岗位职责_公共行政职能概述

第三章公共行政职能 主要内容 第一节公共行政职能的概述第二节公共行政职能的理论第三节市场经济条件下的政府职能第四节公共行政职能的转变 第一节公共行政职能概述 一 公共行政职能的含义二 公共行政职能的体系三 公共行政职能的实践发展四 公共行政职能的意义 价值 一 公共行政职能的含义 1 概念 职能 一词通常是指某一主体所具有的职责和功能 公共行政职能 即公共行政组织所具有的职责和功能 具体而言 公共行政职能是指国家行政机关因其行政权力主体地位而依照法律规定在国家政治 经济 社会生活中承担的各项职责与功能的总和 政府职能的实施主体是整个政府行政组织系统 政府职能的客体涉及政府对国家政治经济和社会事务进行管理的全部活动 政府职能强调政府行政管理职责与功能作用的辨证统一 政府职能是一个完整的体系 涵盖了政府在社会社会生活各个领域的职责和功能 2 内涵 主体客体职责与功能的统一行政权力的具体化和 外化 完整的体系 3 本质 政府该做什么 行政职能的本质是政治主体间就 政府该做什么 的问题进行博弈和折衷的产物 在阶级社会 统治阶级在博弈中占据绝对上风 从而使行政职能作为统治阶级意志和利益的表达 在社会主义国家 人民在根本利益上是一致的 只存在局部利益博弈的情形 因此 行政职能更多地作为公共意志和公共利益的表达 4 特点 公共性多样性差异性层次性执行性服务性 二 公共行政职能的体系 一 职能体系的构成1 作用领域 政治经济文化社会2 功能属性 统治保卫管理服务3 过程 三 四 五 七职能计划组织领导协调控制POSTCORB4 管理主体 中央与地方 二 职能体系的内容 1 政府的基本职能这是依据政府管理的事务性质划分的政府职能政治经济文化社会服务2 政府的运行职能这是依照管理运行程序划分的政府职能计划组织协调控制 1 政府的基本职能 这是依据政府管理的事务性质划分的政府职能政治经济文化社会 政治职能 亦称统治职能 是指政府为维护国家统治阶级的利益 对外保护国家安全 对内维持社会秩序的职能 军事保卫职能 即维护国家独立和主权完整 保卫国防安全 防御外来侵略的职能 外交职能 即通过政府的外交活动 促进本国与世界其他各国正常的政治 经济往来 建立睦邻友好关系 促进国与国之间互惠互利 反对强权政治 维护世界和平等方面的职能 治安职能 即维持国家内部社会秩序 镇压叛国和危害社会安全的活动 保障人民的政治权利和生命财产安全 维护宪法和法律尊严的职能 民主政治建设职能 即通过政府活动 推进国家政权完善和民主政治发展的职能 经济职能 指政府为国家经济的发展 对社会经济生活进行管理的职能 宏观调控职能 即政府通过制定和运用财政税收政策和货币政策 对整个国民经济运行进行间接的 宏观的调控 提供公共产品和服务职能 政府通过政府管理 制定产业政策 计划指导 就业规划等方式对整个国民经济实行间接控制 同时 还要发挥社会中介组织和企业的力量 与政府一道共同承担提供公共产品的任务 市场监管职能 即政府为确保市场运行畅通 保证公平竞争和公平交易 维护企业合法权益而对企业和市场所进行的管理和监督 文化职能 指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要 依法对文化事业所实施的管理 发展科学技术的职能 即政府通过制定科学技术发展战略 加强对重大科技工作的宏观调控 做好科技规划和预测等工作 重视基础性 高技术及其产业化研究 一般的科技工作主要依靠市场机制来推动 发展教育的职能 即政府通过制定社会教育发展战略 优化教育结构 加快教育体制改革 逐步形成政府办学与社会办学相结合的新体制 发展文化事业的职能 即政府通过制定各种方针 政策 法规等 引导整个社会文学艺术 广播影视 新闻出版和哲学社会科学研究等各项事业健康繁荣地发展 发展卫生体育的职能 即政府制定各种方针 政策 法规等 引导全社会卫生体育事业的发展 社会公共服务职能 指除政治 经济 文化职能以外政府必须承担的其他职能 调节社会分配和组织社会保障的职能 即政府为保证社会公平 缩小地区发展差距和个人收入差距 运用各种手段来调节社会分配 组织社会保障 以提高社会整体福利水平 最终实现共同富裕 保护生态环境和自然资源的职能 即政府通过各种手段 对因经济发展 人口膨胀等因素所造成的环境恶化 自然资源破坏等进行恢复 治理 监督 控制 从而促进经济的可持续发展 社会公共服务职能 促进社会化服务体系建立的职能 即政府通过制定法律法规 政策扶持等措施 促进社会自我管理能力的不断提高 提高人口质量 实行计划生育的职能 包括计划生育的法制建设 方针 政策的制定 规划组织计划生育科学研究 加强计划生育的宣传 咨询和技术服务工作 2 