（行政管理专业论文）我国公共政策制定中公民参与方式研究.pdf

中文摘要 公共政策的核心在于 公共 公民如何参与到公共政策的制定中以保证政策 的 公平正义 在理论和实践中面临着许多问题 近年来 伴随着公民参与在实 践中的发展与完善 多种参与方式的在广泛应用的同时 也产生着诸多的问题 其中最重要的是 公共管理人员应该如何维持公民参与的代表性即政策的公共性 与政府管理的效率性之间的平衡 公平与效率一直是公共管理的一个重要课题 那么 公民应该如何有序地参与到公共政策的制定中去 公共政策如何在不影响 质量的同时体现公民的诉求和意愿 归根结底 公共管理者要运用其智慧 根据 不同的情境选择不同的公民参与方式 公民参与不仅是政府改革的重要目标 也是重塑政府的动力 加强公民参与 和实现行政民主化正逐步成为公共管理改革的发展趋势 温家宝总理在回答新加 坡联合早报记者提出 公平正义比太阳还要有光辉 那么 要保证公平正义就必 须让公民参与到政治生活中去 在现代社会 公民参与是公共生活的重要组成部 分 公民参与不仅在形式和实质上赋予公民表达自己利益的机会 保证公民获得 影响自身生活质量的权利 公民只有通过各种参与方式才能进入到政府政策制定 的过程中 从这一点说 公民参与方式是一种政治技术 它使公民参与不再是停 留在理论研究的层面上 而具有实际操作的意义 本文综合运用政治学 公共管理学 政策学 行政学等学科的相关知识 同 时以善治理论 公民参与理论 决策科学等理论的思想和理论为工具 深入剖析 了我国公共政策制定过程中公民参与方式失效的成因 同时在比较与借鉴其他国 家公民参与方式的基础上 提出了我国公民参与方式的优化结构 本文建议公民 参与方式优化选择的标准应该是公平性和效率性 同时要兼顾科学性 公共政策 制定过程中选择公民参与方式时 不仅要单纯地考虑参与方式的最优选择 还要 兼顾相关因素的优化 另外 本文从实践的层面上对加强与改善公民参与方式提 出措施和建议 以此优化公民参与方式的实施 第一部分梳理了公民参与的相关概念和理论 对公共政策制定过程中公民参 与方式的相关理论进行了规范性的探讨 重点对公民参与的概念进行了界定 公 民参与就是指公民个人或者社团组织通过一定方式直接或间接地参与公共政策制 定的政治活动 建立了公民参与公共政策制定的模型 以此来直观的分析公民参 与公共政策制定的影响因素 参与的机制以及参与的过程 第二部分对国内外公共政策制定中公民参与方式的现状进行了分析 从而找 出我们的不足 对我国公民参与提出合理性与可行性的意见和建议 首先探讨了 我国不同时期公民参与方式的特点 比较了其优劣 重点关注了我国公民参与方 式失效的问题 该问题主要表现在公民参与方式的被动性 公民参与透明性的缺 失 公民参与方式质量低下 公民参与意识不足 公民参与方式失效的原因总结 为六个方面 当代中国精英决策模式限制了公民参与的范围 相关公众的难题 公民参与的制度化和法律化程度不高 公共管理者的错误思想 公民话语权的失 效 集体决策所面临的困境影响了公民参与方式的效能 第三部分在以上探讨和分析的基础上 对发展与完善我国公共政策制定中公 民参与方式提出了意见和建议 首先 在对公民参与方式进行选择的时候需要考 虑三个标准 公平性 科学性和效率性 然后根据公共政策制定的不同阶段选择 相应的参与方式 在此前提下 本文认为发展与完善公共政策制定过程中公民参 与的方式 要注意以下几点 完善相关法律和制度 为公民参与提供法律和制度 保障 培育参与型政治文化 提高公民参与的积极性 建立与完善科学和民主的 决策机制 消除公民参与的体制障碍 实现公众参与的组织化 克服公民参与过 程的伴生现象 最后指出 公民参与方式的选择不能仅仅流于形式和程序 更要 保障其实质性的价值 关键词 公共政策制定 公民参与 参与方式 发展与完善 n a b s t r a c t t h ee s s e n c ed fp u b l i cp 0 1 i c yl i e si n p u b i c a n dt h e r ea 聘s om a