加快我国商会发展的建议.doc

加快我国商会发展的建议一、加快政府改革与商会建设1、加快政府职能转换与商会建设从政府职能转换角度来看，以前历次政府机构改革、简政放权，只是在上下级政府机构之间进行。比如说，市级政府向区级政府放权，区级再向下一级政府放权，实际上权力仍掌握在政府手中。当上级政府感到工作不方便时，就下发文件，把权力收上来，这就必然导致政府机构，“精简-膨胀-再精简-再膨胀”。这些经验教训显示，政府职能转换不能再走体制内循环的老路子，也不能在上下级政府间改来改去，它应该由社会中介组织来接管，由社会来进行自我调节与管理。商会就是深具这种职能作用的社会中介组织，政府职能转换需要商会的发展来支持。我们从商会发展的角度来看，也只有政府职能真正转换了，政府真正把权力交出来了，商会的才有生存和发展的空间。政府职能转换的程度有多大，商会的发展可能有多大。从职能对比中我们更可以清楚的看到这点，本该由商会行使的职能如果还在政府手中掌握，那商会的建设就会受到非常大限制。所以商会的发展首先从机制上是依托于政府职能转换的，这是商会发展的前提。想取得商会的进一步发展，我国的政府职能转换必须加快。2、加快实现依法行政与商会建设行政体系的法制建设和政府行为的法制化不仅是政府职能转换的要求，也是商会健康发展的要求。商会作为民间组织，结社自由和公益事业是其两大基本主题，而作为对民间组织进行规制和管理的法律框架的基本目标也应该是：实现公民的结社自由，促进公益事业的发展。尽管改革开放以来我国有关民间组织的法律制度从无到有地建设起来，基本上形成了一套体系，而且这些法律法规也为包括商会在内的民间组织的发展提供了必要的支撑，但是法律建设的滞后及行政管理随意性的问题仍然严重制约着民间组织的发展。对于社团管理来说，行政管理的规定占据了有关法律的绝大多数，而对社团的内部组织、财产关系等这类重要的民事问题，法律上极少对其进行规定，这不利于社团在一个稳定的和有灵活性的法律框架下开展活动，以减少其可能发生的纠纷。另外，当社团组织管理中发现某些重要的问题时，政府部门往往是通过行政手段而不是法律手段进行大规模的清理整顿，在“宁可少些，但要好些”的指导思想下，使许多处于发展初期，于社会有益处但尚欠规范的自发的商会被清理整顿掉。例如在我国大城市中从事经商活动的非本地人员为了维护自身合法权益和促进商贸活动的开展，以自治、自立、自养为方针，以自我保护、自我服务、自我约束为目的，陆续组建了商会、同业公会等一批经济性社团，这些社团成立后在协调纠纷、互济互助、行业自律以及计划生育等方面初步显示出积极作用，在发展地方经济、维护市场秩序和加强社会管理等方面也起着不可忽视的作用。但由于法制建设滞后，这些组织以其社团法人的身份开展活动，既未得到有关管理部门的承认，也未纳入社团管理范围，在不断的“清理整顿”中随时面临着被清理掉的危险。这种情况不仅成为大城市中外来人口管理、服务、联系的一个盲点，而且还严重制约着这些民间自发的行业性组织的生存发展。可见，商会的发展与行政体系的法制建设是同步的，它的进一步发展离不开一个良好的法律制度环境。而政府机构改革就是要按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，实现政府机构工作程序的法制化，这无疑对商会的发展具有特别重要的意义。3、提高政府管理效率与商会建设政府管理效能既取决于政府管理的水平，也取决于社会自身的质量状况。社会自身的质量状况可以借用“社会资本”、“市民社区”、“公民化水平”这些指标来衡量。一个精干、清廉、高效的政府是同较高的“公民化水平”成正比的。而公民化水平的高低主要是由公民意识这个指标来衡量的。公民意识包括公民权利意识、民主法治意识和参与意识。商会的成立就是公民根据宪法赋予的结社自由权利，为了维护行业利益组织起来的，是一定程度上“公民化水平”的体现。代表行业利益的商会就要求通过法律渠道规范政府的运作和维护自身利益，要求政府实行精干、廉洁和高效。而且，随着行政权力作用的空间和强度的减少以及提高行政效率要求的迫切，商会作为企业的自治组织，其覆盖面必将更加宽广，配置社会资源的能力将会得到进一步加强。4、加快公共服务的市场化与商会建设公共服务的市场化是20世纪80年代以来工业化国家行政改革的基本走向。自20世纪80年代始，工业化国家开始了政府功能的重新定位，重新检讨政府的社会福利职能和经济职能。作为一个庞大的科层机构，政府难以摆脱官僚主义积弊拖累；政府往往对新的社会需求和发展机会反应迟钝，趋于保守；政府的行为往往受到各种社会势力的牵制；政府体制本身的缺陷，使政府官员缺乏降低成本、增加产出的内在动力。因此在公共产品供给的操作、实施层面，改革的趋势是将原来由政府承担的部分公共服务推向社会、推向市场，从而减少政府负担，缩小政府规模，精简政府人员。公共服务市场化的主要形式是公共服务合同出租（或承包）。政府将原来垄断的公共产品的生产权与提供权向私营公司、非营利机构等进行转让。政府确定某种公共服务的数量和质量标准，然后对外向私营部门、非营利机构招标承包，中标的承包商按合同生产公共服务。在合同订立之前，确定公共服务是一个政治过程，政治机制在起作用。在合同订立之后，公共服务的生产则进入经济过程，市场机制起主导作用。环境保护、医疗救助、工作培训、运输服务、公共工程、数据处理等都可以在合同承包的范围之内。