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充分发展小城镇，促进新农村建设【摘要】建设社会主义新农村，既是一个历史上多次提出的话题，又是一个与时俱进的新课题。小城镇兼有城市和农村的双重特性，在城乡统筹发展中起着重要的作用。小城镇的充分发展将大大推进农业工业化，促进农民向市民转变，从本质上推动农村城镇化进程。【关键词】新农村建设 小城镇 城乡差距 农村城镇化 发达国家小城镇的发展经验表明，只有稳住农村，城市才能健康发展。胡锦涛总书记多次讲过，我们要办的事情很多，样样都很重要，但要分轻重缓急，既要讲量力而行又要讲尽力而为。把优先发展小城镇作为重要抓手，以小城镇为单位集中整合，打捆使用，不仅符合客观实际，形成新农村建设的合力，而且具有纲举目张的战略意义。小城镇是城市与农村重要的结合点，是农业工业化、产业化的服务载体，是推动新农村建设的基地。我国“城市腿长、农村腿短”的现象十分严重，十分有必要把优先发展小城镇放在建设新农村的大背景下思考，放在科学发展观的大框架里研究。1.我国发展小城镇，建设新农村的时代背景改革开放以来，我国城镇化取得了积极进展，城镇基础设施和公共服务设施的建设力度不断加大，整体功能逐步提升，人居环境明显改善，城镇化水平由1978年的17.9%提高到2004年的41.8%，26年增长了23.9个百分点，平均每年增长0.92个百分点。城镇人口从1.7亿增加到5.4亿，全国城市总数由193个增加到661个。虽然城镇化水平有了很大提高，小城镇在我国大中小城市和小城镇协调发展的中，做出了重大贡献，但发展很不平衡，尤其是小城镇，近年来暴露出来的问题也越来越突出，出现了繁华的“城市”与落后的“农村”并存现象。目前，全国有9亿农民在农村生活，有16.67万平方公里的非农建设用地，有320多万个自然村，72万个行政村，19369个建制镇，16395个乡集镇。国家统计局披露的一组数据表明：在35764个乡镇中，有50%的行政村没有通自来水；1.5亿农户需要解决燃料问题；7000万户农民住房需要改善；中小学危房数占78.5%；60%的农民没有卫生厕所；60%以上的乡镇没有标准的污水处理场；6%的行政村没有通公路和电话；2%的行政村没有通电；1%的乡镇没有卫生院。城乡居民收入差距由改革开放初期1978年的2.57倍扩大到2005年的3.22倍，特别是自1997年之后明显扩大。乡镇基础设施建设和教育、卫生、文化等社会事业，与城市的差距更大。基于对这一基本国情的分析和判断，党中央自1998年提出“小城镇、大战略”以来，就发展小城镇作出了一系列的战略部署。2000年6月专门下发了关于促进小城镇健康发展的若干意见；党的十六大指出坚持大中小城市和小城镇协调发展战略，而且在中央历次农村工作会议以及有关农村工作的文件中，反复提出要搞好小城镇建设；2005年9月29日，胡锦涛总书记在主持中央政治局第25次集体学习时强调，坚持走中国特色的城镇化道路，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局；2005年10月11日，十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中指出：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，促进城镇化健康发展”；2005年12月31日，中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见中进一步明确：“着力发展县城和在建制的重点镇，从财政、金融、税收和公共品投入等方面为小城镇发展创造条件，外来人口较多的城镇要从实际出发，完善社会管理职能”。