l l yq u e s t i o n s b o m i 1 1t 1 1 e o d ra i l di i lp r a c t i c e a b o u th o wt 0 邮i c i p a t ei i lt h ep o l i c y m a k i n gt 0e i l s u r et h e f a i m e s sa n dj u s t i c eo fd l e p u b l i cp o l i c y r e c e n t l y 研m 妇 d e v e l o p m e n ta n d i m p r o v e m e n to 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v 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位申请 本人郑重声明 所呈交的学位论文是 本人在导师酌指导下独立完成的 对所研究的课题有新的见解 据我所知 除 文中特别加以说明 标注和致谢的地方外 论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果 也不包括其他人为获得任何教育 科研机构的学位或证书而 使用过的材料 与我一同工作的同事对本研究所儆的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意 妒k j 学位串请匙泛擘位釜测丝沁论竞作者 签名 里g 鱼 水 兹 j 一 夕 够h 一蠢善 t 7 参i 旁i 曼 曩t 毒 参 卸l 移 年 易月j c 日 爹箕纛蒸鬈姜豢毒塞 萎囊麓篡气毽 毯 妥字学位论女著柞极使用授权书 耋蘩 甏秽蠡彬 鳓魄藩 蠢岛蓼t 孢 爹 本人经河南大学审核批准嫒子硬士学位 作为学位论文睁作者 本人完全 了解并同意河南太学有关保眠 使甩学位论文的要求 即河南大学有权向国家 图书馆 科研信息机构 数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文 纸质文 本和电子文本 以供公众检索 奎啄 表人授权河 氨大学出于宣扬 展览学校 学术发展和进行学术交流等目 的蛳可以采取影印 缩印 扫描和拷贝等复制手 段保存 汇编学位论文 氟质文本和电子文本 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书 学位获得者 学位论文作者 釜名 划 望 2 0f o 年 月胁目 学位论文指导教师鍪名 2 0f 导论 1 选题的背景 政治参与是现代民主政治的核心 民主过程的本质就是参与决策 最近几年 我国的民主制度建设引起了各界人士的广泛关注 我国领导阶层对民主制度的建 设给予了充分以及高度的重视 温家宝总理在回答新加坡联合早报记者提出 公 平正义比太阳还要有光辉 那么 要保证公平正义就必须让公民参与到政治生活 中去 在现代社会 公民参与是公共生活的重要组成部分 公民参与不仅在形式 和实质上赋予公民表达自己利益的机会 保证公民获得影响自身生活质量的权利 而且 它更维系了公民与政府之间持续沟通与信任的关系 保持了政府公共政策 的合法性基础 我国政府制订的 中国2 1 世纪议程 中指出 可持续发展战略的 实施 必须依靠公民和社会团体最大限度的认同 支持和参与 公民和社会团体 的参与方式及参与程度 决定着可持续发展目标的实现进程 公民及社会团体需 要参与有关环境与发展的决策过程 特别是参与那些可能影响他们生活和工作的 社区决策 实践中 我国各级政府在公共政策的决策过程中使用了大量的参与渠 道和方式吸引公民参与 促进公共政策决策的民主化与科学化 然而 对公民参 与价值的理论认识并不意味着在现实中所有抽象意义上的公民参与方式都必然达 到预期有效的结果 实践中公民参与方式出现的大量失效现象表明 如何选择适 当的公民参与方式 采取合理的公民参与方法是我们思考增进公民参与有效性 提升公共政策决策质量的一个重要问题 