（行政管理专业论文）地方政府招商引资路径分析——以天津市武清区为例.pdf

独创性声明 本人声明所甲交的论文是我个人住导师指导j 卜 进行的研究 1 作及取得的研究成果 尽我 所知 除了文中特别加以标注雨i 致谢的地方外 论文中不包含其他人已经发表或撰弓过的研 究成果 也不包含为获得苤壅 重整盘鲎或其它教育机构的学位或证 5 而使j h j 过的材料 与我一同i 作的同 占对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意 签名 至墨盘 日 期 型 旦 学位论文版权使用授权书 本人完全了解天津师范人学有关保留 使用学位论文的规定 即 学校有权将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 并采刚影印 缩印或扫描等复制手段保存 汇 编以供布阅和借阅 同意学校向国家有关部r j 或机构送交论文的复印什和磁盘 i 保密的论文在解密后应遵守此规定 中文摘要 中文摘要 多年来政府主导型招商引资对于推动地方经济发展发挥了十分重要的作用 但是 在政府招商引资理论研究不够成熟条件下 特别是在中国经济社会发展转 型的重要阶段 具有中国特色的政府招商理论的缺失以及地方政府的过度竞争 使得政府招商长期处于 摸着石头过河 的探索阶段以及严重内耗的无序状态 由此导致了巨大的资源浪费甚至滋生了严重的政府腐败 在一定程度上也阻碍了 招商的效能化和经济社会的科学发展 因此深入研究地方政府招商引资理论 并 在实践中对政府招商引资模式和行为进行规范和纠偏 有着重要的理论和实践意 义 本文以政府与市场关系理论为主线 以天津市武清区这样一个发展较快但并 无特别政策优势的地区为研究个案 初步探索在市场条件不够成熟情况下政府履 行经济职能的职责边界以及政府招商引资工作模式与方式方法 尝试提出了要打 破传统上 政府多一点还是市场多一点 思维定式和研究视角 将社会中介组织 作为一个相对独立的要素 引入到政府 市场关系模式之中 试图构建 政府 市场 社会中介组织 在招商引资中动态平衡的招商模式 是一种大胆探索和有 益尝试 在此基础上 试图通过对招商模式 制度 方式方法规范和梳理 为地 方政府进一步优化招商政策 举措 实现效能招商提供对策参考 关键词 地方政府招商引资效能招商中介组织 a b s t r a c t t h es t u d yo nt h ef u n c tio n so fl o c a lg o v e r n m e n t i na t t r a c t i n gf o r e i g ni n v e s t m e n t c a s es t u d yo nw u q i n gr e g i o nt i a n ji n w a n g d a n d a n d i r e c t e d b y w uc h u n h u a a b s t r a c t g o v e r n m e n t l e a d i n ga t t r a c t i o n o ff o r e i g ni n v e s t m e n th a sb e e np l a y e dav e r y i m p o r t a n tr o l ei nt h er e g i o n a le c o n o m yd e v d o p m e n tf o rm a n yy e a r s h o w e v e r i nt h e e c o n o m i ca n ds o c i a lt r a n s i t i o n a ls t a g e l a c k i n gt h e o r e t i c a lg u i d a n c ea n dt h ei n t e r n a l c o m p e t i t i o nb e t w e e nr e g i o n a lg o v e r n m e n t sm a k eg o v e m m e n t l e a d i n ga t t r a c t i o no f f o r e i g ni n v e s t m e n ti n e f f i c i e n t c r o s s i n gt h ef i v e rb yf e e l i n gt h es t o n e s i st h et r u e p o r t r a y a lo ft h ea t t r a c t i o no fi n v e s t m e n tf o ro u rr e g i o n a lg o v e r n m e n tt i l ln o w t h i s c o n d i t i o nw a s t e sl o t so f r e s o u r c e s g i v e sr i s et oc o r r u p t i o n a n dl i m i t st h ed e v e l o p m e n t o fo u rc o u n t r y a n ds o s t u d y i n gt h et h e o r yo nt h ea t t r a c t i o no