在建设新农村成为全党全国共同行动的背景下，小城镇正在进入一个新的发展时期，站在一个新的历史起点上。2.新农村建设要重点发展小城镇的必要性和可行性分析（1）必要性首先，小城镇是新农村建设的重要平台。小城镇作为农村经济、文化中心，通过其辐射作用，可以实现农村向城市的自然延伸，并衔接城市和农村两个市场，促进农村第二、第三产业的发展。小城镇也是城镇文明的重要载体，对农村的影响最直接也最深刻，农民进入它的门槛也最低。因此，小城镇最容易实现城市文明向广大农村的渗透和传播，也会在改变农民的生产方式、生活方式、价值观念方面起到重要作用，让居住在农村的农民市民化。其次，小城镇是县域经济发展的重要增长极，能够为社会主义新农村建设提供重要基础。小城镇作为农村的区域中心，具有很强的集聚扩散效应，能够在一定范围内将各种生产要素聚集起来，实现农业的规模经营和农村现代化，实现经济结构的优化升级，并促进第二、第三产业集中连片发展。同时，小城镇中的产业集聚有利于规模经济的发展，也可起到节约土地、减少污染等作用，符合新型工业化的要求。我国东南沿海地区的农村城镇化就是“小城镇，大作用”的典型模式。再次，小城镇是吸收农村剩余劳动力、提高农民收入的重要载体。发展小城镇，一方面有利于人口及经济活动由广大农村向小城镇集聚，使小城镇成为农村剩余劳动力的“蓄水池”和“转化器”；另一方面，伴随着小城镇基础设施的建设和改善，投资需求也会随之增长，一部分会转化为农民的工资报酬性收入，直接增加农民的劳务收入。同时，小城镇的发展能够提高农业劳动生产率，促进务农农民的收入有较快增长。尤为重要的是，发展小城镇，建立和完善科学技术、文化教育、体育卫生、商业服务等设施，有利于广大农民思想道德素质和科学文化素质的提高，从根本上解放和发展农村生产力。（2）可行性第一，加强小城镇建设得到了党和国家的高度重视。这一点，从党中央的文件、政策、以及实施的规划建设中都可以得到体验。第二，我国已经具备了加快小城镇建设的客观条件。首先，从目前中国农村居民的心理方面看，绝大部分人渴望城市的生活，特别是青年人。如果条件允许，他们会欣然搬迁到小城镇生活。其次，从国家的经济情况看，我国已经具备了城市支持农村，工业反哺农业的条件，这个时候是加快小城镇建设的关键时期。2005年我国农业收入占GDP的比重不足12%，用占GDP88%的非农业反哺占12%的农业，这是完全能够实现的事情。第三，重点发展小城镇的新农村建设在实践中已经得到检验。在新农村建设过程中，天津、江西等地正在进行小城镇迁村并点试点。试点的基本思路是：对大、中城市近郊条件比较成熟的小城镇，在保持基本农田总量不变的前提下，整合散居农民的宅基地，重新规划居住区、工业区，变平房为楼房，变散居为聚居，将农业用地向种田大户集中。在无偿提供农民住宅后，将节余出的建设用地进行整理、出让，进行商业开发，所得出让收益用于小城镇基础设施建设，支付农民住房建设成本。同时，将原有宅基地整理复垦，实现耕地总量的占补平衡。这种试点已经起到明显的示范作用，初步做到了农民向小城镇集中、工业向园区集中、耕地向种田大户集中，成为推动小城镇发展和新农村建设的一种新方式。3.重点发展小城镇，推动新农村建设的思路及对策3.1 当前，小城镇发展面临的主要问题（1）发展小城镇的思想观念滞后，规划建设不合理，缺乏计划性首先，不少人认为以经济建设为中心就是抓工业、农业，小城镇建设似乎与经济工作无关；认为小城镇建设是只投入无产出的福利型事业，投入大、见效慢、回收期长，不合算。