江苏文物保护经费绩效管理研究(学年论文).doc

本文档系作者精心整理编辑，实用价值高。基于灰色系统理论的江苏省文物保护经费绩效管理研究【摘要】文物保护经费绩效管理是一项系统性工程，其核心就是要通过科学、规范的绩效评价方法和反馈机制，把提高财政文物保护资金使用效益的努力贯穿于文物保护经费支出管理的全过程。本文主要采用灰色系统理论的研究方法，立足江苏省文物保护实践，着眼于财政文物保护预算资金运动和管理的整个过程，尝试构建一套科学、合理、完整的指标体系、评价方法和绩效反馈机制。在这样的思路指导下，本文首先简单介绍和分析了文物保护经费绩效管理的研究背景，并在此基础上，提出江苏省文物保护经费绩效管理的战略目标；接下来，结合实践，系统分析了江苏省文物保护经费绩效管理的整体思路；最后，尝试构建符合本省省情的多目标、多层次绩效评价指标体系，并进一步提出灰色关联分析和层次分析相结合的江苏省文物保护经费绩效评价分析方法。【关键词】江苏省 文物保护经费 灰色系统 绩效管理 指标体系 The performance management on fiscal historic preservation expenditure _ A research for Jiangsu ProvinceAbstract: It is a systematic engineering work to engage in performance management of fiscal historic preservation expenditure, which means a set of scientific and practical performance management methods should be thoroughly take in to consideration from the annual funding budget to the actual fiscal expenditure, that is, the whole funding moving process. Based on this, the main purpose of this paper is trying to establish a complete set of suitable performance management system on the fiscal historic preservation expenditure of Jiangsu Province, covering the evaluation indicator system, performance evaluation method and the final feedback mechanism. Besides, the main theoretical method of this paper is grey correlation analysis.Key words: performance management. fiscal historic preservation expenditure. grey systematic theory. indicator system. 文物保护经费绩效管理，是指将财政用于文物保护支出的预算资金纳入绩效考核，在一定绩效目标的指导下，通过建立一套综合的绩效评价指标体系、使用科学的绩效评价方法，得出最终的评价结论，并以此作为文物保护经费分配的重要依据和监督的有效手段。其核心在于，明确文物保护经费支出责任，提高文物保护经费的使用效益，最终以促进财政资源分配的科学化、效益化、规范化。一、文物保护经费绩效管理研究的背景上世纪七十年代，由于财政支出的压力以及公共管理理念的变化，西方各国广泛开展了以绩效评价为重点的政府管理改革，并首次将成本效益的理念应用到公共财政支出管理。