我国政府也需要将公共服务的市场化与职能转换统一起来，将市场机制引入到公共服务领域，在保证政府的基本职能之后，把一些原来由政府提供的服务交给市场，政府在公开、公正、公平的环境下向市场采购服务，以实现公共资源的优化配置。这就为商会参与公共物品的生产提供了可能的渠道，商会可以利用自己的专业优势参与竞争，以向社会提供有效服务的方式获得政府的财政资金，缓解商会的经费问题。加快政府的公共服务市场化水平，对商会的发展起到积极的推动作用。5、加快政治民主化与商会建设政治民主化需要政府权力在微观经济、社会领域中宣告退出，“还权于民”、“还权于社会”是实现政治民主化的关键性一步。政治民主化的文化基础是公民的民主意识。中国是一个缺乏民主传统的国家，只有从每个公民身边的事、关乎自己切身利益的事入手，学习如何以民主的方式生活和处理问题，才能逐步培养出民主传统。商会是同行业的企事业单位在自愿的基础上为共同关心的事业走到一起来的，它就是一种公民民主意识的体现。所以商会的发展就需要公民民主意识的提高，有了这种大的土壤才能孕育出更多的商会织。商会的进一步发展就需要加快政治民主化，提高公民民主意识。从另一方面看，商会作为民主意识的集中体现，在国家的政治民主化过程中更多迎合了民主化的价值取向，将会进一步获得其政治合法性。二、加强商会自身建设的建议1、商会的组织建设（1）商会组织边界界定首先，需要明确商会组织与其他社团组织的界限。由于商会组织一般是指同行业经济组织的带有产业性质的联合组织，因此可明确其成员一般为法人单位。这种以法人或自然人为边界的划分方法，可以较为清晰地界定商会组织或学术性、联合性、专业性的社团组织。如：因管理是一门专业，故企业管理协会不应属于行业组织，而是专业性社团组织；企业家协会由企业经营管理者个人名义联合而成，则应是联合性社团组织。再如：电镀协会、软件协会若是以同行业法人单位联合组成的，可界定为商会；若是研究电镀或软件技术的，则应界定为学术性社团组织等等。其次，需要明确商会组织中各类组织的界限。一般来说，商会是带有一定的行业性的协会，这里又有大、中、小行业之分。如纺织商会、纺织机械器材商会、毛麻纺织商会、服装商会等。也有工业类与商业类等之别，如纺织品商业商会、服装鞋帽商业商会等。包括专业性的商会，如铸造协会、焊接协会、热处理协会、包装协会等。还有产品性的商会，如自行车协会、香精协会、制皂协会、洗涤剂协会等。由于商会是企业自愿参与的民间组织，绝对地以限定的行业分类标准（这里又有行业、专业、产品类之分）不符合商会的宗旨，故可以采取：一是在名称上加以规范与区分，如行业性的协会必须冠以“商会”的字样；专业性的商会可要求其冠以“同业公会”的名称，如铸造业同业公会、热处理同业公会等；产品性的商会直接种“协会”，如自行车协会等。二是明确在同一地域内，不允许成立相同名称的行业性、专业性、产品性的行业组织。除此之外，应真正按照行业组织的宗旨，由各经济组织自愿选择、依法自主组织。（2）商会的组织结构国内目前的商会作为政府科层结构的附属，都是自上而下的纵向层级组织，并呈上大下小的倒金字塔型。这种组织形式不适合代表企业利益、为企业服务，也不利于激发商会自身的工作活力，增强会员对组织的认同感。对现有组织结构进行改革已成为商会取得进一步发展的必经之路。目前，我国有全国性商会，有省市自治区和区县的地方性商会，也出现了跨省市的区域性商会，同时还成立了部分商会的联合组织。在这些不同层次的商会之间，其相互关系并不十分清晰。如：有的地方性商会，既是全国性商会的成员单位，又参加了本地区商会的联合会；在全国性商会中，既有省市一级，也有区县一级的地方性商会成为其会员单位，又有地方性企业直接加入全国性商会；有的地方性商会，是全国性商会的分会，而大多数则是独立的地方性商会。从纵向看，由原部委转换而来的全国性的商会机构庞大，工作人员也众多，而基层的民间商会却发展不足，形成了一个自上而下的倒金字塔式。这种组织结构无疑是不合理的、有悖于市场经济意义上的商会建设。综合我国商会特点和国外商会的经验总结来看，一种自下而上的金字塔型的组织结构比较适合我国。其塔基是所有企业组成的各种相互独立的产品类商会和区域性综合性商会；塔尖则是数量很少的若干产业部门的商会联合会或总会。在它们之上，是政府相应的产业主管机构。政府在推行产业政策时，就是借助这些塔尖由上往下地传达信息和协调实施，同时，各产业的利益也通过这个渠道，由下往上地有组织的传递。商会为三级组织结构，其中最强大最有实力的是基层商会。它们由工商企业的代表组成，并民主选举产生领导结构，设立有效地为企业服务的工作网络。在基层商会的基础上，民主选举代表组成地区型商会及其工作机构。地区性商会作为基层商会的代表，与地区官方机构进行对话和合作，发挥地区经济发展规划中心的作用。在地区性商会的基础上，再民主选举产生全国性商会及其工作机构。全国性商会协调各商会开展的活动，代表全国商会组织与国家权力机构、行政机构相联系，提出建议和报告，参与法律和行政规章的制定。三级组织都是独立的法人团体，相互之间没有领导与被领导的关系。恰恰相反，是基层商会对地区工商会再对全国性商会提供经费，选举领导，监督工作和财务，而全国性商会、地区性商会反映基层商会的意愿和要求，对基层商会负责。另外，政府对商会的发展应有明确的政策导向和宏观把握。