社会保障方面的国际劳工标准及其对中国的启示.docx

中国国际法学会2006年学术年会 论文资料汇编社会保障方面的国际劳工标准及其对中国的启示李凌云* 华东政法学院讲师，国际法专业博士生。一、国际劳工标准发挥作用的机制国际劳工组织立法的两种主要形式是国际劳工公约和建议书，它们被统称为国际劳工标准是。国际劳工公约和建议书法律地位和强制力是不同的。国际劳工公约在国际劳工大会通过后，需要得到成员国的批准，具有国际条约的性质。成员国一旦批准某项公约，就成为该公约的缔约国，承担执行公约条款的法律义务，国际劳工组织也将监督公约的履行。具体措施为：缔约国必须每年提交实施公约的年度报告；如缔约国不履行公约，该国的雇主或雇员代表，可以向国际劳工局提出申诉，由国际劳工局通知被申诉政府，并要求其作出解释；若缔约国不遵守公约，其他缔约国可以向国际劳工局提出控诉，国际劳工局认为有必要时，将组织调查和审议，并向该国提出改进建议书，被控国也可以接受建议书的建议，也可以向国际法院申诉；即便如此，公约也不可能具有国内法那样的强制力和制裁力，它主要是一种道义上、舆论上的约束。而对于不批准公约的会员国，国际劳工局将要求其提供本国的相关法律和实际状况，敦促其早日批准公约。 见方乐华编著，社会保障法论，世界图书出版公司，1999年3月第1版，第65页。由此可见，公约最重要的作用在于：为会员国提供有关立法的依据和样板；促进各国社会保障立法的国际标准化；在世界范围内推进社会保障事业的发展。建议书不需要成员国批准，对成员国不具有法律约束力，只是为成员国制定国内法律和政策提供指导。尽管如此，国际劳工组织仍然采取多种措施，督促成员国实施建议书。成员国有义务将国际劳工大会通过的建议书报国内主管机关，以便成员国在立法时加以参考。成员国还应该向劳工局局长定期报告建议书条款得到实施的程度等。 见刘旭著，国际劳工标准，中国劳动社会保障出版社，2003年1月第1版，第9页。在制定国际劳工标准的时候，是采取公约的形式还是采取建议书的形式，其实一直都是国际劳工组织需要解决的一个问题。一般来说，劳工大会制定标准时，对那些概念比较清楚，各国已经基本达成一致的问题，倾向于采取公约的形式。而那些新近出现的问题，或者概念尚不清晰、研究尚不成熟、有待于深入研究但又紧迫的问题，为了给成员国提供指导同时留有灵活行动的余地，则倾向于采用建议书的形式。如果进一步探讨以下关于公约或建议书的问题，我们就会发现，有时为了避免公约本身的条纹过于详尽具体，而给成员国实施公约的原则造成过重的负担，或是给成员国批准公约造成困难，劳工大会一般就采取通过一项公约，同时附带一个建议书的办法。近年来，通过的许多标准就是这样做的。刘旭著，国际劳工标准，中国劳动社会保障出版社，2003年1月第1版，第10页。二、社会保障方面的国际劳工标准概况社会保障一直是国际劳工组织关注的重点之一，到2000年底，有31项公约专门涉及社会保障问题，占全部公约的18%，另外还有16项建议书。社会保障方面的国际公约大致经历了三个发展阶段。第二次世界大战以前为第一阶段，这个时期的公约带有社会保险的性质，主要是针对不同人群的不同保险种类；第二阶段从1944年收入保障建议书（第67号）到1952年社会保障（最低标准）公约（第102号），这两项公约标志着综合性社会保障标准的形成；此后进入第三阶段，主要是对第一阶段标准的修订和对第二阶段标准的细化。综合性的社会保障公有3个，即1952年第35届大会通过的社会保障最低标准公约（第102号），1962年第46届大会通过的社会保障同等待遇公约（第118号），1982年第68届大会通过的维护社会保障权利公约（第157号）。1944年收入保障建议书（第67号）第一次将若干项对工人及其家庭成员的社会保险和社会援助内容综合反映在一个统一的文件当中，开创了社会保障国际公约的新阶段。