欧洲发达公民环境权的发展.docx

欧洲发达国家公民环境权的发展趋势（下）作者：周训芳二、开发利用环境资源权 （一）人类中心主义还是生态中心主义根据动物解放主义者彼得辛格的观点，人类只是大自然中对其他有生命物种没有任何特权的一个有生命的物种。 按照动物解放主义者的逻辑，人类在实际生活中仅仅根据他们固有的天性而利用环境资源：作为一个有生命的物种，人类使自己努力去适应其他有生命物种和环境中的无生命客体，同时，非人类生物和无生命客体也努力适应人类。与其他有生命物种没有什么不同，当人类利用环境资源时，仅仅是依赖环境资源为生而已。这是所谓生态中心主义立场。这一立场，给人类法律带来了无穷的困惑和众多的挑战。但问题在于，自从人类祖先建立有组织有规则的人类社会以来，人类真的为着自己的目标创造和改造了环境。作为环境中一个占支配地位的物种，无论如何，人类历史地和现实地将环境资源作为财产和所有物。从这个意义上说，人类根据自己的规则，得到了利用环境资源的权利。这是所谓的人类中心主义立场。当然，这一立场，也已经带来了无穷无尽的环境问题。不管怎么说，人类法律实际上只能遵循人类中心主义立场而规范出一个又一个的人类利益共同体。世界上不会有一个动物解放主义者和生态中心主义者占绝对优势地位的议会；从而，生态中心主义的国家法律体系也无从产生。在现实的环境法中，人类开发利用环境资源权的内容包括两个方面。一个方面，对包括野生动物、天然林、土地、水、空气、矿藏等自然资源的权利；另一方面，对主要被当做个人私有财产的包括市、镇、乡村、建筑物、港口、历史文化遗存等在内的人工环境的权利。即使是生态中心主义者，也无法做到完全忽略这一人类的法律现实，而不将动植物等生命体作为财产。（二）人类的能力和环境的能力如果利用环境资源不产生有害于或者不利于人类的后果，那么，人类无需获得所谓“良好环境权”。良好环境权在多大程度上得到实现，实际上取决于消除对环境的不利影响所尽义务的多寡。对人类污染和损害环境能力的法律限制，应当以环境自身能够承担和吸收的最小不利影响为依据。有两种类型的能力应当加以界定：一是人类污染环境和预防环境污染的能力，一是环境吸纳污染物和承受不利影响的能力。严格地说，人类需要做的是，创造最佳可用技术以治理、预防污染和发展经济。然后，才可能在不损害人类生命与健康的基础上实现社会发展，同时，环境本身也能按照其自身的规则发展自己的历史。从而，使上述两种能力实现均衡。这是环境法所追求的人与自然之间的和谐关系，这种关系体现了同一个时空中的两个平行的历史发展进程-人类历史发展进程和自然历史发展进程。欧洲发达国家对开发利用环境资源权设定了一系列的法律限制。最重要的限制措施规定在技术性和工具性制度中。例如，环境质量标准，排放标准，行政许可，渔业捕捞和野生动物狩猎许可证和配额等。这些限制性规定禁止对环境资源的滥用，要求每一个人以理性的和可持续的方式行使其财产权利。在欧洲发达国家的环境法中，行政许可制度和许可证运用得非常普遍。这些制度使得传统的个人财产权利在环境法中发生了改变。（三）以人道的方式利用野生动物任何保护自然资源的意图，都是为了人类将来对自然资源的可持续利用，而不是像某些伦理学者主张的那样赋予动物或者大自然以“权利”。 环境法中对动物的人道立场，从某种程度上暗示着，如果人类不能有效地控制自己的行为，那么，人类具有足够的不仁慈去毁灭世界上所有的物种。但是，道德上和法律上的种种限制，并不意味着人类的一些权利转移给了动物。动物仍将作为人类的重要财产而存在，至少也是作为人类创造财富的重要资源，例如，基因利益和对新发现的物种的权益。开发利用作为财产来源的野生动物的权利，伴随着环境伦理争论的困扰，是一个相当有争议的问题。 有些学者甚至提出了野生动物具有与人类平等权利的立法主张。如美国环境法学者在其编著的教科书中提出了这样的立法建议：“不会再有鲸类动物被视为人类财产，也不被当作是一种工业原料，也不被当作是动物家族成员。在人类法律中，个体的鲸被赋予人类个体的法律权利。 人类个体和人类团体代表被人类置于危险境地的鲸类个体行使控告权或者出庭。倡导、鼓励和支持科学研究，以建立与鲸类动物沟通的方式。如果这样的沟通方式得以建立，进一步保护人类和鲸类之间的联系方式的法律将被研究出来，并提交给人类和鲸类的等额代表组成的美国国会。然后，人类与鲸类合作，研究出新的种际法、种际协议和种际条约。是认识到这一问题的时候了：因人类无法实现与那些生活在海洋中的和人类大脑尺寸相仿的鲸类的联系，人类一直坚持一种人类中心主义立场，孤独地生存在陆地上。鲸类具有一种与人类现实相分离的现实。他们的现实，是用他们的术语、他们的社会能力和他们最近1500万年的生存来加以描述的。