浅述中国农村使用土地制度改革.doc

浅述中国农村使用土地制度改革 -农用地流转姓 名： 曹训 学 号： 200810020210 摘 要农用地流转问题已成为推进农村土地使用制度改革，建立完善土地市场面临的的主要问题。研究规范农用地流转不仅可以更加有效地防止土地荒芜、闲置，优化土地资源的配置，提高耕地利用效率，有助于促进耕地整理、复垦，增加耕地面积，有助于保障农民的权益，增加农民收入，推动农村经济的发展。通过对农用地现状问题的分析，结合实际调查，查阅大量文献，阐述农用地流转的形式，分析农用地流转出现的问题，风险提出了构建农用地流转市场、加强土地流转监管等完善农用地流转机制的对策建议。关键词 农用地流转 土地制度 问题分析 流转形式 对策建议引言农用地流转从流转模式上看包括了农用土地的所有权流转和使用权流转两个方面。农用地流转改革对完善我国农村土地生产基础，解决农村土地问题意义重大，不仅是家庭联产承包责任制的完善和补充，也是保护18亿亩耕地红线的重要手段和方法。当然，由于农用地流转机制仍然不健全，对耕地的利用和保护也会带来不利影响。因此，在推进农用地流转的同时，一定要分析清楚农用地流转对耕地的利用和保护带来的负效应，并制定相应的规范措施，才能达到农用地流转的目的。1农用地流转的概念及特点1.1农用地流转的概念我国现行土地管理法将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类。对农用地的定义是：指直接用于农业生产的土地包括耕地、林地、草地、农田水利用地等。具体包括：耕地。指种植农作物的土地，包括有：灌溉水田、望天FR、水浇地、旱地、菜地等。园地。指种植以采集果、叶、根茎等为主的多年生木本和草本作物的土地。包括有：果园、可调整果园、桑园、可调整桑园、茶园、可调整茶园、橡胶园、可调整橡胶园、其他园地、可调整其他园地。林地。指生长乔木、竹类、灌木、沿海红树林的土地。包括有：森林地、可调整林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、可调整未成林造林地、迹地、苗圃、可调整苗圃。牧草地。指生长草本植物为主，用于畜牧业的土地。包括有：天然草地、改良草地、人工草地。其他农用地。指上述耕地、园地、林地、牧草地以外的农用地。包括有：畜禽饲养地、坑塘水面、农刚水利用地。而我们这里指的农用地主要是指耕地、园地、林地。同时，农用地和农村土地是两个不同的概念。农村土地是指农民集体所有和国家所有依法出农民使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。它既包括农用地，也包括农村建设用地和农村未利用地。因此，农村土地的范围是大于农用地范围的。土地流转在法律上则只能是指土地权利的流转。而我国自实行家庭联产承包责任制以来，农地产权结构就被分解为三种权利：第一是所有权：第二是承包权：第三是经营权(使用权)。农地使用权流转的涵义就是拥有农地承包经营权的农户将农地经营权(使用权)转让给其它农户或经济组织，即其所拥有的土地使用权按照一定的条件和程序转移给其他农户或企业进行生产经营的行为。农用地流转按流转后是否为农业用途可以分为农用地的农业内部流转(简称“农内流转”)和农用地的农业外部流转(简称“农外流转”)。前者指农用地流转后依然从事农业，依然在农林牧渔业的范围之内；这种流转不会改变土地的农业用途。后者是指流转后不再从事农业，土地由农业用途转变为非农业用途，即农用地转变为建设用地；这种流转要经过有关部门的审批。本沦文所要讨论的是农内流转。农用地流转按转出者是否为土地承包经营权人可分为初次流转和再次流转。初次流转指农村集体经济组织根据“两权分离”原则，将农地使用权有偿或无偿地转移或让渡给其他单位或个人。当前实践中，大部分的流转都属于初次流转，如转让、出租、入股等。再次流转是指已经从原承包户手中获得农地使用权的单位和个人，在流转合同规定的使用期限届满之前，再以一定的形式，将该农地的使用权再次转移给其他单位和个人，如转包等。