在英、美、澳等国家，政府为了大力缩减支出成本，加强财政监督，提高财政资金的使用效益，都先后开始了绩效评价方面的探索，并取得了良好的预期。特别在绩效预算方面，以结果为导向的绩效预算，开始将财政分配的重点由“过程管理”转移到“结果管理”，大大改善了西方国家传统的财政资源分配方式。长期以来，我国财政管理存在“重分配、轻管理”的问题，对资金分配效果及产出结果缺乏有效的监督和考核，造成了财政资源分配的极大浪费。随着财政支出规模的逐步增大和公共财政框架的逐步确立，财政资源投入不足和支出效率不高的问题越来越凸显，政府财政收支矛盾也会越来越突出。2003年10月，党的十六届三中全会明确提出了“建立预算绩效评价体系”，一时“绩效评价”成为财政支出管理改革的热门词汇。以投入产出为核心的财政支出绩效管理，为政府财政支出提供了科学、合理的分配依据和参考标准，同时又有利于加强对财政资金支出效果的监督与约束，必然能够促进政府公共财政支出的规范化、科学化，从而实现资源配置效益的最大目标。2006年，江苏省财政厅制定并印发了江苏省财政支出绩效评价办法（试行），在财政支出绩效评价方面开始果断的探索。目前，江苏省共有国家级重点文物保护单位188处，省级文物保护单位883处 江苏省国家级重点文物保护单位的数目统计截至全国第六批公布的数据，省级文物保护单位的数目统计截至江苏省第七批公布的数据。根据中国文化文物统计年鉴，2010年仅财政对文物部门所属机构的拨款就将近60亿，居全国第五位，如此庞大的财政资金需求造成了财政可投入资金的相对不足，因而就迫切需要提高现有资金的使用效率。2011年，江苏省文物局从项目资金安排和使用情况、项目管理情况、项目绩效实现情况等方面，对2010年文物保护专项补助经费项目进行了绩效自评，标志着江苏省在文物保护绩效管理改革方面迈出了重要的一步。进一步完善文物保护绩效管理，构建江苏省文物保护经费的绩效评价体系，是深化部门预算改革、建立绩效预算评价体系的必然趋势，也是提高文物保护资金使用效率、监督政府文物保护行为的当务之需。二、江苏省文物保护经费绩效管理的战略目标绩效目标，是指被评价主体在绩效周期内所要达到的工作目标和成果,是绩效管理的出发点，因此，绩效目标的制定应当成为文物保护经费绩效管理的首要环节。而文物保护经费绩效评价，作为财政支出绩效评价的一个重要组成，与一般企业绩效评价相比，存在着诸多的不同之处，主要表现在:（1）计算投入与产出的范围不同。进行文物保护经费绩效评价时，不仅要计算有形的、直接的投入与产出，而且还要分析计算间接的、无形的社会成本与社会效益。（2）采用的标准不同。对于文物保护经费绩效评价而言，既有可以用货币单位来表示的经济效益，还有大量的无法用货币度量的政治绩效和社会绩效，因而对于这些绩效进行的评价标准要比对经济效益实施评价的标准复杂得多。产生以上差别的最根本原因在于，企业的生产经营的主要目标是自身成本费用最小、经济利益最大，而政府财政分配所追求的目标是多层次的，是整体综合效益的最大化。因此，江苏省文物保护支出绩效目标的制定，不仅要体现公共财政制度的要求，更要立足本省省情，充分反映本省文物保护活动的需求。基于以上考虑，本文提出了江苏省文物保护绩效管理的四维战略目标（如图1-1所示）：（1）经济效益。经济效益方面的目标，主要是指与文物保护相关的直接经费支出与收入回报，例如支出成本回收周期的长短、成本收益率或者利润率的高低、投入与产出比等 这里提到的“成本”、“效益”均是可以用货币量化的。；（2）社会效益。社会收益方面的目标，主要考虑的是文物保护经费支出能够带动当地多少产业的发展、创造多少个就业岗位，并大约计算出能够创造多少的GDP、对区域发展的贡献率；此外，社会效益的另一部分组成是某个文物保护项目是否对人类文明或者历史演进产生重要影响，以及对区域居民精神文明建设是否能起到巨大意义等。另外，还要考虑到的是如果不进行此项支出所产生的社会成本与机会成本。