赤峰市大规模生态建设考察报告.doc

赤峰市大规模生态建设考察报告 赤峰市大规模生态建设考察报告 水资源调配与国土整治课题组 西有榆林东有赤峰说的是全国生态建设的两个最成功的典型在全国沙化面积以每年2400平方公里的速度持续扩大的形势下赤峰市经过20年的努力在一个局部扭转了沙进人退的颓势实现了人进沙退以每年治理150万亩的速度向沙漠化反攻 赤峰市九万平方公里从国土面积上说是全国的1也是世界最大的市赤峰南有燕山北有大兴安岭西有浑善达克沙漠和贡格尔草原东有科尔沁沙地燕山山脉与大兴安岭的最高峰都在赤峰西辽河也发源于赤峰（西拉木伦河与老哈河）赤峰境内山区、丘陵、草原、沙漠、湖泊一应俱全；赤峰大规模生态治理的经验具有特殊的典型意义 一、大规模生态治理的三种组织形式 赤峰市得以每年大规模治理生态150万亩靠的是三种主要组织形式： （一）大规模的群众集中会战 生态建设的典型各地都有参观学习、示范的效果不错很有教育意义但是大多形不成气候不能在国土整治层面上比较完整的改变一个地区生态环境的宏观图景赤峰不同不仅公路两旁绿树成荫而且就是走到比较偏远的乡间小路山地丘陵也批上了绿装水平沟、鱼鳞坑一直挖到山顶譬如赤峰大规模生态建设的标杆县敖汉旗国土面积1245万亩有林面积518万亩占国土面积的41.6在整体上改变了过去荒山秃岭的图景敖汉旗57.6万人人均人工林面积9亩居全国第一经过多年的努力敖汉旗的生态环境起了变化与70年代相比敖汉旗无霜期平均延长了五天八级以上的大风减少了22次/年水土流失从500015000吨/平方公里下降到22002500吨/平方公里取得这样骄人的成就靠的是20年持续不断的群众性大会战 高强度的行政手段组织会战 赤峰群众性大会战的强度是极高的一年三次春天、夏天和秋天各一次植树造林种草整地修水利几乎所有农闲时间都在会战调研中一般的说法是平均一个劳力一年5060个工高的要超过100个工譬如赤峰著名的六道岭全村210户912口人1995年一年投工5.5万敖汉旗全劳力占人口的38按此比例计算平均每个全劳力出工159天！如次这般的会战行政性组织的强度恐怕超过农业学大寨时期会战的任务是以乡为单位落实到村、到户你不来会战可以一个鱼鳞坑6元钱在石质山上一般一个劳力一天可以挖78个鱼鳞坑换言之你一天不来缴4050元而当地雇工价格一天才15元6元钱一个鱼鳞坑明显带有惩罚性质倘若一年100个工的会战任务算下来不参加的要罚款40005000元1998年敖汉旗农村人均年收入才1360元这笔罚款谁出得起 从一平二调到谁种谁有 这样高强度的行政组织会战是从70年代末公社化体制延续下来的一直到今天行政手段的组织形式不仅没有变甚至变本加厉之所以能够如此而且有效就是因为会战的内容从过去的一平二调转化为谁种谁有6070年代农村生活苦不堪言主要是一平二调基础上的种种会战干多干少一个样还要被强迫着干现在的会战行政手段归行政手段种下的树是谁种谁有清清楚楚 成片开发统一管护 然而种下的树能不能有不光靠政策在干旱、半干旱的农牧混合经营地区植树造林是三分种七分管一家一户可以植树却无法管护你能说这山上你一家、或几家种了一些树整架山别人就不能放牧了就算是承包了荒山荒坡别人的羊真啃了树顶多是民事纠纷打官司还不知村长或乡长向着谁哩 赤峰大会战经常以乡为单位漫山遍野齐出动一个山头一个山头治理从山下到山顶全部种上树之后马上封山由村、乡行政管护只要有羊啃了山上的树拉了就走根本没二话而这山上的树根据谁种谁有的政策是分别属于千家万户的一方面千家万户谁也不愿被罚到这山上放羊也许正好啃了自己的树呢；另一方面千家万户都有一定的积极性关心这片林子有羊进入马上通知村或乡行政 