ff o r e i g ni n v e s t m e n tl e d b yr e g i o n a lg o v e r n m e n th a sg r e a tv a l u ef o rt h e o r yd e v e l o p m e n ta n dp r a c t i c a lu s a g e i nt h i sd i s s e r t a t i o n o nt h eb a s i so ft h ed y n a m i cr e l a t i o n s h i p sb e t w e e nr e g i o n a l g o v e m m e n ta n dm a r k e t b yt a k i n gw u q i n gd i s t r i c ta sac a s e ad i s t r i c th a sb e e n d e v e l o p i n gf a s tb u tw i t hn op o l i c ya d v a n t a g e s t h ea u t h o rs t u d i e st h eb o r d e ro f g o v e r n m e n te c o n o m yr e s p o n s i b i l i t ya n de f f e c t i v em e a s u r e si nt h ec o n d i t i o no f i m m a t u r ec a p i t a lm a r k e t t h e n t h ew a y sf o rr e g i o n a lg o v e m m e n tt od e c i d et h er o l e p o s i t i o na n ds y s t e mt r a n s i t i o ni nt h ea t t r a c t i o no ff o r e i g ni n v e s t m e n ta r ed i s c u s s e d u s u a l l y w h e nt a l k i n ga b o u tt h es y s t e mo fi n v e s t m e n ta t t r a c t i o n t h e r ea r ea l w a y s d e b a t e so nw h e t h e rt h eg o v e r n m e n ts h o u l db ei nl e a d i n gp o s i t i o no rm a r k e tb el e a d e r w h a t sm o r e i nc h a p t e rf o u r t h ea u t h o rt a k e sa n i n d e p e n d e n tf a c t o r s o c i a l a b s t r a c t i n t e r m e d i a r ya g e n t s i n t ot h eo r d i n a r ym o d e l o f g o v e r n m e n t m a r k e t t r y i n g t o e s t a b l i s h g o v e r n m e n t m a r k e t s o c i a li n t e r m e d i a r ya g e n t s m o d e l t h i sm o d e li sa l l e x p l o r a t i o na n db e n e f i c i a lt ot h e o r ye s t a b l i s h m e n t a sw e l la ss m o o t h i n gf l u c t u a t i o n d u r i n gi n v e s t m e n ta t t r a c t i o n a c t i o n s f i n a l l y i nt h e b a s i so fa b o v e m e n t i o n e d d i s c u s s i o n t h r o u g hs t a n d a r d i z i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ni n v e s t m e n ta t t r a c t i o ns t y l e s y s t e ma n dm e a s u r e s t h ea u t h o rg i v e ss o m ep r a c t i c a la n du s e f u ls u g g e s t i o n s s oa st o m a x i m i z et h ep r o f i t t h i sn e wm o d e l w h i c hs h o u l da l s ob ec a l l e d e f f e c t i v e n e s s i n v e s t m e n ta t t r a c t i o n t