（3）行政管理目标。行政管理目标，主要由财政支出效率和政府部门行政效率的提高，以及政府形象的改善等组成。（4）文化教育目标。文物保护支出在很大程度上与文化建设相关，所以文化教育目标成为经费支出绩效评价的有一个重要目标，如居民的文物保护意识是否得到提高、区域文物竞争力是否得到增强、对教育事业的贡献度是否提升等。图1-1 江苏省文物保护经费绩效管理的四维战略目标绩效管理行政管理目标：行政效率、政府形象、文物保护经费占财政支出的经济效益目标：成本回收期成本收益率成本利润率收入费用比社会效益目标：增加的就业岗位数对区域发展的贡献率居民的精神文明建设水平国家级和省级文物保护重点单位的数量文化教育目标：居民的文物保护意识、区域的文化竞争力、对区域教育事业的贡献程度二、江苏省文物保护经费绩效管理的系统分析文物保护经费绩效管理是一项系统性工程，而目前普遍存在的文物保护经费管理模式主要注重对支出过程的控制和管理。这种过程导向的管理模式主要是监督经费是否按预算来使用，而对于文物保护的预算资金使用得是否科学、合理、有效，则没有一套系统的、成体系的机制加以评价和约束。而建立在系统分析方法上的江苏省文物保护经费绩效管理，就是要建立一种结果导向的、注重提高使用效益的财政资金管理模式。其基本内容是（如图2-1所示）：把文物保护预算资金的运动过程看成一个整体，以预算资金为主线，以部门预算为基础，在预算编制、执行和监督三个环节的基础上，统筹绩效预算制度、国库集中收付制度、政府采购制度、财政监督制度和绩效评价制度；再以成本效益分析的绩效评价为核心，通过对文物保护预算资金最后环节的绩效控制和绩效反馈，把提高财政资金使用效益的努力贯穿到支出管理的全过程。这种建立在系统分析基础上的、以结果为导向的文物保护经费绩效管理模式，与传统财政资金管理模式最大的区别就在于，它不是一种单一的过程管理，而是一种把提高文物保护预算资金使用效益的努力贯穿于财政资金整个运动过程的全面管理。具体表现在：绩效目标拨付使用绩效审计绩效预算绩效评价绩效反馈预算编制预算执行预算监督国库集中收付政府采购图2-1 文物保护经费绩效管理的系统分析结构图第一，从计划管理角度来看，结果导向的文物保护经费绩效管理模式，要求在总体绩效目标的基础上，制定文物保护部门和支出项目的年度绩效计划和具体目标，阐明具体工作任务、产出目标和成果目标，建立用于衡量部门和项目成本、服务水平及产出和成果目标的绩效指标体系。第二，从责任管理角度来看，结果导向的文物保护经费绩效管理模式，要求根据文物保护部门和支出项目年度绩效计划，统筹考虑如何从资金上保证文物部门职能的实现，依次经过编制文物保护资金的绩效预算到预算执行再到审计监督，以明确文物保护部门和各环节负责人的支出绩效责任。第三，从评价管理角度来看，结果导向的文物保护经费绩效管理模式，要求对比文物保护部门或单位项目预算执行的实际产出和成果与年度绩效目标的差异，以及不同地区相同部门、同一部门的不同单位之间的相互差异，深入剖析问题，提出改进措施，编制绩效评价报告，并以此作为文物保护经费绩效管理的参照依据和衡量尺度。第四，从反馈管理角度来看，结果导向的文物保护经费绩效管理模式，要求政府主管部门或者地方人大审查年度绩效评价报告，建立追踪问效和奖惩制度，根据绩效评价结果，调整和修改下一年度的计划和预算。三、构建江苏省文物保护经费绩效评价的指标体系在对文物保护经费绩效管理进行系统分析之后，可以发现能否建立一套科学、有效的指标体系直接关乎绩效管理工作全局的成败。构建江苏省文物保护经费绩效评价的指标体系，必须遵循以下原则：（1）目的性与系统性相结合，即在选择每一个单项指标时，需要考虑该项指标在整个指标体系中的地位和作用、所反映的绩效管理目标，以及特定研究主体和研究对象的性质和特征，确定指标的口径、范围和涵义；（2）科学性与可操作性相结合，即要求评价指标的设计既要有科学的理论内涵和理论背景，又要符合江苏省文物保护的实际工作情况，具有较强的现实意义和可操作性；（3）定量分析与定性分析相结合，定性分析是定量分析的前提和基础，定量分析是定性分析的深化，二者存在密切的联系，因此在选取指标的时候，必须将定量分析指标与定性分析指标相结合，准确反映财政支出效益状况。