（法学专业论文）无效行政行为理论探析.pdf

y 63 9 3 4 4 无效行政行为理论探析 内容提要 无效行政行为理论是行政行为理论中的一个重要问题，它是一个具有特定内 涵的范畴，对该问题的处理直接涉及到行政相对人的合法权益。无效行政行为 制度在我国的行政法学理论研究中处于薄弱地位，目前在我国对该制度的理论研 究和制度构建也才刚刚起步，因此在许多理论问题上还存在着空白。本文在现有 理论和研究成果的基础上，从无效行政行为制度存在的现状出发，试图对该制度 有一个较全面、深入地研究。 本文通过对无效行政行为的概念、存在的理论基础及相关制度等方面的论 述，来说明在我国确立无效行政行为制度的意义，并对建立我国的无效行政行为 制度提出了若干构想，同时也呼吁统一的行政程序法能够在日益高涨的呼声中早 日出台，以使行政尽快走上法治的轨道。本文共分为四个部分。 第一部分：无效行政行为的概念。该部分介绍了有关无效行政行为概念的不 同观点，并引申出对无效行政行为的概念界定和法律特征。为了能够更准确地把 握无效行政行为，文中将其与相关概念作了详细的区别。 第二部分：无效行政行为存在的理论基础及相关制度。无效行政行为制度存 在的理论基础是有限公定力说，该制度的存在是对行政行为公定力的挑战。在相 关制度中介绍了无效行政行为的确认标准、分类和法律后果，使得对无效行政行 为更加容易识别与把握。 第三部分：无效行政行为理论的现状。在该部分中介绍了无效行政行为理论 在我国及其他国家和地区的现状，由此说明无效行政行为理论在我国立法和理论 研究中的不足，并引申出对无效行政行为理论研究的重要性。 第四部分：确立无效行政行为制度的意义及构想。由于目前我国对无效行政 行为制度的研究正处于起步阶段，尚缺乏对各项具体制度的详细规定，因此，建 立无效行政行为的确认制度是我国行政法制建设应该解决的一个问题。对我国目 前的现状而言，在立法上，尤其是在将来的统一行政程序法中对无效行政行为作 出明确的规定，对推进我国的社会主义法治建设有着深刻的理论意义和实践意 义。 关键词：行政行为，无效行政行为 无效行政行为理论探析 a b s t r a c t t h et h e o r yo fi n v a l i da d m i n i s t r a t i v ea c ti s a ni m p o r t a n tp r o b l e ma m o n gt h e a d m i n i s t r a t i v ea c tt h e o r i e s ，i ti sac a t e g o r yf o rh a v i n gp a r t i c u l a rc o n n o t a t i o n ，a n dh o w t od e a lw i mt h a tp r o b l e mt oi n v o l v et h eo p p o s i t ea d m i n i s t r a t i v ep e r s o n sl e g a lr i g h t s d i r e c t l y t h es y s t e mo fi n v a l i da d m i n i s t r a t i v ea c ti nt h e w e a kp o s i t i o na m o n gt h e s t u d y o fc h i n e s ea d m i n i s t r a t i o na c a d e m i ct h e o r i e s t h et h e o r e t i c a l s t u d y a n d s y s t e m a t i cc o n s t r u c t i o ni n c h i n ai sj u s ta tt h es t a g eo fb e g i n n i n g t h e r e f o r e ，m a n y t h e o r e t i c a lp r o b l e m se x i s tb l a n kp a g e t h i st h e s i s ，f r o mi t sp r e s e n tc o n d i t i o n ，t r i e st o s t u d y t h i ss y s t e mc o m p l e t e l ya n dt h o r o u g h l y t h i st h e s i s ，f r o mt h ec o n c e p t i o n ，e x i s t i n gt h e o r e t i cb a s i sa n di t sr e l a t i v es y s t e m s ， i l l u s t r a t e st h es i g n i f i c a n c eo fe s t a b l i s h i n gt h i s s y s t e m ，a n ds o m ef o r m u l a t i o n s o f i n v a l i da d m i n i s t r a t i v ea c ta n da l s op u tf o r w a r dt