跨区域合作规划编制案例探析以成都资阳两市合作规划为例.docx

图 1 成都市、资阳市区位分析图跨区域合作规划编制案例探析以成都、资阳两市合作规划为例丁睿，阮晨，汪小琦 摘 要 跨区域合作是我国区域统筹、城乡规划的热点之一。成都、资阳两市跨区域合作规划编制的核心是打破行政、经济、空间三大壁垒，重点是合作区的空间载体建设，关键是理顺规划编制、审 查、实施、管理和监督的体制。 关键词 跨区域合作；规划编制；成都；资阳文章编号1006-0022(2009)08-0040-04 中图分类号TU984 文献标识码BMunicipal Cooperation in Regional Planning: Chengdu and Ziyang/Ding Rui, Ruan Chen,Wang XiaoqiAbstract Cooperation between cities is a critical issue for integrating urban-rural planning efforts. Chengdu and Ziyang cooperate in a manner that recognizes the need to see beyond administrative, economic, and spatial boundaries. They focus on creating cooperation space through government supervision systems, and reorganize the compilation, review, and implementation requirements for urban-rural plans.Key words Regional cooperation, Plan compilation, Chengdu city, Ziyang city1 跨区域合作规划提出的背景随着我国城市化进程不断加快，许多城市特别是特大城市正面临城市拓展空间不足、资 源环境压力日益加剧的发展“瓶颈”。而毗邻 城市间的跨区域合作，利用城市间的优势互 补、共建共享、合作共赢，实现区域全面协调、 可持续发展，是破解这一发展“瓶颈”的有力 手段。目前我国城市间跨区域合作工作方兴未 艾，如广州佛山、西安咸阳、郑州开封、 沈阳抚顺、合肥淮南等地提出的“同城 化”、“一体化”建设合作均是跨区域合作的具 体表现，跨区域合作已成为我国区域统筹、城 乡规划的热点之一。成都经济区是我国西部地区城镇化水平40图 2 成都、资阳跨区域合作规划图最高、人口承载最多、经济实力最强的区域之一。区内的成都与资阳两市， 共饮沱江水，同依龙泉山，经济联系 较为紧密，成都对接资阳能为成都找 到新的发展空间，资阳对接成都可以 接受区域中心城市的辐射，加快自身 发展(图1)。鉴于此，成都、资阳两 市市委、市政府于 2008 年签订了两 市合作的“一揽子”协议，按照“平 等互利、政府推动、市场主导、充分 合作”的原则，两市跨区域合作全面 深入开展，并率先启动了两市跨区域 合作规划的编制。2 成都、资阳两市合作规划案例简介2.1 成都、资阳两市社会经济概况成都市市域面积约为1.2 万平方 公里，现状户籍人口约为1 100 万，地 区生产总值约为3 900 亿，是我国西 部地区的金融、物流商贸、科技中心 和交通、通讯枢纽，是我国的先进制 造业、高新技术业、现代服务业、现代 农业基地。资阳市域面积约为0.8 万 平方公里，现状户籍人口约为490 万， 地区生产总值约为470 亿，是成都经 济区和成渝经济区上的重要节点城 市，是以机车和机械制造为特色的新 兴工业城市。阳两市的全面持续合作(图2)。游休闲城市。规划还要为拟建的成都第二机场预留机场建设用地及临 空产业的发展用地。2.3 跨区域合作的空间载体成都与资阳两市确定共建养石 产业合作区(图 3)、龙泉湖旅游区、 三岔湖国际休闲度假区三个合作区， 预留成都第二机场空港区(即“三区 一场”)，搭建成都与资阳两市跨区 域合作的空间载体。其中，养石产业 合作区和龙泉湖旅游区共同组成的 龙简新城，将按国际标准被打造成 产业、居住、游憩三位一体的独立新 城。三岔湖将被打造成为国际标准 的山地湖泊型运动休闲度假旅游目 的地，以及成都平原城市群新型旅2.4 跨区域合作的交通骨架为实现成都、资阳两市交通一体 化，支撑两市合作区的发展，规划建 设“3433”的交通骨架，即三条高速 公路、四条轨道、三条横向快速路、三 条纵向快速路。三条高速公路是机场 第二高速公路、成渝高速公路、成简 高速公路；四条轨道是成渝铁路、地 铁4 号线至第二机场的延伸线、地铁2 号线至龙泉湖的延伸线、成渝城际 铁路；三条横向快速路是成洛路东延2.2 跨区域合作的产业支撑车辆制造同为成都与资阳两市的 主导产业，产业互补性强，产业依存 度高，具有共同建设跨区域车辆制造 产业集群的基础。同时，成都与资阳 两市共有四川省新五大旅游区的“两 湖一山”的旅游资源，旅游景区可共 同开发，旅游线路应相互联系。因此， 合作规划确定车辆制造和旅游为合作 的主导产业，以产业来支撑成都与资41200 9 年第 8 期 第 25 卷图3 养石产业合作区规划总图部分：(1)合作区管委会作为两市政府 的派出机构，以两市共同组建的开发 公司为平台，负责规划的实施，包括 土地的一级开发、基础设施建设等。 管委会下设的规划建设局负责规划管 理。