政府的运行职能 这是依照管理运行程序划分的政府职能计划组织协调控制 3 中央与地方政府职能 依据管理主体的不同进行的划分 中央政府职能地方政府职能 中央政府的职能 在我国行政系统中 国务院居于最高领导地位 它统一领导所属各部 委的工作 统一领导全国各级地方行政机关的工作 有权根据宪法 法律管理全国范围内的一切重大行政事务 1 根据宪法和法律 规定行政措施 制定行政法规 发布决定和命令 2 向全国人大及其常务委员会提出议案 3 规定各部各委员会的任务和职责 统一领导各部和各委员会的工作 领导全国性的行政事务 4 统一领导全国各级地方行政机关的工作 规定中央和地方行政机关职权的划分 5 负责执行国民经济计划与国家预算 管理科学 教育 经济 文化 卫生等工作 6 任免行政人员权 地方政府的职能 转变政府职能 实行政企分开 合理划分职权 理顺各种关系 大力精兵简政 提高行政效率 县级以上各级地方人民政府的主要职能 1 执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议 以及上级行政机关的决议和命令 规定行政措施 发布决议和命令 2 领导和监督所属各工作部门和下级人民政府的工作 3 执行经济计划和预算 管理本行政区域内经济文化建设 民政和公安等工作 4 依法任免和奖惩国家行政机关工作人员 5 保护公共财产 维护社会秩序 保障公民权利 保障少数民族的平等权利 6 监督所属各部门和下级人民政府的工作 7 办理上级国家行政机关交办的其他事项 乡 镇人民政府的主要职能 l 执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令 发布决定和命令 2 执行本行政区域内的经济和社会发展计划 预算 管理本行政区域内的经济 教育 科学 文化 卫生 体育事业和财政 民政 公安 司法行政 计划生育等行政工作 3 保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产 保护公民私人所有的合法财产 维护社会秩序 保障公民的人身权利 民主权利和其他权利 4 保护各种经济组织的合法权益 5 保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯 6 保障宪法和法律赋予妇女的男女平等 同工同酬和婚姻自由等各项权利 7 办理上级人民政府交办的其他事项 三 公共行政职能的实践发展 一 前资本主义时期的行政职能奴隶制国家 封建制国家 二 资本主义时期的行政职能自由资本主义 垄断资本主义 当代资本主义 四 公共行政职能的意义 价值 1 体现了公共行政的本质要求 体现了公共行政的性质和方向 把握其范围和内容 2 建立科学公共行政组织的依据3 是管理体制和机构改革的关键4 是行政管理过程科学化的基础5 是衡量行政效率的重要标准 第二节公共行政职能的理论 一 守夜人 与有限政府理论二 政府干预 与福利国家理论三 两只手 与政府与市场 社会的理论 一 守夜人 与有限政府理论 政府权力应被严格局限在保护人民权利的范围之内 超出此范围则违背了人们成立国家的目的 他们把这样的政府称之为 守夜人 政府 代表人物 洛克边沁密尔亚当 斯密 代表人物观点 1洛克 自然法社会契约理论为基础有限政府的职能 确保人们的生命 自由 财产的安全2边沁 现世的人性 趋乐避苦功利是基础有限政府的职能 增进社会利益使人们得到幸福安全与自由3密尔 人类的需要 自由反对政府限制自由 代表人物观点 经济自由主义 亚当斯密 国富论 自由经济的三要素 自私的动机私有的企业竞争的市场 看不见的手 的市场经济理论的基础政府的职能 个人财产和国家安全的 守夜人 自由放任 管的越少越好 斯密的经济自由主义 国家职能 1 提高分工程度2 增加资本数量3 改善资本用途增加国民财富最好办法 给经济活动完全自由政府的义务 保护社会保护社会中的每个人建设维持某些公共事业和公共设施 二 政府干预 与福利国家理论 伴随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡 经济危机的爆发 罗斯福新政 加强政府对经济的调节 由政府刺激消费和投资 赤字政策通货膨胀对外扩张代表人物 凯恩斯 凯恩斯的经济学理论 理论三段论 以经济危机为研究的前提自由放任经济的缺点 存在失业失业的根源是有效需求不足有效需求不足的三个基本心理因素 心理消费倾向 心理灵活偏好 心理资产收益预期 凯恩斯的经济学理论 政府职能 财政政策的调节举债支出是政府经济行为的主要手段 举债的用途 兴办投资项目 弥补其他财政赤字 达到增加消费 提高有效需求 增加就业总量 三 两只手 与政府与市场 