浦东新区培育和发展社会组织的实践与思考.doc

浦东新区培育和发展社会组织的实践与思考学习与实践2010年第8期浦东新区培育和发展社会组织的实践与思考吴津(上海市浦东新区行政学院上海200135)摘要:浦东新区作为中国改革开放的先行先试区,其培育和发展社会组织的实践具有一定的代表性和先导性,为了解当前中国在这方面所作的探索提供了实证依据;为政府体制改革和推动社会组织的发展提供了可供借鉴的经验和模式.同时,伴随着公民社会的发展和公民意识的不断增强及社会组织发展相关制度的逐步完善,社会组织的发展将是一个循序渐进的过程.关键词:社会组织培育实践中图分类号:C912文献标识码:A文章编号:10040730(2010)08012006上海市浦东新区近年来积极培育和发展社会组织,为政府职能转移寻找替身,构建与小政府行政管理体制相匹配的社会自我调节体系.而社会组织也藉助浦东改革发展所营造的天时,地利,人和的环境迅猛壮大起来.如浦东率先组建了全国第一家社区服务行业协会和社会工作者协会,积极推动社会组织承担政府委托的社会服务事项,包括社会工作者专业队伍的招募,培训,管理和评估工作,在学校,医院,社区等开展社工服务,专业培训等事务.浦东创立的全国社工服务标准得到国家民政部的认可,上升为全国标准等.截止2009年底,浦东各类社会组织已经从2001年的248家发展到1326家,增长5倍多,其中,社会团体363家,民办非企业963家.浦东新区作为改革开放的先行先试示范区和试验田,在积极培育和发展社会组织的过程中,对社会组织的角色,管理机制,监督机制,救济机制等方面都进行了深入的实践和探索.本文主要对浦东新区培育和发展社会组织的实践探索予以阐述,从而为促进浦东社会组织的进一步发展提出建设性意见.一,探索确认社会组织主体地位浦东新区政府在不断的实践中认识到社会组织作为社会核心层的价值,提出在政府和社会组织之间的辩证关系中,社会组织要体现主体性,政.府要体现主导性,并在实践中加以运用和贯彻.(一)积极推进政社分开,为社会组织的发展提供制度保障浦东新区政府于2007年制定了专门意见,并在劳保局,经委,社发局开展了试点,实行政府与社会组织在主体,机构,职能,人员,资产,住所等方面的六个分开,即双方均为独立法人主体,无行政隶属关系,职能准确定位,政府工作人员不在社会组织中兼任领导职务并赋予社会组织自主用人权,社会组织财务独立核算及资产自主运营,社会组织有独立,固定的工作场所,以促进社会组织的自我生存和发展走上正轨.?(二)加快政府职能的转化,为社会组织参与社会管理和服务提供空间I在对社会组织主体地位予以确认的同时,对政府职能的转化也进行了多方面的探索.2005年浦东新区制定了关于促进社会事业发展的指导意见,2006年出台了关于转移政府职能,建立政社合作的意见,在明确社区社会组织在推动社会事业发展中的作用的同时,对政府在职能转变中的作用和职能,以及政府购买社会组织服务等问题作了相关政策确定.2007年,浦东新区政府又制定了关于进一步转变政府职能,充分发挥街道办事处社会管理综合协调作用的若干意见,明确街道在履行综合管理,组织公共服务和指导自治组织等职责中,将社会和社区可以承担的一些公共职能委托给社会组织和社工机构承担,社区就业,社区服务,扶贫帮困,社会救助等民生保障职能在社区得到进一步增强,社区公益性社会组织的施展空间不断拓展.(三)探索社会共商,社区共治的新机制,充分发挥社会组织的作用为了推动政社合作中政府的功能主导和统筹协调作用,及充分发挥社区公益性社会组织在提供社区服务,承担社区管理等方面的作用,浦东新区探索建立了共商共决机制.首先,浦东新区作为全国农村社会建设实验区之一,积极探索农村社区建设的模式和机制,在川沙功能区域(川沙新镇)建立了7个社区,设立社区党委,社区委员会,开展了以突出社区共治和居(村)委依法自治两个自理平台,建立共商共治机制为主要内容的试点,形成了民主选举,共商共治,代表常任,群众参与,服务协调和资金筹措等6大机制.其次,在三林世博家园市民中心探索了委托社会组织进行社区管理的新机制,开展了网上的公开招标,增强社区的社会服务功能.