成活率与小老树 三分种七分管管护上去了植树造林的成活率自然高另一方面从70年代末三北防护林体系建立以来经过多年的艰苦奋斗北方各种条件的一整套植树造林技术已经成熟敖汉旗植树成活率达85以上成为赤峰的骄傲 80年代以前种树种的人不好好种管的人不好好管加上苗木技术不成熟往往成活率低；长出来的也是小老树譬如敖汉旗518万亩有林地中竟有100多万亩需要改造的小老树如今在一整套成熟技术的基础上全旗统一规划什么地方、什么时节、用什么方法、种什么树；旗里10个国有林场18处苗圃3000亩育苗面积按规划保证高质量苗木；然后在技术人员的指导下全体动用统一行动大会战；会战后封山统一管护 过去敖汉旗燃料、材料、肥料三料短缺秸秆、牛粪是群众生活的燃料不能还田如今树活了长高了撇树杈就够烧了秸秆、牛粪都可以还田了实现了林多、草多、畜多、肥多、粮多、钱多的良性循环到1999年敖汉旗518万亩人工林地77万亩国有200万亩集体余240万亩都是谁种谁有旗里还计划在改造小老树的同时把200万亩集体林地全部变成谁种谁有如今全旗活立木513万立方米人均9立方米；价值14亿元人均2700元；1998年全旗林业产值1.4亿元人均243元老百姓亲眼见到了利益行政性手段实施会战的组织成本就自然降低 行政组织的群众会战是赤峰大规模生态建设最主要的组织形式包产到户、分散经营以来一些地方农村基层组织处于半瘫痪状态赤峰市却能够长时期持续动用行政手段组织高强度的群众性会战靠的是地方领导改变生存环境的决心靠的是谁种谁有、利益明确的政策靠的是科学规划、统一管护所保证的植树成活率谁种谁有的政策、成熟造林技术的规划和指导、行政组织手段的充分运用三位一体长期坚持不懈的艰苦奋斗终于使赤峰生态持续恶化的颓势看到了根本扭转的希望赤峰三位一体的会战经验在全面开发大西北的进程中值得认真总结和推广 （二）个体经营的治沙生态经济圈 大规模集中的群众会战主要是在荒山、荒坡、荒地、荒滩大面积植树造林与此相对应的小规模生态建设组织形式是个体经营的治沙生态经济圈即以户为单位圈出一块沙地平均3050亩打一口井或引一些水造林种草封沙固沙种地养畜生存繁衍 翁牛特旗的蒙古族牧民唐八十就是这种生态经济圈的一个典型1995年唐八十承包了1800亩沙丘三年时间投资三万元唐八十家地处科尔沁沙地原来都是流动沙丘其中有10米左右的高大沙丘；经过几年的艰苦奋斗原来的沙漠林草覆盖率已达80以上流动沙丘完全被固定住了唐八十一家在这块治理好的沙漠上养了400只羊、50头牛、10匹马如今仅间伐木材和山楂果品等林业收入一年达一万多元 唐八十原是村支部书记书记治沙致富起到榜样作用全村90的农牧户都跟着承包了沙地如今翁牛特旗在推广治沙生态经济圈模式全旗沙地承包已达五万多亩 （三）现代公司成片开发 1999年8月我们曾经在宁夏访问了银广夏集团目睹了六万亩沙地、几千万元投资的集约化成片开发现代公司成片开发应当成为西部大开发进程中的主要组织形式之一 股份公司成片开发 1998年翁牛特旗林业局出面组建股份制的响水沙地治理开发（集团）有限公司原旗水利局副局长任公司总经理注册资本2800万元成立响水沙地林牧农复合生态经济系统工程圈沙地42万亩全面开发治理22家法人以钱、地、劳、实物入股开发地所在乡以土地和开发投劳形式入股林场以苗木入股货币股1200万元19972000年计划投资1100万元大规模开发 