o g e t h e rw i t ht h e s es u g g e s t i o n s a l lc a nb ea p p l i e di np r a c t i c e a n du s e f u lt op o l i c ym a k e r s k e y w o r d s r e g i o n a lg o v e r n m e n t a t t r a c t i o no fi n v e s t m e n t e f f e c t i v e n e s si n v e s t m e n ta t t r a c t i o n i n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n 目录 目录 第一章导论 1 一 研究目的及意义 l 二 国内外文献综述 2 一 国外研究综述 2 二 国内研究综述 r 3 三 基本思路和架构设计 5 一 基本思路 5 二 架构设计 5 四 研究方法及创新点 6 一 研究方法 6 二 创新之处 6 五 基本概念和理论基础 7 一 基本概念界定 7 二 招商引资理论基础 1 1 第二章中国地方政府招商引资的现状 1 5 一 中国地方政府招商引资发展历程 1 5 一 地方政府招商引资的时代背景 1 5 地方政府招商引资的三个阶段 1 6 二 中国地方政府招商引资模式及问题 1 9 一 新时期地方政府招商引资模式的区域比较 1 9 二 地方政府招商引资中的市场失灵和政府失灵 2 3 第三章天津市武清区的招商引资 2 6 一 武清区招商引资的发展回顾 2 6 一 武清区历史沿革和地理概况 2 6 二 武清区招商引资的发展概况 2 6 二 武清区招商引资现状及问题 2 8 一 武清区招商引资的条件分析 2 8 二 武清区招商模式及主要举措 3 2 i v 目录 三 武清区招商引资的成效及问题 3 4 第四章以效能招商为主导思想的招商引资路径选择 3 8 一 效能招商的必要性和发展导向 3 8 一 效能招商概念及意义 3 8 效能招商的发展导向 4 0 二 武清区效能招商的路径选择 4 l 一 效能招商视角下的政府职能转变 4 1 推行招商主体多元化 引入中介组织 4 2 三 效能招商视角下的武清区招商模式及方式选择 4 6 四 武清区效能招商的其它配套措施 4 8 结语 5 1 参考文献 5 2 后记 5 5 v 第一章导论 第一章导论 一 研究目的及意义 自1 9 7 8 年改革开放以来 我国各地不断加大力度 将招商引资作为谋求地 方经济快速发展的主要途径 中国实际利用外资额从1 9 8 5 年的1 9 5 6 亿美元 上升到2 0 0 8 年的9 2 3 9 5 亿美元 2 3 年间增长了4 6 倍之多 2 0 0 9 年 虽受全球 性金融危机的影响 我国实际利用外资额仍保持了9 0 0 亿美元的高位 连续十七 年成为利用外资最多的发展中国家 稳居世界最具吸引力投资目的地首位 从 国际上看 外国地方政府为降低金融危机和经济衰退的巨大冲击 促进投资和就 业 纷纷来华招商引资 2 0 0 9 年3 月底 澳大利亚新南威尔士州宣布 将在上 海和广州设立两个办公室 为中国的投资者提供全天候的服务 悉尼市 b a r a n g a r o o 港口改造工程计划来华招商引资 将该港口打造成亚太新的金 融中心 德国北莱茵 威斯特法伦州继成功获得三一重工1 亿欧元投资建设研发 中心后 也于2 0 0 9 年3 月在中国进行密集的招商引资宣传活动 随着危机从金 融业向实体经济的蔓延 一向是f d i 输出大国的美国对中国f d i 的态度也悄然 发生了转变 从中外招商引资的发展态势看 无论是市场经济成熟的国家 还是市场经济 体制尚未完善的我国 地方政府在招商引资过程中均占据着不可或缺的地位 但 就中国而言 在当前历史条件下 地方政府招商引资严重缺乏具有中国特色的招 商引资理论支撑和指导 我国关于招商引资的理论研究起步较晚 现有研究成果 缺乏理论连续性和系统性 对于经济社会发展阶段处于不同水平的区域 现有招 商引资研究成果也还缺乏针对性 没有科学理论指导的地方政府招商引资在实践 上产生了许多问题 比如在招商行为上政府替代市场主体大包大揽 在招商路径 上过分依赖传统模式 在招商管理和监督方面严重缺位 在招商效能上成本过大 资源浪费严重 这些问题在一定程度上影响了地方经济的可持续发展 因此深入 研究政府招商引资理论 并在实践中对其行为进行规范和纠偏 有着重要的理论 参见 中困统计年攀2 0 0 9 中华人民共和围困家统计局编 形势逆转外围地方政府纷纷来华招商i j l 资 南方都市报 2 0 0 9 年4 门1 5 i 和现实意义 另外 我国目前正处于社会主义初级阶段 市场经济体制和运行机制有待完 善 经济正面临着地区差距 城乡差距和贫困差距的困扰 政治发展明显呈现梯 度性发展的不均衡特征 社会分化还很不充分 市民社会还处于不成熟的低级阶 段 中国政府面临着经济和社会转轨的的双重任务 所有这些 中国特色 都决 定了中国政府不能简单照搬西方招商引资模式 决定了国内某一个地方不能照搬 另一个地方的招商模式 本研究的重要价值在于梳理 整合现有的招商引资理论 研究成果 拓展这一研究领域 并在推动理论指导中国地方政府招商引资实践方 面进行探索 