突发公共事件与公共危机管理讲座_免费下载.doc

突发公共事件与公共危机管理讲座大家好，今天我们开始讲突发公共事件与公共危机管理这样一个题目。大家知道，现在我们生活在一个并不太平的社会，虽然我们处在快速现代化之中，但是恰恰也是因为现代化，给我们带来了各种风险、各种灾难、各种危险、各种不安定的东西。我们先一起来看几幅图片，这是大家比较熟悉的一个画面2001年美国发生的“911”事件，这是一起严重的交通事故桥梁坍塌。这是非洲的艾斯古瓦，这是2004年3月11号在西班牙马德里发生的爆炸案。这起恐怖袭击距2001年9月11号恐怖袭击正好911天，这是恐怖分子有意选择具有一个特殊意义的日子。 这是一场火灾，这是英国发生的疯牛病，这是我们比较熟悉的一个画面，2003年席卷整个中国以及世界的一个SARS，这也是SARS的一个画面。这是离我们更近的，2005年11月份在吉林省吉化双门厂发生的爆炸案，爆炸发生以后，爆炸的排泄物又污染了松花江，松花江水面污染以后又引发了哈尔滨市的供水危机，大家看一下很多市民因为自来水停止供应受到污染，到街上去抢购饮用水。党和国家领导人也非常重视，哈尔滨市民的生活饮水问题，温家宝总统亲临现场慰问群众，看望救灾的工作。省长张左己在事故第一时间喝下了让群众放心的水。 这些图片它直观地告诉我们，我们今天面临的风险是各种各样的。因此1986年德国有一个社会学家叫贝克尔，他提出风险社会这样一个概念，风险社会它不同于传统的社会，风险是现代化的产物，是人为的风险，是人为造成的，过去我们发生的更多的是危险，危险是什么？危险是自然形成的。比如说我们一些台风，我们一些泥石流，我们一些地震，可能跟人类的活动关系不是太明显。但是我们今天的交通事故，我们的环境污染，我们的核污染，这些更多是与现代化有关系，跟人的活动有关系，所以现在的风险更多的是人为造成的，这些东西它表现在经济的、政治的、生态的和技术等不同的层面，不同的领域。而且风险社会它具有导致社会结构，现有的社会制度以及关系下更加复杂，偶然和分裂的状态转变这样一种特性，具有很大的不确定性。正是由于我们处于一个高风险的社会这样一个特征，所以我们需要树立忧患意识，风险意识，需要居安思危。 因此，我想今天我们一起探讨四个问题，第一个问题介绍一些基本的概念，澄清一些基本的概念，然后在此基础上，我们一起探讨如何应对管理各种不同突发公共事件和公共危机，先讲的第一个问题，基本概念。讲基本概念我们需要讨论几个常见的概念，第一个是公共危机。实际上在我们同学接触的文件、新闻、媒体报道里面，我们很多时候讲的是突发公共事件，但是在学术界，在国际学界，我们更多是用公共危机和公共危机管理这样两个词。 第一部分：基本概念 一、什么是公共危机？ 公共危机我认为是一个事件突然发生，并对大众正常的生活、工作以及生命财产构成威胁的一种状态叫公共危机，它强调的是一种状态。国际有学者认为，危机是讲社会现存的价值社会结构受到了威胁，甚至于要解体这样一种状态。它讲社会结构共同的价值受到了破坏。那么，从我们这个定义，现在的定义可以看出来，公共危机它实际上是与突发公共事件密切相关的，危机强调的是一种状态，但它的起因很多时候是以突发事件密切相关的。 二、什么是公共危机管理？ 公共危机管理是公共管理机构，通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要措施防范、化解危机、恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，这里需要强调的是，公共危机管理它强调的是一种活动，是一种动作是一种行为。谁来采取这个行为，是公共管理机构，注意这里是公共管理机构，这些机构既包括政府，又不限于政府，可能是企业，可能是社会团体，可能是公民组织都会参与政府的危机处理，应对突发事件。所以我们说，公共危机管理它不是政府一家的事情。 三、什么是突发公共事件？ 