他们的现实将得到尊重，得到研究，其结果将被制定为人类法律。”但是，无论如何，对野生动物的保护体现了环境法倡导的人类应当热爱和珍惜所有生命的法律价值。此外，还意味着当代人意识到了野生动物保护对维护生态平衡和人类持续开发利用野生动物基因资源与财产资源的重要性。（四）自然资源的双重价值：利用价值和非利用价值只要一想到环境，总是指对一个特定对象的特殊利用。开发利用环境资源权的权利客体是自然资源，如水、土地、海洋、渔业资源、矿产资源、动物和植物。每一种自然资源的价值都是双重的：利用价值和非利用价值。无论是当代人还是未来世代人都可以既从自然资源得到经济利益，又从自然资源得到精神利益。当代人的开发利用环境资源权的内容，只能是自然资源的部分利用价值，即直接利用价值；间接利用价值可以实现当代人的良好环境权；而非利用价值，则用来满足未来世代人的两种类型的环境权。考虑到自然资源的双重价值，欧洲发达国家的环境法以最大的努力去追求良好环境和可持续发展这一双重目标。以森林资源为例。森林不但给人类带来了经济利益，也带来了生态利益。根据John Asafu-Adjaye博士的观点，当人们一提起森林，脑海中一下子就想到了森林的利用性价值，即直接采伐木材和进入森林娱乐休闲。森林的总价值可以分为两大类：利用价值和非利用价值。利用价值意味着一种商品或服务满足人们需要或者喜好的能力。它可以被进一步分为直接利用价值（例如采伐森林，非消耗性的野营，徒步履行，观鸟等）和间接利用价值（例如保持水土，稳定气候等）。非利用价值包括遗产价值（例如保持森林为未来世代娱乐休闲之用）、生物价值（例如保存基因库）和选择价值（例如将来的娱乐休闲）。 在挪威森林法的目的条款中，直接指明了森林的两种价值（即利用价值和非利用价值）：“本法的目的是促进林业生产，植树造林和森林保护。本法的目标要使营林者以理性管护的方式取得满意的结果，并保证有效和经常的对工业的原材料的供给。同样，森林作为大众娱乐休闲资源，自然景观的主要组成部分，动植物的生存环境，以及狩猎和渔业资源捕捞区域的重要性，也要得到加强。”这部法律还详细规定了森林对于滑雪、户外休闲、徒步旅行等方面的价值用途：“在生长良好的幼林地区，只能从保障林业生产和林木质量出发，采取促进森林进一步发展的采伐措施。其他如更新采伐等采伐方式，必须经过林业主管部门许可才能进行。在其他森林地区，间伐或者更新采伐措施只能以促进未来林业生产或者森林更新的方式实施。采伐期间，保留的树木或者邻接的森林不能受到不必要的损害或者破坏。林木采伐必须按照计划进行，充分考虑自然环境和户外休闲的需要（参见第1条第3款）。林木采伐结束后，必须考虑公众继续对林间小路、滑雪小道和其他通道的使用，不能给公众带来不必要的困难。如果林业主管部门发现森林所有人已经计划、开始或者完成更新采伐（包括皆伐），在对将来的采伐产生了明显的负面影响、对户外休闲或者自然环境产生了重大有害的后果的情况下（参见第1条第3款），农业部可以建议县土地局在一个特定时间内禁止或者限制该森林所有人进行更新采伐。” 三、良好环境权公民的良好环境权是环境共享权，涵盖了生命权、健康权、安全权、清洁空气权、清洁水权、环境审美权以及在符合人类尊严的水平上从事娱乐休闲活动的权利等种类。同时，公民良好环境权也是当代人和未来世代人的开发利用环境资源权的基础。加强共享权最终保障了所有个体的人的开发利用环境资源权。（一）何时需要良好环境良好环境是来源于自然规则和自然条件下的一种自然的存在。如果自然环境足够好，人们不需要获得所谓良好环境权。实际上，良好环境权建立在一个糟糕的环境的基础上。当今的环境已经糟糕到了人类需要良好环境权的程度。众所周知，酸雨、沙漠化、湖泊的富营养化、物种灭绝等等正在威胁人类的生命、健康、安全、尊严甚至道德。面对严重的环境恶化，自然资源的权利人不仅需要取得配额和许可证，而且需要支付边际成本。 自然资源也是人类健康和福利的源泉。当一个人给环境造成不利影响时，他就会给别人的良好环境权带来妨碍。（二）主体范围有些欧洲学者认为，要将公民良好环境权成为现实的权利是困难的。阿里斯塔尔麦克格娄恩（Alistair McGlone）的观点可以代表反对者的立场：“很清楚，可以依照法律程序实施的环境权的创设，在促进重要的环境价值方面没有直接的作用。可持续发展是保护未来世代人的利益的发展，而这样一种权利仅仅能够被活着的人行使。未来人和尚未出生的人不能从为保护活着的人的利益而设计的权利中寻求利益。还有，从国际合作是保护环境所必需的范围内来看，赋予个人以一种可实施的良好环境权是没有意义的，因为如果环境当缺乏国际合作时受到了危害，那么，良好环境权能够针对谁去实施？