尝试对地方政府招商引资路径 体制机制的改革提出对策与建议 从而为中国政治转型背景下的地方政府招商引资提供有效的智力支持 作为天津市的一个农村特征明显的远郊区 天津市武清区并无显著的地缘优 势 在中国经济第三增长极 滨海新区上升为国家经济发展战略区域的新机遇 下 武清区的招商引资并不像滨海新区那样受到全国乃至全球的瞩目 但是 武 清区在天津全市的经济发展地位却并不落后 其中很大程度上得益于该区政府在 招商引资中的推动和引导 为此 本文选取一个具有普遍性却发展较快的地区 而非滨海新区这样有着国家政策优势的新区 来探讨地方政府在招商引资中的作 用 以增强研究的普适意义 如何立足区情实际 遵循招商引资理论 探寻更符合武清区发展要求的高效 的招商引资模式和举措 是本文研究的目的 本文试图通过梳理地方政府与市场 之间关系的变化规律 探寻当前武清区在新形势和新发展的历史条件下政府招商 引资工作模式 机制与方法 尝试通过对招商模式 招商职责和招商机制的再设 计 为政府进一步优化招商政策 举措 从而实现效能招商 提速发展 二 国内外文献综述 一 国外研究综述 国外对政府招商引资理论的系统研究肇始于1 9 世纪末期 2 0 世纪得以迅速 发展并趋于成熟 其主要研究成果集中于政府经济职能和招商引资作用的研究 关于政府经济职能方面的研究主要有两大流派 其中一个流派是有限政府理 2 第一章导论 念 核心是不主张政府干预或尽量少干预经济运行 该流派的理论基础是亚当嘶 密的 看不见的手 和 守夜人 有限政府理论自亚当 斯密开始 一直到1 9 2 9 年的大萧条和 罗斯福 新政前 都是主流论调 后来尽管凯恩斯所主张的政府 干预理论占了上风 但由于哈耶克等人的反击和7 0 年代后期西方经济开始出现 滞胀 使得学术界又重新关注自由经济 并有所发展 另一个对立的学派是 主张政府应该干预经济 它是战后至6 0 年代西方经济学的主流 该学派的理论 基础是市场失灵和赶超战略 代表人物有汉密尔顿 李斯特 亚当斯 到凯恩斯 形成了比较完整的政策引导体系 西方经济学的 市场失灵 理论使得政府参与 招商引资行为变得合理 招商引资的作用 即招商引资对投资者和引资者产生了何种效应 一直都是 国外学者关注的重点 从国外许多的研究文献中可以看出 大部分学者对招商引 资持肯定态度 认为招商引资能够促进东道国的经济增长 例如英国经济学家哈 罗德和美国经济学家多马认为投资不仅能够形成生产能力 还能带来社会总需求 的变化 具有乘数效应 劳尔和斯特里顿认为一方面跨国企业因其巨大的平均 规模和其他方面的特殊优惠 对外投资可以取得高于在本国投资的效果 另一方 面外商投资能使东道国国民收入总量增加 使其国民收入可能向着有利于资本收 入分配的方向转化 另外 有很多学者认为招商引资能够促进技术进步 比如经 济学家罗默把技术看做经济系统的一个 内生 组成 他认为技术可以提高投资 收益 而投资也能使技术更有价值 从而形成良性循环 促进经济增长 西方招商引资的相关理论 为本文研究招商引资中的政府应该如何参与招商 引资 应当发挥什么样的功能提供了理论依据 但从研究对象看 西方招商引资 理论大多是对外直接投资的研究 缺乏发展中国家主动性的招商引资研究 因此 在探索中国政府招商引资模式时还应结合中国国情 从适应于中国政府职能转变 的角度构建招商引资新模式 二 国内研究综述 2 0 世纪9 0 年代后 国内学者开始探讨研究招商引资问题 重点集中在对政 府招商引资行为模式的研究 关于政府经济职能 国内理论界出现了两派观点 4 祝年贵 两方抑商 j i 资相天理论评述 经济体制改革 2 0 0 3 年第3 期 毽l 多马 经济增k 理论 商务印书馆 1 9 8 3 年 笫2 0 贝 3 一种观点强调更多的政府干预 持有这一观点的学者以王绍光和胡鞍钢为代表 他们承认市场经济是资源配置的有效方式 但认为市场不是万能的 存在着许多 缺陷 他们强调现代市场经济是一种混合经济 国家和市场在促进经济社会发展 中只能取长补短 相互作用 政府不但要允许市场充分发挥资源配置作用 更要 主动发挥政府自身的功能 另一种观点则主张减少政府干预 认同经济自由主义 学说 持这种观点的学者以张曙光 茅于轼 汪丁丁 盛洪 樊纲等为代表 他 们认为 政府在代表公共利益的同时 也有其自己的特殊利益 这两种利益的冲 突就导致了政府干预市场的两种可能结果 有可能有利于经济发展 也可能导致 经济衰退 在他们看来 市场是至上的 唯有市场才能带来广泛且持久的自由和 繁荣 而政府只有将职责限制在特定范围内 才能真正起到对市场的补充作用 因此 他们主张在政府与市场的关系上 市场先于政府 政府应该把自己的作用 限制在补充的地位上 尽可能少干预市场 让市场充分发挥作用 随着改革开放的不断深入 国内学者利用外资理论的实证成果也逐渐丰富起 来 如华东师范大学潘英丽通过研究认为我国利用外资效率不高 存在较多问题 提出了有效利用外资理论 中国人民大学的郭秀君从系统整体的角度研究了政府 利用外资的战略体系 揭示了利用外资战略诸要素之间的内在关联 提出了利用 外资规模适应化和利用外资形势多元化及利用外资投向合理化的新思路 近年来 随着招商工作在地方政府工作中的日益重要 人们对招商工作的研究也逐步引起 广泛重视 出现了大量的探讨性文章 这些理论成果对我国政府的招商引资工作 起到了较好的指导作用 极大地推动了国内经济发展 