什么是突发公共事件呢？是突然发生造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危机公共安全的紧急事件叫突发事件。各位其实也不需要，也没有必要，可能也记不住，这样一个复杂的概念的内涵。但是我想，可以从这个名称上面去把握突发公共事件，它一些最常见的最基本的特点。那么从这个概念上面我们可以至少看出三个特点， 第一个特点是突发性。突然发生，始料不及，或者防不胜防这是突发事件第一个特点。也概括地讲是突发性。 第二个特点是公共性。公共性是什么意思？它就是说这个突发公共事件造成的影响涉及的范围造成了破坏，危机的危害的不是一个人，个别人，而是一群人，是公众。不是一个部门甚至是几个部门一个地区，所以从人群从空间这个范围来讲，它具有公共的特点。我举个例子，比如说我今天出门，忘了把家里的门窗关上，一场暴雨来了，把我家里的门、地板、家具给淹了，对我家庭来讲，它就是一个突发事件，但它不是突发公共事件。那么如果一场暴雨过后，把我们小区的很多家玻璃打碎了。房屋、屋顶陷塌了，这就是一个突发的公共事件，作为政府，作为领导干部主要要关心的是后一种情况，是突发公共事件。而对于个人的事情，由家庭自己解决，政府不需要给更多的关注。 第三个特点是危害性。中国的词非常有意思，我们讲事件那就是它的危害性，危害的程度比较严重，所以称之为事件，如果是一般情况可能就成为一个事情，而不是一个事件。所以概括起来讲，从字面上我们可以看出，突发公共事件它具有三个最基本的特点。第一是突发性，第二是公共性，第三是危害性。其实除此之外，除了这三个特点以外，我们说，在当今社会，在现代化的社会，突发公共事件还有一些其他社会情况下不具有的，或者更明显的一些特点。什么叫在当今社会呢，当今社会是有什么特点呢，我想起码是地球变得越来越小了，人员的往来越来越频繁了，流动越来越快了，联系越来越紧密了，为什么会地球变得越来越小，人们的联系越来越紧密了？是由于技术的发达，所以这是现代化的结构。 第四个特点是迅速扩散。在快速、高速、高度发达的现代化这个社会里面，突发公共事件它具有什么特点呢？它具有传播迅速，迅速扩散这样一个特点，这是过去传统社会、封闭社会所不具有的特点。我们经常讲这样一个概念，试想一下，如果“911”发生在60年前，甚至于70年前，跟我们中国，跟世界其他地方，会不会有这么大的影响，会不会有这么大的联系，我想答案肯定是否定的。现在在世界上任何一个角落发生一个事情，都会很快地传遍全球，影响到千家万户，所以我们说现代化的社会，地球变得越来越小的情况下，突发公共事件它造成的危害比过去要大得多，它传播要迅速得多。 第五个特点是对心理造成危害、伤害。在现代化社会里，正是由于这种风险，这种灾难性的事故，不断被人们所认识到，不断地被人们所听到、看到，从报纸从媒介、媒体上面看到。所以对我们的生活，这个影响越来越大，这种影响更多的是体现在什么层面，不是有形的而是无形的。是心理的，主要是对心理造成危害、伤害，所以我们2003年SARS期间，我们说了一句话，说比SARS更恐怖的是对SARS本身的恐慌，是更可怕的事情。 其实如果从人员的伤亡的结果来看，整个SARS在中国造成的人员伤亡、死亡大概才几百，比一次山洪爆发，比一次矿难，严重的矿难，造成的人员并不多一些。但是SARS绝不是一起普通的交通事故，一起严重的矿难，一起严重的自然灾害。可以想象可以比拟的，为什么？它主要是对人们的心理造成的巨大的冲击。所以通过这个几个特点的分析，我想给大家来把握，从这样一个角度来把握突发公共事件它的内涵。突发公共事件其实是各种各样的，我们刚才一开头就用一些图片，比较直观地让大家感受了我们过去发生的，也比较熟悉的一些突发公共事件。第二部分：突发公共事件分类从2003年开始国务院就开始组织专家学者对突发公共事件进行研究，进行梳理，于2005年1月份国家公布了突发公共事件总体应急预案。