综合上述考虑，特别是根据江苏省文物保护经费绩效目标的特点，本文尝试以多目标决策法，建立了4个一级指标、14个二级指标（如下图3-1所示）：（1）经济效益指标。经济效益指标，主要用来评价文物保护经费支出产生的直接经济效益，由以下4个二级指标构成：收入费用比，是指被评价主体在绩效周期内获得的效益（R）和费用支出的比值，其中费用包括项目支出额（K）和年运行费用（C）,计算公式为；支出收益率，指单个项目支出项目的收益率，即项目支出的净现值等于零时的折现率，也就是使收益和支出相抵消所需的收益率，计算公式均为（其中，为第i年的收益，为第i年的项目支出，r为支出收益率，n为计算周期）；成本利润率，是指被评价主体在绩效周期内年度利润总额（R）与总支出（C）的比率，计算公式为；成本回收期 本文中所指的成本回收周期不考虑资金的时间效益，即仅指静态回收周期。，是指单个支出项目收益收回全部支出所需的时间，计算公式为（其中，为项目第i年的净收益，为项目的初始支出，T为投资回收期）。（2）社会效益指标。社会收益指标，主要用来评价文物保护经费支出产生的社会效益，包括以下4个二级指标：对就业的贡献率，即被评价主体在绩效周期内或者所能创造的就业岗位个数；对区域经济发展的贡献率，即被评价主体在绩效周期内带动相关产业创造的GDP占区域经济总量的比重；国家级和省级文物保护重点单位的数量，即区域内所含有的国家级（截至第六批）和江苏省省级（截至第七批）文物保护重点单位的数目；对区域精神文明建设的重要性，主要可以采用问卷调查或专家咨询，来评价文物保护支出项目是否对人类文明或者历史演进产生重要影响，是否能对区域精神文明建设具有重要意义。（3）行政管理指标。行政管理指标，主要用来评价文物保护经费支出在提高行政管理水平上的贡献，由以下3个二级指标构成：人员经费占文物保护经费支出比重，该指标是用来衡量文物保护在人员经费方面的支出占经费支出的百分比；行政效率，该指标可以通过专家咨询和问卷调查等方法，来了解文物保护部门的行政水平以及工作效率是否得到提高；政府形象，该指标主要是通过问卷调查的方法来被评价主体的管理行为、工作态度等，有没有得到人民群众的认可。 （4）文化效益指标。文化效益指标，主要是通过专家咨询、问卷调查等方法来评价文物保护经费支出所产生的文化效益，包括以下3个二级指标：区域文化竞争力，该指标主要用于考察文物保护经费支出在多大程度上提升当地的文化竞争力；对区域教育事业的贡献度，该指标主要用于衡量文物保护支出能够产生多大的教育意义；文物保护意识，该指标主要是反映文物保护支出在多大程度上得到提高当地居民的文物保护意识。经济效益指标收入费用比社会效益指标对就业的贡献率支出收益率对区域发展的贡献率成本利润率国家级和省级文物保护重点单位的数量成本回收期对区域精神文明建设的重要性行政管理指标人员经费占文物保护经费支出比重文化效益指标区域文化竞争力行政效率对区域教育事业的贡献度政府形象居民文物保护意识图3-1 江苏省文物保护经费绩效评价指标体系四、江苏省文物保护经费的绩效评价方法文物保护经费绩效管理的另一个重要核心环节，是根据已确定的绩效目标和建立的指标体系,采取科学的方法对文物保护支出进行综合性评价和分析,形成绩效评价结果。而目前的财政支出绩效评价方法以定性研究为主，如平衡计分卡（BSC）、专家评判（Delphi）等，虽然存在定量的研究，如数据包络分析法（DEA）、层次分析法（AHP）、不确定数学分析（Fuzzy），但都无法同时做到定性分析和定量分析。公共财政支出绩效评价，尤其是在文物保护经费绩效评价，由于其本身所具有的公共性特点，所以在选择绩效评价方法的时候应该要兼顾到定性和定量分析。