对于地方政府招商引资行为的研究 国内也有大量的论述 谢晓波和黄炯的 研究表明由于地区间的利益冲突 现行的政府考核机制以及地区间协调机制的缺 乏 长三角地方政府在地价过低 税收过于优惠 基础设施重复建设等方面存在 明显的过度竞争 因此影响了整体的经济效率 更影响了社会公正 刘君德 张俊芳认为地方政府直接参与经济竞争给经济发展带来了严重后果 张钢和徐贤 春认为我国各地方政府追求经济业绩 忽视本应承担的公共职能 由此引发了一 系列的社会问题 李军杰 周卫锋也认为我国地方政府主导下区域经济的增长在 目前的制度安排下 破坏了宏观经济的平稳运行和社会稳定 由此可知 以政府 谢晓波 黄炯 长三角地方政府 j i 资过度竞争行为研究 技术经济 2 0 0 5 年第8 期 总第2 1 2 期 4 第一章导论 为主导的招商引资模式虽然在实践中取得了一系列成绩 但由于传统的发展观和 政绩观导致地方政府在招商引资中大量的急功近利行为 在实践中也暴露出了许 多问题 这就需要政府转变职能 改革招商引资模式 以高效的公共服务和良好 的市场经济秩序吸引投资 并充分利用这些投资带来的资金 技术构建本地区的 核心竞争力和可持续发展能力 基本思路和架构设计 一 基本思路 经济调节 市场监管是政府的基本职责 运营企业 创造利润是企业的主要 责任 身处欠发达区域的地方政府 通过替代市场招商引资 培育企业市场主体 甚至直接运营企业具有一定的历史合理性 在社会发展不同历史阶段 由于市场 的成熟度不同 政府在招商中的角色与作用也不尽相同 本研究拟以政府与市场 之间的关系为线索 以武清区目前所处的社会发展阶段为分析样本 探索当前历 史条件下武清区政府应如何参与招商引资并发挥什么样的功能 以最佳的政策措 施实现招商效益最大化 并展望随着武清区市场环境的优化和成熟 探求政府在 招商引资工作方面角色职能的变化规律 最后 根据研究成果 尝试对武清区招 商引资模式 政策进行规范和梳理 以期为政府效能招商 促进地区经济发展提 供帮助 二 架构设计 本文共四部分 第一部分指出了本文的研究意义 研究思路 研究方法和创 新点 并对国内外招商引资文献以及本文所涉及的相关概念和理论进行梳理 第 二部分简要分析我国地方政府的招商引资现状 从历史的角度归纳探析地方政府 在招商引资中的角色地位变迁历程 模式及其存在的问题 第三部分通过对武清 区历史背景 区域定位和发展要求等方面的实证研究 分析当前条件下武清区政 府招商引资政策 行为的优劣 并找出问题的症结所在 第四部分提出新时期新 形势下武清区政府效能招商的对策建议 第一章导论 四 研究方法及创新点 一 研究方法 本文主要运用文献分析法 实证分析法 案例分析法 1 文献分析法 本文通过招商引资相关研究的国内外书籍 期刊 专题报 告及网络等文献资料进行整理 归纳 分析 在此基础上构建地方政府招商引资 研究的理论框架 并深入地对该问题进行分析和讨论 2 实证分析法 本文中收集了国内招商引资的成功案例以及中国典型的地 方招商引资模式 并对这些实证进行整理 归纳 综合 从中发现问题 研究规 律 3 案例分析法 本文通过对武清区政府招商引资条件 成效以及存在问题 的实例分析 提出新时期新形势下武清区政府效能招商的政策建议 推出本研究 的必要性和现实性 二 创新之处 首先 研究视角较为新颖 本文从政府与市场和社会中介组织之间关系的角 度考察招商引资的改革路径和成功模式 强调地方政府与市场和社会中介的合 作 尝试提出了要打破传统上 政府多一点还是市场多一点 的思维定式和研究 视角 将社会中介组织作为一个相对独立的要素 引入到政府一市场关系模式之 中 试图构建 政府 市场 社会中介组织 在招商引资中动态平衡的招商模式 是一种大胆探索和有益尝试 其次 案例选择具有普适性 武清区作为一个农村特征明显并无显著优势的 直辖市远郊区 在滨海新区上升为国家发展战略区域的激烈竞争条件下 区政府 如何加快培育市场主体 完善招商引资软硬环境 推动经济走上快车道 对于我 国地方政府 特别是欠发达地区的地方政府如何进行招商引资决策具有较强的借 鉴意义 6 五 基本概念和理论基础 招商引资本应属于市场行为 但当这一行动成为一个地方的集体行动时 其 所面临的软硬环境建设等问题 就上升为单个企业无力或不愿解决的公共物品供 应问题 这就需要政府和社会的参与 时代的发展不断赋予各种社会经济活动主 体以新的内涵 因而 我们必须首先对本文所涉及的相关概念和理论进行界定和 梳理 一 基本概念界定 1 地方政府 对于地方政府的理解 包括两个层面 一是范围 二是内涵 从范围上看 中外学者们主要有三种见解 一是认为地方政府仅指对当地进行直 接治理的政府 即基层政府 二是认为地方政府包括单一制国家中除中央政府以 外的其他各级政府 但不包括联邦制国家的联邦成员政府 三是认为联邦成员政 府也属于地方政府的范围 从内涵看 也有两种不同的观点 一是认为仅指地方 行政机关 二是认为它是包括地方行政机关在内的一个政府单位 大体来看 西方的地方政府并不完全是与中央政府对应的一个概念 其或者 是中央政府的分支机构 或是省或州下的一个政府机构 或是具有地方参与权 税收权和诸多责任的自制主体 如英国学者c o l e 和b o y n e 认为 地方政府是一 个经由民主选举而产生的机构 其管辖权限仅限于当地范围 而非区域性或全国 性 