在这个预案里面，国务院对突发公共事件做了一个分类，认为我们当今社会里面面临的或者可能发生的突发公共事件主要有四类。 第一类是自然灾害。我给大家稍微展示一下，文件是用列举的方式，列举得不一定是穷鉴。说自然灾害有哪些表现，比如说水旱灾害，比如说气象灾害，比如说地震灾害，比如说地质灾害，比如说海洋灾害，比如说生物灾害，比如说森林草原火灾这些都是自然灾害。这里需要提醒大家注意，这些自然灾害我们列举，或者有一些，甚至有一些并不完全符合我们刚才讲的特点，公共事件它那几个最基本的原则，比如说旱灾。它本身就不具有突发性，因为一个地区如果遇到旱灾这种情况出现，它至少要一个月以上不下雨，缺水才能够造成比较严重的危害，否则很难构成灾害。所以我们说旱灾可能是灾害，但不一定是突发公共事件。说这个意思，就想让大家回顾一下，突发公共事件它的特点，基本的特点。 第二种类是事故灾难。我们现在应该讲，是经济发展速度比较快，但是我们的安全生产形式也不容乐观。这些年来我们遇到的工矿、商贸等企业的各类的安全事故可以说是层出不穷。尽管党和政府采取了非常严厉的措施，但是这种高法、频法的态势并没有得到根本的扭转。交通运输事故，公共设施设备事故、核心与辐射事故，环境污染和生态破坏事故。这些年我们的环境污染、生态破坏这种情况也是经常会出现，比如说赤潮，比如说沙尘暴。比如说前一段时间我们遇到的太湖水被污染这样一些事情，都是属于事故灾难。 第三种类是传染病疫情。2003年发生的SARS，接着后面发生的禽流感。株连球菌事件，他属于动物类型了。群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害。比如说安徽阜阳发生的假奶粉，造成大头娃娃事件，辽宁海城发生的学生集体中毒事件，这都属于食品安全的事情。还有其他严重影响公众健康和生命安全的一些事情，公共卫生事件。这里需要说明的是由于SARS的出现，当然SARS是一件坏事，但是它也是一件好事，它促使我国政府全体人民、各级干部，高度重视公共卫生领域，突然事件的防范和应对的问题。所以现在看来在很多地方，我们突发公共卫生事件的处置应该说是比较有章法的。 第四类是社会安全事故。社会安全事件也包括很多不同的类型，很多种不同的类型。有恐怖袭击，像“911”这样的事情，像前几天英国格拉斯哥机场发生的恐怖袭击，民族宗教事件，还有经济安全事件。在地方政府可能对经济安全这样的事情，感觉不是太明显。实际上，我们在经济快速，转轨快速发展的过程里面，我们国家其实是面临着一些重大的经济安全的挑战。比如说，我们的能源问题，我们的粮食问题，我们的金融问题。虽然我们融资现在渠道比较多，比较便捷了，但是大家想过没有，我们的股市如果哪一天发生极端情况，我们的社会能不能保证稳定。这些年来，前几年我们有些地方，沿海一些地方也发生过一些证券公司，托管改制引发的大规模的群体事件。这些都是经济安全的事件。还有涉外的突发事件，我们这些年来，外交部门，外事战线的同志也遵照“执政为民”这样一个理念。在外事工作里面，把保障我国公民和侨民的人生、生命、财产安全作为一个重要的工作内容。所以这些年来大家也看到了，不断在报章、杂志、电视上面也看到了，我国驻外使领馆在保护中国公民，境外公民，权益方面做了很多事情。比如说从伊拉克，我们一些在伊拉克，我们一些福建的农民在那被绑架，外交部门不断地涡旋（音）不断地涡旋把他们营救出来了，我们在非洲一些地方遇到一些绑架事件等等。都是涉及到涉外的突然事件。群体事件这些年来应该讲，在地方政府发生的，遇到的可能更平常一些，更频繁一些。群体大规模的群体冲突，上访闹事，这样的事情不在少数，这是我们说的四类突发公共事件。国务院规定，或界定了突发公共事件这四类全部全案。我个人认为如果更严格地看，这四类恐怕是还没有也不能涵盖已经出现了，或者今后可能要发生的，很难想象意料的一些突发事件。也就是说不同的突发公共事件，不同的公共危机，但是它具有相同的管理过程，处置过程。