最后，众所周知，环境有一种与人性分离的固有价值，当完全的生态系统而不是生态系统中一个特殊的人类或者人类群体应当受到保护时，那种不可避免的以人类为中心的环境权概念的价值是非常明显的有限的。因此，在阐明一种可实施的健康的、适宜的或者可行的环境权方面，被认为不可避免地存在某种困难，而且这也许是为什么国际法文件普遍没有明确提到良好环境权的原因之一。”的确，现行法律主要保护活着的人的利益。但是，现行法律并不仅仅是保护活着的人的利益。不难发现，欧洲国家的现行法律也保护死者和未出生的胎儿的利益。例如，继承法中存在胎儿的继承权， 著作权法中存在对作者死后一定时期内的著作权保护。 如果扩大未出生的胎儿的概念，就比较容易接受未来世代人作为法律主体。为什么为胎儿预留一份遗产？因为一个人不得不赤裸裸地来到这个世界，但他的钱袋却不能是空着的。推而广之，每一个人都有权从他的上代人那里得到财产。良好环境权是一种共享权，其权利主体是全体公民（即一定范围内的作为一个整体的人类），包括当代人和未来世代人。未来世代人当然没有机会在我们这个时代享受他们的权利；但是，他们即使在传统民法中也已成为了可能的和潜在的法律主体。（三）具体精神利益在良好环境权中，有多种与良好环境有关的精神利益。例如，在挪威自然保护法中，公民对自然公园、风景、自然保护区和自然遗迹等国家资产享有“美丽的”， “科学的”，“教育的”，“历史的”等方面的权益。还可以列出的有：清洁（清洁空气权、清洁水权）、精力充沛和精神愉悦（户外娱乐休闲权）、日照（在制定城市土地利用规划的情况下，需要考虑日照权）、通风（在建筑物密度大的情况下，需要考虑通风权）、安宁（针对环境噪声而言）等。在某些方面，还未找到合适的术语来命名环境利益和环境权利。例如，对野生动物和花卉的幸福的情感，从祖国的文化遗存和自然风光中获得的自我认同感和自我肯定等。不管怎样，这是肯定的：所有具体的为人类共享的权利和利益都是为了实现健康、福利、幸福、尊严、娱乐、安全、精神愉悦和精神振奋的目的。在欧洲发达国家，公民良好环境权至今也仍然还是局限在国家的道德上的责任和对人类的精神关怀的范围内。 说到底，环境权建立在经济利益的基础上。国际环境法所关心的和发达国家所需要的依然是经济的增长，开发利用环境权处在环境权的基础位置。所以，在现实生活中，开发利用环境权和良好环境权有时还是会互相冲突。正如爱丁堡公爵菲利普亲王在一本书的序言中所说的，“许多人似乎认为，自然保护是一件很简单的事情：与动物友好相处以及在乡间小路上漫步。遗憾的是，也许事情要复杂得多。首先，大自然不但包括动植物，也包括它们赖以生存的空间和环境。其次，每一种动物以及一些植物仅仅以消耗其他动物或植物为生。而人类已经逐渐成为了对大自然以及一切动植物的最重要的利用者。”四、阿尔胡斯公约对环境权发展趋势的回应上文已经讨论，阿尔胡斯公约中设定的程序权利不宜纳入公民环境权的两种类型中。这些程序权利仍然属于程序法，适用程序法的特别规则、原则和技术。另一方面，这些程序权利对传统程序法提出了挑战。这是对欧洲发达国家公民环境权发展趋势的一种回应：每一个人需要被程序法赋予的程序法律地位，因为每一个人已经在实体法中获得了法律地位-每一个人已经成为了环境共享权的权利主体。获得信息权、公众参与决策权和获得司法救济权来源于欧洲的法律传统。在1974年于斯德哥尔摩签署的丹麦、芬兰、挪威和瑞典关于环境保护的公约（the Convention on the Protection of the Environment between Denmark， Finland， Norway and Sweden）中，出现了一种较为广义的获得司法救济权。该公约写道：“受到或者可能受到由另一缔约国中损害环境的活动而引起的公害的影响的任何人，有权向另一缔约国的合适的法院或者行政当局控告这样的活动的容许性问题，包括预防损害的方式问题，以及作为从事这一活动的国家的法律主体在同样的范围内和针对同样的问题控告法庭或者行政当局的决定。在由损害环境的活动引起的损害赔偿程序中，同样适用本条前款的规定。对受害方所作出的赔偿问题的判决所采取的规则，与从事这一活动的国家的赔偿规则相比，不应不利于受害方。” 挪威于1970年7月19日通过了关于公众有权在公共事物行政当局获得文件的法律，1997年1月10日将其修正案命名为信息自由法，其第2条第2款规定：“任何人可以在一个特定的案件中要求有关行政部门公开地告知其可透露的文件内容。这一规定同样适用于案例记录和类似记录，以及公开选举的市和郡的政府机构的会议议程。”英国也在20世纪80年代就已制定了多部关于公众获得信息的法律，如1985年地方政府（获得信息）法，1988年环境与安全信息法等。