这种思想观念严重影响和制约着我国农村城镇化的进程。其次，由于发展小城镇的思想观念滞后，使小城镇的规划建设具有盲目性，缺乏计划性。主要表现为三个方面：一是规模偏小，难以适应规模效应，规划与其现实的经济规模与人口规模相脱节，缺乏计划性和远见性，制约了小城镇今后的发展，使得一些小城镇存在“一年建，二年改，三年推倒再重来”的做法；二是存在建设用地盲目扩张，布局分散，齐头并进，全面开展，摊子铺得过大，少数地方出现“乡乡建镇，村村建镇”的现象。三是由于规划、布局不合理往往又带来土地资源的浪费，使得许多小城镇现有建设用地利用率很低。（2）小城镇基础设施建设投融资机制不完善基础设施是满足城镇居住、实现公共服务和社区服务的物质载体,是城镇功能完善程度的具体体现和发达程度的重要标志。当前我国小城镇基础设施建设存在投资不足、设施落后等问题，严重制约着小城镇的发展。主要表现为：一是投资主体单一，建设资金严重不足。二是乡镇政府利用市场机制筹集基础设施建设资金的手段极为欠缺，筹资渠道不畅，融资来源单调，难以实现建设资金来源的多样化。三是投融资管理简单，效率低下。四是中央和地方财政一方面用于小城镇建设的资金投入还较少，另一方面由于中间环节较多，很难及时足额到位，影响了小城镇建设和发展。（3）小城镇建设用地管理制度存在缺陷当前，小城镇发展与建设用地紧张的矛盾突出，而同时镇区大量的集体建设用地闲置或低效利用。具体反映为：一是小城镇存量建设用地市场存在体制性分割，严重制约着小城镇存量建设用地的流转和供给。二是小城镇增量建设用地收益分配不合理。在城乡建设用地双轨制下，我国土地征用形成了“转权让利”的制度安排，即通过土地征用将转用农地的集体土地所有权转变为国家土地所有权，在转权过程中由国家向农村集体经济组织以优惠的价格支付征地补偿费用，而在转权后由县市政府代行国家土地所有权职能向建设用地者出让或划拨土地使用权，并取得土地收益。“转权让利”的制度安排，虽然保证了土地涨价归公，却并不能保证农业经营者集体能够平等地参与分享这种归公的土地增值收益，从而加剧了小城镇建设中的各种利益冲突和社会矛盾。（4）小城镇的产业集聚程度偏低小城镇发展的基础是产业的扩张和企业的集聚。但是，总体来看，我国小城镇的（乡镇）企业集聚程度仍然比较低。一方面，小城镇工业企业集中度不高，难以形成经济核心，既占用了大量土地，耗费了大量基础设施，又造成了对耕地、水源、空气等自然环境的污染。另一方面，集镇现有的某些企业受产品、市场、资金的制约而凝聚力不够，影响了小城镇发展的步伐。（5）小城镇行政区划升级困难目前，我国已有不少规模大、发展潜力好、达到设市条件的小城镇。有的镇人口和经济规模甚至达到了中等城市的水平，具备较为完整的城市形态，如浙江省苍南县龙港镇、广东省东莞市虎门镇等。然而，这些小城镇尽管争取多年，始终未能升级为城市。造成镇改市困难的主要原因是利益问题。镇改市时要进行必要的行政区域调整，一般是以一个中心镇为基础，再划入几个周边的乡镇，设市后的小城镇与原所属的县市政府脱钩。这种调整非常敏感，往往会引发诸多方面的利益冲突。由于够升级条件的小城镇没能升级为市，从而不能及时对周边乡镇和农村起到更好的辐射和带动作用。3.2 加快小城镇发展，推动新农村建设的对策建议在新农村建设过程中，适度加快乡村基础设施及村容村貌建设的同时，以小城镇为抓手，推动各类要素优先向小城镇，特别是“重点镇”集中，充分发挥小城镇在推进新农村建设过程中的载体功能。总体思路应当是：稳定数量，提高质量；先抓点，后推线，再扩面。总的原则为：突出重点，示范引路；规划先行，因地制宜；政府支持，农民为主；创新机制，形成合力。