建议书包括的社会保险类别有疾病、生育、残疾、老龄、遗属、失业、意外、工伤8个方面，属于法定强制保险性质，以工人投保为基础。另外，建议书还就社会保险覆盖面以外的与工人有关的社会援助提出了建议，如对赡养的子女、残疾人、年老人及丧偶者补助救济等。国际劳工组织制定了大量的社会保障专项公约，具体规定各险种的覆盖范围和保障标准：生育保险方面：1919年第1届国际劳工大会上共通过的第3号公约保护生育公约。这个公约经1952年第35届大会修改，产生了第103号即保护生育公约（修改）。后者不是取代前者，而是两个公约并存，会员国可选择批准或者都批准。这两个公约规定了适用范围、产假时间、产假期间经济补助等内容。1952年还通过了第95号建议书，对生育保护提出了更高的标准和更具体的措施。工伤保险方面：1921年第3届国际劳工大会鉴于许多国家对工业中工人负伤获得赔偿已有立法，要求此立法应扩大适用至农业工人，因而通过农业工人赔偿公约（第12号）。1925年7届国际劳工大会通过工人事故赔偿公约第17号、工人职业病赔偿公约（第18号）以及前述本国工人与外国工人事故赔偿同等待遇公约（第19号）。1934年第18届大会通过工人职业病赔偿公约（修订）（第42号），对工人负伤包括致残致死、职业病致残、本人及供养家属应得赔偿等，做了原则规定。1964年第48届大会对以上几个公约修订后，通过了工伤事故津贴公约（第121号）和工伤事故津贴建议书（第121号）。第121号公约是当前有关工伤津贴的主要公约。医疗保险方面：1927年第10届国际劳工大会上通过了工商业工人及家庭佣工疾病保险公约第24号和农业工人疾病保险公约（第25号），规定实行强制性疾病保险，在劳动者患病时，应给其免费提供治疗和供给药品及用具，对中断收入者给予现金补助。1969年第53届大会对第24号公约和第25号公约进行修订，通过了医疗护理与疾病津贴公约（第130号），是当前关于这两项保障的主要公约。养老、伤残及遗属保险方面：1933年第17届国际劳工大会就养老、伤残、遗属保险各通过了两个公约，即（工业等）老年保险公约（第35号）、（农业）老年保险公约（第36号），（工业等）遗属保险公约（第39号）、（农业）遗属保险公约（第40号）。1967年第51届大会对以上公约修订后合并成残疾、老年、遗属津贴公约第（第128号）。它是对以上三种事项实行社会保障的主要公约。该公约对享受年老津贴的起始年龄和津贴率计算方法，伤残保障范围、津贴率计算方法以及伤残者康复和就业，遗属津贴等做了规定。第51届大会还通过了相应内容的第131号建议书。失业保险方面：1934年第18届国际劳工大会通过了失业津贴公约（第44号），要求尽力对非自愿失业者给予补贴的保险制度，这种制度可以是强制的，也可以是自愿性的，或者是强制与自愿相结合。1988年第75届大会通过了关于促进就业和失业保护的公约（第168号），将失业津贴与促进就业联系起来。这届大会同时通过了相应内容的第176号建议书。移民工人社会保障方面：1925年（事故赔偿）同等待遇公约（第19号）首次就外籍工人同等待遇问题制定标准。按照公约，成员国应保证对于已经批准本公约的任何其他成员国的国民在其境内因工业以外事故而受伤者，或对于需要其赡养的家属，在工人赔偿方面，给予与本国国民同等的待遇。1962年第46届国际劳工大会通过的全称为本国人与外国人社会保障同等待遇公约（第118号）规定，对本公约生效的成员国，在9类社会保障中，应就其已接受义务的各类社会保障，在覆盖范围和津贴权利方面，在其领土上，对本公约生效的其他成员国的国民，根据立法，给予与本国国民同等的待遇。在实际操作中，由于各国的法律存在着许多差异，上述公约规定的许多内容难以得到落实。劳工组织曾经于1935年通过维护移民工人养老金权利公约（第48号），就建立国际体系，以保护移民工人在残疾、老年和遗属方面社会保险的权利做了规定。