社会的理论 20世纪70年代初经济 滞涨 持续多年 双重的社会瘟疫出现 商品供过于求 生产增长率下降 失业率上升 通货膨胀率上升 物价高居不下 凯恩斯主义陷入 两难 境地 新自由主义 弗里德里曼的货币学派拉弗尔的供应学派布坎南的公共选择学派新凯恩斯主义 斯蒂格利茨 一 新自由主义 1 弗里德里曼的货币学派 英国首相撒切尔夫人 自由放任辅之货币控制政策2 拉弗尔的供应学派 美国总统里根 减少干预 开支 税收由刺激需求转为扩大供给3 布坎南的公共选择学派20世纪90年代西方各国的政府改革的基础 布坎南的公共选择学派 公共选择 就是通过集体行动和政治过程来决定公共物品的需求 供给和产量 是对资源配置的非市场选择 即政府选择 经济人 假定的前提 公共选择理论的宗旨是要把经济市场中的个人选择行为与政治市场中的公共选择行为纳入同一个分析模式 即经济人模式 从而修正凯恩斯经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷 根据 经济人 的分析模式 布坎南的政府理论研究了市场经济条件下政府干预行为的局限性或政府失灵问题 这是公共选择理论的核心问题 政府失灵 研究 政府失灵 是指个人对公共物品的需求在现代议会制民主政治中得不到很好的满足 公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源 致使公共支出规模过大或者效率降低 政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说的那样 有效 政府失灵 研究 政府作为公共利益的代理人 其作用是弥补市场经济的不足 并使各经济人所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高 否则 政府的存在就无任何经济意义 但是政府决策往往不能符合这一目标 有些政策的作用恰恰相反 它们削弱了国家干预的社会 正效应 也就是说 政策效果削弱而不是改善了社会福利 政府干预会产生 负效应 以及如何从制度上弥补这些缺陷 政府失灵的主要表现形式及其根源补救这种 失灵 具体的政策建议不应该把增加社会福利与保证个人平等的权力随便交给某一特权机构 理性的做法是 使这些特权机构或特权人物受制于某一硬约束机制 并且由公民真正地而非形式上地掌握该约束机制的最终决策权 二 新凯恩斯主义 斯蒂格利茨 市场的 常态 是 信息的不完全性市场的不完善性公共产品的外部性垄断的存在 政府的特点是 普遍性合法性强制性依法调控 资源配置的有效性 三 政府与市场的关系 模式 看不见的手 与 看得见的手 之间的关系市场的主导作用政府的调控作用 市场的优势和缺陷 优势 缺陷 市场失灵 对于非公共物品而言由于市场垄断和价格扭曲 或对于公共物品而言由于信息不对称和外部性等原因 导致资源配置无效或低效 从而不能实现资源配置零机会成本的资源配置状态 市场失灵 收入与财富分配不公 外部性导致市场在配置资源时产生偏差 外部性是某个经济主体对另一个经济主体产生一种外部影响 而这种外部影响又不能通过市场价格进行买卖 竞争失败和市场垄断的形成 信息存在不完备性和非相关性 5 一般竞争均衡不适用某些领域 区域经济发展不平衡 市场对公共产品供给不足 公共资源的过度使用 政府的优势与缺陷 优势 缺陷 政府失败 政府由于对非公共物品市场的不当干预而最终导致市场价格扭曲 市场秩序紊乱 或由于对公共物品配置的非公开 非公平和非公正行为 而最终导致政府形象与信誉丧失的现象 政府失败的表现 1 政府政策的低效率 也即公共决策失误 1 短缺或过剩 2 信息不足 3 官僚主义 4 缺乏市场激励 5 政府政策的频繁变化 2 政府工作机构的低效率政府机构低效率的原因 1 缺乏竞争压力 2 没有降低成本的激励机制 行政资源趋向于浪费 3 监督信息不完备 3 政府的寻租 寻租是投票人 尤其是其中的利益集团 通过各种合法或非法的努力 如游说和行贿等 促使政府帮助自己建立垄断地位 以获取高额垄断利润 可见 寻租具有非生产性的特征 同时 寻租的前提是政府权力对市场交易活动的介入 导致资源的无效配置和分配格局的扭曲 产生大量的社会成本 寻租活动中浪费的资源 经济寻租引起的政治寻租浪费的资源 寻租成功后所损失的社会效率 同时寻租也会导致不同政府部门官员争夺权力 影响政府的声誉和增加廉政成本 4 政府的扩张政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长 政府机构为什么会出现膨胀 布坎南从五个方面加以解释 1 政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除这导致扩张 