下面，基于我国学者邓聚龙教授在20 世纪80年代提出的灰色系统理论1982年，邓聚龙教授在北荷兰出版公司出版的刊物Systems and Control Letter上发表了一篇题为“Control Problems of Grey Systems”的论文，提出并建立了灰色系统理论。灰色系统理论，主要适用于“部分信息已知，部分信息未知”的小样本、贫信息不确定性系统。，本文尝试建立一种综合层次分析法和灰色关联分析法的文物保护经费绩效评价方法。1、指标权重的确立通常对于不同的评价主体而言，文物保护经费绩效管理四位战略目标的重要程度不同，而且对于文物保护具体支出项目而言，具体的绩效目标也有所不同，所以，这就要求在绩效评价的过程中，根据不同的情况，赋予4个一级指标和14个二级指标不同的权重。所以，这就需要先使用层次分析法层次分析法（AHP）：美国运筹学家匹茨堡大学教授萨蒂（Saaty），于20世纪70年代初提出的一种决策分析方法，基本原理是排序，适用于确定评级因素难以量化和结构复杂的指标权重。确定各个指标权重，具体步骤是：（1） 建立层次结构模型建立层次结构模型，把指标体系分解成若干层次：第一层为总目标，即文物保护经费的绩效评价；第二层包括4个一级指标：经济效益指标、社会效益指标、行政管理指标、文化效益指标；第三层为对应的14个二级指标。（2） 构造比较矩阵在建立层次结构模型的基础上分别构造出不同的比较矩阵，以第二层次为例：首先，设4个二级指标为相应的4个元素，分别计为；然后，向专家咨询两两元素相对于第一层次总目标的重要性，并根据重要程度按1-9 美国萨蒂（Satty）教授经过计算，与实际对比，发现1-9尺度较优。给每个元素赋值，再将得到的数值两两对比,并计为;最后，将按照顺序排列成一个4行4列的矩阵，该矩阵理论上是一个正的互反矩阵，即，且；最后，在假设完全一致的情况下（即），再令,于是得到权重向量=(,)。同样可以根据以上方法，在第三层次与第二层次之间得到一个比较矩阵和权重向量。（3）一致性检验由于，在得到比较矩阵时，有时会出现结果的不一致性，因此，还需要进行一致性的检验： （n为矩阵的阶数）其中，CI定义为一致性指标，为上述正反矩阵的最大特征值，n为矩阵的阶。再令 I为随机一致性比率，一般CR01 时就认为判断矩阵具有满意的一致性，否则就需要调整判断矩阵，使之达到满意的一致性。如果两组权重向量都通过了上述一致性检验，最后就可以将得到第三层指标对第一层总目标的组合权重向量：。2、模型的建立和最优指标集的确立设有n个被评价主体，有m个时间序列（因变量），其中，为第i个被评价主体第m个指标的集合：即，为第i个被评价主体第j个指标，（i=1,2n; j=1,2m）。同时，设，（k=1,2m）为最优指标集，即为第k个指标在所有被评估主体绩效指标中的最优值。3、数据转换在进行关联系数计算前，由于各评价指标的有不同的标准和数量级，需要对原始数据进行数据变换。原始数据转换主要有以下两种方法:（1）初值化:分别用同一数列的第一个数据去除后面的各个原始数据，得到新的倍数数列，即初值化数列。（2）均值化:先分别求出各个序列的平均值，再用平均值去除对应序列中的各个原始数据，所得到新的数据列，即为均值化序列。初值化通常用于时间序列数据或经济序列数据；均值化常用于抽样序列数据。最后，构造由最优指标集和各个被评估主体绩效指标的转换数据矩阵，定义为矩阵A：4、灰色关联分析（1）计算灰色关联系数设第i个被评估单位的第k个指标与第k个最优指标的关联系数为：。根据灰色关联度的计算方法，先计算出的值，计算公式为： 然后分别算出的值，计算公式为：最后根据公式，计算出关联系数，即：其中，为分辨系数，其意义是提高关联系数之间的差异显著性，一般情况下取。（2）计算灰色关联度根据上文使用AHP 法求得的组合权重，使用加权平均值作为灰色关联度，计算公式为：由此计算出各评价主体绩效与最优样本绩效之间的灰色关