从实际需要和可能出发，今后应重点发展基层商会，因为这类商会更能体现并表达会员企业的共同利益，更具民间性，而我国目前最缺少这类商会。同时，也只有基层商会蓬勃的发展起来，自下而上的金字塔型商会组织结构的才有它的形成基础。至于传统意义上以政府专业管理部门为界的大行业社团组织，如轻工、纺织、机电、化工商会等，其覆盖面不足，即使从应对加入 WTO后国际竞争挑战的角度看，也是过于宽泛了，很难采取有针对性的共同对策，且与当今市场经济中不同产业、行业的相互交叉和渗透，不同所有制企业的广泛存在，各个企业经营范围的交叉和渗透等现实情况不符。另外其政府色彩也太浓。因此需要转型，缩小其规模，改变其头大而脑空的尴尬现状。逐步转型至全国性商会、联合会，也就是塔尖的商会组织。2、商会的运行机制建设一般而言，自愿、自主、自治、自律等，是商会运行的基本要求。但要真正建立一整套符合四自要求，并为之服务的运作机制，却不是现实每一个商会都具备的，商会要具有强劲的生命力，要增强其吸引力和凝聚力。我们商会的建设要始终向着四自方向进行。首先必须确立全心全意地为成员企业服务的思想，以不断满足成员企业的实际需要为根本出发点，尽可能地为成员企业提供各种优质服务、有效服务，使成员企业切实感受到有所得益，由此才会产生企业参与商会活动的内在驱动力。同时，提供服务要尽量做到有效服务，体现长期利益，以及反映商会成员大多数企业的利益。而商会只有提供了企业真正所需的服务，依靠服务收费做商会的主要经费才有可行的基础。其次，商会要具有权威性，政府必须让权威于商会。同时，商会作为独立的法人，要敢于从维护所有成员企业的共同利益出发，坚决惩处成员企业的违规违约行为，直至将成员企业除名。再次，商会作为非营利性的社会组织，政府要在政策上给予足够的支持。包括政府向商会购买公共服务（委托进行行业调查研究等），在税费政策上给予优惠，允许在一定范围和条件下开展部分经营性活动（如将现有政府办的公开出版的报刊，交由商会和社团组织办，以获得经营收入等），向某些商会无偿提供或优惠提供办公用房等等。最后，商会内部要建立规范的、真正体现自主和自治原则的一整套规章制度，如明确政府公职人员不得担任商会的领导成员；商会的领导班子必须经章程规定的民主程序产生或罢免；建立严格的民主决策的程序等。3、企业的积极参与会员企业是商会的主体，企业的积极参与是商会得以发展的重要条件。特别是在转型期我国商会处在不甚发达的阶段，企业的支持对商会的发展有着更为重要的作用。从企业角度看，应该从长远利益着眼，积极支持商会建设。提高自身的民主意识，加大对商会的参与程度。企业要改变观念，认识到商会的建设与自身的利益之间的联系。配合商会改革，使商会逐步转型为企业自身的组织，代表会员企业共同利益的组织。另外企业要按时交纳会费，会费是商会生存和进行基本运作的基础所在，企业按时交纳会费对商会的建设有着重要的作用。同时，企业要把自己的利益要求以及对商会建设的意见及时反馈给商会组织。（来源：基于政府职能转换的商会建设研究 作者：张智 时间：2007年5月）关于我国商会制度建设的构想一、商会的性质我国目前正在致力于建设有中国特色的社会主义市场经济，市场经济的发展尚处于初级阶段，民营经济虽然得到迅猛发展，且比重越来越大，但国有经济仍占主导地位。而且由于种种原因，各地的市场经济发达程度和民营经济的比重亦有较大差别。同我国目前的经济发展状况相一致，我国的商会发展也很不成熟，按照企业的需要和政府机构改革的需要，大致可分为体制外和体制内两种：体制外的是完全由市场组织和个人自发组织起来的民间商会，但这种体制外的商会如果得不到当地政府的支持，其作用难以充分发挥；体制内的是在政府的授权或委托下组建的具有部分行政管理职能甚至主要是管理职能的商会，如工商联、贸促会、进出口商会等。此外，还有政府转变职能，通过分解和剥离政府行业主管部门，自上而下成立起来的行业协会。这些体制内的商会或类似商会的组织虽然在名义上是社团法人性质，实际上却兼有事业单位法人甚至是机关法人的某些特点。这种性质上的非单一性，导致了政会不分、职能交叉、对企业的凝聚力不强等问题。鉴于目前我国商会的混乱状况，亟需以立法形式对商会的性质与职能予以规范，但笔者对于大多数学者将我国商会的性质界定为纯民间组织的主张不敢苟同，建议将其性质界定为“半官半民、以民为主”。首先，我国的社会主义市场经济的基本特征是政府对经济的控制力强，公有制经济比重大，企业容易服从社会的整体利益。故此，笔者认为现阶段我国商会不可能采取市场经济高度发达、强调完全自由竞争、商会采取纯民间组织形式的英美模式，而应采用国有经济比重大或国家干预力度强、性质为半官半民的法德模式，这样可能更符合我国的实际情况。其次，我国的政治制度也给设立纯民间的商会模式带来了一定的制约。我国现阶段在立法上界定为社会团体法人的一些组织如工会、各种体育运动协会等仍不是纯民间组织，其领导人仍由国家任命，其工作人员列入国家编制。而让比上述团体法人担负着更多政治经济职能的商会完全由民间设立，可能超越了我国政治体制改革的进程。最后，由于我国商会还处在发展初期，与市场经济国家的同类组织相比还很幼小，因此借鉴法、德的做法，可使企业和政府之间的联系较为紧密，企业可以得到政府更多的帮助和支持。从历史和文化的角度看，这种做法也有相当的可接受性。