3.2.1 重视小城镇规划，促进城乡联动发展随着中华人民共和国城乡规划法的实施，小城镇规划作为其重要的组成部分也被提上日程，小城镇规划的实施将受到法律的保护。在小城镇规划中，要遵循统筹城乡、以镇带村、城乡联动、有序发展的原则。同时，按照改造镇中村、合并小型村、缩减自然村和节约村庄占地总量的要求，优化小城镇布局规划，合理布置生产、生活、生态空间，合理布置教育、医疗、文化等服务设施，并与小城镇外部的基础设施、生态环境、交通道路、产业园区、水利设施等专项规划相衔接。在小城镇规划的引领下，要使新农村建设和小城镇发展形成良性互动局面。3.2.2 发展重点小城镇，发挥示范效应选择发展前景好、带动力强的部分小城镇作为重点加以支持，“以点带面”推动新农村建设。目前，应以建设部等六部委确定的1887个全国重点镇为抓手，这是小城镇衔接大中小城市并形成战略布局的重要节点，在各地经济社会发展中可以起到特殊的作用。在扶持上，要优先支持经济实力较强、具有较大发展潜力、有资源、有特色、有主导产业支撑的重点镇建设，努力达到“抓好一个点、带动一个面、影响一大片”的效果。3.2.3 改革和完善农村集体建设用地使用制度和农用地征用制度，促进小城镇可持续发展（1）按照城乡统筹发展的总体思路，可考虑存量集体建设用地的土地使用者如乡镇企业、农村居民、集体经济组织等，在补缴一定标准的土地出让金后，允许将其拥有的集体建设用地的土地使用权直接转为国有出让土地使用权，使其合法地进人国有出让土地使用权转让市场，形成“一种产权、一个市场、一套政策”的城乡建设用地使用制度，盘活小城镇内部存量建设用地。（2）改革农地征用制度，完善土地征用程序，规范土地征用的主体、客体、对象、条件、方式、范围、具体步骤等，约束公共权力，规范政府行为；同时，要充分考虑社会保障等各种劳动力成本因素，参照农地市场价格，提高农民的土地承包经营权补偿和劳动就业补偿标准。（3）完善农地转用制度。对经营性目的的农地转用探索建立可转让的土地发展权制度和规划待转用集体农地直接入市制度，具体有两种方案：一种方案是土地所有权由集体所有转为国有，并由政府直接向购买土地发展权和土地承包经营权的建设用地者发放国有出让土地使用权证；另一种方案是，在形式上继续保留集体土地所有权不变，而向建设用地者发放与国有出让土地使用权期限、内容、效力相当的集体出让土地使用权证。（4）积极发挥法律赋予县（区、市）政府的作用，有步骤、有计划、有重点地统一开展小城镇土地收购储备和城镇土地经营，建立县（区、市）、镇统一管理的土地收购储备体系，全面统筹城镇建设，盘活土地收益，促进小城镇建设规划的有效实施。（5）综合考虑影响农用地产出和效益的各类自然条件和交通便利程度，对县（区、市）、镇辖区范围内的农用地进行分等定级，制定农用地价格的简易评估办法，完善地价评估体系，统一规范土地征用、土地收购储备和旧城改造中的补偿标准。（6）完善地方公共财政管理体制，严格规定土地收益各类用途，主要用于农民土地补偿、小城镇基础设施建设、公共公益事业建设、就业培训和安置、农村社会保障、土地开发整理等方面，防止地方政府和村社干部以各种形式变相地转移和侵吞土地收益，严格管理和规范农地转用过程中土地收益的分配和使用。3.2.4 完善小城镇基础设施建设投融资机制，拓宽建设资金渠道，加大投入力度（1）由于小城镇的经济基础薄弱，商业利润空间较小，单纯依靠市场的力量难以吸引足够的资金，应加大中央和地方财政相对集中地向小城镇基础设施的投入，避免出现“雨打沙滩万点坑”的现象。（2）要改革现行财政管理体制，赋予小城镇政府必要的财权。