这种流转尽管涉及的土地和农户数占土地总数和农户总数的比例并不大，但区域差异明显，在实际中存在的情况不多。1.2农用地流转的特点1.2.1农地流转的规模扩大，速度加快近年来，农地流转呈现出规模扩大、速度加快的特征。1.2.2流转参与主体多元纯，企业化从流转参与主体的双方来说，转出方主要是农户和农村集体经济组织。转入方过去主要是农户；现在除农户外，不仅一些专业户扩大了经营规模，而且新的专业大户也不断出现。同时，农业企业、工商企业、科研机构、机关事业单位、科技摧广人员和城市下岗工人也纷纷参与农用地的流转。1.2.3流转形式多样化，分布区域化过去农用邋流转主要以转包、转让为主；现在除了转包、转让以外还出现了租赁、入股、反租倒包、拍卖、互换等形式，实现了流转形式的多样化。从流转的地区分御来看，土地流转区域特征非常明显。流转量大且活跃的主要在城乡结合部，其次是城市近郊、县城和中心集镇。偏远的、交通不便的农村相对较少，农户自发流转构成了农地使用权流转的主体，主要采用转包、转让和互换等“VqN辑农业厅仑作经济处1.2.4流转经营企业化，使得农业经济效益由低产出向高效益转变非农业主参与土地流转后，必然形成农业开发由过去政府和农民投入为主转变为政府和业主投入为主的多元投入体系。承狙者投入了大量的人力、物力就必然十分注意对市场的调查，根据市场需求进行生产，坚持效益最大化的原则，运用现代企业经营管理手段，并不断引进新技术、新品种，努力提高产品质量和土地产出率，促进了农业产业的键延伸和土地附加值的提高，实现了农业产量、质量、结构、效益的统一。2 土地流转形式土地使用权流转包括土地出让和土地转让两种形式。农用地所有权的流转的主要内容是土地征用，这部分内容在以前的专题-征地中已有详细的论述，所以本文对农用地所有权的流转不再赘述，重点关注农用地使用权的流转这一部分内容。实践中常见的土地流转形式有以下几种:2.1转让转让的规制涉及两个问题:转让的内涵及对转让行为的限制。参照有关的法律、规定 ,转让大致可以界定为:土地承包经营权人将其拥有的未到期的土地承包经营权(即使用权)以一定的方式并附带一定的条件转移给他人的行为。转让的特点是土地承包经营权由一方转移给另一方 ,且权利和义务同时转让。土地承包经营权的转让不以发包方的同意为要件 ,但要受到若干法定限制:权利人转让土地的主体只能是本集体经营组织内的个人 ,转让费不得超过当地政府规定的最高限额;转让时要履行登记手续。2.2互换互换也称互易 ,它是指土地承包经营权人将各自的承包地全部或部分进行交换的行为。互换从形式上看只是地与地的交换 ,但是从法律上讲 ,其实质是土地承包经营权的交易。互换双方可以约定对不等值部分进行适当实物或资金补偿。互换行为也必须在集体经济组织内部的个人之间发生 ,同时互换时也必须要登记在案。法律对于权利人互换土地 ,但不让渡土地承包经营权的债权行为也应当准许。2.3出租根据城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例可以将“土地承包经营权出租”定义为:土地承包人作为出租人将土地经营权随同附属设施租赁给承租人使用 ,由承租人向出租人支付租金的行为。出租乃土地承包经营权人经营土地的行为 ,法律上应当允许 ,而且这一行为不必以“经发包人同意”为构成要件。出租的性质是债权而非物权行为。因而不改变土地承包关系。在土地流转实践中 ,有些土地承包经营人将土地“转包”出去并收取所谓的“转包费”,实质上这是一种出租行为。所谓的“转包”并不是转让承包权 ,只是转让承包经营权即使用权 ,因此 ,这是名为转包实为出租的行为。2.4入股入股通常是指土地承包经营权人为了促进土地的集约经营或规模经营 ,将其承包地的使用权折价与他人股份合作或入伙经营。如果这种股份合作或合伙不改变承包合同所确认的土地用途 ,则无需经发包人同意;如果改变其土地用途则应由发包人同意土地承包经营权入股不改变权利人与发包人的关系。入股牵涉到承包地使用权折价问题 ,这应该由政府组织专门的土地资产评估机构去认定 ,这样可以做到规范统一。