1982年第68届国际劳工大会又通过了全称为建立维护社会保障权利国际体系公约（第157号），对第48号公约进行了充实和修订，将适用范围扩大到与第102号公约相一致的社会保障的9个类别。公约要求成员国在保护移民工人社会保障权利方面进行协商和开展合作。三、社会保障最低标准公约由于社会保障法产生并成熟于欧美发达国家，主要借鉴他们的立法经验是理所当然的事。但是，发展中国家曾批评说，公约或建议书的制定，没有充分考虑发展中国家的实际状况，使他们难以批准和实施。因此，特别是二战以后，国际劳工组织开始努力制定对发达国家和发展中国家都有意义和可行的标准。 方乐华编著，社会保障法论，世界图书出版公司，年月第一版，第页。其中，最值得我们关注的权威立法是1952年签署的社会保障最低标准公约（第102号），它被誉为“社会保障国际宪章”。该公约的重大意义在于，（1）它通过确立社会保障的国际基准，促进了社会保障体系的整合，从而以国际立法的方式正式确定了社会保障的独特地位。（2）该公约作为国际劳工标准中的一个基本文件，确立了应当把社会保障作为一种普遍性制度加以实行的原则。（3）它是近半个世纪以来社会保障制度形成发展的经验总结，是对社会保障历史、现状和为了发展的综合体现。该公约的优点在于其综合性、灵活性和目标的精确性。该公约的另一个特点是将家庭津贴纳入了社会保障范围。1952年社会保障（最低标准）公约确立的社会保障标准主要包括以下三个方面：第一，公约确立了最为全面的保障项目。公约规定了社会保障提供的9项津贴，即医疗、疾病津贴、失业津贴、老龄津贴、工伤津贴、家庭津贴、生育津贴、残疾津贴、遗属津贴。批准公约的成员国不必立即对9项津贴承担义务，而是可以根据本国情况并按照公约条款的规定，在上述9项津贴中选择3项作为可以接受的义务，这3项中至少包括失业、工伤或老龄津贴中的一项，并可以根据本国的实施范围，以后再逐步增加、扩大。第二，公约规定了明确的适用范围。一般情况下，社会保障的适用范围应该不低于规定类别全体雇员的50%。特殊项目，如医疗给付，覆盖人口必须至少达到全体居民的50%。经济和医疗设施不够发达的成员国还可以在其批准书中附加声明，对一些规定做暂时性除外。公约还确立了本国人和非本国人社会保障待遇平等的原则，即在缔约国居住的非缔约国居民，应享有与缔约国居民同等的待遇。第三，公约规定了具体的支付条件。规定了以一定限度的缴费期、就业期和居住期为内容的条件。此外，公约还规定了支付标准，特别是专章规定了定期支付遵循的标准。由于公约统一规定的最低标准具有基本性和广泛性，因而得到了相当多国家，尤其是发展中国家的认可。同时，由于上述标准并不适合发达国家，因此，国际劳工组织又在社会保险（最低标准）公约的基础上积极地制定了各个保障项目的分类公约，这些公约不仅提高了社会保障的国际水准，而且事实上成为其最高标准。1952年社会保障（最低标准）公约的实施，掀起了一轮社会保障国际立法的高潮，诸如1964年工伤事故津贴公约（第121号）、1967年残疾、老年、遗属津贴公约（第128号）、1969年医疗护理与疾病津贴公约（第130号）等公约均以新的面目出现。这不仅使社会保障的国际标准有了很大提高，更主要的是这些修改后的公约促使其缔约国大幅度修改了以前的国内立法，制定和实施了新的社会保障政策，由此使这些国家从整体上改善了其国内的社会保障水平。 种明钊主编、胡明月副主编，社会保障法律制度研究，法律出版社，2000年9月第1版，第469页。目前国际劳工组织的关于社会保障方面的国际公约共31个，我国加入的仅一个，即1925年同等待遇（事故赔偿）公约（第19号公约）。该公约要求承诺对于已批准本公约的任何其他会员国的人民在其国境内因工业意外事故而受伤害者，或对于需其赡养的家属，在工人赔偿方面，应给予与本国人民同等的待遇。总的来说，我国签署或加入的社会保障国际公约非常有限。究其原因，还是受到我国具体国情的限制。