oa p p e a lt h ep r o d u c eo ft h eu n i t e d a d m i n i s t r a t i o np r o c e d u r el a ws ot h a tc h i n e s ea d m i n i s t r a t i o nc a nb ei nt h es t a g eo f r u l i n gb y l a w t h i st h e s i sc a l lb ed i v i d e di n t of o u rp a r t s p a r tii sa b o u tt h ec o n c e p t o fi n v a l i da d m i n i s t r a t i v ea c t i nt h i st h ed i f f e r e n t c h a r a c t e r i s t i co ft h ec o n c e p to fi n v a l i da d m i n i s t r a t i v ea c ta r ei n t r o d u c e d ，a n dh o w t o c l a r i f yt h ei n v a l i da d m i n i s t r a t i v ea c ti sa l s oi n t r o d u c e d f o rt h ep u r p o s eo fg r a s p i n g i n v a l i da d m i n i s t r a t i v ea c ta c c u r a t e l y t h i st h e s i sd i g i n g u i s h e di n v a l i da d m i n i s t r a t i v e a c tf r o mr e l a t e dc o n c e p t s p a r t i sa b o u tt h et h e o r i e sf o u n d a t i o na n dr e l a t e ds y s t e m so fi n v a l i d a d m i n i s t r a t i v ea c t t h et h e o r y sf o u n d a t i o no fi n v a l i da d m i n i s t r a t i v ea c ts y s t e mi st h e l i m i t e dd e t e r m i n a t i o nt h e o r y , a n dt h i si n s t i t u t i o ni sac h a l l e n g et ot h ed e t e r m i n a t i o no f a d m i n i s t r a t i v ea c t t h ei d e n t i f i c a t i o ns t a n d a r d t h ec l a s s i f i c a t i o na n dt h el a w r e s u l to f t h ei n v a l i da d m i n i s t r a t i v ea c ti nr e l a t e ds y s t e ma r ea l s o i l l u s t r a t e dt o g r a s pa n d i d e n t i f yt h i sa c te a s i l y p a r t1 i ii sa b o u tt h ep r e s e n te o n d i t i o no fi n v a l i da d m i n i s t r a t i v ea c t t h ep r e s e n t c o n d i t i o n so f t h et h e o r yo f i n v a l i da d m i n i s t r a t i v ea c ti no u rc o u n t r ya n do t h e r n a t i o n s a n d r e g i o n sa r ee x p o u n d e d t oe x p l a i nt h ed e f e c t so ft h i st h e o r yi nc h i n e s el e g i s l a t i o n a n dt h e o r e t i c a ls t u d y 无效行政行为理论探析 p a r t i sa b o u tt h e s i g n i f i c a n c e a n dp r o p o s eo fe s t a b l i s h i n gt h ei n v a l i d a d m i n i s t r a t i v es y s t e m b e c a u s et h er e s e a r c ha tp r e s e n ti si nac e r t a i nt h eb e g i n n i n g s t a