以“三证一书”的发放为例，土 地使用者向规划建设局提交申请，规 划建设局既作为接件的窗口，又作为 审批的主体，审批通过后报请合作区 所在的规划主管部门(县规划与建设 局)发证。(2)当地县一级地方政府负责教 育、医疗等社会性事务的管理并配置 资源，同时合作区的拆迁及居民(农 民)安置也由地方政府负责。3.3 保障跨区域合作规划的监督管理根据城乡规划法，城乡规划 监督的法律主体为县级以上人民政 府及其城乡规划行政主管部门和本 级人民代表大会常务委员会或者乡、 镇人民代表大会(城乡规划法第 五十一条和第五十二条)。但合作区 管委会作为两市政府共同的派出机 构，其本身并非一级政府，也无相应 的政协、人大等监督机构和参政、议 政机构，对规划的监督缺乏体制保 障。为切实编制好、执行好规划，同 时又要保证规划的弹性，在成都、资 阳跨区域合作中建议由开发区所在 地区的市一级人大、政协行使规划 的监督职能。线、成简快速路(成龙路东延线)、东山第二快速通道；三条纵向快速路是 养(马)淮(口)道路、洛(带)(养)马 路、两湖旅游快速通道。在两市合作规划的组织编制过程中，两种合作模式均采用“同编同审， 分别报批”的方式，由两市共同成立 的管委会行使组织编制权和技术审查 权，由合作区所在的县一级政府的规 划主管部门负责公示和行政审查，由 两市政府各自负责审批。在规划编制 工作中，采用先调整土地利用规划， 确定土地指标来源，编制合作区规划 和调整城镇体系规划同步开展、同步 报批，切实将合作区规划纳入法定规 划中。3 成都、资阳跨区域合作规划的经验3.1 明确跨区域合作规划的编审主体在成都、资阳两市的合作规划中， 按照合作区的位置可以分为两种情 况：一是“飞地模式”，即合作区完全 在一个城市境内，如养石产业合作区 和三岔湖国际休闲度假区都在资阳市 境内；二是“跨界模式”，即合作区横 跨两市市界，如龙泉湖旅游区和预留 的成都第二机场空港区。3.4 创新跨区域合作的运行模式按照“平等互利、政府推动、市 场主导、充分合作”的原则，形成区 域合作联席会议制度、重大工作专项 协调机制、信息沟通机制、工作督促 检查机制等两地区域合作工作协调机 制。3.2 强化跨区域合作规划的实施管理按照“经济事务市场化运作、社 会事务属地化管理”的要求，两市合 作区内的行政管理事务可划分为两个42。4 结语(1)区域合作联席会议制度。区域合作联席会议作为两市合作的最 高议事机构，其召集人由两市党政主 要领导担任，定期和不定期召开相结 合，主要负责协调解决区域合作中的 重大问题，确定主要合作内容和项 目。(2)重大工作专项协调机制。针 对具体合作项目和工作，两市共同设立重大工作专项协调组，包括工业集中发展区开发建设、三岔湖开发建设、 龙泉湖开发建设、重大基础设施建设 四个协调组。各协调组由两市党政分 管领导任组长，双方相关政府职能部 门主要领导任成员，负责研究确定项 目的合作方式、实施方案和工作机制， 协调推进各项重大工作，并定期向区 域合作联席会议报告合作进展情况， 提出需要研究解决的重大问题和建 议方案。(3)信息沟通机制。在成都、资 阳市级层面之间、部门之间、区(市) 之间建立信息沟通机制，收集、整理、 交换涉及区域合作的社会经济发展 情况和重大工作部署情况，加强信息 沟通。(4)工作督促检查机制。区域合 作联席会议的决定和各专项协调组的 有关议事事项，将被纳入成都、资阳 两市的目标督察考核，由两市政府目 标督察考核主管部门负责分解、细化、 督促。另外，根据“经济事务市场化运 作、社会事务属地化管理”的原则， 两市共同成立了合作区管委会和开 发公司。合作区管委会负责行政管 理，向两市政府负责，开发公司作为 融资平台和建设主体，向管委会负 责，具体负责工业区的规划、建设、 招商、运营、管理等工作，独立管理、 独立核算、封闭运行、按股分利、持 续投入。地、两级政府，具有多个行政主体，情况较一般规划更为复杂。在现有的 由编制、审批、实施、管理、监督等 环节组成的规划基本框架的前提下， 项目组为了确保规划的程序合法和 权力分离，建议审批权和监督权上 收，由两地政府共同行使，编制权、 实施权和管理权下放，由开发区管委 会行使4.1 跨区域合作规划的核心是打破壁垒(1)建立工作机制，以“经济事 务市场化运作、社会事务属地化管理” 为原则。(2)打破经济壁垒。构建跨区域 的机车汽车产业集群，共同开发“两湖一山”旅游资源，共享空港经济资源。 (3)打破空间壁垒。两市共同推进交通对接，打破龙泉山的空间壁垒， 以轨道和高速公路为主体，强化交通 联系。参考文献1成都市规划设计研究院成都资阳两市合 作规划Z20082成都市市人民政府，资阳市人民政府成 都资阳区域合作联席会议材料Z20083罗小龙，沈建法长江三角洲城市合作模 式及其理论框架分析J地理学报，2007， (2)：115-1264宁越敏，施 倩，查志强长江三角洲都 市连绵区形成机制与跨区域规划研究J 城市规划，1998，(1)：16-204.2 跨区域合作规划的重点是建设载体跨区域合作如何落地生根，重点 是两市共同建设的载体合作区。 根据制造业和旅游业的发展需求，成 都市与资阳市以“共建三个，预留一 个”为目标，共同打造养石产业合作 区、龙泉湖旅游区、三岔湖国际休闲 度假区、空港经济区(预留)四个合 作区。 作者简介丁 睿，注册规划师，工程师，现任职于成都 市规划设计研究院。阮 晨，工程师，成都市规划设计研究院计 划经营副主任。 汪小琦，成都市规划设计研究院规划设计研 究一所副所长。4.3 跨区域合作规划的关键是理顺体制规划作为合作