因此笔者建议我国应建立 “半官半民、以民为主”性质的商会组织，即商会一方面代表国家利益并行使部分行政管理职权，另一方面又要代表商会会员并反映企业的利益，为企业和会员服务，同时在职能与组织机构上强调其民间自主性。需要指出的是，政府对商会的管理应该在法律规定的范围内进行，并有必要通过立法明确商会某些行政职能的权限、范围和责任，明确商会执行这些职能是受政府委托的。因各级商会的任务各有侧重，应在立法中明确其所行使的行政辅助管理职能自上而下逐渐减弱，直到政府只予以业务上的指导；但同时应兼顾到我国各地市场经济发展程度不一致的现实，在立法上要有一定的灵活性。此外，在理事会人员的组成中，应规定适当比例的人员可由政府提名，并由会员大会通过，同时会员大会可对政府提名的理事行使罢免权，以确保找到政府和会员大会都能接受的人选。但政府提名的比例应自上而下递减，并且为了保持其灵活性，可以规定政府提名的比例只设上限，而由各地结合本地区的实际情况决定其提名的具体比例，对一些市场经济发达的地区，如上海、温州等地这一比例可以为零。在经费来源方面，可确定为自上而下从主要由政府出资组建、政府出资予以支持组建到主要由商会自筹资金组建。综上所述，从我国的具体国情来看，在一定时期内，我国商会采取半官半民制比完全民办制更为可行。二、商会的职能按照一些学者的研究，我国商会的发展还存在诸多不足，其中之一是功能不完善。具体而言，即由政府翻牌的商会承担了政府赋予它的过多的行政职能，但缺少其他一般职能；按政府指令成立的商会，政府虽对其有一定支持，由商会承办政府委托的一些工作，但商会的职能较单一；而某些缺乏政府支持成立的商会，因缺乏职能而难以维持。因此，需要通过立法对商会的职能予以确定。（一）行政管理辅助职能如果将我国商会的性质界定为半官半民，那么在商会职能上便可借鉴法、德做法，赋予商会一些行政辅助职能，让其在相关领域拥有某些政府职权，以便商会具有权威性和贯彻力。为此，应在立法中规定商会具有行政管理的辅助职能。首先，笔者建议应将一部分工商行政管理职能，如企业成立资格的初审、年检等划归商会，加强其在行使地区经济规划、自律等职能时的权威性。因为商事登记属于私法领域，旨在解决企业作为民事主体的资格问题，而企业设立的实体责任是私法责任而非公法责任，因此，私法责任应当由作为私法主体的企业设立发起人、企业和市场中介组织承担，而不应该由公法主体的登记机关承担。换言之，企业登记的初审、变更、年检等职责应由作为市场中介组织的商会、协会来承担。因为各种因素的限制，目前由工商行政管理部门负责的企业登记注册、年检等方面的工作还存在着许多问题。按照现行的商事立法规定，企业成立应当有必要的生产经营条件，企业的产品和经营业务要符合社会需要和行业发展要求。对于这些问题，让非专业人士的工商行政管理人员，做出企业成立是否符合条件的判断确实有一定的难度。另外，通过虚假出资、各种伪造证明骗取营业执照的现象也并不是个别现象，有些地方甚至出现了专门替人办理营业执照的公司，只要申请者付出一定的费用，这些代办公司都可替其办妥。而如果把企业登记、年检的初审权交给对企业的生产经营条件和行业发展更为熟悉、对企业的真实情况更为了解的商会，无疑会起到事半功倍的效果。此外，商会组织掌握登记、注册、年检等初审权力和信息，有利于商会发挥其承担的信用信息服务职能和自律职能。其次，让商会承担部分行政事务性工作。因为市场经济存在着市场缺陷与市场失灵，这必然要求一定程度的政府干预，例如现阶段政府通过许可证的发放来限制某些产品的进口数量，通过进口配额的招标对稀缺资源进行分配等。另外，如办理出口原产地证明，办理会员信誉及其他有关工商事项的证明、鉴定等大量的行政事务性工作，不可能全部由政府亲力亲为，而商会由于有广泛的企业基础，无疑是这些行政事物性工作的最佳承担者。（二）参政职能商会的参政职能在立法中不仅应得到体现，而且应该借鉴欧美商会的做法，使其成为限制、约束政府权力的力量。我们虽然不能照搬西方政治制度的模式，但绝不意味着不能吸收西方政治文明中的合理成分。党的“十六大”报告中明确提出了要“借鉴人类政治文明的有益成果”，要求“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”。而作为贯彻“十六大”报告的第一步，深圳市政府开始酝酿推行其以分权和制衡为指导原则的决策、执行、监督相对分离的行政三分制行政管理体制改革。笔者建议，我们不仅要重视这种国家权力间相互制衡的重要性，也不能低估来自社会和社会组织的制衡力量。实际上，来自社会的多元制衡远比行政分权更为关键。因此，作为社会中介组织的商会在我国的新一轮政治体制改革中应发挥应有的监督、制约作用。而这一作用的实现途径有两条：一是商会组织通过对政府活动的参与来实现对政府的监督制约，二是商会组织通过行政诉讼来实现对政府的监督制约。首先，在商会组织的立法中应对其行政参与权进行制度化规范。应该规定，有关地区经济规划、社会发展等重大问题，商会的意见都应是政府决策的重要依据；同时商会还应向政府反映会员的要求，提出政策、立法方面的建议。因为政府的宏观调控、政策决策都需要在充分的信息基础之上进行，而政府从多变的市场中、从众多的企业中进行大面积的实地调研并不现实。而且，零散的企业经营信息和商品市场信息，需要上升为反映市场趋向、反映行业意见的建议，才会对政府的决策有意义。