2 选题的意义 公民参与是公共政策决策民主化 科学化的基本要求 公民只有通过各种参 与方式才能进入到政府政策制定的过程中 从这一点说 公民参与方式是一种政 治技术 它使公民参与不再是停留在理论研究的层面上 而具有实际操作的意义 本文从公共政策制定中公民参与的一般理论分析出发 对我国公共政策制定中公 民参与方式失效的问题进行了深入的剖析 提出了公共政策制定中公民参与方式 的选择路径 最后对公民参与公共政策制定提出了意见和建议 3 理论综述 公共政策是第二次世界大战结束后西方社会科学领域发展最迅速 影响最大 应用领域最广泛的学科之一 德罗尔 y 如e z k d ld r o r 将其看作社会科学界当中的 范式革命和根本性转向 在民主理想的传统中 公民参与一直居于核心地位 公 民参与是提高公共政策质量的重要途径 甚至是公共政策的基石 3 1 从公共管理范式发展的角度综述 2 0 世纪初叶 公共行政的第一批理论家对公民参与管理过程持否定的态度 这种观点的典型代表是美国的伍德罗 威尔逊总统和古德诺 这种思想最终以 政 治行政二分法 的形式呈现出来 传统公共行政的研究集中在两点 即效率至上 原则和政治与行政的分离 并未考虑行政领域中公民参与 2 0 世纪6 0 年代后期 职业群体领域形成了一套 新公共行政 的理论 其主 要观点建立在对传统公共新政理论批判的基础之上 2 0 世纪7 0 年代西方学者又提出新公民参与理论 该理论主张公民参与管理和 决策民主化 强调要重视公民参与对于公共政策与民主价值的影响 2 0 世纪7 0 年 代至8 0 年代以来公民参与实践经验的逐渐丰富 对新公民参与运动的批评也不断 增加 主要有三个层面的问题 第一个焦点问题是 应由谁来参与或谁不参与 第二个是公民参与怎么影响了管理者的日常工作 第三个是公民参与如何影响公 共政策的质量 3 2 公民参与公共政策制定的方式研究 约翰 克莱顿 托马斯将公民参与的具体途径分为四类 即以获取信息为目 标的公民参与 包括关键性接触 由公民发起的接触 公民调查等方法 以增进 政策接受性为目标的公民参与 包括公民会议 咨询委员会 斡旋调节等 以构 建政府与公民强有力的合作关系为目标的公民参与 包括领导人认可 培养知情 公众 相互学习 以及政府支持等 公民参与的高级形式 包括申诉专员和行动 中心 共同生产 志愿主义 决策中制度化的公民角色 保护公共利益的结构等 闻 杨光斌将公民参与的类型分为制度性参与和非制度性参与 剧制度性参与包括 投票 信访 网络参与以及民间组织的公共治理行为 非制度性参与指那些没有 法律规定或在某种程度上与法律有冲突的行为 比如街头政治和被称为 群体性 美1 约翰 克莱顿 托马斯 公共决策中的公民参与 公共管理着的新技能与新策略 北京 中国人民 出版社 2 0 0 5 年 第2 1 2 2 页 杨光斌 公民参与和当下中国的治道变革 万方数据 2 0 0 8 年第2 6 期 2 事件 的政治抗争 傅广宛博士根据结果特征 过程特征 动机特征 主体特征 和阶段特征对我国公共政策制定中公民参与的类型分为二十五个类型 我国学者 认为公民参与公共政策的方式主要有以下几种 即投票与选举 讨论 就是让公 众发表意见 提供建议 民意调查 运用访问 问卷调查等形式 可以了解普通 公民的利益需求与政策建议 了解公民对公共政策行为和绩效的评价 政务公开 中国各地政府自1 9 9 9 年开始陆续推行了政务公开 公开听证 政府决策部门可以 借此听取民意 另外可以使公民直接参与政策制定过程 可以获得公民对政策内 容的理解和支持 3 3 公民参与公共政策制定民主性与科学性研究 以传统的民主理想来看 公民参与一直是政治民主的目的和手段 莫泰基在 其 公民参与 社会政策的基石 一文中指出 这样的政府才是典型的 民主的 现代政府 即所有的公民都在一定程度上参与公共政策的制定与执行 有效的公 民自由保障了个人的选择权 w 公民参与的理论先驱安斯坦指出 公民参与是一种 公民权利的运用 是一种公共权利的再分配 它使公民的意见被考虑到公共政策 的制定中去 