g ef o rt h es y s t e mo f i n v a l i da d m i n i s t r a t i v ea c ti no u rc o u n t l y ，a n ds o m ed e t a i l e d p r o v i s i o n sa r es h o r to f , s ot h ee s t a b l i s h m e n to f i n v a l i da d m i n i s t r a t i v ea c ts y s t e mi sa p r o b l e mt h a t s h o u l db er e s o l v e df o rt h ed e v e l o p m e n to ft h ea d m i n i s t r a t i o nl e g a l s y s t e m i n v i e wo fp r e s e n t ，c o n d i t i o n so fi n v a l i da d m i n i s t r a t i v ea c ts h o u l db e s t i p u l a t e dc l e a r l yi nc h i n e s e f u t u r eu n i f i e da d m i n i s t r a t i o np r o c e d u r el a w t h et h e o r y s s t u d yw i l lh a v ep r o f o u n dt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ef o rt h ee s t a b l i s h m e n t o fc h i n e s es o c i a l i s mr u l i n gb yl a w k e y w o r d sa d m i n i s t r a t i v ea c t ，i n v a l i da d m i n i s t r a t i v ea c t l i i 无效行政行为理论探析 引言 行政行为的效力问题是行政法上的重大问题，日本行政法学者盐野宏指出： “行政行为的效力问题构成了行政行为最为重要的特色之一。”“针对行政行为效 力问题，在我国目前已有不少的研究成果，包括论文、论著等，但针对作为行政 行为效力理论中的一个不可或缺的理论无效行政行为理论，却很少有人对此 进行深入的研究；而在国外，无效行政行为理论早已因学者们的研究而得到了普 遍的认同。在我国，由于立法上对行政行为效力的表现形态，尤其是对无效行政 行为制度，没有作出具体的规定，理论界也未能给予足够的关注，只是在最高人 民法院于1 9 9 9 年1 1 月2 4 日发布了关于执行 姜踞安主编行政法与行政诉讼法北京大学出版社1 9 9 1 ) 年版。第1 5 5 页。 6 无效行政行为理论探析 生争议，法院在审理民事案件的过程中如果认为该核准行为无效，则可以不经行 政判决而直接否认该核准行为的效力。 第二、无效行政行为不具有拘束力。拘束力是指已生效的行政行为所具有的 约束和限制行政主体和行政相对人行为的法律效力。“无效的行政行为自始不产 生预期的法律效果，没有拘束力，行政相对人可不受该行为的拘束，不履行该行 为确定的任何义务，并不对此种不履行承担任何法律责任，行政机关也不得强制 执行，如果进行了强制执行，强制执行的行政行为也是无效的，应当恢复原状或 者进行赔偿。无效的行政行为也不可能因为追认或时间的经过而变为有效。 第三、无效行政行为没有确定力。行政行为的确定力是指已生效的行政行为 对行政主体和行政相对人所具有的不受任意改变的法律效力。旺合法有效的行政 行为理应具有确定力，而瑕疵行政行为，尤其是无效行政行为不具有确定力，除 非实定法明文规定认可其效力。o 我国权威学者应松年教授也认为：“行政执法行 为的生效要件是指某一执法行为产生法律效力的必要条件，缺少其中任何一项要 件，该行政执法行为就是无效的，可撤销的。“4 无效行政行为是不产生法律效力 的行政行为，其不具有确定力，但为了保护信任，在必要时对已存在的权利和义 务予以转换，对具有轻微瑕疵的行政行为可予以补正。”对于无效行政行为，行 政相对人无须采取任何行动，也无须在诉讼时效内提起争讼。行政相对人可在任 何时间请求有关国家机关宣布该行为无效，有关国家机关也可在任何时候宣布该 行为无效，因为无效行政行为不具有确定力。 第四、无效行政行为引起的权利义务具有回复性。行政行为被宣告无效后， 行政主体通过该行为从行政相对人处获得的一切( 如罚没款物) ，均应返还行政相 对人，所加予行政相对人的一切义务均应取消，对行政相对人造成的一切实际损 失均应赔偿。至于行政相对人通过该行为所获取的利益是否要收回，则要看行政 相对人对行政主体作出的无效行政行为是否有过错。如有过错，其获得的利益均 应返还；如无过错，则根据信赖保护原则，其获得的利益亦可不予收回，如为了 公共利益必须收回的，则应对善意相对人造成的损失给予赔偿。 ( 1 ) 姜明安主编行政法与行政诉讼法北京大学出版社1 9 9 9 年版，第1 5 6 页。 ( 2 ) 姜明安主编行政法与行政诉讼法北京大学出版杜1 9 9 9 年版，第1 5 5 页 ( 3 ) 叶必丰行政行为的效力研究中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第1 0 3 页。 ( 4 ) 应松年主编行政法学新论中国方正出版社1 9 9 9 年版，第2 3 9 页。 ( 5 ) 叶必丰“论行政行为的补正”载于法制与社会发展1 9 9 8 年第1 期第1 7 页。 7 无效行政行为理论探析 ( 四) 无效行政行为与相关概念的区别 为了能清楚、准确地把握无效行政行为，我们还可以进一步从外延上对无效 行政行为与其他相关概念进行区别。 1 、无效行政行为与行政行为的不存在 行政行为的不存在是非行政行为，在学理上又称为假象行政行为，专指“不 具备行政行为的成立要件。但具有行政行为的某些类似特征的非行政行为”，“它 当然也不产生行政行为的效力，其包括非行政行为的行为、不完全的行政行为、 尚未付诸实施的行政行为、非以发生行政法效果为目的的行为，以及已失效的行 政行为等。如果单纯地就根本不具有法律效力这点而言，它与无效行政行为具有 共性。正因为如此，法国行政法上除了行政行为的绝对无效外，还承认两种无效 的情况，一种是相对无效，另一种是行政行为的不存在；2 日本行政法学上也存 在把行政行为的不存在归入无效行政行为的情况：“对无效的行政行为，行政相对 人、第三人和所有彳亍政机关都可以不等待公的确认而无视其效力。无效的行政行 为在理论上不存在执行力作用的余地。对于无效行政行为，正如行政行为尚未成 立的场合和行政行为的效力因终期到来而消灭的场合等，将事实上不存在相当于 行政行为概念的行为状况称为行政行为的不存在。即使行政行为不存在时，在 行政厅视为行政行为存在。并视之为有效行为加以处理的情况下。可以提起行政 行为的确认诉讼。“我国最高人民法院所作的解释第5 7 条第2 款也有这样 的规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉行政行为违法或者无效 的判决：( 三) 被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”但实际上，行政 行为的不存在与无效行政行为有着本质的区别： 第一、无效行政行为不发生行政行为的效力，是无效的法律行为，而且是违 法的行政行为，不产生其他法律效力。而行政行为的不存在不发生行政行为的效 力，但并不都是无效的法律行为、违法行为，不产生其他法律效力。行政行为的 不存在有多种情况，有行政事实行为、不具有强制力的行政指导行为、行政立法 行为、行政私法行为等合法的法律行为或事实行为，也有不具备行政权能的组织 和个人运用行政权的非法行为，其中合法的法德行为和事实行为则产生相应的法 ( 1 ) 叶必丰“假象行政行为”载于判例与研究1 9 0 b 年第4 期。第1 3 页。 ( z ) 王名扬法国行政法中国政法大学出版社1 9 8 b 年版，第1 6 5 页。 ( 3 ) 日 室井力日本现代行政法中国政法大学出版杜1 9 9 5 年版，第1 0 0 页。 无效行政行为理论探析 律效力。 第二、从外观上来看，无效行政行为是指行政机关已经作成了行政行为，即 已经具备了行政行为的成立要件，行政行为已经成立，事实上存在行政行为，只 是在实质上因欠缺有效成立的要件或具有其他重大且明显的瑕疵而不能发生合法 的效力。而行政行为的不存在是非行政行为，在外观上并不存在行政行为的形式， 在客观上也没有与行政行为相当的事实，它不具备行政行为成立的要件。行政行 为的成立要件是指构成一个行政行为必须具备的条件，是行政行为与假行政行为 或其他行为区别的标准，主要包括以下几个方面：行政行为的主体是享有一定行 政权力的组织或代表该组织的个人；行政行为的客观方面表现为行使行政职权或 职责的行为；行政行为是行政主体的一种意志，这种意志须以一定的方式表现出 来，否则行政行为就不成立。如果行政主体的意志还没有表现出来，或者还没有 告知行政相对方，就无法被外界所识别，就应视为行政行为的不成立或不存在。“ 无效行政行为已具备上述各种要件，其不发生行政行为的效力，是因为存在重大 且明显的瑕疵的法律障碍：而行政行为的不存在不具有行政行为的效力，是因为 它可能缺乏上述一种或几种要件，其从根本上就不是一个行政行为，没有行政行 为效力的基础。 第三、从救济法上来看，对无效行政行为的争议，可以适用行政救济途径来 进行救济和解决，无效行政行为能够成为行政诉讼的标的和行政复议的对象。而 对行政行为的不存在的争议则要区分不同情况，对行政主体的行政事实侵权行为， 如公安机关对被行政拘留的人员实旌暴力造成伤害的行为；行政主体实施的仅因 缺乏形式要素而构不成行政行为的行为，如未经通知的，在内部作成的对行政相 对人的行政处罚，可以适用行政救济途径进行救济和解决，可以成为行政诉讼的 标的和行政复议的对象；其他行政行为的不存在，如不具备行政权能的组织或个 人非法运用行政权的行为、一般的行政事实行为、不具有强制力的行政指导行为、 行政立法行为、行政私法行为等不能成为行政诉讼的标的和行政复议的对象，由 之引起的纠纷在我国只能通过行政诉讼和行政复议以外的途径予以解决。