建立了上海市首家社会工作者组学习与实践2010年第8期成的社区专业服务组织上海公益社工师事务所,事务所与政府签订购买公共服务的项目合同,接受政府委托,承接从居委会剥离的社区社会工作调研,低保核查,计生等居民区事务.二,探索培育和扶持社会组织发展为了促进社会组织健康,快速,协调发展,浦东新区不断完善政策体系,优化发展环境,积极构建互动平台,为社会组织的持续稳定发展提供动力和支撑.(一)制定和完善促进各类社会组织发展的政府扶持政策近年来,浦东新区为扶持社会组织发展出台了一系列政策.一是制定了关于促进民间组织发展的若干意见,对新区经济发展有贡献的行业协会,社区公益性组织以及涉农民间组织给予补贴.二是制定专项政策,有针对性地进行扶持,如对落户浦东的国家和市级行业协会给予房租补贴和房屋装修费等补贴.对民非单位的职业培训机构给予扶持等.三是在各类综合性政策中,体现对社会组织的扶持,如制定关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见,出台扶持养老机构,培训机构,行业协会,社工机构等社会组织的专门政策.同时,将扶持社会组织发展的资金列入预算,改变了以前一事一议的救助性帮扶方式等.(二)积极搭建政社合作互动的平台浦东新区在上海率先建立了第一家区级市民中心,并逐步形成区+街(镇)的社区政务事务受理服务体系,作为政社合作的有形平台.市民中心由政府投资兴建并免费提供使用,由浦东新区社工协会进行运作和管理,社会组织可以在此开展各类主题展示,培训,交流等活动,政府各职能部门在此开展政策征询,决策听证,购买社会组织服务招标与签约等活动,成为政社合作互动的新载体.市民中心运作以来,在促进政府与社会组织的沟通,交流与合作上起到了重要作用,取得了良好的社会效果.学习与实践2010年第8期(三)积极探索和创新政府扶持模式1.支持社会组织孵化机制的创建.2006年1月在政府主管部门和国内外资助型机构的支持下,上海浦东非营利组织发展中心(NPI)正式注册;2007年4月,该中心在浦东成立全国首个公益孵化器,应用政府支持,民间力量兴办,专业团队管理,政府和公众监督,民间公益组织受益的孵化器模式,对被孵化机构提供包括场地设备,能力建设,注册协助和小额补贴等公益组织创业期最亟需的资源,扶助这些初创的公益组织逐渐成长.目前,第一批孵化机构神经肌肉疾病协会(MDA),上海新途社区健康促进社,三林世博家园市民中心(独立注册的社区服务机构),企业公民在行动(CCIA)等已于2008年7月31日成功孵化出壳.2.支持公k.皿az.服务园区的创建.旨在扶持公益性社会组织发展的浦东公益服务园于2008年11月试运行,并于2009年l2月1513正式运作,目前已有18家社会组织入住办公,包括已有一定影响的非营利组织发展中心.公益园把在浦东新区具有一定代表性的公益性社会组织汇聚到一起,按照企业提供办公用房和物业服务,政府提供财政补贴和人住标准,社会组织自我管理和服务的新模式进行运作,入驻的公益性组织均可享受政府提供的办公补贴和运营补贴,并享受财会代理,法律咨询等服务;同时公益园坚持培育公民意识,分享公益理念,建设和谐社会的立园宗旨,进一步发挥资源共用,服务共享,园区共建的集聚优势,成为上海首个社会组织集聚办公,共享服务资源的公益园区.公益园的建立加大了政府对社会组织孵化培育力度,实现资源共享并提供整合服务,促进了社会组织参与社会管理和公共服务,从而为进一步培育发展社会组织提供了新的政府扶持模式和先行经验.(四)建立政府购买公共服务的新机制浦东新区根据关于政府购买公共服务的实施意见,将原来由政府直接举办的,为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成,形成了政府承担,定项委托,合同管理,评估兑现的提供公共服务的新机制,涵盖慈善救助,农民工子女教育,为老服务,计划生育宣传,职业技能培训等多个领域.在项目直接购买的基础上,还通过组织社会组织参与公益项目招投标,公益创投大赛等形式,进一步拓展了资金来源渠道和方式.如2009年在上海市民政局组织的社区公益项目招投标试点中,涉及安老,助残等方面的3个项目成为上海市首批试点项目.在上海市开展的首届社区公益创投大赛中,浦东共有14家社会组织的15个项目获选,占获选项目的50%.