河南省平原地区林权抵押贷款进展调研报告.doc

河南省平原地区林权抵押贷款进展调研报告集体林权制度改革是关于农村集体林地林木产权确立并放活经营权、落实处置权、保障收益权的综合性改革。明晰集体林地使用权和林木所有权是基础，放活经营权是关键，落实处置权是手段，保障收益权是出发点和落脚点。集体林权制度改革是促进农民增收的重要战略举措。实行集体林权制度改革，使农民获得重要的生产资料，激发农民发展林业生产经营的积极性，有利于提高林业资源利用率和产出率，充分释放林地和农村劳动力资源的潜能，广辟农民就业增收渠道。林权抵押贷款能够解决农民生产和扩大再生产的资金瓶颈。研究并制定相关政策，使这一新生事物健康、快速发展，对调整农村生产力布局具有重要意义。为全面掌握我省平原地区林权抵押贷款的进展情况，深入了解农民群众和基层组织对林权抵押贷款的真实看法和意见，积极探索利于林权抵押贷款进展的方法和途径，按照河南省集体林权制度改革办公室的要求，河南省林业调查规划院于2008年12月派出调研组，到省集体林权制度改革试点县辉县市、典型平原区永城市，针对平原地区林业林权抵押贷款进展情况进行了重点调研。调研期间，调研组除了听取有关县（市、区）的汇报外，采取实地考察、召开座谈会、查阅资料、走访群众等形式，深入基层、进村入户，与乡（镇）干部、村干部、农民群众和林业合作组织成员等人员进行当面交流和座谈，听取他们对林业合作组织发展的真实想法和意见，收集各地在林业合作组织方面的具体做法和典型经验。现将调研情况报告如下：一、我省平原地区林权抵押贷款进展情况林权抵押作为一种融资手段是随着集体林权改革应运而生的，是集体林权制度改革成果的运用，同时也对集体林权制度改革的推进起到推动作用。林权抵押贷款是在集体林权改革中，林农“四权”落实后，在金融机构风险可控的前提下，政府为解决林农融资难而扶持、引导金融机构以“林权证”为突破口为林农发放的贷款。河南省省级试点辉县市积极探索配套改革路子，截止2008年7月底，已办理林木林地拍卖106宗，流转林地13000亩，流转金额230万元；办理林权抵押贷款5件，放贷28万元。永城市已经出台永城市林权抵押贷款管理暂行办法，刘军等三人共同承包的原永城市滦湖师范学院内院外的915亩杨树已经进行了价格认证，贷款手续正在办理之中。总的来说，我省的林权抵押贷款工作刚刚起步，因缺乏相关政策等支持，进度不尽人意。二、我省平原地区林权抵押贷款存在的问题对刚刚起步的平原地区的林权抵押贷款工作，有许多不足之处，突出表现在：（一）放贷银行少，贷款利率高从我省比较成功的林权抵押贷款实例、永城市林权抵押贷款管理暂行办法以及全国其他省份的实际操作看，目前办理林权抵押贷款的，基本上是农村信用合作社。我省永城市、辉县市以及福建省、湖北省、贵州省、成都市都是农村信用合作社。其他银行基本没有开展该项业务。农村信用合作社的贷款利率一直比较高，普遍高于大型商业银行，据调查，最高的可达到年利率10%以上（国家基准贷款利率为5.83%）。（二）程序繁琐，专业性较强一般森林资源资产抵押贷款工作流程都要有以下几部分：第一步，抵押人在森林资源资产评估中心填写“森林资源资产抵押贷款申请表”，将表拿到当地信用社签署同意评估（意向性贷款）意见；到林站签署林权属实意见；林权共有人同意评估承诺书，附身份证复印件。第二步，抵押人与评估中心签署“森林资源资产评估约定书”，预交一定的评估费用。第三步，抵押人牵头邀约信用社、林业管理机构、森林资源评估机构实施外业调查。第四步，森林资源评估机构编制完成评估报告。第五步，抵押人交清规定的评估费用，评估中心开收据收取其评估费用并出具“评估报告”。第六步，抵押人与信用社凭“评估报告”签署贷款合同书。