土地转变为工业用地。以工业用地生产要素的形式参加社会生产活动所得到 的工业用地g d p 产值中的土地贡献部分作为土地被收购方的既得利益。而如果 政府把集体土地储备以后，转变为除工业用地以外的其他用地，产生了比工业 用地更高的g d p 产值，则视为由政府行为导致，在考虑土地被收购方所获得的 土地价款中不予考虑。 在全国和各地的统计年鉴中，详细统计了各省、地市、区、县的地区工业 用地生产总值。在各省、地市、区、县的土地利用总体规划等资料中，可以得 到工业用地面积。即通过以上两个数据，则可以算出工业用地地均g d p 产值。 其计算过程如下： 工业用地地均g d p = 地区工业用地g d p 地区工业用地面积 工业企业从拿地到开发到经营直至最终工业用地g d p 产生的过程中，显然 工业用地并非作为唯一生产要素投入工业生产经营活动。既然要通过按照生产 要素贡献分配的方式剥离土地被收购方对工业生产活动产值的贡献，因此应确 定土地生产要素对工业用地地均g d p 的贡献比例。 目前在国内已有的相关研究中，一些学者已经对土地生产要素对经济增长 的贡献做了理论研究和实证探讨。中国人民大学叶剑平教授在土地要素对中 国经济增长贡献分析一文中对土地生产要素对经济贡献问题有着精辟的见 解，叶剑平基于空间面板模型估计测算出了土地生产要素贡献率。其中1 9 8 9 2 0 0 9 年全国土地生产要素贡献率为1 9 3 1 ，1 9 9 2 - - 2 0 0 0 年全国土地生产要 素贡献率为1 3 9 3 ，2 0 0 1 - - 2 0 0 9 年全国土地生产要素贡献率为2 6 0 7 。 通过研究，笔者决定选取叶剑平教授估计测算的1 9 8 9 2 0 0 9 年全国土 地生产要素贡献率1 9 3 1 0 5 为工业用地地均g d p 中土地要素贡献度的测算比例 陋1 。其计算过程如下： 土地要素贡献度= 工业用地地均g d p i c 土地生产要素贡献率 在得到土地生产要素对工业用地地均g d p 的贡献额度之后，我们实际已计 算出单位集体用地在转变为城市建设用地后所创造的价值。依据土地估价收益 还原的理论。土地在合理利用条件下，在未来年间具有无限产生收益的可能性。 由于土地具有永续性，人们可以期待未来的恒久性土地纯收益，当把未来若干 年延续而不断取得的土地纯收益a 以一定的还原利率r 折现为现在的价值时， 就表现为土地的价格。因此，我们可以通过收益还原法的理论，用土地要素贡 献度乘以工业用地平均利润率得到土地要素工业用地纯收益，再除以还原利率 得到集体土地价格。因我国集体土地行使集体土地所有权制度，因此通过收益 还原法测算的无限年期被收购集体土地价格并不需要做年期修正计算。具体计 算过程如下： 被收购集体土地价格= ( 土地要素贡献度木工业用地平均利润率) 土地还原率 需要说明的是依据生产要素贡献理论测算出的被收购集体价格依据于当 城市建设用地不够，需征收农村集体土地当作城市生产经济活动生产要素产生 经济产值的前提，在此前提下，土地被收购方让渡了自身的土地权利为城市建 设和社会经济发展做出贡献。因此，只要被收购土地被政府储备机构储备，则 意味着被收购土地将作为土地生产要素参与社会生产经营活动，意味着土地被 收购方至少应获得与土地生产要素贡献度相匹配的土地补偿，即被收购集体土 地价格。被收购集体土地价格的确定与农用地利用方式和利用效率并无直接关 系。 我国土地管理法规定：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置 补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。因此，收购储备集体用地评估价格跟 各被收购集体土地实际情况的不同应该是： 1 9 收购储备集体用地单位土地评估价格= 被收购集体土地价格+ 安置补助费+ 地 上附着物和青苗的补偿费 综上所述，收购储备集体土地价格的评估方法，即： a = =( b q x1 3 )+ c + d y a ：收购储备集体用地单位土地评估价格 b ：地区工业用地地均g d p c ：安置补助费 d ：地上附着物和青苗的补偿费 q ：土地生产要素贡献率 1 3 ：地区工业用地平均利润率 y ：工业用地还原率 4 2 2 关于储备集体土地增值收益分配的分析 依据生产要素贡献理论按照生产要素贡献额度分配的理论测算的收购储 备集体土地评估价格从根本上考虑了土地作为生产要素对生产经营活动的贡 献，考虑了土地被收购方对土地权利的让渡，在技术环节跨过了关于土地增值 收益分配比例难以确定的难题。 由于在通过城市地区g d