在实践中还存在大量其他形式的土地流转方式(如反租倒包等) ,应当继续探索行之有效的土地流转形式 ,以满足不同的需要并在法规上加以确认和保障。3.农用地使用权流转中存在的问题3.1与流转相关的各方主体地位不清晰。作为集体土地所有权人的集体经济组织虚化，土地归“集体”所有的主体对象或其代理人往往不太明确,现实情况是社区经济合作组织、居民自治组织、党支部等都有可能成为土地的所有权主体,这就容易造成土地权属边界的模糊,从而产生权利的纷争。作为用益物权人的承包农户，因没有到相关机关做备案、登记工作，更没有办理农村土地承包经营权证，土地流转前的权利状态无法查明，给土地流转工作带来了很大阻碍。作为流转的受让方，缺失农业经营能力，或者在流转程序中剥夺了本集体经济组织成员的优先权，成为有瑕疵的一方主体。3.2不签订规范的书面流转合同。农用地流转手续不够完备，程序不规范，随意性较大，部分土地流转不签订书面流转合同，仅通过口头协议就达成流转合意；即使签订了书面合同，也有许多合同未对承包经营权流转期限、流转价格和违约责任等内容作出明确约定，这就为合同的履行留下纠纷隐患。3.3私下流转使得农用地流转没有受到应有的限制、制约。承包商以低廉的价格从农户手中获得大片农用地，不顾国家相关政策的规定，利用多种方式变相违反土地利用总体规划，任意改变土地用途的情况频频发生。3.4流转价格不能体现公平、合理的价值取向，不能保障农户的根本利益。经营者为了实现利益最大化，过分压低土地流转作价，而农民基于各种生活压力不得不通过土地流转来解决紧迫问题，只能接受对方提出的不合理对价。农户没有了收益来源，生存就得不到保障，这无疑是对农民根本利益的严重侵害。3.5缺乏规范而高效的土地流转中介组织，流转信息流通不畅，供需方沟通渠道受限，在土地流转洽谈过程中，没有一个相对中立的、能够以公平、合理为衡量标准的主体提供专门的土地流转服务，促成土地公平合理的流转，从而使土地的利用实现最优化。4.规范和完善农用地使用权流转的建议4.1立农民生活保障体系农民不愿放弃土地致使农用地难以流转起来的首要原因是没有土地就没有生活保障，因此，必须加快建立农民生活保障体系。就目前农村现状来看，第一步就要保证农民最低生活标准和养老保险，只有这两个制度能够建立起来，农民才会消除没有土地的后顾之忧，这不但有利于土地流转和实现土地规模经营，还有利于农民完全进入市场经济。4.2农村第二、三产业发展农村劳动力从土地上转移了，理论上他们乐意把土地转给别人去经营，即解决了转包合同到期后他们想种可种的愿望，同时又得到一定的转让（出租）费。因此可以：第一、提高农村劳动力素质，加大农民的就业培训技术培训、拓宽就业渠道；第二、大力发展乡镇工业，发展私营经济，充分发挥乡镇工业园区吸引农村剩余劳动力的重要作用，以产业的集聚带动人口的集聚。4.3多形式、多渠道的流转 随着农村土地交易行为的不断增多，广大农户自发进行了转包、租赁互换、入租、转让等多种流转形式，流转渠道有本组或本村集体组织内部的就地流转，也有跨组、村、乡甚至跨县省的异地流转，这些形式和渠道增加了农用地流转的灵活性，应该支持。但从目前来看，以转包、托管、和互换形式居多，流转范围也主要以本地集体经济组织内部为主。由于我国广大农村地区存在的客观差异，各地在实施农用地流转时应针对当地实际情况来采取切实可行的流转形式和渠道范围，不能搞一个模式。在经济发展较快的农村地区逐步推行农用地反租倒包、有偿转让或入股等多种形式，在流转渠道和范围上放开限制，允许农用地的跨区域流转，进一步放开农用地的市场。反之，在经济较落后的地区可以采用转包、入股分红、互换、托管先在本乡或县域内流转让，让农户从心理上有安全感。4.4农用地流转有形市场和中介服务机构 培育农用地流转的有形市场，凡愿意转出的农用地，就可以进入农用地有形市场挂牌，凡愿意转入农用地的单位和个人，也可在农用地有形市场挂牌，实现农用地在市场内自由流转，但前提是要调整农用地产权制度真正保证农民有独立的农地经营权。