而作为信息的提供者及加工者，商会所处的中介地位有着得天独厚的优势。因此笔者建议，在未来政府行政管理决策权和执行权分离的改革中，应充分考虑商会的参政职能，使其在政府的决策过程中发挥重要的作用，并对此做出制度化的安排。其次，为确保商会对政府不当行政行为的对抗性功能得以实现，就必须为其行政参与权提供司法救济。笔者建议将行政诉讼的保护范围从人身权、财产权扩大到行政参与权，使社团组织具有行政诉讼原告资格。当商会组织发现行政机关的决定侵犯其组织成员利益或对本地区、本行业的公共利益有侵害时，可以直接以原告身份提起诉讼。当然，商会也可在行政诉讼中担当诉讼委托代理人，代理会员参加行政诉讼或者支持受损害会员起诉，并在物质和法律上为会员提供帮助。因此笔者认为，在立法上应对商会的参政职能做出明确规定，以体现法制对公共权力的约束，即约束政府、约束权力、约束政府官员的行为，如此，则会对我国的政治体制改革、转变政府职能起到良好的作用。（三）服务职能首先，应明确商会在WTO框架内，通过采取各种措施维护我国工商界的利益。由于WTO约束的是成员国政府的行为，而对商会等中介机构则没有约束力，所以在加入WTO后，商会应承担起原先由政府行使的许多管理和审批职能，以对国内市场进行必要的保护。主要包括：（1）制定和发布行业的市场、技术准入和从业标准，对国外商品、资本、劳务的进入设置限制和障碍，从而实现不由政府出面照样能够保护国内市场的目的，在事实上由商会代替政府成为游离于WTO规则之外的市场屏障。（2）利用多边保障机制维护企业利益，即在保护国内产业利益时，引用WTO保障条款，担当起发起者、组织者和证据提供者的角色。（3）发挥商会的协调自律作用，减少国际贸易摩擦和我国产品被反倾销的机会。近年来，随着我国对外贸易的发展，我国产品越来越多地遭到反倾销投诉，这当然与其他国家仍不合理地将我国视为非市场经济国家有关，同时也与我国某些出口企业竞相压价、进行不合理竞争有关。要解决这一问题，可由商会出面协调，制订出能够从整体上加强会员竞争力的方案，对会员企业的生产、销售、售后服务等进行规范，对出口商品的价格确立最低限价，从而使本国产品在国际市场上维持合理的价格，以减少反倾销投诉。（4）利用争端解决机制，代表或帮助会员企业应诉，维护国内行业和会员企业的利益。其次，从企业角度看，商会为会员企业开拓市场、发展本行业提供服务，并以自律协议约束和规范会员企业的行为，有利于市场经济正常运行。因此，在立法中还应明确商会要为企业提供服务，服务内容主要包括：（1）负责有关工商业的统计调查工作，收集、发布有关信息；（2）创办商会出版物；（3）举办博览会、展销会；（4）举办有关工商业的报告会、研讨会；（5）开展职业教育与培训；（6）开展商事咨询服务；（7）发展地区社会公益事业；（8）与国外同类组织建立联系，开展经济交流与合作；（9）维护会员合法权益，协调会员关系；（10）调解商事纠纷。但为避免商会“行政性”过强，有必要在立法中加大其非行政性事务，如信息职能和服务职能，淡化商会的“政府性”，增强其民间性。三、会员入会在会员入会方面，法、德公法型商会采取的是强制入会，美、英私法型商会采取的是自愿入会。显然，法、德的入会制度使得商会的范围非常广泛，不同规模、不同类型企业的利益和希望在商会都能得到相应的反映和维护，商会具有绝对的、最大的利益代表性，而且，它可以将所得到的有关工商业的经验和信息在整个工商业范围内进行交流。此外，众多的企业入会可使商会拥有充足的财力，以保证其为会员提供范围广泛的高质量的服务。由此可见，法、德商会强制入会的做法是值得借鉴的，因为在商会发展的初期，有必要使商会拥有足够的会员，具有较强的利益代表性，商会才能够稳固发展。虽然我国的工商联依据章程可吸收不同所有制形式的企业，但是它目前的会员主要还是私营企业，约占其会员总数的2/3以上，并不具备完全的代表性。因此在实践中，商会应真正打破所有制界限，涵盖整个经济领域，代表整体的经济利益，这样也可与代表行业特殊利益的协会分清活动领域。四、商会的经费商会开展活动，必须有相应的活动经费。国外商会的经费主要来源于：会费，捐赠，政府资助，企业赞助，服务收入。如英、美商会的收入主要来源于会费与服务收入，政府基本上不对其财政补贴。而法、德实行的是强制入会制，故会费是其主要经费来源，原则上只有当其承担政府委托的任务时，才会从政府那里得到资助。此外，其经费中的相当部分也来源于市场竞价下的商业操作，如法国商会垄断了法国的港口、机场建设与运营。相对而言，法、德商会有着较为稳定、安全、可靠的收入来源。从我国各地商会的发展情况看，我国商会的经费来源比较单一，全国性商会其经费主要来源于政府资助及会员费，经费充足；地方商会的经费大多靠会员费，普遍比较紧张。限于经济发展水平及地方政府对商会发展的重视程度不同，我国的许多商会都存在不同程度的经费问题，因此商会从事或变相从事营利性活动的比比皆是，丧失了商会的本来面目和功能，长此以往，商会也会失去其公正性。因此在立法中应明确规定商会的经费来源，包括入会费、常年会费、政府资助、企业赞助、有偿服务收入等。其次，由于会员的资本金与其利润或应税收益相比，并不是经常变化的，因此应依资本金的多少确定会费的收取标准，以保证商会有稳定的收入。此外，应允许商会拥有根据通涨率在一定时期内调整会费标准的权力，以使其会费收入的增长率高于通涨率。