我国台 湾地区行政法学者张家洋曾说：“行政行为的不存在因根本缺乏讼争的标的而不能 提起行政复议或行政诉讼，即使提起，也会因缺乏诉讼标的而被驳回；而无效行 ( 1 ) 林纪东行政法中国台北三民书局1 9 8 8 年版第3 2 8 页；张载宇行政法要论汉林出版社1 9 7 7 年版，第3 5 4 页。 9 无效行政行为理论探析 政行为因其外形上仍是行政行为，所以在提起行政复议或行政诉讼时，相关的行 政机关或法院不得以缺乏诉讼标的而驳回。”n 2 、无效行政行为与可撤销行政行为 大陆法系国家一般都把违法行政行为分为无效行政行为和可撤销行政行为。 无效行政行为和可撤销行政行为都是有瑕疵的行政行为，都是行政行为瑕疵理论 的重要组成部分，只是所具有的瑕疵的程度不同。 可撤销行政行为是指已实施生效的行政行为因违法或不当而被有权机关依法 予以撤销，并失去法律效力的行政行为，它与无效行政行为是相对应的一对范畴， 二者存在有许多相似之处，如都具有行政行为的“外观”，一旦被撤销也自始无效 等。具体来讲，两者的区别主要表现在： 第一、是否具有公定力不同。根据有限公定力理论，无效行政行为不论是否 被进行无效宣告，都不产生法律效果，都不具有公定力；而可撤销行政行为在被 撤销之前尽管有违法情形，仍具有公定力，只是在被依法撤销后，才使效力追溯 到行政行为作出之时，视为自始无效。 第二、所具有的瑕疵程度不同。无效行政行为所具有的瑕疵是重大且明显的， 且能为一般理智、谨慎的市民依其一切足以斟酌的情况，在合理判断上辨别出瑕 疵的存在；旺可撤销行政行为的瑕疵是一般的瑕疵，界于无效行政行为瑕疵和可 补正行政行为瑕疵之间。对无效行政行为所具有的瑕疵判断一般涉及是否合法的 问题；而对可撤销行政行为所具有的瑕疵的判断涉及是否合法与合理两种情况， 当行政行为具有不合理、不公正、不符合现行政策等情况时，也会发生被撤销的 情形。 第三、法律效力不同。无效行政行为自始至终不具有法律效力，对任何人都 没有约束力，行政相对人可以拒绝服从，若无效行政行为对行政相对人授予权利， 第三人也没有尊重的义务。并能否认这种权利；而可撤销行政行为只是在被有权 机关依法撤销后才失去法律效力，尽管这种失效通常可以一直追溯到行为作出之 日，但行政相对人及其他利害关系人和有关国家机关，却在撤销决定作出之前一 直受该行为的约束。可撤销行政行为在被依法撤销后通常使行为自始失去法律效 力，但根据社会公益的需要或行政相对人是否存在过错等情况，撤销也可仅使行 ( 1 ) 张家洋行政法中国台北三民书局1 9 9 6 年敝，第6 4 0 页。 ( 2 ) 翁岳生行政法中国台北翰芦图书出版公司2 0 0 0 年版第6 0 5 页。 1 0 无效行政行为理论探析 政行为自撤销之日起失效。咀 第四、评判主体不同。这点尤其重要，同时也是无效行政行为区别于其他概 念之所在。对于无效行政行为，除了由特定主体予以确认外，行政相对人及其他 利害关系人也可以自行判断并予以抵制；而对于可撤销行政行为，则只能由有权 主体依法定程序予以撤销，行政相对人在该行为被撤销前仍应受其约束。 第五、申请救济的期限不同。在民事法律中，对民事法律行为的无效和可撤 销的条件和救济期限都有明确的规定，无效民事行为的救济不受时效的限制，而 可撤销民事行为的主体行使撤销权则有一定的期限限制。我国合同法第5 5 条 规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：( 一) 具有撤销权的当事人自知道或者 应当知道撤销事由之e l 起一年内没有行使撤销权的；”而对于同作为法律行 为具体形式的行政行为来说，也应该有关于无效和可撤销行政行为的救济期限的 规定，因此，对于无效行政行为的救济没有时效上的限制，行政相对人可在任何 时候请求有权国家机关( 如作出原行政行为的机关、作出原行政行为机关的上级 机关、人民法院) 宣布该行为无效。( 3 而对于可撤销行政行为，行政相对人申请 行政复议或提起行政诉讼均有一定的时间限制，超过此时限即不能申请撤销该行 为。无效行政行为不因追认或时间的经过而变为有效；“而一般情况下，经过法 定期限后。可撤销的行政行为即变为合法，行政相对人不能再寻求救济。 区别无效行政行为和可撤销行政行为对有关行政行为的争议程序来说，具有 特别重大的意义，虽然二者在理论上的区分比较明了，看起来较容易区分，但现 有立法上对两种制度规定混乱的现状，使实践中很难准确地将二者区分开来。关 于区分无效行政行为和可撤销行政行为的标准，综合起来大概有以下几种观点： 1 ) 、理性论的见解：法揭示了行政行为的要件，欠缺该要件的行为当然应视 为无效，如果要承认某种效果的话，只能是实定法上有特别规定。 2 ) 、概念论的见解：通过私法的类推，从概念论的角度规定二者的区别，即 承认法所规定的行政行为的要件具有性质上和价值上的轻重之分，将违反能力性 规律、强行性法规、重要的法规的行政行为视为无效行政行为，而将违反命令性 规律、非强行性法规、不重要的法规的行政行为视为可撤销行政行为。 ( 1 ) 姜明安主编c 行政法与行政诉讼法北京大学出版社1 9 9 9 年版t 第1 6 1 页。 ( 2 ) 章志远“行政行为无效问题研究”载于法学2 0 0 1 年第7 期，第1 4 页。 ( 3 ) 罗豪才主编行政法学北京大学出版杜1 9 9 6 年版，第1 3 3 页。 ( 4 ) 陈敏行政法总论中国台北三民书局1 9 9 8 年版，第3 5 6 页。 1 l 无效行政行为理论探析 3 ) 、目的论的见解：考虑到区分二者的意义，对照行政制度的目的，原则上 将有瑕疵的行政行为视为可撤销行政行为，只有在欠缺重要法律要素时才视为无 效行政行为。 4 ) 、机能论的见解：从争论程序着眼，认为那些具有通常能够预想到的瑕疵 的行政行为，应该通过法定的行政程序来解决；对那些具有不必等待法定程序就 能够否定其效力的瑕疵的行政行为，承认无效行政行为的概念。 5 ) 、重大且明显论的见解：区n - - 者的一般标准有两个：该行政行为的瑕疵 是否违反了重要的法规，即是否具有重大且明显的瑕疵，该瑕疵是否容易确定即 外观上是否属明显瑕疵。只要存在重大且明显的瑕疵。即可视为无效行政行为。 欠缺任何一个标准，都只能通过正常的法定程序，请求有权机关对该行政行为的 效力作出判断。可见，重大且明显说所界定的标准是比较严谨的，那些认为“如 果从理论上来鼓励相对人或社会对行政行为进行抗拒，只能造成社会的动乱，从 而在根本上动摇法所赖以存在的社会基础”的观点，实属杞人忧天。“ 通过分析以上的观点，笔者认为第五种观点具有可行性，且在实践中比较容 易把握；它是世界现有理论的通说，也和我国目前的现状相符。该观点有助于我 国立法精神与世界上相关国家的立法精神相贯通。如德国行政程序法( 1 9 9 7 年) 第4 4 条分别规定了一般标准与具体标准。一般标准是：行政行为具有严重瑕 疵，该瑕疵所考虑的一切情况，明智判断属明显者，该行政行为“无效”。一般标 准从德国、日本等国家的规定及判断来看，在确定行政行为为“无效”时可借鉴 这一标准，并可作为我国行政行为“无效”的理由。除此一般标准之外，还必须 确立若干具体标准，以符合法律对行政行为的要求，以便有权机关根据具体情况 作出裁断，在具体标准上可分别针对行为主体及意思表示、内容、形式、程序等 进行确定。q 行政行为因为具有重大且明显的瑕疵而导致无效，这就使行政法律 关系在这种情况下不具有稳定性，也就使法的安定性受到挑战，从而也使行政相 对人依据信赖保护原则所建立的信任得到破坏；在无效和可撤销之间，可撤销是 原则，无效是例外，因此，在确定行政行为是无效还是可撤销时，应依据法律规 定的条件来判断，同时要严格把握二者的区别标准，并且无效的标准要严格于可 撤销的标准，把无效情况的发生率控制在最低，以确保已经建立的行政法律关系 ( 1 ) 胡锦光、杨建顺、李元起行政法专题研究中国人民大学出版社t 9 9 8 年版，第6 2 页。 ( 2 ) 杨解君行政违法论纲南京东南大学出版杜1 9 9 9 年版，第1 0 7 页。 无效行政行为理论探析 的稳定。 3 、无效行政行为和违法行政行为 正确认识这两者的概念特征，在实践中有重要意义。有观点认为，违法行政 行为指“行政机关、其他行政公务组织和行政公务人员实施的违反行政法律规范 的规定和要求的行政行为”。无效行政行为与有效行政行为相对应，这是从效力 标准来评价行政行为的，它只是否定了行政行为的效力，本身并不包括行政行为 合法与否的内容；而违法行政行为与合法行政行为相对应。行政行为无效并不等 于该行政行为一定是违法的，无效行政行为既可因违法而产生，也会因其他事由 所致。违法行政行为应该无效，但是应该存在两种情况：一是行政相对人直接予 以抵抗；二是由有权机关进行判定，则这种违法行政行为会有无效和可撤销两种 后果。并且对行政行为有效与否的评价，可以因事酌定，从而包含着多种法律 后果的判断，如有效、无效、非当然无效、部分无效和全部无效、补正、撤销及 错误行政行为的转换等，而非如同行政行为合法与违法那种非此即彼的判断。如 果从行政行为是否有效和行政行为是否合法的双重角度来分类的话，行政行为既 存在有效和无效两种形态，又有合法与违法之分，在它们之间可能存在交叉的情 况。如果仅对违法行政行为从效力上来评价的话，就会有有效的违法行政行为和 无效的违法行政行为的区别。应注意的是，对违法行政行为作出无效评价并不等 同于惩处，对违法行政行为作出有效性认定也并不意味着对违法行政行为的肯定 和鼓励。总之，无效行政行为并不局限于违法，它还可以由其他原因发生：同样， 违法行政行为并不必然是无效。具体来讲，二者的区别表现为： 第一、判断标准不同。违法行政行为以行政行为是否符合行政法律规范的规 定为标准，其在形式上是对行政法律规范的违反，在本质上是对行政法律关系和 行政管理秩序的破坏；而无效行政行为则是以是否具有重大且明显的瑕疵为判定 依据，它只是不符合法定的生效要件，其本身并不必然存在对行政法律规范的违 反和对行政管理秩序的破坏。 第二、处理方式不同。对于违法行政行为，有权主体既可宣告其无效，还可 以通过撤销使之失效；而对于无效行政行为，任何人都可以无视其的存在，有权 机关也可以随时宣告其无效。 第三、法律后果不同。违法行政行为是一种客观的、有一定危害性和侵权性 ( 1 ) 杨解君行政违法论纲南京东南大学出版社1 9 9 9 年版，第“页。 1 3 无效行政行为理论探析 的行政作为或不作为，它总是会造成定的侵害后果，它与法律责任和法律制裁 相联系，因此，违法行政行为的法律后果是产生相应的法律责任，违法主体将受 到一定的法律制裁；而无效行政行为只是意味着它在法律上不应当发生与其内容 相当的效力，它本身并不一定造成侵害后果，无效在违法行政行为与法律责任之 间往往处于中间环节，无效本身就是违法行政行为的法律后果之一。