收取的基础设施建设配套费应全额返回乡镇，土地使用权出让金收益还要加大返回比例，并明确专项用于小城镇基础设施建设。（3）消除政策体制障碍，建立多元化的投融资机制。一是要给社会投资主体国民待遇，在政策、审批程序等方面应一视同仁，优化投资管理体制和管理方式，降低投资成本，提高投资效率。二是要采取适当的优惠政策，引导鼓励企事业单位和个人投资经营小城镇基础设施建设。三是要创新小城镇基础设施建设的投融资管理体制，利用参资入股、经营权转让等产权经营方式，吸引其他投资主体参与小城镇基础设施建设。即要本着“谁投资、谁受益”的原则，注意引导农民对直接受益的小城镇基础设施投资投劳，吸引各种社会资金参与小城镇基础设施建设，建立政府引导、农民和集体投入为主体，社会力量多方支持，合理、稳定和有效的小城镇建设资金投入机制。（4）利用小城镇基础设施多样化的经营管理方式，不断补充小城镇基础设施建设资金。通过转让经营权、收益权和股权融资，扩大小城镇基础设施建设资金的来源。（5）在条件成熟的地区，通过立法形式，按照城乡统筹发展和“多予、少取、放活”的方针，把国家支持小城镇建设、推进反哺与支持机制的资金逐步制度化，要扩大小城镇资金贷款范围，凡是属于小城镇基础设施建设和小城镇经济发展的都尽量纳入信贷支持的范围。3.2.5 完善乡镇企业向小城镇集聚的配套政策（1）加强重点小城镇的基础设施建设，完善城镇功能。一是对重点小城镇的电力、邮电、交通、给排水等基础设施建设要给予适当倾斜，进一步完善小城镇服务功能，为乡镇企业发展提供良好的硬件设施。二是积极发展交通运输、餐饮、教育、信息、咨询等服务体系，特别是要注重市场建设，为乡镇企业的产品能够在当地更好的销售提供坚实可靠的基础保障。（2）消除不利于乡镇企业集聚的体制性和政策性障碍。一是淡化行政区划观念，突破地区分割的行政管理体制，按照经济区划整合资源，促进经济要素合理流动。二是深化城镇就业制度改革，打破城乡就业壁垒，取消针对农民工和外地人口制定的限制性就业政策，实行城乡统一的用工制度。三是建立覆盖全部无地人口的社会保障体系，为在乡镇企业工作的失地农民提供基本的生活保障。（3）对乡镇企业加强利益诱导和政策扶持。对新企业，原则上要落户园区，否则相关部门不予审批建设用地；对老企业搬迁入园有较大困难的，政府可补助部分搬迁费，或者给予一定的税费优惠；对入园的老企业可不改变原有隶属关系，税收仍按原来的方式或按新的比例划归原有属地政府。3.2.6 推进农村人口向小城镇集中（1）鼓励农民转让宅基地及土地承包经营权，加快土地向种田能手集中，推进农业规模化和集约化经营。（2）加快社会保障制度建设，对农村居民社会基本保险、最低生活保障等逐步与城市居民对接。（3）深化就业制度改革，保障农民工的合法权益，实现同工同酬。3.2.7 因地制宜，推动小城镇行政区划升级（1）修改和完善小城镇行政区划升级的政策。从我国国情来看，撤县设市是目前设市的一种重要模式，但不是唯一模式。少数具备条件的小城镇要发展成为带动能力更强的小城市，设市标准中应体现这一重要因素。当前应抓紧修订设市标准、优化设市模式、出台相关政策已成为当务之急。（2）设立利益补偿机制，确保“镇”改“市”后原所属县市财政的平稳过渡。鉴于县市财政大量抽调经济发达小城镇财政收入的现实，为了避免一些地区在“镇”改“市”后所带来的财政收支失衡危机，可采取一些过渡性的利益补偿措施，以减少县政府对“镇改市”的阻力，化被动为主动。这里提供两种方案：一种方案是新设市向原县政府以逐年递减的方式支付财政收入损失补偿金。按原来上缴财政收入的盘子大小，逐年递减，在510年内结束补偿，原县政府在此期间利用新增税收逐步填