到了20世纪90年代初，考虑到“公众获得环境信息促进了环境质量，以及成员国之中的不同规则将导致竞争条件被破坏”， 欧洲经济共同体委员会关于环境方面的获得信息自由的指令的前言中说到，“保障任何自然人或者法人通过共同体自由获得公共当局掌握的，与环境状况、对环境或者可能对环境产生不利影响的活动、措施以及那些保护环境的计划有关的，可利用的书面的、可视的、可听的或者数据库形式的环境方面的信息，是必要的”。 这一指令无疑促进了成员国的国内立法。例如，在1993年，奥地利议会通过了环境信息法（联邦立法公报1993年495号）。该法第1条阐明了其立法目的：“本法的目的是使公众知道在环境方面特别是有权被安排自由地获得行政机关支配的环境数据，以及要求行政机关公开地公布环境数据的权利。”又如，丹麦于1994年4月27日制定了获得与环境有关的信息法。其第2条规定：“任何人应当赋予符合关于公众有权获得行政档案文件法和公共行政管理法规定的条件和例外的资格，而适合了解与环境有关的信息。但是，参考本条第2款第2项和第3条第2款的规定。根据本法的获得文件的权利不应受到其他立法的有关获得文件的特别条款的限制。但是，这一规定不适用于为履行共同体法律的义务而制定的条款。” 从某种意义上而言，阿尔胡斯公约的出现，是对欧洲发达国家环境权发展趋势的回应。它表明，修改和完善传统的程序权利，已经成为不可逆转的时代潮流。环境保护和理性地实现对自然资源的可持续利用成为了各国政府的系统工程。在这一系统工程中，各国政府扮演着人类（包括当代人和未来世代人）的环境受托人的角色。同时，科学化和民主化是环境管理的基本要素。如果法律制度丧失了科学化和民主化的基础，对个体而言，享有开发利用环境资源权和良好环境权只是枉然。所以，最大可能范围的公众参与，是作为环境保护的民主基础所必需的。而如果没有获得环境方面的信息权作为保障，则没有人能够找到“参与”的途径。因此，获得信息成为公众参与的前提。无疑，如果公众得不到环境方面的有关信息，则可以通过司法救济而得到最终解决。获得司法救济权是获得信息和参与决策的一种司法保障。这是一种通过改造法律主体制度而补救环境共享权的方式。一般而论，根据私法、公法和国际人权法，欧洲发达国家司法程序的核心无疑是保护个人权利。但是现在，根据阿尔胡斯公约，人人在环境问题上享有法律地位。除了某些限制外，任何人都有程序上的权利代表作为整体的人类捍卫环境共享权。1 1948年12月10日联合国大会通过的世界人权宣言使用了“人民”作为人权主体，被欧洲学者引入公民环境权研究中。2 英文中，“良好环境”的“良好”一词有不同的表达方式，如：health，sound，good，health and sound，clean，viable，decent等。3 如，挪威规划与建筑法（the Norwegian Planning and Building Act）第2条第3款关注儿童环境权：“When carrying out the planning pursuant to this Act， special emphasis shall be placed on securing children a good environment in which to grow up.”4 这些新的权利，都是在不同的法律文献中对于特定的公民群体的环境权的具体描述。5 参见阿尔胡斯公约（the Aarhus Convention 1998）序言和第1条。6挪威土地法第1条第3款（The Norwegian Act No. 23 of 12 May 1995 relating to Land）。7瑞士联邦环境保护法第1条（The Swiss Federal Law relating to the Protection of the Environment 1983）。8RR丘吉尔：现行人权条约中的环境权（R. R.Churchill， Environmental Rights in Existing Human Rights Treaties）。 载阿兰波伊尔/迈克尔安德森编：环境保护的人权路径（Alan Boyle Michael Anderson （ed.）， Human Rights Approaches to Environmental Protection， Clarendon， Oxford 1998 （Paperback）， p.89-p.108）。9 “sustainable growth”的表述存在于1992年欧洲联盟条约第2条。