再次，鉴于我国商会普遍存在经费短缺问题，故如前所述，宜采取自上而下由政府出资组建、政府出资予以支持组建到主要由商会自筹资金组建的原则，并有必要在立法中规定国家和地方政府资助的最低比例。（来源：改革与理论 作者：金晓晨 时间： 2003年02期 ）商会（协会）法人治理制度的完善随着经济体制和政治体制改革的深入，以及民（私）营经济的蓬勃发展，由民（私）营企业自愿组织的民间商会（包括各种同业商会、行业协会）也随之快速发展起来，一些原来属于“官办”性质的协会也在逐步转化为民间协会。特别是在我国浙江、江苏和广东等东南沿海各地，民间商会正在经济、社会发展和地方的民主政治建设中发挥重要的作用。同时，民间商会的自身制度建设也随之凸显出来，对此，无论是政府还是一些较为成熟的民间商会，都已经在实践、探索，并取得了初步经验。本文拟对引导民间商会加强自身制度建设、完善法人治理制度作一些初步的探讨。一、完善民间商会法人治理是民间商会健康发展的基础建立商会的法人治理，本是商会组织题中应有之义（吴敬琏 2002）。而能否完善其法人治理结构，则首先取决于民间商会自身的认识。必须努力引导民间商会，使之充分意识到加强自身的法人治理制度建设，是保证商会健康发展和发挥其应有作用的基础。（一）从商会组织的性质层面分析法人治理是商会组织题中应有之义。法人（Corporate）这个词最早出现于中世纪的欧洲，当时指的就是行会、教会和自由城市等，而不是公司。到了17世纪，营利性组织如特许贸易公司才被授予法人地位，Corporate这个词才被借用来称呼公司。例如英国11世纪即早期的“基尔特”（Gild行会）大都具有联谊会、俱乐部和宗教的性质。到13世纪，有些“基尔特”还具有发展成为市政机构的趋势，所以，基尔特组织和教会、社会自治机构等被称为Corporate。既然有法人地位，就有个组织治理问题，需要一套治理机制，也就是CorporateGovernance。现代商会作为社会团体法人，当然必须建立法人治理结构，有一套完善的治理机制，这是商会团体法人组织题中应有之义。商会组织必须建立法人治理制度和机制主要由以下几个因素决定：1.组织自身的公益性和互惠性企业自愿联合起来组成商会（包括中世纪由行会师傅组成“基尔特”）的根本目的，是为了维护行业的整体利益（公益性）和每个会员的合法权益（互惠性），而要真正实现这个目的就必须有法人治理制度作保障。2.商会会员与商会组织机构之间的两层信任托管和委托代理关系商会一旦成立，就必然产生两个层次的信任托管和被委托授权关系。第一层信任托管指会员出于信任推选理事，理事就成为会员的受托人，承担受托责任。由理事组成的理事会，受会员大会的信任和委托，负责领导商会的业务运作和财产管理，以实现章程规定的宗旨。会员作为信任托管方，通过选举产生商会组织的领导机构并授权其进行管理和运作，同时通过缴纳会费、捐赠等方式对商会组织提供财力、物力上的支持，以求维护行业的整体利益和自身的利益保护。第二层信任委托和被委托授权的关系指理事会通过选举产生出包括会长、副会长和秘书长在内的常务理事会，由会长（理事长）担任团体的法定代表人。会长（理事长）作为信任受托人得到商会事务的实际管理权和代理权。但是这第二层信任委托有别于第一层委托，因为有些权限如补选会长等权力仍需经过会员大会通过。这两层委托关系都通过商会的章程确定下来。法国对结社的定义就是：“结社是两个或两个以上的人不以盈利为目的，而订立的长期共享其知识或活动的协议”。所以商会章程就是一种契约。由于以上两层信任委托和被委托授权的关系，就必然产生商会资产（包括有形资产和无形资产）的所有权、使用权、收益权的分离，就有可能产生类似于公司中存在的“内部人”控制问题，从而出现效率不高、滥用公权（会员代表大会通过章程授予的业内管理权力）、公企私用等弊端。为了提高商会组织的工作效率和防止滥用公权、公企私用、营私舞弊等问题，商会组织必须建立规范的法人治理制度和科学民主的治理机制。事实上，由于法人治理制度不健全，民主管理机制不完善，导致效率低下、滥用公权等问题，存在于所有的非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）之中。“即使在西方，非营利组织在其社会功能被广为肯定的同时，也不时暴露出自身治理上的一些严重问题；非营利组织的低效率往往为世人所诟病，其商业化倾向以及妨碍竞争的嫌疑同样引起人们的担忧”，这种现象同样存在于商会组织之中。在目前民间商会的实际运作中，一些优秀的商会，如温州的服装商会、无锡的建设商会等之所以具有较高的效率、较强的凝聚力，就是和较为完善的法人治理制度和民主机制分不开的。反之，有的商会虽然已经建立多年，但是收效甚微，甚至徒有虚名、毫无作为、名存实亡，根本原因就在于没有完善的法人治理制度，抑或虽有制度，但是根本没有实施。3.中国特殊的文化背景和体制背景旧中国的商会虽有法人治理结构，但是由于受当时社会缺陷的影响，它们的治理结构大多存在严重弊端，有的商会甚至被黑社会所控制、把持。建国后的工商联虽然在共产党领导下，由于领导人由上级机关指定，并不是真正由会员选举产生（有选举制度但只是形式），导致商会领导人不向会员负责，并在会内干部的任用上往往产生宗派倾向，以及创办会办企业与会员发生利益冲突。