(五)开展社会工作职业化专业化试点,提高社会组织的专业化水平浦东新区自开发开放以来,在引入专业化社工人才,加大培育和扶持专业社会工作机构,壮大社会工作者队伍,推进社会工作职业化和专业化方面卓有成效.如1993年就成立了全国第一家社区服务行业协会,通过制定行业标准来规范社区服务;1996年成立了全国第一家999市民求助中心;1999年成立社会工作者协会,制定的社会工作者职业标准后上升为国家标准.同时还率先在全国建立社工专业的实训基地和见习基地,与复旦大学等9所高校签订协议,为社工专业在校学生搭建实训平台,成立了老年社工,医务社工,青少年事务社工等10个领域的25个职业见习点.2009年,民政部在量化评分,综合评估,重点考察基础上,授予浦东新区为全国首批社会工作人才队伍建设示范区.三,探索完善社会组织监督管理机制在我国现阶段的社会组织管理中,由于制度设计不合理,管理体制不顺,存在着严重的政社不分,以政代社的现象.比如我国对社会组织实行的双重审批制度,使得社会组织登记条件繁多,程序复杂,如果某个社会组织的上级主管单位发生变更,那么该社会组织就要重新登记.另外我国对社学习与实践2010年第8期会组织管理也实行由登记机关和业务主管机关共的8家行业协会基础上,新登记成立了法律服务,同管理的双重管理体制,社会组织的业务主管机交通运输,光电子和国际商会等4家行业协会,物关要管人管事管年检,对社会组织的直接管理过流,生物医药,数字媒体,企业设立代理服务等行多,使社会组织事实上成为政府部门的附属单位,业协会也在积极筹备中.之外,浦东新区还大力引社会组织本身的运作常常因为资金不足,人才短进专业服务性社会组织,积极推进金融,律师,会缺,物质条件匮乏等困难,也离不开政府,导致其计,建筑,会展等国际性专业服务机构在浦东开展行政化倾向浓厚,难以自主运作和自主管理.浦东跨境服务.新区在管理体制方面也进行了探索和创新.2.探索改革业务主管单位的管理模式1.对行业协会登记管理体制的突破浦东新区在试行登记行业协会时,同步试行在完善的市场经济体制中,行业协会作为政开展了业务主管单位的改革,实行行业组织自发府与企业之外的第三部门,既是沟通政府,企业组建,登记管理机关依法登记,政府相关部门业务和市场的桥梁与纽带,又是社会多元利益的协调指导,融人全市行业的统一协调.机构,也是实现行业自律,规范行业行为,开展行此外,适应街道办事处职能改革,街镇公共服业服务,保障公平竞争的社会组织.为了实现政府务职能增强的需要,将老年协会等社区公益性组职能转变的目标,必须加快建立健全各种市场化织的业务主管单位,由区民政局调整为街道办事的行业协会,并充分发挥它们的自律功能.然而,处,镇政府,调动了基层政府和政府派出机构发展根据2002年上海市政府发布的上海市行业协会社区公益性组织的积极性,也使得社区公益性组暂行办法第5条的规定:对大类行业协会和经织的管理更贴近社区,更富有针对性,并获得了更法律法规授权或者接受政府委托,具有一定行业多的支持.管理职能的行业协会,实行一业一会.同一行3.探索社会组织的监督管理模式业或者产品,在本市范围内只设立一个行业协根据关于政府购买公共服务的实施意见确会.即上海市政府关于行业协会的设立原则是立的购买公共服务机制,具有三个鲜明的特点:一一业一会,一地一会.其本意为:上海市同一行是预算管理,将购买公共服务的费用纳入预算,未业在市级只设立一个行业协会,并且在区,县也不纳入预算的项目一律不予安排;二是合同约束,政能设立分会.据此,浦东新区政府没有设立行业协府和社会组织的责任,义务以及服务要求,全部在会或其分会的权力.一一合同中体现.三是评估机制,政府委托第三方的专但在国家民政部民间组织管理局和上海市社业机构,建立评估的规则,对社会组织做到项目合团管理局的大力支持和指导下,2007年浦东新区作前有资质审查,合作过程中有跟踪了解,在合作制定了关于推进新区行业协会组建的工作方完成后有社会绩效评估,形成了公开,公平,公正案,突破了行业协会登记方面的政策瓶颈,在浦的优胜劣汰竞争激励机制.东同业企业集中,具一定规模和发展前景,有区域同时为改变客观上存在的对社会组织重登经济特色的行业中试行登记行业协会.