从而体现了民主的价值 罗尔斯在 正义论 中指出 所有公民都 应该享有权利来制定他们自己将服从的法律和影响社会公共利益分配的公共政 策 托马斯 杰斐逊把人民参政原则看做是实现人民自治 防止暴政的最有效的 措施 他坚持认为人民是国家权利的源泉 是储藏社会的根本权利的宝库 他把 普选权看作人民参政的基本前提 把人民监督看作人民参政行使权利的重要手段 另外 他提出少数人服从多数人的民主原则 以及从经济上消灭巨富赤贫的差别 以防止过分的财产权会侵犯人民权利的主张 3 4 公民参与主体研究 约翰 斯图亚特 密尔指出 在选举问题上 应该扩大选举权 特别是妇女 要有选举权 但是在选举资格的上他又主张加以限定 他认为只有受过教育的人 有才应该有选举权 而那些他所谓的低等人 受教育程度低 破产者 拒绝交税 者 应该被剥夺选举资格 另外 他主张实行 复票制 即应该给他所谓的精英 们享有 人多票的权利 在他看来 这样建立起来的公民参与才是全体人民真正 的民主制度 吲托儿维克在 论美国的民主 一书中指出 身份平等是民主时代最 莫泰基 公民参与 社会政策的基石 香港 香港中华书局有限公司 1 9 9 5 年 徐大间 西方政治思想史 天津 天津教育出版社 2 0 0 3 年 第3 7 7 页 基本的特征 是占有支配地位的独特事实 因此任何公民都应该天生享有参与政 治的权利 在他看来 人民天生是平等和只有的 另外法制与分权应当大加赞赏 他们都有助于保障公民的权益 防止对人类尊严的无视和践踏 他十分重视公民 只有结合的社团组织 社会自治团体和陪审制度的政治作用 上述文献综述分别从公共管理发展脉搏 公民参与方式 参与主体等角度梳 理了公民参与的发展 尽管学者们已经做出了卓越的研究 但仍有一些方面较少 的涉及到 公民参与方式标准的制定 参与范围的限定 如何对参与方式进行发 展与完善 此外 研究中还缺乏如何从公共政策制定的视角来选取适当的参与方 式 这也是本文研究的视角 4 研究思路与方法 本文以公共政策理论 决策理论和公民参与理论为研究的理论基础 通过对 国内外公共政策决策中公民参与状况的比较和分析 指出公民参与方式的有效化 应从其形式意义和实质价值的统一来考虑 进而构建公民参与方式的优化选择框 架 给出公共政策决策中公民参与的最优选择及其保障建议 本文研究结合理论 分析和实证分析 采用解释性方法和规范性方法 具体方法包括 文献分析法 对公共政策制定制定过程中公民参与的具体方式的分析中 参 考了相关论文 著作等文献 并对其分类 整理 这是本文写作的理论基础 问卷调查 在2 0 0 9 年8 月 笔者利用假期时间 就公民如何参与政府公共政 策制定 曾经通过哪些方式参与政府决策 对这些方式有哪些建议及意见等问题 进行了问卷调查 5 研究的创新点 1 对公共政策制定中公民参与方式的一般理论进行了规范性分析 2 从公共政策制定的角度分析了公民参与方式 4 1 相关概念的界定 1 1 公共政策的概念 学者们对于公共政策概念的解释没有形成统一的认识 看问题的角度不同得 出的结论也不同 但纵观学者们的解释 基本上都是是从其调节公共利益行为规 则 公共管理职能 价值分配的功能以及公共活动的过程的视角来描述和理解 陈振明和张金马等人从调节公共利益行为规则的角度描述公共政策 陈振明 指出 可以将公共政策界定为 国家 执政党及其他政治团体在特定的时期为实 现一定的社会政治 经济和文化等目标所采取的政治行动或者所规定的行为准 则 它是一系列的谋略 措施 法令 办法 方式以及条例等的总称 张金马认 为 政策是政党以及政府用来规范和引导有关团体和社会个人行动的规则和指 南 w 而香港学者伍启元认为 公共政策是政府所采取的对公私行动的指引 吲 可以看出 这种分类着重突出了公共政策的具体表现形式 政府是政策制定的主 体 而社会公众只是公共政策被动的接收者 没体现出公民参政议政的主动性 美国学者戴维 伊斯顿和伍德罗 威尔逊等人主要从公共政策的管理职能的角 度来分析解释公共政策 美国学者托马斯 戴伊 t 0 m 嬲r d y e 认为 