乡、村集体经济组织最了解农民对土地的需求状况，依托他们来培育农用地流转中介机构，可使农用地使用权流转从小范围转向大范围，从临时性、季节性转向整体性，常年性，有利于把农用地推向市场，有利于土地规范有序流转，有利于促进农业结构的调整。4.5政府在农用地流转中的服务和监督职能当前有些农民对农用地有强烈的流转欲望，但很被动，不知道如何找到合适的转入人。针对这种情况，政府在农用地流转中要发挥组织、协调、服务和监督的职能。具体做好：第一、加强农村土地的统一规划，合理布局，明确主要农用地未来利用趋势；第二、引导、培养和引进种养能手、个体工商户、科技人员投资开发农业。第三、做好服务和宣传工作。针对因供需双方未能及时沟通信息而使流转受阻，政府应尽早建立农用地流转交易信息网络，通过各种渠道调查、收集农用地流转的供给和需求、市场价格等市场资料，并加以统计、分析和预测，公开对外进行发布，使广大农户能及时准确获得可靠信息，为供需双方达成流转协议创造条件。第四、跟踪农用地再流转现象。农民有时根据需要会发生将转进的农用地进行再次流转出的现象，形成农村土地交易的三级、甚至四级市场。政府可以正确引导，同时在产权设置、流转程序、方式及流转的检查和监督等方面进行合理的规范和管理，还可以对要求再流转的农用地加以备案。4.6以保障对接、平等待遇为核心的配套改革，必须城乡联动，户籍制度、社会保障制度、就业制度与土地制度等相协调，具体有下面四点：4.6.1.改革城市社会保障制度。把入保面扩大到农民工，实行在哪里就业、居住，就在哪里入保的制度。同时，在农村也要逐步建立起互助性质的社会保障体系，消除农户的后顾之忧。4.6.2.改革户籍制度。户籍制度改革不可以一下子取消所有控制，但是，实行可控制、有条件的全方位开放政策是可能的。与社会保障制度相配套，对于那些有了稳定职业、可靠收入、固定居所的农户，视其“入保”的情况，吸收它们为城市居民。这样，给农民一个入户城市的“门槛”，避免把城市户口作为商品进行买卖的歧视行为。同时，主动权在城市，不会搞乱城市。4.6.3.建立农户社会保障补偿金制度。考虑到社会保障“无差别待遇原则”难以一下子全面实现。农户入户城市存在进入成本，以及农户在新的社会保障体系中处于不利地位，还有一部分农户“半路出家”等情况，应给予入户城市的农民以适当的利益补偿，即农户放弃集体成员资格和土地权力时给予适当的利益补偿。金额的多少可以结合社会保障情形，农户所在集体土地的数量、价格等确定。当然，社会保障补偿金并非土地产权收入，两者有着性质上的区别。4.6.4.确立土地流转方式。上述三点解决了保障对接和平等待遇这个难题，使农户可以在城市“生根”，这样，农村可以实行割断农户与社区联系“脐带”的政策，消除了农户惜地不交的心理。剩下的问题是由谁来充当转让土地的主体。这个问题可以根据社会保障补偿金的方式与数额来确定。社会保障补偿金不外乎三种情况：不补；以土地价值的一部分作补偿金；土地的全部收入归农户。相应地，土地转让方式也有两种。其一，由集体收回土地使用权，重新承包或出租，这适用于不给予农户社会保障补偿金以及给予固定数额补偿金两种情况。其二，农户作为主体面向社会进行转让，适用于土地转让收入全部归农户或按土地出售收入的一定比例作为补偿的情况。如有必要，可以规定农户转让权只限于农用范围内。即土地的受让方或“购”入方的权力只限于在土地上从事农业生产。土地“农转非”的权力和收入仍由集体掌握。结论各种土地流转模式的探索，实质上是一个逐步形成和确认农民土地权益的改革试验历程。探索的核心的问题是，城市化带来的土地增值收益如何用到城乡居民身上。加快农村产权制度改革，促进土地规模流转,制定扶持和鼓励土地集中规模经营的政策措施,将土地流转工作纳入一级目标考核管理,积极做好土地流转指导服务工作。只有这样才能更好更快的促进土地流转，为土地流转做好保障工作。参考文献1、 城市化进程中的农用地流转2、 农用地流转相关问题分析，湖南律师2010年第六期3、 农用地流转机制建立的难点分析与对策建议4、 土地制度改革图新5、 新津县推进农用地产权制度改革促进流转成效明显6