为什么这么讲，国家突发公共事件总体应急案它给大家有一个直观的印象。如果从更严格的角度来讲，从分类学角度来讲，恐怕应该再加一类，就是其他或者综合类。把其他作为一个兜底。我们不知道今后会发生哪一类突发事件，可能放在前面四类放不进去，我们就放到第五类里面去。放到其他里面去。这是我给各位交流的第一个大问题突发公共事件。突发公共事件它的类型，以及相关的公共危机以及公共危机管理的一些基本概念。通过刚才的分析介绍，我们已经知道，突发公共事件，是各种各样可以说是零零种种五花八门，纷繁复杂的。作为社会公众、党政干部面对各种各样突发公共事件，我们怎么样去应对，怎么样去管理、怎么样去处置，这就是一个非常严峻的问题。第三部分：突发公共事件处置 中国有一句话叫一把钥匙开一把锁。面对各种不同的突发事件，我们能不能找到一些共同的东西呢？那么我想，从管理的角度来讲，从处理的角度来讲，应该是有一些共同的规律。这个共同的规律，我认为，我概括为三个方面。 第一个方面是突发公共事件和公共危机管理的过程，是相同的。突发公共事件它发生，我们从理论上讲应该有四个阶段，或者说四个分期， 第一个就是潜伏期，所谓潜伏期就是事件还没有爆发，它是量变向质变转变这样一个过程，从观察的角度我们也可以把它叫前兆期。在这样一个时期，实际上是有一些蛛丝马迹，可以表明事情要发生了。潜伏期有的时间长，有的时间短，有的可能不杯我们认识，有的会比较明显，能够被识别，区别如此而已。从理论上讲任何突发公共事件，它都会有潜伏期。比如说地震，我们过去1976年发生唐山大地震以后，我们很多学校、社区都进行这方面的地震方面的知识的宣传教育。比如说，我们当时得到的消息，说鸡晚上不回家上树了，井水外溢了等等这些，就有可能表明要发生地震。这就是前兆阶段。 第二个阶段就是爆发期，发生了。 第三个阶段就是持续期。从应对观察的角度来讲是一个紧急阶段，那么事件可能会持续一段时间，进入到持续期或者叫持续阶段。 第四个阶段就是解决期。无论是采取措施还是不采取措施，最后事件总是要解决，要过去。当然更多的是要解决，最后一个时期叫解决时期，或者叫解决阶段。这些任何突发公共事件它发生都要经历的一个过程。正是由于这么一个特性，作为政府机关，作为我们的各级领导，就应该把握这样一个特点，做好不同阶段的应对防范管理的工作。 第二个方面突发公共事件处置和应对，过程应该是一样的。这个过程可以划分为四个阶段。第一个阶段就是检测防范阶段，第二个阶段识别控制阶段，第三个阶段综合处理阶段，第四个恢复重建阶段。 第一个阶段，检测防范阶段。其实就是平常我们各位领导要做的事情。要做哪些事情呢？我这里列出四个方面，也是非常重要的四个方面。 第一是要做好检测预报。检测预报，当然我们需要有专门的人去做，专门的机构去做，要去专门人专门的机构去做专门的工作，收集情况，收集信息进行分析，预测预报。这是基础性的工作。当然，对一些基层单位，对一些基层部门，对一些小的单位，不一定需要设立专门的机构，专门的人员从事突发事件的监测、分析、预报工作。但是我们一定要在常态的管理工作里面，纳入非常态的防范风险的应对突发事件的这样一个步骤。所以我们说，在高层次机关、机构可能需要一些专门的应急，比如说应急指挥中心，应急办，这样一些机构，来收集信息，发布信息。当然在基层单位不一定需要这样的专门机构，但是我们的工作人员要把危机管理、风险管理、风险检测纳入到我们日常的常态的工作管理当中去，这是跟大家提醒的区分的两种情况。更重要的作为各级领导，要在现在的工作里面，日常的工作里面，要做好编写预案的工作，要准备预案。预案是什么呢？我想现在各位领导都比较熟悉，从2005年开始，实际从2004年开始，我们有非常强调预案的编制和管理工作。现在我们中央政府已经编制了一百多个，部门预案和专项预案。全国各级机关、机构大概编制了上百万个预案。形成了一个比较系统比较完备的庞大的预案体系。预案是什么？预案是根据过去发生的突发公共事件它的一些特点，以及今后可能会出现的突发公共事件它的一些特点。