只要是政 府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策 而伍罗德 威尔逊 w r o o d r e w w i l s o n 则认为公共政策是由政治家 也即拥有立法权者制定的并由 行政人员实施的法律和法规 掣同样的 这一种观点突出体现了政府在公共政策 制定过程中的主导作用 但也忽视了公民对公共政策的参与作用 公民被放在了 从属的地位 戴维 伊斯顿和孙光等人从价值分配的角度来理解公共政策 戴维 伊斯顿 的认为 公共政策是对全社会的价值作权威性的分配 掣孙光将政策定义为 政 策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则 它表现为对人们的利 益进行分配和调节的政治措施和复杂过程 掣这种分类强调了公共政策是一系列 政治过程的输出产物 并且着重突出了公共政策的作用 目标以及管理特征 揭 示了公共政策的主要作用在于对国家意志的执行 张金马 政策科学导论 北京 中国人民大学出版社 1 9 9 2 年 第1 9 2 0 页 伍启元 公共政策 香港 商务印书馆 香港 有限公司 1 9 8 9 年 第1 页 张金马 政策科学导论 北京 中国人民大学出版社 1 9 9 2 年 第1 7 2 0 页 张国庆 公共政策分析 上海 复旦大学出版社 2 0 0 4 年 第2 页 孙光 政策科学 杭州 浙江教育出版社 1 9 8 8 年 第1 4 页 5 哈罗德 拉斯维尔和亚伯拉罕 卡普兰等人主要从活动过程的角度来理解公 共政策 詹姆斯 e 安德森指出 公共政策是由一个或者一批行为者为了处理某 个问题或者有关事务而采取的一个有目的的活动过程 w 政策科学的创立者哈罗 德 拉斯维尔和亚伯拉罕 卡普兰 a k a p l a l l 认为 公共政策是一种含有目标 价值与策略的大型计划 w 以上解释突出强调公共政策是一系列的动态的政治过 程 这个动态过程包含着目的 策略 方法 计划等部分 通过以上对定义的分析 我们得出以下几点认识 政府是公共政策制定的主 体 其他社会利益团体想要实现自己的权利和意志 需要通过政府的公共政策得 以体现 公共政策的最终目的是要解决公共问题 并达成公共目标 以实现公共 利益 最后实现对社会价值的权威性分配 公共政策的表现形式有特定的目标 目的 价值取向以及计划 方案和措施 基于以上分析 本文对公共政策的定义建立在宁骚教授的认识之上 即 公 共政策是公共权力机关通过政治过程来选择和制定的为解决公共问题 并达成公 共目标 最终实现公共利益的方案 掣 1 2 公民参与的概念 对于公民参与的概念 学者们进行了丰富的研究 他们分别从不同的立场 角度出发 提出了各自不同的见解 杜建刚认为 公民参与的涵义有广义和狭义之分 从狭义上讲 公民参与就 是公民在代议制政治中参与投票选出公共权力机构及其领导人的过程 这不仅是 现代民主政治的重要标志 同时也是现代社会公民的一项重要责任 广义上的公 民参与范围比较宽泛 除了上述几项功能之外 还包括所有关于公共利益 公共 事务管理等方面的参与 夏立忠将公民参与定义为政治参与 他认为所谓政治参与 就是指普通公民 通过各种合法的途径与方式 参与公共政策制定 以此直接或间接地对政治体系 的构成 运行方式以及政策决策施加影响的活动 伍启元认为 公民参与指的是通过一系列的正规以及非正规的机制直接使公 詹姆斯 e 安德森 公共决镱 唐亮译 北京 华夏 版社 1 9 9 0 年 第4 5 页 张国庆 公共政策分析 上海 复 日 大学出版社 2 0 0 4 年 第2 页 宁骚 公共政策 北京 高等教育出版社 2 0 0 0 年 第1 0 9 页 夏立忠 政治参与的扩大与执政党权威的加强 红旗文稿 2 0 0 3 年第5 期 第l l 1 3 页 6 民参与到政策制定中来 w 周平将公民参与定义为 公民为了争取 实现以及维 护自己的利益而参与社会政治过程 同时以直接或者间接的方式影响政治决策的 行为 通过对以上定义的分析 本文认为 