从我国的经济发展水平上看，还属于发展中国家，社会保障制度处于初创阶段，尤其是我国的农业人口占总人口的大多数，这使得许多社会保障项目的覆盖率相对较低。即使是1952年社会保障（最低标准）公约的许多要求已经考虑到了发展中国家的经济发展状况，但是对中国这样一个人口众多、城乡差距较大、经济发展不平衡的国家来说还使很难达到。因此，社会保障制度的完善并不仅仅是一个逐步完善立法的过程，更关键的是要不断发展经济，增加财政收入，缩小城乡差距，才能使社会保障覆盖更大的范围。四、对中国的启示世界各国的社会经济发展水平参差不齐，社会保障制度也千差万别，如何协调它们之间的关系使全球社会保障系统共同进步呢？国家劳工标准给我们提供了一套很好的协调机制。国际劳工组织通过公约和建议书这两种不同的立法形式力求实现普遍性与灵活性的结合。国际劳工公约属于国际条约，因其所具有的法律约束力可以实现社会保障标准的国际化，而公约需要各成员国批准，批准本身就是一个本土化的过程，因为各国只有在确保本国的社会保障制度已经符合公约的情况下才会考虑批准。这样越来越多的国家批准公约就可以使各国的社会保障标准至少统一在公约规定的标准以上，因而从这个意义上说，社会保障方面的国际劳工标准也象其他国际劳工标准一样，是社会保障领域的“基准”而不应该是一个高不可攀的目标，国际劳工组织在各国经济不断发展的情况下，在各国协商的基础上，不断提高这一基准，从而使全世界的社会保障制度之间的差异不断减少，标准逐步提高。国际劳工标准的这套协调机制其设计原理是合理的，但是却没有充分发挥其作用。尤其是在第二次世界大战之前，国际劳工标准的制定主要被发达国家所掌握，其标准往往是发展中国家所无法企及的，而根据国际劳工组织对公约批准的规则，所有的成员国都可以根据自身的国情决定是否批准，这就造成了广大发展中国家对社会保障方面的公约的批准率普遍很低，我国到目前为止只批准了一个。1952年制定的社会保障最低标准公约（第102号）对国际劳工标准的协调机制进行了改良。该公约不仅确定了社会保障的基准，而且允许各国先选择适用其中的几个险种，然后再逐步推进，这种方式充分显示了公约的灵活性，使发展中国家更易接受，同时使各国的社会保障差异逐渐缩小。尽管到目前为止，批准社会保障最低标准公约的发展中国家还是比较少，（因为该公约规定的覆盖范围和享受标准对许多发展中国家来说还是无法达到），但是这种协调机制的改良至少带给我们两方面的启示。一是社会保障“基准”（也就是统一实体法）制定和推行本身也是一个协调的过程，并且必须是一个自下而上的过程，而不能反其道而为之。国际劳工公约的制定是各国通过国际劳工组织这个场所经过漫长的谈判形成的；如果不顾发展中国家的实际状况，自上而下的推出一些标准也是难以被各国批准和执行的。正因为标准是谈判的结果，反映了各国的情况和意愿，也才更容易得到实行。二是社会保障“基准”（统一实体法）本身也可以是灵活的、有选择的。一直以来国际劳工组织在草拟公约和建议书时都希望实现“普遍适用”，于是也设计了一些增强灵活性的方案，包括：成员国可以部分地接受某个公约；将一个国家中的某些行业、工种或地区的劳动者排除在公约范围之外；制定“浮动”条款，使劳动者某个方面的保护水平可以逐步提高，或者保护范围逐步扩大；公约本身只规定一些应遵守的原则，更加精确具体的标准则由一个建议书加以补充规定；对某个问题提出若干选择性的条款等等。上述国际劳工组织的经验对于兼顾一国社会保障立法的“普遍性与灵活性”也具有很大的借鉴意义。上述讨论的都是国际劳工公约和建议书的作用，实质上就是统一实体法对解决各国社会保障法律制度冲突的贡献。虽然统一实体法使各国的社会保障立法不断完善和趋同，但是当劳动者跨国工作时还是无法从根本上消除各国的法律冲突，因此国际劳工组织在制定国际劳工标准的同时，也鼓励和支持各成员国通过“互惠的双边或多边协议”以及其他方式来协调各国社会保障制度之间的差异，从而保证劳动者跨国流动中的社会保障权，如在1952年社会保障（最低标准）公约中，第十二部分“平等对待非本国居民”就有此规定。