在目前体制转轨不到位的情况下，不仅原工商联在法人治理上存在的问题依然存在，而且由于市场经济的发展还会产生新的弊端，如商会协会特别是全国性的商会协会可能会利用政府转变职能给以授权的机会，取代政府的行政管理职能，使商会协会能会利用政府转变职能给以授权的机会，取代政府的行政管理职能，使商会协会与会员的关系变成领导和被领导的关系，并沿用过去政府管理经济的一套办法推行行业管理。这种苗头现在已经出现，例如某些全国性、地区性的商会协会像政府一样向基层商会、协会、企业发文，推行由其制订的各种规范，开展各种评比和颁发各种荣誉奖牌，甚至为会员企业评定信用等级，以此牟利。据有些企业反映，现在花几万元就能买到一个某全国性协会颁发的“诚信企业”招牌，此风蔓延，后患无穷，其危害比原来的“二政府”还要严重。因为这种新的“二政府”已经和商业化相结合，牟利倾向更为严重，腐败可能开始向商会协会蔓延，这些商会协会可能成为集新旧两种体制弊端为一身的“怪胎”。总之，作为会员利益代理方的商会组织机构如果没有健全的法人治理制度、民主治理机制，就会导致工作缺乏效率，难以发挥应有的功能和作用，甚至还可能因为组织自身的图利行为而与会员之间发生利益冲突和其他各种弊端，并由此失去作为委托人的会员的信任和支持，使商会组织失去凝聚力，直至瓦解。（二）从社会治理层面的分析法人治理是建立和谐社会的需要在西方，商会组织是公民社会的重要组成部分，它在整合社会资源、参与社区公共管理等方面扮演重要的角色。在我国，党的十六届四中全会决定提出，将“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，无疑，民间商会作为民（私）营企业的社会自治组织，必将在我国的社会治理中发挥重要作用。从社会治理的层面看，商会必须建立完善的法人治理结构，主要是：1.提高商会参与社会公共治理能力的需要商会作为企业界的社会自治组织参与社会公共事务的能力，决定于自身的三种能力：一是必须具有把本行业利益有效聚合起来的能力，二是必须具有把本行业利益充分表达出来并将它传递给政府和社会各方面的能力，三是必须具有社会利益协调能力。而这三种能力的基础就是完善的法人治理。实践表明，一个商会组织，如果没有一套完善的治理结构，没有充分的民主管理、会内协商、科学决策机制，就不可能把本行业的利益高度聚合起来，同时也不可能具有较强的利益表达能力和社会协调能力，从而使商会参与社会治理的功能难以发挥。原来官办的某些行业协会之所以成为“开一个成立会，发一个公文包、照一张合影照”就完事的“三一协会”，就是没有建立法人治理的必然结果及生动写照。2.防止和克服商会组织自身弊端的需要商会作为一个利益互惠团体，如果没有健全规范的管理制度和治理机制，就难免产生种种弊端，进而引发各种社会问题。正如一些学者所指出的：非营利部门的未来，到底会是健康有力地朝向公民社会理想发展，还是会变成社会资源的浪费？非营利组织的管理和监督势必是一个相当导向的方针。（1）引起社会资源的浪费。维持商会运作的经费基本上来自于会员的会费、捐赠，政府的部分补贴和基于政府委托事务的收费，如政府委托的培训、职称考核评定等收费，以及税收减免等。这些物质资源均是社会公共财富，理应用于行业、社会的公益事业上。但是，如果商会缺乏严格的自身管理制度和治理机制，上述社会资源的利用效率就会很低，甚至发生徇私舞弊行为，从而造成社会资源的很大浪费。（2）妨碍公平竞争。表现在两个方面：一是商会由于缺乏民主管理和科学决策而做出错误的决策，比如实行行业的垄断价格联盟，或对非会员实行歧视政策等，从而遏制新生中小企业的行业进入和生长；二是在商会内部，往往由于商会领导机构为行业内大企业所把持，它们可以凭借自己在商会运作平台上所拥有的社会政治资源，为自己的企业牟利，而排斥中小企业会员的利益，从而在商会内部产生不公平竞争。（3）利益冲突。作为社会中间组织，商会必须处理好商会与政府、商会与企业、商会与市场、商会与社区等利益关系。如果商会没有完善的治理结构和治理机制，在商会与上述四方面组织的互动过程中，就很难对上述各种利益关系做出正确的判断和相应的对策，由此可能引发出各种利益冲突，影响社会的稳定、和谐发展。总之，建立完善的商会法人治理结构和机制，是民间商会健康发展、充分发挥其功能、作用的基础和保障。当前，许多已经建立起来的民间商会之所以缺乏活力，除了目前商会发展的政策环境还不够完善外，最根本的原因还在于缺乏完善的治理结构和机制。在这种条件下，即使争取到了一个好的政策环境、生存条件，民间商会还是不可能在经济社会中发挥应有的作用。二、非营利组织的治理概念和商会组织及其法人治理的特点（一）关于非营利组织的法人治理的概念什么是非营利组织的治理？国内外的文献资料很多，有各种论述。美国著名学者Dennis.R.Young把非营利组织的治理定义为“非营利组织用以设定长期方向并维持组合（Integrity）的机制（Mechanism）”。有的学者则认为，治理仅指NGO的董事会（理事会）活动，而执行层的活动只是属于管理或行政的角色。总之，非营利组织法人治理的概念表述繁多，所以有学者认为，对非营利组织而言，治理的概念尚处于萌芽阶段，尚未有统一的概念内涵（Carver，1997）。本人比较倾向于Dennis的概念表述，即把NGO的治理定义为“用以设定组织的长期方向并维持其组合的机制”。