这样公司的规划、组织、技术和开发实力远非个体农户可比经过两年的努力在42万亩沙漠的范围里已经完成人工造林2.6万亩飞播造林种草30万亩修公路80公里水坝和引水的渠首工程已经完成公路两侧55个沙丘已经被人工草沙障固定住了公司已经开始水稻、葡萄、西瓜、蔬菜以及养鸭等经营性生产 国有林场集资入股 公司开发的另一种形式是集资入股国有林场植树造林1994年科什科腾旗为解决国有林场资金不足展开集资入股每亩林投资15元（以后改成20元）主要是购买苗木等由林场负责植树和管护种下的林地个人与林场按65/35分成按1994年价格计算30年以后砍伐时每亩产值4300元算下来的收益是银行存款利息的3.8倍实际上20年以后林地开始间伐投资就可以分红 帐算清楚了群众、首先是国有林场职工积极投入1996年集资入股75万元造林五万亩占全旗造林面积的20199798年全旗社会、个体集资入股国有林场两百多万元造林12万亩 （四）三种组织形式的组合应用 参照我们在河西、宁夏得到的认识从赤峰现有的经验看在人口相对密集、劳动力比较充裕的贫困地区有组织的群众性会战是植树造林种草重新规划和整治国土行之有效的组织形式在距离居民点较近的沙地治沙生态经济圈建设值得大力推广科尔沁、毛乌素、库布齐、乌兰布和等沙漠四周乃至腹地居民点相对稠密可以通过现代公司成片开发与治沙生态经济圈相结合的方式在一个不太长的时间里得到根本性治理把生态恶化的恶性循环扭转成为生产、生活、生态相辅相成的良性循环对于腹地人烟稀少的腾格里、巴丹吉林等大沙漠可以考虑从沙漠边缘、人口相对稠密的地区着手将大规模群众会战、生态经济圈与现代公司成片开发组合起来联合运用用会战和成片开发的形式植树造林固沙防风首先创造生产、生活的框架条件；然后千家万户的生态经济圈填充其间这也是甘肃张掖的作法 赤峰的成功经验告诉我们只要有决心、有恒心充分利用现有技术资源和组织资源生态恶化的长期颓势是完全可以逆转的 二、传统牧业衰落与草原生态恶化 在赤峰调研中我们发现牧民收入持续下降和牧民中严重的两极分化正在加剧超载过牧草场退化的恶性循环是我国草原生态进一步大规模恶化的危险征兆 （一）60以上的牧民成为扶贫对象 牧民比农民富是多年的经验最近由于农区畜牧业的兴起如山东、安徽农区秸秆养牛等畜牧产品价格下降赤峰农牧民收入发生明显逆转牧民收入开始逐年低于农民 表1：赤峰市农牧民人均年纯收入（元） 1995199619971998 农民1100139816191835 牧民1212113114311455 平均1108137716041805 资料来源：赤峰统计年鉴1999第40页 传统放牧出栏率低不符合现代餐饮和食品业的需要这是对传统牧业具有根本意义的重大挑战譬如1998年年末的大畜出栏率九个旗、县分别仅为5.430.8六个旗、县在20以下；小畜出栏率分别为22.063.1除了敖汉旗和巴林左旗统统低于50换言之赤峰出产的羊肉多为两岁以上的老羊牛肉多为五年以上的老牛国务院扶贫办公室在乌丹建了一个远大屠宰加工厂一直没有正式开工没有销路是主要原因；最近工厂马上就要签牛肉出口以色列的合同但是本地能够收购的老牛不符合出口要求 农区畜牧多为工厂化、集约化的分工舍饲按育羔、架子畜、催肥等不同阶段分工饲养配置不同种类的饲料出栏率高肉嫩皮薄传统放牧大大小小一群一块儿出动一样的草场吃多少算多少自然出栏率低肉老皮厚 牧民收入下降势必加剧牧区本来已经十分严重的两极分化包产到户在农区是土地到户人少地多只要有地就有饭吃就有生活的最低保证包产到户在牧区是牧场与牲畜到户只有牧场没有牲畜无以生存冬天一场大雪春天一场瘟疫夏天一场大旱都可以使边远地区个体牧户的牲畜成群死亡造成大批无畜户或少畜户造成大批虽有牧场却难以靠牧业为生的牧民到1997年赤峰牧区70的牲畜归15的富牧户所有无畜户高达10以上18万纯牧民中60以上成了扶贫对象1998年抽样调查40户牧户28户人均收入在1000元以下无畜户只好出租牧场每亩每年1.502.00元；然后自己给有畜户打工放牧无畜户没有足够的牲畜肉不够吃只有开荒种粮；要想发展、翻身只有增加牲畜 （二）超载过牧草场退化的恶性循环 赤峰7200万亩草原早就严重超载过牧几乎100的草场退化、沙化牧场到户以后草场是否超载过牧成了千家万户的私事很长时间以来甚至再没有人作过草原状况的调查研究但是草场生产能力与单位牲畜的生产能力逐年下降是人们生产、生活中都可以明显感觉到的在这种情况下出现了牧民收入持续下降牧民为了维持或增加收入只有继续扩大牲畜头数进一步超载过牧结果是草场生产能力与单位牲畜的生产能力进一步下降形成恶性循环而牧区的两极分化无畜户和少畜户要吃饱肚子要脱贫致富无论是开荒种粮还是扩大牲畜头数都进一步为已经形成的恶性循环雪上加霜 近年来农区集约化畜牧业的迅猛发展对草原牧区放牧传统的继续存在提出严峻挑战倘若传统的放牧生产方式不根本改变只能加剧超载过牧草场退化的恶性循环倘若牧民收入持续下降牧民两极分化持续下去超载过牧草场退化的恶性循环将对已经退化严重、十分脆弱的草原生态环境形成新一轮大规模的恶性破坏 三、大规模生态建设：有力出力有钱出钱 需要大规模生态建设的地区往往是贫困地区恢复良好的生态环境是全体国民的事情应当是贫困地区有力出力发达地区有钱出钱 （一）生态建设全由贫困人口承担 赤峰市九个县、旗里有五个是全国生态建设重点县生态建设任务之重由此可见一斑1998年赤峰全市农牧民人均纯收入1805元12个区、县、旗八个国家级贫困县两个自治区级贫困县赤峰全市九万平方公里国土面积合1.35亿亩地生态建设不算任何工程措施就按买树苗一亩地20元钱计算也得27亿元1998年赤峰市地方财政收入8.5亿元地方财政支出17.2亿元财政缺口相当于财政收入如何承受生态建设的经济负担 值得注意的是需要进行大规模生态建设的地方往往恰恰是经济贫困地区；而国土整治的效果却是全体公民直接或间接受益譬如赤峰大规模生态建设京津唐和辽宁的一些城市都直接受益所以从情理上说全面开发大西北大规模生态建设不应当只是落后地区的事情落后地区劳动力便宜没有多少挣钱机会农闲时期便于组织大规模群众会战这是落后地区从事大规模国土整治的优势但是缺资金、缺技术恰恰是落后地区的劣势本着有力出力、有钱出钱的原则发达地区理应在资金和技术上支援落后地区的生态建设和国土整治 （二）扩大转移支付不是好办法 用扩大中央财政转移支付的方法支援大西北的生态建设根据以往的经验不是好办法 首先贫困地区财政靠中央补贴很多地方不能按时发工资这些地方的政府往往具有强烈上项目以盈利的动机生态建设、国土整治即便有利可图也只能长期回收通过转移支付增加的地方财政收入即便是专款专用究竟有多大比例可以真正落实到长程性的生态建设令人怀疑而落后地区的短期工业项目由于交通不便、管理不善、市场预测不准等诸多因素往往赔钱的不少赚钱的不多譬如赤峰工业除了酒厂和电厂还不错以外赤峰的工业企业诸如赤峰钢铁厂、羊绒衫厂、糖厂等都处于亏损状态1998年赤峰统计年鉴上列名的35家较大工业企业25家亏损五家利润在100050000元 其次贫困地区的人头费相对发达地区而言更加不合理成了地方财政的无底洞本来是应该大大精简的贫困地区人口密度往往大大低于发达地区譬如1998年赤峰平均每平方公里仅50人但是只要是一级政府机构建制和人员就一点不能少譬如赤峰市政府仅农口需要协调的局级部门就有农业局、畜