第七步，贷款人凭相关手续到林业管理部门办理林权抵押贷款登记。第八步，贷款人与信用社履行合同、实施贷款。根据有关规定，如果放贷行有要求，贷款人还得办理林木火灾保险。辉县市的林业要素市场设立了林权流转拍卖大厅、林权流转交易中心、林权发证登记中心、抵押贷款管理中心、林业办证服务中心、森林资源评估中心、林业司法鉴定中心、林业信息发布中心等12个服务中心。虽然其这样设立非常方便林农和承包户，但也从另一方面说明林权抵押贷款的手续非常繁琐。林权抵押贷款的主要实体对象是“活立木”，是个非常特殊的抵押物，其生长过程的影响因素比较多，譬如立地条件、自然灾害等，其价值的估算及预测也是专业性非常强的。正因为如此，其评估价值的认定争议也比较大，这也是许多大型银行不愿开展林权抵押贷款的主要原因之一。（三）起步伊始，相关政策不配套我省是第二批开展集体林权制度改革的省份，虽然进展非常快，成绩喜人，但相关政策出台的比较少，限制了林权抵押贷款的进展。调研组认为，我省急需出台的相关政策主要包括：林权抵押贷款管理办法（与人民银行协商，或者与农村信用社协商联合出台）、林木保险管理办法（与省级保险业务主管部门协商出台）、林权抵押贷款登记管理办法、河南省森林资源流转和评估管理办法以及财政扶持的相关政策（包括贷款贴息、保险费分摊等）。（四）硬件设施建设薄弱，服务覆盖面不广目前，全省的林业办事大厅比较少，现有的服务一般都是在政府服务大厅的林业窗口办理。受场地、人员等限制，提供咨询、服务的范围有限，不能满足林权抵押贷款事业发展的需要。建议向辉县市一样，县级林业主管部门设立涵盖林业服务全过程的服务大厅，方便林农和承包户咨询，为他们提供一条龙的服务。这也是加强林业宣传、提高林权抵押贷款覆盖面的必要条件。林权抵押贷款繁琐的程序、较强的专业技术知识，如果让所谓的农村“明白人”办理，尚需一段时间，如果不集中、不明白，则需要花费更多的时间去“跑”相关部门，花费更多的精力和时间，这也应该是阻滞林权抵押贷款进展的原因之一。（五）抵押率低，贷款使用限制较多永城市林权抵押贷款管理暂行办法规定的抵押率“原则上不超过评估价值的50%”，全国其他省、市的抵押率也都在50%70%之间。同时，贷款的使用范围也规定的比较狭窄，大部分规定必须使用于“造林、育林生产；林产品开发、生产、加工；林产品经营、流通；小型林业机具购置等”。调研组认为，既然资金贷给个人了，没必要再规定那么多条条框框，让贷款人根据情况进行投资，以追求利益最大化，必要时可以规定一定的比例必须用于抵押林地的投入。三、河南省平原地区林权抵押贷款的政策性建议（一）研究出台“林权抵押贷款管理办法”“林权抵押贷款管理办法”不一定仅限于平原地区适用，可以涵盖全省。“林权抵押贷款管理办法”一般包括“总则、贷款对象和条件、林权抵押的范围、贷款程序、林权抵押贷款用途、期限、利率、抵押率的规定、附则”等内容。在制定我省“林权抵押贷款管理办法”时，应着重对与中国人民银行的协调，争取其支持，把开展林权抵押贷款业务扩大到各商业银行，扩大林农及承包户的选择范围，同时对贷款利率上限给予规定，确实让农民得到实惠；还款期限适当延长，尽量符合林业生产“周期长”的特点；对贷款用途不要多做规定，只要在法律、法规允许的范围合法经营即可，但要规定用于抵押山林的使用比例；尽量提高抵押率，建议规定抵押率下线，最低不得低于50%。（二）尽快印发“河南省森林资源流转和评估管理办法”国家的森林资源资产评估管理暂行规定2006年已经由财政部、国家林业局联合颁布。目前， “河南省森林资源流转和评估管理暂行办法”讨论稿已经拟好，尽快征求意见后下发执行。在 “河南省森林资源流转和评估管理暂行办法”印发后，应及时积极协调省财政、省发改委制定“河南省森林资源评估收费办法”。