通过对公司的治理研究可以发现：董事会和公司执行层的职能是明显不同的，毫无疑义，公司的治理核心是董事会，而经理和高管等执行层只是属于“行政”（Administration）或“管理”（Management）活动范畴。但在现实的公司治理中，没有人会把公司的日常管理排除在“公司治理”概念范畴之外。这并不是提倡董事会干预经理层的日常管理活动，而是说公司的治理决不能完全撇开公司的行政管理。假如我们把治理（Governance）的内涵理解为“督导”的话，那董事会就是督导的核心和主体，而行政、管理活动则是督导的对象，只有把两者辩证结合起来才有完全意义上的治理。机械地把两者分割开来，只把董事会的活动理解为法人治理的研究对象，而否定公司的行政、管理也属于公司治理的组成部分，无论在理论上或在实践上都是难以令人满意的。根据以上讨论，商会的法人治理是否可以定义为：用以设定商会组织的宗旨、长期方向并维持其组合的组织结构及运作机制。（二）商会组织及其法人治理的特点所有NGO、NPO组织和所有公司都是团体法人，所以都必须建立法人治理结构，但是它们又各具特点。我们不妨把商会组织和NGO中某一类组织如学会这种社会团体，以及与公司组织作简要的比较：1.商会与NGO、NPO等组织中各种学会如医学会、经济学会等组织的比较商会与学会都是NGO、NPO组织，它们有许多共同点，如它们都具有社会团体法人地位、都不以营利为目的、都由会员自愿组成、都通过理事会和会长等领导机构进行治理、都有公益性和互惠性、活动资金都主要靠会费和捐赠等、都参与社区活动、都有自律功能等等。但是，它们之间也有许多不同点，如商会的会员都是企业家，而学会的会员主要为专家、学者；商会的主要活动为经济活动，代表和维护行业的整体利益和会员的合法权益，而学会的活动主要是促进学术研究和交流；商会组织机构较大，由于会费收入以及大企业捐赠较多，其占用的资产和社会资源也较多，而学会组织机构通常较小，由于其会员大多为个人，会费收入和捐赠相对较少，所以其财力相对薄弱；商会通过自律广泛参与工商业的行业管理并参与市场机制调节，而学会并不涉及这些内容等等。2.商会与公司及其法人治理结构的比较商会组织和公司相比有许多不同点：商会为非营利组织，属于社会团体法人，而公司为营利性组织，属于企业法人；商会的基本功能是为会员单位服务，企业的基本功能是通过经营使资本增值；商会的财产既非属于会员，也未明确为商会理事会所有，而是属于社会公共财产，而企业的财产所有权属于股东所有；商会的权力机构是理事会，执行官为会长、秘书长，而公司的权力机构是股东大会和董事会，执行官为总经理，监督机构为监事会；商会的理事和常务理事均为志愿者，而公司的理事和董事为投资者。商会和公司也有相同（类似）点：如公司的所有权与经营权相分离，而商会、协会的财产所有权和管理权也是分离的；公司的股东和董事会是信任委托和被委托授权的关系，而商会的组织机构与会员之间也存在这种关系；由于以上原因，公司和商会都可能发生内部人控制问题。通过以上对比分析我们不难发现：在完善商会组织的法人治理时，必须按照NGO组织的通例去做，并借鉴公司治理的框架，但是又必须符合商会组织的自身特点，不能一概而论。三、在实践和探索中不断完善商会的法人治理结构和机制通过总结我们自己的经验，并借鉴国外NGO、NPO法人治理的通行做法和国内外公司治理的经验，我们必须在以下方面进行完善商会法人治理的实践和探索。（一）完善商会法人治理的基本原则1.自治原则对于商会组织，政府应该通过立法，建立一定的规范，如法国有工商会法、结社法。我国台湾虽然没有单独的商会法、协会法，但是立了社会团体法，对政党、社团和商会的设立，都规定了各自的规范。但是这并不是说政府可以随便干预商会等社团的活动，商会作为企业自愿结合、依法成立的自治组织，其治理和运作是高度自治的，建立什么样的治理结构和机制，必须由全体会员通过代表大会自主决定，当然它必须受到政府和社会的监管。2.民主原则商会作为民间自治组织，只能实行民主治理。政府、政党机构是政治组织，由于执政（参政）的需要，必须在内部建立严格的科层结构，并实行高度的集中治理，公司则因为经营和维护股东权益的需要，也必须建立母子公司体系（多级法人）或事业部管理结构，并实行高度集中的统一指挥。商会则不同，它是由会员为了行业的共同利益而自愿结合成立的自治组织，会员之间，会员与商会组织之间完全是平等、互惠的，因此商会的法人治理必须建立在充分民主的基础之上。3.制衡原则商会组织作为社团法人，和企业法人一样，也具有一套权力机构和利益关系。为了避免出现内部人控制，防止违背程序、错误决策，必须借鉴国际上NGO、NPO等组织的通例和公司治理的框架，在会员与商会，会员代表大会与理事会，理事会与常务理事会、会长、副会长，理事会与商会执行机构之间建立权力和利益的制衡机制，以防止可能出现的公权使用和其他各种舞弊的行为。（二）进一步完善商会的治理结构1.我国商会协会的法人治理结构现状商会的治理结构指会员大会、理事会和执行机构及其相互制衡关系。我国现行商会治理结构基本上是按照国外NGO通例设计的：会员（代表）大会，每35年召开一次，为组织的最高权力机构。理事会，由会员（代表）大会选举产生，每年召开一次会议，会员大会闭会期间，理事会领导商会工作。常务理事会，由理事会选举产生，每年召开12次会议，理事会闭会期