2 政府作为收入和财富的再分配者导致扩张 3 利益集团的存在导致扩张 4 官僚机构的存在导致扩张 5 财政幻觉导致扩张 四 政府与社会关系 模式 互动关系 政府产生于社会政府作用于社会政府受制于社会社会的自主管理 第三节市场经济条件下的政府职能 中国政府职能 一 中国政府与市场 社会关系 发展中国家对市场与政府两种价值的选择 1 拉丁美洲国家取向 市场化改革结果 经济停滞 社会混乱 2 东亚 东南亚诸国 取向 政府主导型结果 经济增长 社会稳定 中国政府职能的基本问题 同样也是在市场还是政府两个基本价值之间进行新的选择 进而构建新型的政府职能模式 当前中国政府职能转变 首先要立足于建设一个强有力的政府 使政府有充足的资源 高素质的人员配备 高效的运行机制 才能解决稳定和持续发展问题 所以 中国在当前和今后的一个时期里 都必须重视政府在经济社会发展中的重要作用 1 后发追赶型的国家发展战略 中国必须迅速改变现状 办法就是采取追赶甚至是赶超型发展战略 2 市场的发育状态 中国目前的市场机制正处于发展和完善的过程中 3 复杂的利益格局 利益相互冲突是经济社会发展的最大难题 二 新中国政府与社会关系变迁 一 新中国成立到改革开放以前 中国的政府与社会关系模式是典型的 强政府 弱社会 模式 二 改革开放以后政府与社会关系模式的重大变化 在中国 有四种政府职能模式可供我们在改革中选择 它们分别是政府控制型 政府主导型 政府推动型 政府引导型 1 控制型职能模式 政府是一种全能全责型的政府 政府配置资源 市场基本不发挥作用 政府对整个社会的生产和生活进行计划和控制 提供公共物品甚至私人物品 政府的行为规范由文件确定 较少由法律约束 程序和方法多是运用计划 行政指令直接指挥 控制 2 主导型职能模式 市场机制在资源配置中起重要作用 运用政府力量 创设市场和启动市场 政府职守 基础设施 市场制度要件 市场法律规范 投资大型经济项目等 程序以政府为主导 兼顾经济部门和社会部门的意见 主要采用行政指导 政府规划等方式推进政府政策 3 推动型职能模式 市场经济体制已经建立 公民社会发育良好 政府尊重和承认市场机制和社会机制的有效性和优先性 政府的作用 提供市场机制和社会机制所需要的制度和政策环境 政府行为受经济规律 法律 社会力量的约束 裁决和监督 4 引导型职能模式 政府运用公共政策和公共管理工具 引导市场机制和社会机制发挥作用 避免市场失灵的损害 政府的职责 明确经济社会发展方向 执行引导政策 确定经济社会发展的价值评判标准 在行为方面 政府以良善的理念和标准规范自身行为 强调政府与市场 社会部门之间的合作 30年经济高速增长 是否有必要转变政府主导型的职能模式 1 市场经济体制基本建立2 政府主导型职能模式的困境 经济职能与社会职能的矛盾传统职能同现代职能的矛盾行政方法与市场方法的矛盾公共服务需求与政府公共服务能力不足的矛盾 三 中国政府职能的基本内容 我国政府职能结构的特征 政治 经济职能过强 社会职能太弱 管制职能太强 服务职能太弱 在经济职能中 越来越重视宏观管理 但微观管理职能仍然太强 市场经济条件下的政府职能 宏观调控市场监管加强社会管理公共产品和公共服务的提供 1 宏观经济调控 宏观经济是指总量 如政府的总收入和总支出 GDP的增长率 就业和失业率 汇率 等等 政府制定经济计划 确定经济中长期目标 制定必要的包括财政政策 货币政策 金融政策 外贸政策 就业政策 产业政策等等 对经济活动进行有效干预 使宏观国民经济趋于平衡 总需求与总供给的平衡国民经济总体结构的合理 产业结构 区域性的经济调节国有资产的管理规划和组织国家大型经济项目 2 市场秩序监管 市场制度保障市场环境优化市场竞争裁判1 对市场秩序加强监管2 规范行政执法行为 3 加强社会管理 健全和完善社会保障体系就业保障利益调适公益事业环境治理人口管理 控制增长 提高质量社区建设 提高自我服务 管理能力 4 更加注重公共服务 公共服务具有 普遍性 特点建立健全公平公正 惠及全民 水平适度 可持续发展的公共服务体系 推进基本公共服务均等化 公共性 普惠性和社会公平 基本民生性服务 如就业服务 社会救助 养老保障等 公共事业性服务 如公共教育 公共卫生 公共文化 科学技术 人口控制等 公益基础性服务 如公共设施 生态维护 环境保护等 公共安全性服务 如社会治安 生产安全 消费安全 国防安全等 教育 第四节我国公共行政职能的转变 一 含义二 转变的必要性三 转变的内容 一 公共行政职能的含义 概念 公共行政组织 以政府为核心 的职责 功能 作用的变化 转换和发展 包含的内容 1 性质 2 重心 3 实现职能的方式方法4 管理权限 职能关系5 政府能