并通过授权获得地方税收权以及地方公共服务供应的自由裁量权 同时也 指出 地方政府在地理范围 人口规模 区位等方面存在很大差别 通常还和其 他一些非地方性公共部门机构一起服从于中央政府 因此很难找到一组特征指标 来定义 纯粹 的地方政府并将其与区域性 省市政府及其他次中央一级的公共 机构加以严格的区分 根据我国的政府管理体制 学者们一般都把 地方政府 作为 中央政府 的对应方 沈荣华从以下几方面给 地方政府 下了一个比较全面的定义 一 是政府管辖区域的范围 即管辖区域涉及全国领土的政府为中央政府 而仅仅限 曾伟 地方政府管理学 北京大学j 版社 2 0 0 6 年 第1 页 c o l e m a n dgb o y n e s oy o u1 1 1 i n ky o uk n o ww h a tl o c a lg o v e r n m e n ti s l o c a lg o v e r n m e n ts t u d i e s 1 9 9 5 2 i 2 p 1 9 1 2 0 2 沈荣1 仁 中国地方政府学 北京 i 会科学义献i j 版 i 2 0 0 6 年 第2 贞 7 第一章导论 于全国领土一部分的政府为地方政府 二是政府权力的纵向来源 即凡直接由宪 法授予权力的政府为中央政府 由中央的法令赋予权力 可由中央随意缩张变更 权力的政府为地方政府 如果在联邦制国家 联邦政府以下的政府 其权力来源 于邦或州的宪法或议会 中央政府不能随意对其缩张变更 三是政府所管辖事务 的性质 即涉及全体国民利害关系的公共事务 如国防 外交等属于中央政府所 管 涉及局部民众利益的公共事务 如水电 道路等属于地方政府所管 四是政 府的层级划分 即把政府区分为国家政府 区域政府和地方政府 结合我国的实际情况 地方政府 应该包括两个层面 一是指除中央政府 以外的所有治理国家一部分地域的各个层级的地域性政府 二是不仅指地方行政 机关 而且指一个政府单位 因而 可以将地方政府作如此定义 地方政府是由 中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而依法设置的政府单 位 在政府层级上 我国的地方政府除特别行政区以外分为三级 即省级 县级 和乡级 中国大陆地方政府自1 9 5 0 年开始至2 0 世纪8 0 年代 除直辖市以外 实际以三级为主 三级和四级 即省级 地区级 县级和乡级 并存 8 0 年代 以后转为四级为主 三级和四级并存 本文所涉及到的地方政府 主要是指直 辖市的区级地方政府 2 政府行为 按照狭义的 地方政府 定义 政府行为可以定义为地方行 政机关对当地社会各种事务进行组织 领导 管理 协调的各项行政活动的总称 政府行为既包含政府各部门 各层级的行政决策 执行的运作过程 也包括代表 政府某个机构的个人行为 从宏观上看 政府行为代表着整个社会公共权力运行 的方向 维系着社会的秩序和效率 从微观上说 政府行为通过政府各级人员的 工作 为广大公众所感受 评判 影响着政府的权威与形象及其行政能力和行政 效率 政府行为与政府职能有着内在的逻辑关系 政府行为是政府履行其职能的各 种活动的总称 因而 政府行为的实施是由政府职能决定的 按照政府作用的领 域 地方政府的职能可分为政治职能 经济职能和社会职能等 相应地 政府行 为也包括政治行为 经济行为 社会行为等 政治行为 即政府实行政治统治 徐勇 地方政府学 商等教育 版 2 0 0 5 年 第4 页 白沈荣华 金海尼 地办政府治理 北京 i 会科学义献 j 版 i 2 0 0 6 年 第3 l 灭 8 第一章导论 包括基本制度建设和政治管理的行为 经济行为 即政府进行资源的优化配置 改善经济环境 引导经济活动等行为 社会行为 即政府开展社会工作 促进社 会保障 加强社会防范等行为 此外还有文化行为 法制行为等 政府行为通常具有这样的特点 首先是公共性 政府行为是从社会整体的利 益出发 组织 协调和管理社会公共事务 收益对象是社会公众 这与其他社会 组织的行为相区分开来 其次是非营利性 这是政府作为公共权力机构有别于经 济组织行为的基本特点 第三是广泛性 政府行为涉及政治 经济 社会 文化 等多个领域 小到单个部门或产业 大到整个当地区域或整个国家 第四是影响 性 政府行为的影响广泛而深远 很大程度上规范 引导和推动着地区发展 本文的招商引资属于政府的经济行为 地方政府经济行为的目标是力求实现 当地经济社会的有限资源的合理配置和充分有效利用 保持经济快速稳定发展和 社会公平 最大限度地弥补市场失灵 同时把政府失灵及政府活动的消极影响降 到最低 3 招商引资 招商引资属于市场经济的范畴 随着市场经济不断向高深层 次发展 招商弓 资的概念也在不断完善和发展 总的来说 学术界对于招商引资 的界定 主要有广义和狭义两种 相当长的时期内 人们所认为的招商引资还只是一个狭义的概念 认为只要 具备一定的土地资源 优惠的政策及便宜的劳动力 就可以吸引投资者 就是招 商引资 招商引资是引导土地资源或项目从招商者手中到达投资者或使用者手 中的一切经营活动 这一定义虽然最为普遍 但其所涉及的范围和内容相对较 窄 随着市场经济的发展和全球经济的一体化和区域化发展 投资者对于东道国 区域或地方 的需求不再仅仅局限于土地资源 优惠政策和廉价的劳动力 而 是扩大到当地的综合经济资源上 招商引资活动演变为东道国 