在这些双边或多边协议中，多是用冲突规范的方式加以解决的。总而言之，国家劳工标准是通过综合运用统一实体法和冲突规范来达到协调各国社会保障制度差异的目的，其中公约和建议书这些统一实体法的方式是国际劳工组织运用的重点，也是最值得我们借鉴的部分。美国著名经济学家斯蒂格利茨认为，中国最终要发展为一个跨省流动的一体化劳动力市场，应建立全国性的而不是以省为基础的退休等社会安全网。从经济学和公共财政学理论角度看，这一观点都有一定的道理。社会保障特别是基本社会保障属于公共产品，就像一个国家的国防，它起着调整居民收入分配、提供社会安全的公共职能。这一制度把收入分配给老、弱、病、残、孕，将收入从高收入者再分配到低收入者，因而社会保障也成为最大的政府开支方案。社会保障体制具有统一性，实行社会保障是国家的基本职能之一。建立和健全全社会范围内的社会保障制度是中央政府的一项基本任务。社会保障应当属于全国性公共物品，基本社会保障应在全国范围内实行统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理。从各个发达的市场经济国家看，社会保障都是在全社会范围内对全民收入进行的再分配。大多数实行社会保障制度的国家都采取国家级统筹，许多国家把分权式养老保险改革成国家级养老保险制度，实行国家统筹和国家标准。根据部分积累制的设计原则，个人帐户用来照顾地区之间、个人之间收入水平的差距，那么共济部分就应该在全国范围内进行收支平衡。如果只对共济部分进行全国统筹调剂，并在不足时由财政补足，那么这种全国调剂既不影响个人帐户积累，也不会形成空帐，是比较切实可行的。相反，在经济发展水平差距较大、退休人员负担相差悬殊的情况下，如果只是省市平衡，则不能保证部分地区退休人员的基本生活，是不可取的。 陈佳贵主编：中国社会保障发展报告（1997-2001），社会科学文献出版社，2001年7月第1版，第67页。因此实行全国统一的制度，这是建立健全社会保障制度的基本条件。强调统一性并不排除各地区的差异性，但基本制度必须是统一的，基本养老保险金必须集中在中央政府手中，也必须在全社会统一调配。例如在美国公共养老计划（社会保障）是全国性的，但是各州的失业保障计划是地方性的，各有所不同，以便强化地方政府创造就业的职能。此外，社会保障体制城乡二元结构的问题也是不可回避的。“在社会转型过程中，落后的农村农业经济与先进的城市工业经济长期并存是一个世界性的现象。与此相联系，从先进工业化国家社会保障的里程来看，一般都是先有面向城市企业雇佣劳动者的社会保险制度的诞生，而后经过较长的时期，当社会结构在工业化、城市化的基础上走向城乡一体化，城市工业已能通过自身的积累来反哺农业而实现农业经营的规模化与机械化以后，才有农业社会保险制度的出台与社会保障制度的城乡一体化。” 李迎生著，社会保障与社会结构转型，中国人民大学出版社，2001年11月第1版，第66页。以养老保险制度为例。先进工业化国家城乡劳动者养老保险制度的实施，都间隔了较长的一段时期：联邦德国68年；丹麦86年；美国55年；加拿大63年；日本30年。上述经验也都说明，随着我国经济的不断发展，城乡差距的逐步缩小，我国社会保障城乡二元结构的问题也是一定能够得到解决的。然而，建立全国统筹、城乡一体的社会安全网还只是一个长远的目标。我国现阶段经济发展的不平衡使得我国社会保障的地区差异相当严重，仅以2002年7月8日中国新闻网对全国四个直辖市、27个省会城市、5个计划单列市的最低生活保障进行的统计为例，最高值北京290元与最低值呼和浩特153元之间相差47.2%。见2002年07月08日中新网统计数据。北京：290元；天津：241元；石家庄：182元；太原：156元；呼和浩特：153元；沈阳：2