菲力普桑兹/理查德G塔拉索夫斯克编：欧共体环境法文献（Philippe Sands and Richard G. Tarasofsky（eds.），Documents in European Commulity Environmental Law， Manchester University Press 1995，p.5.）。对“可持续增长”的详细批评参见杨H杨斯：欧洲环境法（Jan H. Jans， European Environmental Law， Kluwer 1995， p.6.）。10汉斯克里斯蒂安布葛：人权和资源管理概述（Hans Chr. Bugge， Human Rights and Resource Management - An Overview）。载厄尔林卑葛/尼尔斯克里斯蒂安斯滕塞特编：法律和可更新资源管理（Erling Berge Nils Christian Stenseth （ed.）： Law and the Governance of Renewable Resources. ICS Press 1998， p.111.）。11环境权主体的进一步的讨论可参考：詹姆斯克罗佛德编：人民的权利（James Crawford （ed.）， The Rights of Peoples， Clarendon Press， Oxford 1992）； 阿斯比尤恩爱德/杨何葛森编：在一个变化中的世界的人权保护的未来（Asbj？rn Eide and Jan Helgesen （eds.）， The Future of Human Rights Protection in a Changing World， Universitetsforlaget， Oslo 1991）。12同注5，第1条。13汉斯克里斯蒂安布葛：“挪威公害法的历史起源与发展”，周训芳译，载何勤华主编：20世纪外国经济法的前沿，法律出版社2002年版，第342页，第356页。142002年4月，挪威奥斯陆大学发展与环境中心举行的学术会议上已有学者指出了“环境乌托邦”（Environmental Utopias）倾向。在人类法律中通过赋予人类以外的有生命物种以平等的法律主体地位并保障它们的环境权的做法，我个人认为也是“环境乌托邦”倾向。15爱蒂斯布劳恩魏伊丝/丹尼尔巴斯萄马哥劳/鲍尔C扎兹：国际环境法：基本方法和参考书目（Edith Brown Weiss， Daniel Barstow Magraw and Paul C. Szasz， International Environmental Law： Basic Instruments and References， Transnational Publishers， 1992， p.172）。16国家环境保护总局政策法规司编：中国缔结和签署的国际环境条约集，学苑出版社1999年版，第411页。17据2002年2月25日中国工商时报报道，李昌道教授在上海政协会议上指出，“西方国家学者早已提出法律全球化的说法，其核心主张不过是全球化法律是不受任何国家控制的经济或政治势力，是超国家的法律，是独立于国家之外的立法过程。”18世界环境与发展委员会：我们共同的未来（The World Commission on Environment and Development， Our Common Future， Oxford 1987， p.57.）。19彼得辛格：动物解放（Peter Singer， Animal Liberation， paper back Avon 1990）。20同注19，第1页。21关于野生动物保护的进一步讨论，参见前引阿兰波伊尔书，第34页。22约翰C利里：“人类与海豚科动物的的交流：接受其他物种的可能性”（John. C. Lilly， Communication Between Man and Dolphin： The Possibilities of Taking with Other Species），载大卫S费伟：野生动物判例、法律和政策（David S. Favre， Wildlife Cases， Laws and Policy ， Associated Faculty Press， Washington 1983， p237-238）。23约翰阿撒夫-爱德亚伊：非经济学专业的环境经济学（John Asafu-Adjaye， Environmental Economics for Non-Economists， World Scientific， Singapore 2000， p.102-103）。24参见挪威林业和森林保护法第16条（The Norwegian Act of 21 May 1965 relati