公共政策制定中的公民参与是指 公民 个人以及社会团体基于各种目标 在法律的框架内 通过直接参与或者间接参与 等方式 参与到公共政策制定的各个阶段 以此来表达自身的利益诉求 并期望 影响公共资源的分配 简言之 公民参与就是指公民个体或者社团组织通过一定 方式直接或者间接地参与公共政策制定的政治活动 1 3 公民参与公共政策制定模型的建立及其解释 通过建立模型 我们可以很直观的分析公民参与公共政策制定的影响因素 参与的机制以及参与的过程 伍启元 公共政策 北京 商务印书馆有限公司 1 9 8 9 年 第2 9 l 页 周平 论我国改革过程中的政治参与 云南社会科学 1 9 9 4 年第4 期 第2 3 页 7 表1 3 公民参与公共政策制定的模式图 通过对以上图例的分析 我们可以总结如下 第一 公民参与是公共政策政策制定这个系统中 各个政治主体 法律主体 和运行的机制互相作用的结果 公民参与在公共政策制定中起着至关重要的作 用 然而 公民参与必须通过外界客观因素才可以发挥作用 目前我国公民参与 的文化还比较落后 公民参与意识和能力还不太强 外界客观因素的影响更加重 要 公民参与的主体性作用尚不明显 主体性因素和客体性因素通过反馈来连 接 这是政治主体之间的相互影响的主要方式 只有反馈的及时和准确 才能保 证公共政策制定的公平性和效率性 8 其次 公民参与行为是多种因素的共同发挥作用的结果 法律制度 历史记 忆 政策因素 政策态度以及国际因素等等都是是影响公民参与的客观因素 而 公民自身的文化素养 政治态度 经济地位和政治理性是公民参与的主观因素 这些因素关系着公民参与的层次和效果 第三 从实质上讲 公民参与就是是政策系统输入和输出的过程 政策体系 的结构影响着公民参与的效果 决定着公民参与的方式 在公民参与过程中 有 序参与和无序参与均可能发生 这都将影响公共政策制定的质量 第四 反馈功能在这个模型中发挥着至关重要的作用 反馈是否能够顺利进 行决定着该模型的效能 反馈在其中起着输入与输出 交换与更新的作用 同 时 反馈个主体之间地位的平等以及信息获得的均衡也起着极其重要的作用 换 句话说 只有保障公民充分的知情权才能切实地保障公民有效的参与 9 2 公共政策制定中公民参与的一般理论分析 作为政府进行经济发展 社会监管和市场调控的重要手段 公共政策的影响 和作用日益增大 当今社会 民主浪潮迅猛发展 这对公共政策提出了更高的要 求 然而 历史进入二十一世纪 人类社会面临更多 更为复杂的难题 加之政 府自身的缺陷和失效 政府制定公共政策时决不能闭门造成 必须多方征求与参 考公民意愿 让公民以各种形式参与到公共政策的制定中来 在这种情况下 公 民参与到公共政策的制定中去是大势所趋 另外 公民参与可以提高公民对公共 管理和政府改革的理解和认知程度 目前 公共参与的思想在当今几乎所有的治 理和管理理论中都占有极其重要的位置 当前 公共管理者面临的难题主要包括 以下内容 公共管理者必须决定在多大程度上与公众分享其影响力 公共管理者 必须决定由公众中的谁去参与到公共政策制定中去 公共管理者必须选择特定的 公民参与方式 简言之 就是选择谁来参与 应该分配多少权限 如何保障其权 力的实现 这些问题就是本文需要讨论的公民参与的一般理论 2 1 相关公众理论 公共政策制定前首先要解决的问题是 公共管理者必须决定由公众中的哪些 人来参与公共政策制定 公共管理者需要界定哪些公民和组织可能对公共政策问 题感兴趣 并及时有效的了解他们的诉求 接下来公共管理者要做的是界定相关 公众 主要依据两个标准 能够提供对解决问题有用的信息 例如关于消费者偏 好的信息 能够通过接受决策或者促进决策执行 影响决策的执行 这两个标准 对公共管理者是很有用的 同时 也满足了公众的需要 界定相关公众需要综合 运用各种方法 这其中包括由管理者引导的自上而下的方法和于公众的自下而上 的方法 在自上而下的技术方法中 管理者需要在行政人员的帮助下 在各种形式的 公民参与之前 努力地回答下面一系列的问题 首先 管理者必须充分且广泛的 考虑哪些公民的利益