我们编制的事先编制的，应对今后可能出现的突发公共事件的一些工作程序，指挥组织机构的设定，应急保障物资，准备、管理方面的一些内容。我这里稍微给大家用幻灯的形式来放一下，国家突发公共事件应急总体应急案它主要的分类，给大家有一个直观的印象。这个预案分成七个部分，第一个部分是总则。总则是包括编制的目的，编制的依据，分级分类、适用范围、工作原则、应急预案体系六方面。这里我需要提醒大家注意，我们编制预案非常重要的一个手段，非常重要的一个基础性工作就是要分类分级，这里写的是分级三类。其实严格地讲是应该分类才是分级。我们预案里面是把全国各种突发事件分成四大类，自然灾害、事故灾难、突发公共性事件和社会安全事故四大类。那么我们每一个部门，每一个地区，可能面对的突发事件也是各种各样的，一定要分类。在每一类分类的基础上，根据突发事件造成的危害涉及的范围、性质以及可控制性可以分成不同的级别。比如说国家预案是把突发事件分成四级。特别严重，严重、较重和一般四级。当然对于不同层级的部门单位，我们面对的突发事件可能分的级别就不一定是四类。有的可能只有两级，有的可能是三级，当然也有可能比四级更多的，五级、六级也是可能的，这是根据需要。但有一定需要大家注意，分级一定是要有一些可测量的，量化的指标。比如说什么叫重大安全事故？我举例说，但不一定准确。比如说一次造成五人以上死亡的，建筑工地的事故，可能就属于重大安全事故。就一定要有像五人、十人这样一些具体量化的指标。分级的目的是干什么？分级的目的是要设立不同级别的应急预案，不同级别的突发事件。我们起动的预案，动用的资源，处理的单位，涉及的范围是不一样。有的可能要国务院出面，有的可能要省里面出面，有的可能就是乡政府就解决了，所以一定要分级。分级重要是要有可操作量化的指标，这是非常重要一个方面。通过分类分级就可以使我们各位领导，对我们部门、地区、单位面临的突发公共事件，有一个比较清晰的，比较清醒的，比较深入地把握。也是对我们可能遇到的突发事件这种规律、性质、特点研究分析的一种重要手段。这是我给大家报告的突发公共事件总体应急预案的第一项内容。第二部分是组织体系，这里面包括领导机构、办事机构、工作机构。当然从国家的层面来讲还有地方结构，还有专家组，所谓专家组就是要建立专家库，必要的时候平常的时候要听取专家的意见。第三部分是运行机制，包括预测预警，包括应急处置，包括恢复与重建，包括信息。这是一个整个从开始到恢复重建，到信息发布这样一个工作流程，这里面后面我还要具体讲。第四部分是应急保障，列十一项内容，人力、财力、物资、基本生活、医疗保障、交通运输、治安、人员、防护、通讯、公共设施、科技支撑这些内容。第五个部分是监督管理，预案演练、宣传与培训、责任与奖惩。第六部分是附则。第七个部分是附件，这是国家预案包括的主要内容。当然我们说了，预案的编制根据你这个部门，这个地区这个单位所承担的任务，面临的风险大小不同，可能会有所，内容有所侧重。不一定都是正确，也不一定都是这些内容，但主题框架我想应该不会有大的变化。这是第一个方面，要准备预案。预案准备编写出来以后要干什么，要演练。演练它有什么作用呢？我想第一个作用是可以检验、检测预案是不是完善，是不是完备。为修订预案提供理论依据。第二个目的，是可以使预案有纸上的东西变成干部，各级公务员实际具有的知识、技能、观点。当然通过预案演练，也可以起到对社会进行警示教育的作用。提高全社会，全体公民防范、化解危机的这样一种意识，这样一些技能。预案演练有不同的方式、方法。第一个层面演练是叫做桌面演练。所谓桌面演练就是人手一册预案，纸制的预案。我们在办公室里面，在桌子边上讨论学习就叫桌面演练。第二个层面演练是功能演练。功能演练是什么？就是模拟预案里面的某一项，或者某几项实战功能进行操练。这里给大家展示几幅图片，这就是我们海上搜救的实战演习。消防官兵也经常会在平常进行预案的演练、演习。