因此，无效 行政行为的法律后果是自始不发生效力，即行政行为作出之后不受法律承认和保 护且内容不能得到实现。 4 、无效行政行为与行政行为的失效 行政行为的失效是指行政行为自生效之日起具有的持续的法律效力，因相应 的法律事实的发生而使该行政行为的法律效力消灭。行政行为可因内容已实现和 期限届满而失效。也可因被撤销、废止而失效，还可因其他原因导致失效，如因 义务的无法履行、标的物的灭失、行政相对人的死亡、权利主体放弃权利等，其 中内容已实现是行政行为失效的一种最为普遍的形式。具体来讲，二者存在以下 几点区别： 第一、对应范畴不同。无效行政行为对应的是有效行政行为；而行政行为的 失效对应的是行政行为的生效。 第二、引起的原因不同。无效行政行为是因为该行政行为具有重大且明显的 瑕疵而导致无效；而行政行为的失效是因为内容已实现、期限已届满、被撤销等 法律事实而使原来所具有的法律效力消灭。主张完全公定力学说的学者认为行政 行为可因无效而丧失法律效力，无效行政行为只有在经过确认和宣告后才能真正 丧失法律效力。n 本文中主张有限公定力说不承认无效是行政行为失效的一种 原因。 第三、发生的时间不同。无效行政行为是自行政行为成立之时即不具有法律 效力，是自始至终不具有法律效力，且不因时间的经过而变为有效，行政行为的 无效具有溯及力，一直追溯到行为作出之时；而行政行为的失效是因为某种法律 事实的发生才失去法律效力，在失去法律效力之前是具有完全的法律效力的。行 政行为的失效不具有溯及力，相应的法律事实发生之前行政行为所具有的效力是 合法有效的，不因该法律事实的发生而丧失法律效力，但被撤销的行政行为一般 情况下被视为自始至终不具有法律效力，应认定为从成立之日起就不具有法律效 ( 1 ) 叶必丰行政行为的效力研究中国人民大学出版杜2 0 0 2 年版，第1 7 8 页。 1 4 无效行政行为理论探析 力，但相应行为如涉及国家或社会重大公益的，其被撤销的，也可仅使行为自撤 销之日起失效，此前的行为仍可认定为有效。n 第四、对行政相对人及第三人所具有的效力不同。无效行政行为是自始至终 不发生法律效力的行为，行政相对人可以不受该行为的拘束，第三人也可无视于 它的存在，相对人也可以在任何时候向有关国家机关申请宣告该行为无效；而行 政行为的失效是在相应的法律事实发生之时向后失去法律效力，在之前是合法有 效的行政行为，该行为具有行政行为的切效力( 公定力、拘束力、确定力、执 行力) ，行政相对人和第三人都要受该行政行为的约束，如因该行为引起的纠纷， 行政相对人和第三人必须在法律规定的时间内申请行政复议或提起行政诉讼，否 则就要承担不利的法律后果。 第五、本身所具有的效力不同。无效行政行为是由于本身具有重大且明显的 瑕疵而自始至终就不具有行政行为的任何法律效力：而失效的行政行为在失去法 律效力之前，该行为具有行政行为的一切法律效力。 5 、无效行政行为与行政行为的废止 行政行为的废止是指原已成立并生效的无瑕疵的行政行为，基于法律上、政 策上或事实上的原因，决定将其废弃，使其自废止时向将来丧失效力的情况。台 湾地区行政法学者林纪东认为：“行政行为之废止，谓行政行为成立当时并无瑕疵， 惟因事后之原因，以不听其继续发生效力为宜，故将其废止之情形”。旺也就是说， 废止适用于合法的行政行为。被废止的行政行为自废止决定所确定的时间起丧失 法律效力，废止之前的法律效力不受废止行为的影响。合法有效的行政行为具有 确定力，一经作出即不得随意废止，只有在具有某些法定情形下，才能依法定程 序废止。行政行为废止的通常条件有以下几项：( 1 ) 行政行为所依据的法律、法 规、规章、政策经有权机关依法修改、废止或撤销，相应行为如继续存在，则与 新的法律、法规、规章、政策相抵触的：( 2 ) 国际、国内或行政主体所在地区的 形势发生重大变化。原行政行为的继续存在将有碍社会政治、经济、文化的发展， 甚至给国家和社会利益造成重大损失的；( 3 ) 行政行为已完成原定目标和任务， 实现了其历史使命，从而没有继续存在的必要的。臼当需要废止一个合法的行政 ( 1 ) 姜明安主编行政法与行政诉讼法北京大学出版社1 9 9 9 年版，第1 5 8 页。 ( 2 ) 林纪东行政法原论台湾编译馆1 9 9 6 年版，第4 8 5 页。 ( 3 ) 姜明安主编行政法与行政诉讼法北京大学出版社1 9 9 9 年版，第1 6 2 页。 无效行政行为理论探析 行为时，要看废止的对象是授益性行政行为还是负担性行政行为来区分废止的条 件，有鉴于行政处分的存续力存在的事实，这点确定是有必要的，因为废止一个 授益处分，对行政相对人不利，更涉及信赖保护的问题；而废止一个负担处分， 则反对相对人有利。因此，废止应当以法律的明文规定为依据，而不能作行政 相对人不可预见的废止。台湾地区行政法学者吴庚认为：“就法理而言，纵无法律 的明文规定，倘有行政程序法第一百二十三条旺规定情形之一的，仍得予以废止 之”。o 如果为了公共利益，非要作行政相对人不可预见的废止，则应当向相对人 提供补偿。行政行为的废止一般表现为由行政机关作成另一个行政行为，明确表 示废止原行为；也可表现为原机关或其上级机关作成一个内容与原行为相抵触的 新行政行为来实现。