浦东新区记,轻管理,弱监督的现状,新区制定了专门方与上海市有关部门联系,除推荐和联络先进制造案,通过内部岗位调整,拟在新区民间组织登记管业,现代服务业领域的行业协会落户浦东外,实行理部门专设一支监察队伍,建立社会组织登记管市,区联手培育新型行业协会,在浦东探索行业协理,日常管理和执法监督有机结合的监管机制,及会的孵化机制.同时加强配套的管理服务,使这些覆盖全区,上下联动,跟踪监察的监督管理体系.行业协会尽快形成能效,有效发挥对产业,行业经同时,进一步发挥政府行政监督,社会监督,群众济发展的支撑,规范作用.目前,浦东新区在原有监督的作用,使社会组织的运营和活动透明化,公学习与实践2010年第8期开化,规范化.四,探索完善对社会组织的权利救济我国社会组织的权利救济方面的法律制度一直缺位.有学者指出,在中国很少有通过司法救济来解决社会组织的问题.如果就结社问题对人民法院提出诉讼,人民法院有合法理由拒绝受理.即使提出诉讼,在中国现有的法律框架下也完全无能为力,因为没有法律规定哪个部门有义务成为某类社会组织的主管单位.例如,北京足球俱乐部某会员对俱乐部的升降级制度不服,向北京市中级人民法院提出诉讼,法院以这种案件不属于法院受理范围为由拒绝受理.二审法院维持原判.因为作为民事诉讼必须是平等主体之间的纠纷,而俱乐部成员和俱乐部显然不是平等的主体;同时俱乐部不是行政主体,所以也无法提起行政诉讼.因而这种缺失是现实存在的.针对这个问题,浦东则积极寻求多方面的救济方式.自2006年起,浦东成立新区医患纠纷人民调解委员会,该委员会属于第三方群众组织,聘任5名与医院以及任何行政部门没有行政隶属关系的法律界人士和医学专业人士担任调解员,形成院方,患方,管理方三方调解机制,有效化解医患矛盾.2007年以来,浦东在全市率先开展劳动争议仲裁实体化改革试点,建立浦东劳动争议仲裁院,开始重点完善劳动关系的三方协调机制.在教育方面,形成校方,学方,管理方三方协商机制;在物业管理方面,形成由业委会,居委会及物业管理公司参与的三方协商机制,在协商中达成共识.五,思考第一,社会组织的培育和发展要从社会体制改革角度设计.社会体制改革是以构建和谐社会为目标的社会建设的必然选择.它通过有效的制度安排,协调政府,社会组织,私人部门的相互关系,最终达至社会和谐.社会体制改革需要明确政府,企业,基层社区,非政府组织,公众的权责,进一步将社会建设目标下的制度安排系统化,条理化.社会体制改革中的重要内容就是培育社会自组织力量,强化公共意识,发展非营利组织,培育慈善和服务精神.因而在设计社会组织的培育和发展时,应当以社会体制改革为背景和目标,这样才能真正建立起能够良性调节社会关系的社会体制和社会力量.第二,加强公民意识的培育.一个健全稳定的民主社会除了要依赖基本社会结构的公正性以外,公众的素质和态度以及行为能力具有重要的意义.社会组织的参与者主要是现代意义上的公民,因此,加强公民意识教育,培养公民自诚,自省,自律的公民责任,培育以关心公共事务,关注公共价值,弘扬自由,平等,宽容,互惠互利的精神为主体的公民文化,显得尤其重要.这是公民自觉促进和发展社会组织的必要前提和有效途径.同时公民社会的充分发展及现代合格公民的培养也会使政府职能的转变更加顺利,产生一种水到渠成的效应.第三,从总体的法律体系角度思考浦东新区社会组织发展政策的制定.专家们指出,当前我国社会组织的发展迫切需要一套完善的法律体系,将各种类型的社会组织发展在总体上置于一个统一的,基本的法律框架内.这样的法律体系能够较好地体现宪法所规定的基本原则并使之具体化,同时又对社会组织的发展从总体上做出规范和协调,明确国家利益,表明政府对待社会组织的基本方针,政策,同时对社会组织的分类,登记监管,行政指导,社会监督,税收减免等各个方面做出原则性的法律规定,以便指导各项专门的行政法规.另外,法律体系的重心应该是对社会组织行为的规范和指引,必须明确哪些行为是被禁止的,哪些行为需要接受何种法律限制,哪些行为是法律所倡导的,以及不同违法行为所承受的不同惩罚等清晰的信息.因而浦东应该利用其先行先试的优势条件,就行业协会的法律地位,管理职能,法人治理结构,监管方式等方面做一些探索和实践,以更好地实现行业自律,促进行业发展,建立