地 调动全部的 经济资源同投资者投资行为的结合或交换过程 招商引资也演变成一个广义的概 念 一般用下列简单公式表示 固 招商引资 经济要素 投资力 投资欲望系数 经济要素由管理 包括政策 人才 包括劳力 资本 包括土地资源 信息 m 孔寒冰 尚t 芳 齐慈卿 直接利用外资的理论 j 实务 中因时代经济 版社 2 0 0 3 年 第1 页 成毅军 拓j 商f j l 资 i 海科学技术义献j f j 版社 2 0 0 1 年 第2 0 贝 9 第一章导论 包括项目 网络 包括技术 等因素构成 投资力是指投资者利用投资资源换取 投资对象支配权的能力 由投资者所掌握的可用于投资的资源多少决定 投资资 源包括资金 资本 技术 设备 产品等资源 投资欲望是指投资者投资的需求 或愿望或动机 投资欲望主要有获取自然资源 开拓新型市场 降低生产成本 降低投资风险 获得高新技术和管理经验 投资欲望是投资者把潜在投资力变为 现实投资力的重要条件 因而激发投资欲望是招商引资的基本工作 地方政府招商引资是指当地政府利用可支配的资源进行政策引导 舆论宣 传 开展基础设施建设 创造一流投资环境 吸引投资者到本地区进行生产经营 活动 然而 招商引资是一项跨部门 跨行业 跨行政区域的系统工程 因此 地方政府需要不断更新招商理念 不仅整合本地区的各类经济要素和资源 包括 产业集群 产业 企业 管理 人才 资本 信息等 还需要对本地区以外的各 类资源进行整合 增强本地区的吸引力 把潜在的投资欲望激发出来 4 社会中介组织 目前在我国社会中介组织并没有一个统一的定义 某种 意义上仍是一个比较泛的概念 从一般意义上讲 社会中介组织大都是以社会公 益为目的 由政府编制预算或私人企业出资 交由非政府单位维持经营的相对独 立的社会组织 一些学者从不同的角度对社会中介组织给出了如下定义 比如有 的学者认为 社会中介组织是指处在政府与企事业单位及公民等经济主体和社会 主体之间 起沟通 联结作用 承担特定服务 协调 监督 管理职能的具有相 对独立法律地位的社会组织 也有学者认为社会中介组织是在市场经济条件下 按照一定的法律 法规 规章或根据政府的委托 遵循独立 公平 公开和公正 的原则 凭借其特有的社会服务 沟通 公证 监督等功能 沟通政府与经济主 体之间 经济主体与经济主体之间的信息 协调双方的利益 为全社会提供各种 服务的社会自律性组织 综合专家们的观点 社会中介组织是介于政府 企业 社会团体与个人之问的从事协调 评价 联系等专业性服务的社会组织 是沟通 政府 社会 企业与个人之间的桥梁与纽带 它可以是营利性组织也可以是非营 利性组织 可以是民间组织也可以是靠近政府的事业机构 可以是经济类组织 也可以是政治类或宗教类组织 本研究中所使用的社会中介组织 指的是营利 国韩靳宝 李哲 论社会中介组织发腱的努力方向 1 f 营利组织研究 2 0 0 9 年第1 2 期 总第2 5 3 期 西徐顽强 张雄 l 会中介组织管理 j 政府角也的蕈新定位 仁中科技人学学报 2 0 0 5 年第l 期 包杨团 社会中介组织定义及j 牙防组案例分析 中困社会学1 4 2 0 0 6 年5 月l l i 1 0 应作用 但随着市场经济体制的逐步完善 市场主体的逐步强大和社会多元化发 展趋势的进一步显现 社会中介组织在数量上和质量上都有了长足发展 其参与 社会管理和调节的功能只益得到发挥 特别是在克服政府失灵和市场失灵方面的 作用越来越多地显现出来 二 招商引资理论基础 1 国家发展理论和企业发展理论 西方学者对招商引资理论的阐述主要是 从招商引资逆向反映角度即国际投资理论进行的 从宏观和微观角度可以分为国 家发展理论 宏观理论体系 和企业发展理论 微观理论体系 两类 如图1 一l 所 示 图1 1 招商引资理论流派一览表 国家发展理论是从宏观层面着眼 对政府的招商引资行为进行规范和实证研 第一章导论 究的理论体系 根据对资本输入国和资本输出国作用机理的不同 西方招商引资 理论又可以分为投资国理论和招商国理论 投资国理论以边际产业扩张理论为代表 边际产业扩张理论 又称边际比较 优势理论 由日本一桥大学教授小岛清于2 0 世纪7 0 年代中期提出 他认为对外 直接投资应该从本国的边际产业 已经处于或即将处于比较劣势的产业 但对 东道国而言却是具有比较优势的产业来依次进行 这样做的好处有两点 一是能 够调整进而优化国内产业结构 二是能够促进对外贸易 招商国理论以 两缺口模型 为代表 由美国经济学家钱纳里和斯特劳特提 出 它的意义在于指出国家经济结构改变的必要性 具体做法是政府以积极的态 度来弥补缺口 将从缺口之外开辟财源作为引进外来资金的首选之策 该理论为 我国各级地方政府进行招商引资提供了理论依据 企业发展理论是从企业角度来解释对外直接投资 主要包括垄断优势理论 内部化理论 国际产品生命周期理论和国际生产折衷理论 垄断优势理论是指跨 国公司所拥有的垄断优势 技术优势 先进管理经验 雄厚的资金实力 汇率优 势 信息灵通 全球性的销售网络 显赫的国际声望 强有力的规模经济 获取 自然资源的优势 促使企业进行跨国投资 英国学者巴克莱和卡森较系统地提出 了内部化理论 他们认为中间产品 包括原材料和零部件 的流动 必须在公司 内部通过转移价格实行内部化贸易 这样才能减少市场贸易的风险 降低交易成 本 