在制定该办法时，要充分考虑农民的承受能力和评估发生的费用，合理确定收费率。评估费按差额定率累进法计算，大多数地方的收费标准为0.6%0.1%，建议我省定的标准稍低于全国标准，但规定每宗最低收费不能低于500元。（三）研究制定林业相关保险政策目前，林业保险种类仅有苗木保险和林木火灾保险两种，实际对林权抵押贷款的仅有林木火灾保险一种。对于活立木的生长，影响因素很多，建议研究制定并开发有关林木的新的险种，以适应新时期、新形势的需要。只有把森林经营的风险尽可能地规避，才能使其效益得到保障，使更多的商业银行愿意经营林权抵押贷款业务。江西省保监局正在积极进行探索林木保险，适时跟进农村企财险、家财险等传统业务，提高保险覆盖面，通过积极储备技术人才、强化服务意识，适应林木保险的新要求。我省也应积极协调省保监局，出台林木保险的相关政策，扩大投保范围，为林权抵押贷款创造条件。根据2002年7月经中国保险监督管理委员会核准备案的“林木火灾保险详细条款”，“对每次火灾责任事故均免赔 50 亩。”在制定我省的相关政策时，应充分考虑到我省人多地少，尤其是平原地区的实际情况，尽量减少林木火灾保险的免责面积。兴国县林木火灾保险工作实施方案规定“本保险每次事故绝对免赔为15亩或损失金额的10%，两者以高者为准，投保面积在100亩以下（不含100亩）的免赔额为投保面积的10%”，结合我省平原地区的情况，建议我省参照此标准执行。关于保费的分担问题应区分商品林和公益林不同对待，江西省“将林业保险纳入我省即将建立的政策性农业保险制度，重点推进森林火灾保险业务，尝试开展森林病虫害保险业务，所需保费政府负担不少于30%，个人负担不超过70%。”其兴国县更是明确规定“商品林保费按省财政县财政投保人20%10%70%的比例负担，纳入中央和省级补偿范围内的公益林的保费按省财政县财政投保人30%10%60%的比例负担。”依据我省的财力支出水平和林地面积比例，建议我省级财政负担的比例不应低于江西省，即省级财政对商品林的负担比例不能低于30%，省级以上公益林的负担比例不能低于40%。（四）制定“林木资产抵押贷款登记管理办法”研究制定我省“林木资产抵押贷款登记管理办法”，明确各级林业行政主管部门对已经抵押的山林的监管责任。规定抵押资产必须在离主伐年15年以内，贷款期限也掌握在最高15年内，抵押贷款及担保最长不得超过合同规定的年限减去已经营时间后的剩余时间。明确林木资产抵押登记及贷款的操作程序和抵押贷款合同中各方的权责及抵押贷款期间中幼林抚育、间伐时的贷款偿还批准核查程序，做到规范化、制度化，明确合同期内若提前还清或需延长借款期限的操作手续。明确合同期间，抵押人擅自转让的处置效力及承担由此造成的法律后果。（五）加强服务机构建设，提高服务质量建议推广“辉县模式”设立县级林业服务大厅，方便为林农和承包户提供咨询和技术一条龙服务。简化评估办贷手续，缩短时间，争取在半个月之内完成办贷手续。完善林业评估机构覆盖面，保障林农既可以得到优质的服务、便捷的手续，还可以减少评估相关各环节的时间，降低抵押贷款成本。充实林业办事机构、服务中心及林木资产评估机构，配备业务精、管理能力强、综合素质高的精干人员，加强对抵押林木资产的权属审核、台帐登记、抵押资产监督、伐区设计规划、采伐指标核实分解及随时与金融部门的情况沟通、电脑管理信息共享软件等。（六）加强领导，相互沟通林权抵押贷款涉及部门多、技术要求高，是一项复杂的事情，必须建立强有力的领导组织机构，加强有关部门的协调领导，加强各部门间的交流与沟通。建立银林双方定期沟通的领导决策协调机构和具体办事的联络机构，加快推进与林权抵押贷款业务相关的林