通过以上分析可以看出，无效行政行为与行政行为的废止存 在以下几点区别： 第一、无效行政行为是自始无效，因无效行政行为而产生的权利义务关系的 变化一律恢复到该行为实施时的状态；而行政行为的废止是向后发生效力，即自 废止之日起失效，对该行为被废止前的效力没有影响，换句话说，行政相对人依 该行为已履行的义务或利益受到损害的，不能要求行政主体给予任何赔偿，同样 该行为已经给予相对人的利益也不再收回。 第二、无效行政行为给行政相对人造成损害的，行政主体要承担赔偿责任； 而行政行为的废止给相对人造成损失的，行政主体一般不负赔偿责任，如为了公 共利益而废止行政行为，给相对人造成损害的。行政主体应当向相对人提供补偿。 第三、无效行政行为是由于行政主体或行政相对人的原因而使行政行为具有 重大且明显的瑕疵，自始至终不发生法律效力的；而行政行为的废止一般情况下 是由于相应的法律、法规、政策的变化，使原来合法有效的行政行为不再适应现 实的需要，而将其予以废止，使其丧失法律效力的。 6 、无效行政行为与行政行为的中止 行政行为的中止一般是指行政行为效力的中止，是指由于一定法律事实的发 生，而使行政行为的效力暂时中止，暂时不发生法律效力，待有关法律事实消灭 ( 1 ) 翁岳生行政法中国法制出版社2 0 0 2 年版。第6 0 8 页。 ( 2 ) 台湾地区行政程序法第1 2 3 条：符合下列各款情形之一的，原处分机关得依职权废止：原处分机关保留 废止权者；负负担之行政处分受益人未履行负担者；行政处分所依据之法规或事实事后发生变更， 致该处分对公益将有所危害者t 其他为防止或除去对公益之重大危害者- ( 3 ) 吴庚行政法之理论与实用中国台北三民书局1 9 9 2 年版，第3 5 5 页。 1 6 无效行政行为理论探析 而使行政行为的效力继续有效或者因为具备可撤销的情形而被撤销使其效力终止 的情况( 在本文中仅针对效力继续有效的行政行为进行比较) 。例如有关法律法规 规定的对许可证、执照的暂扣等。中止，意味着行政行为在一定的时段内不具有 法律效力。因为行政行为与行政相对人的合法权益息息相关，所以对行政行为的 中止无疑需要具有相应的法律依据，而且还应当具备一定的条件。总的来说，无 效行政行为与行政行为的中止的区别为： 第一、无效行政行为是由于具有重大且明显的瑕疵导致行政行为无效的；而 行政行为的中止是由于法律规定的法律事实的出现使行政行为的效力中止，暂时 不发生法律效力。 第二、无效行政行为是自始至终无效，行政相对人和利害关系人均可以不受 该无效行政行为的约束，可以无视该行政行为的存在：而行政行为的中止只是在 中止期间内，行政行为的效力暂时不发生法律效力，暂时不具有拘束力。在中止 前和中止后该行政行为均具有完全的行政行为的效力，如果在这期间，行政相对 人或利害关系入不遵守该行政行为所设定的法律关系，则要承担不利的法律后果。 第三、无效行政行为不因时间的经过而变为有效；而行政行为的中止只是在 法律事实的发生期间暂时无效，等到法律事实消灭或中止期间届满，则该被中止 效力的行政行为继续有效。 7 、无效行政行为与行政行为的补正 当行政处分罹患明显、重大瑕疵时，立法者所设计的是最为严重的法律后果， 亦即自始、当然不生效力的无效；反之，倘罹患者属轻微瑕疵，特别是程序或方 式方面的瑕疵，一般则又同意给予最宽松的“制裁”，或换个角度说，给予较优厚 的待遇，也就是允许机关得做事后的“补正”，经补正后，违法的瑕疵即被治愈， 该处分即不再被视为有违法的瑕疵。“行政行为的瑕疵，在因其后来的情况而实 质上已经得到纠正的情况下，作为当初为无瑕疵的行为来处理，并维持其效力， 称之为瑕疵的治愈。心补正是以行政行为中存在的违法性或瑕疵为前提的，补正 与撤销、宣告无效一样，是对行政行为本身的违法性予以法律补救的一种方式， 补正不能损害行政相对人的合法权益，只能将已作成的行政行为的程序和形式补 充完整，0 1 这样以维持行政行为的存续力，并促进行政效率。经补正后，行政行 ( 1 ) 翁岳生行政法中国法制出版札2 0 0 2 年敝，第7 1 1 页。 ( 2 ) 日 室井力日本现代行政法中国政法大学出版社1 9 9 5 年版，第1 2 6 页 ( 3 ) 叶必丰论行政行为的补正”载于法制与社会发展1 9 9 8 年第1 期，第1 3 页。 1 7 无效行政行为理论探析 为的违法性或瑕疵得以消除，“原来违法的行政行为从此就变成合法的了”。“无 效行政行为与行政行为的补正同作为违法行政行为的一种法律责任或补救方式， 二者有相同之处，也有明显的差异： 第一、所具有的瑕疵程度不同。无效行政行为是由于本身具有重大且明显的 瑕疵，该瑕疵连一般的普通人都能识别出来，其对行政相对人的合法权益会造成 严重的侵害，是法律规定的最为严重的法律后果；行政行为的补正是由于行政行 为本身在程序或形式上具有较轻微的瑕疵，为了维持行政行为的效力，使违法行 政行为得以改正以促进行政效率，而对该瑕疵予以治愈，使其得以变为合法有效 的行政行为。可以治愈的瑕疵非行政行为在实质上的瑕疵，且该瑕疵的存在没有 侵害行政相对人的合法权益，否则即为不可治愈的瑕疵。 第二、所具有的法律效力不同。无效行政行为因为具有重大且明显的瑕疵而 自始不发生法律效力，任何人都可以无