国际产品生命周期理论是将国际直接投资发生原因与产品生命周期三个阶段 创新产品阶段 新产品成熟阶段 标准化阶段 结合 通过对每一阶段特点的 分析 说明企业由内向外从事对外直接投资的逐步过程 国际生产折衷理论又 称国际生产综合理论 以邓宁为代表 他认为所有权优势 区位优势 市场内部 化优势这三个最基本的要素共同决定跨国公司行为和对外直接投资 只有当三个 优势都具备时 企业才会到国外投资 其他还有产业内双向直接投资理论 纵向 一体化直接投资理论和横向一体化直接投资理论等 2 政府与市场关系理论 政府与市场关系理论是从政府与市场的关系角度 来定位招商引资行为 在市场经济下 政府构成市场系统的一个主体 同时政府 又是一个公共服务和政治权力机构 可以通过法律 行政和经济等手段 凌驾 英 s 赫尔施 f t 业区域 j 困酗i 竞争 牛津人学 f i 版社 1 9 6 7 年 第1 9 9 贞 1 2 第一章导论 于市场之上介入和干预市场 当市场机制不能合理配置资源 导致资源配置无 效率的状况出现时 就需要政府干预以弥补市场失灵 然而 市场失灵并非是政府干预经济的充要条件 政府干预和市场按固有规 律调节一样 也存在缺陷 同样会产生失灵 美国学者詹姆斯 布坎南最早提出 了 政府失灵 的概念 是指人们力图采用政府干预的方式来纠正市场的错误 结果却事与愿违 资源配置效率进一步降低 原因主要有四点 一是政府决策的 内部性 政府组织和个人出于私利的考虑 会把公共利益目标转化为个人或 组织的 私人 目标 由此产生的社会成本就会高于技术上的一般成本 二是寻 租活动 由于 内部性 的存在 相应地就会出现权钱交易 三是信息不完全 四是政府干预结果的不确定性 不确定性是由于 第一 政府效应具有滞后性 即从政策实施到生效需要一个过程 在这段时间里 经济情况可能发生变化 甚 至需要实施相反的调节政策 第二 经济主体具有理性预期 会预测到政府的政 策动向并采取预防性措施 从而降低政府政策的效力 第三 当某项政策不利于 微观经济主体的营利目的时 该主体会采取某些措施抵制政府政策 即 上有 政策 下有对策 图l 2 招商引资中的政府与市场关系 陈共编著 财政学 中国人民人学 f 版 i 2 0 0 3 年 第1 3 页 但郭下江 关十政府经济职能的思考 科技绛济市场 2 0 0 7 年第1 期 岛r 红梅 l 打场失灵 j 政府失 炙 述计 现代商贸丁业 2 0 0 9 年第l l 期 图1 2 说明 市场力量薄弱时期 地方政府作为主导力量所实施的招商引资 因自身作为一种经济组织参与进来 过于强调以招商引资数量为绩效考核标准 竞相压低地价 实行税收优惠政策 对于引进的投资者在市场垄断 劳工福利和 环保等方面的行为放松监管 忽略了招商引资带来的破坏环境 劳工保护不足等 社会成本 从而 地方政府本应是弥补市场失灵的不足 结果却导致政府失灵 市场失灵 和 政府失灵 的存在说明 需要建立起一个有效的非市场机 制使决策者把 私人的 或组织的成本与收益同整个社会的成本与收益有机协调 起来 在 看不见的手 无法使私人的不良行为变为符合公共利益的行为的地方 构建一个 看得见的手 来实现这一任务的有效机制 4 第 二章中国地方政府招商引资的现状 第二章中国地方政府招商引资的现状 招商引资战略是我国国民经济和社会发展战略的重要组成部分 国民经济能 否快速健康发展 取决于投资 消费和出口 三驾马车 拉动功能的强弱 招商 引资之于 三驾马车 起着重要的牵引作用 我国经济和社会的发展 既得益 于招商引资战略的实施 又需要取长补短 合理利用外资 实现经济社会的协调 发展 一 中国地方政府招商引资发展历程 一 地方政府招商引资的时代背景 2 0 世纪7 0 年代末 刚从 文革浩劫 中走出的中国 国民经济处于崩溃的 边缘 与此形成鲜明对比的是 世界范围内蓬勃兴起的新科技革命推动世界经济 以更快的速度向前发展 我国经济实力 科技实力与国际先进水平的差距明显拉 大 面临着巨大的国际竞争压力 世界发达国家和新兴发展中国家 特别是同处 东亚的日本以及韩国 新加坡 香港 台湾 亚洲四小龙 在经济 科学技术 人民生活水平等诸多方面取得了非凡成就 强烈的反差深深地刺激了当时的中国 人 错过了十年机会的中国开始掀起改革开放和发展经济的浪潮 在以邓小平同志为代表的第二代中央领导集体正确领导下 1 9 7 8 年召开的 党的十一届三中全会 纠正了过去的 左 倾错误 实现了历史的伟大转折 提出 了一系列新的方针政策 中心点也由以阶级斗争为纲转到以发展生产力为中心 从封闭转到开放 从固守成规转向各方面改革 然而 在启动经济发展时 中国面临着内生资源严重不足的问题 如果仅仅 依靠国内储蓄率提高的积累来进行投资 不可能摆脱 低水平陷阱 因而引 入外部资源的做法是必要和可行的 中国领导人总结日本及亚洲四小龙发展外向 低水平陷阱 足建一存哈罗德 多马模型苯础i 的 用十表示低收入水甲和绎济停滞之问的恶性循环的 模型 l e i b e n s t e i n 1 9 5 4 n e l s o n 1 9 5 6 摆脱 低水 f 陷阱 要求用足够人的投资一次性把经济水 f 推乍 临 界点 以i 使得收入增k 率比人lj 增长率赢 这样才能实现经济的持续发展 这个模型的含义足 发展 中网家必须动员起足够的资 推动绐济起飞 如果 身的储蓄尤法满足这一要求 那么一j i 入外部资源足必