有没有预案演练，对我们检验预案是不是完善，我们政府部门，救援能力，是不是比较符合要求，具有重要的影响。第三个层面演练是全面演练。这种用得比较少。监测防范阶段还要做一件非常重要的事情，就是要对社会群众进行危机教育。普及一些常有的常见的自救互救的一些知识、技能。比如说如何应对火灾，如何在地震时期逃生、自救。如何应对毒气泄露，如何应对地震，如何应对泥石流，如何应对洪水。这些常识恐怕需要有政府机构，或者民间组织，或者我们的企业，或者我们的学校进行宣传培训教育。宣传培训教育，也可以使我们广大群众树立一种防范的意识，风险的意识。在具有防范意识、风险意识的前提下，掌握一些必要的自救互救的这样一些机能。我这里给大家讲几个例子，有没有预案演练、有没有预案、有没有危机教育，它直接影响到我们的危机处置突发事件管理跟效果。大家知道2003年12月份，在重庆开县发生了特大井喷事件，造成了二百多人死亡这样一个悲剧事件。那么事后反思这样一个悲剧，得出的一个重要的教训，就是四川省石油管理局下协的川东石油钻探队没有应对硫化氢气体喷发的预案。在重庆开县作业的这个企业，川东石油管理局下协钻动石油钻探队，多少年来安全生产形式比较好，放松了警惕，没有想到那个地方会出现大量的硫化氢喷发这样一个突发事件，因为没有预案，所以就是造成现场工作人员处置的有效措施采取的不及时。那么事后反思了，当时的工作人员，实际上是知道有两种比较有效的办法来应对硫化氢气体的喷发，减少硫化氢气体喷发造成的危害，第一种办法就是压减，第二种办法是点火，因为硫化氢气体是一个可燃气体，点烧着火，烧着以后它的毒性就大大降低。但是由于事先没有预案，没有规定谁有这个职责，谁可以这样的事情，所以很多现场的工人，班组长就没有能够及时的采取这样两种比较有效的办法。为什么，因为这以上两种办法采取，都意味着几百万块钱一台的机器要报废，他们都不愿意也不敢承担这样的责任。所以处置不及时，造成了大面积的，大规模的毒气的，硫化氢气体的喷发，由于没有预案，事后有人说，应急的信息报告不及时，因为按照习惯的做法，我们现场发生硫化氢气体喷发，他是直接上他的上级主管部门四川省石油管理局报告，没有能够及时地向当地人民政府开县人民政府报告，实际上大家知道，要转移群众，要疏散群众，硫化氢气体影响到的是当地的群众，转移群众疏散群众主要还应依托和依靠于当地的群众、政府，那么延误了几个小时，这是我想这个案例，它的第一个教训没有预案，那么因为没有预案也谈不上有危机教育，老百姓平常很少得到这方面的知识，大家不知道硫化氢气体的危害，在深更半夜我们广大干部工作人员，工作人员去动员当地的群众转移的时候，有相当一部分群众不配合，他们不知道没有意识到硫化氢气体的危害性，缺乏必要的一些知识。另外在逃生的时候，也没有一时正确的方法，因为硫化氢气体是有毒气体，我们逃生的时候是需要有方向性的选择，顺风和逆风对生命安全的影响是不一样的，正确的方法是应该是逆风逃生。但是很多群众不知道这样一个知识，就是顺着山势，顺利地形，哪里好走往那里走，有些人就在走的过程当中倒下了。所以这些惨痛的教训告诉我们，危机教育非常重视。那么，危机应该怎么教育，我认为可以通过一个，现在进学校从娃娃抓起，让他们接受这方面的一些常识的培训。那么，进社区可以张贴一些宣传画，编制一些手册，开展一些活动。比如说每一年11月份，11月9号我们全国各地举行的消防日，开展很多生动活泼的群众能够参与的，像消防安全知识的一些演习活动，我觉得效果都是非常好的。那么这些措施它告诉我们一个观念，现在也是我们比较强调的，就是危机管理突发公共事件的处置，应该抓好基层和基础这样两基工作，这也是我的新概括。我们不仅要在各级党委政府，大的部分编辑预案，我们实际上要把这个预案下到基层，要深入到群众，深入到社区，让老百姓都树立风险的意识，危机的意识，掌握必要的危机防范的一些知识、常识。做好防范危机处理危机的第一道防线，我们不能等着危机出来以后，等着上级机关、上级机构来派人处理，我们要做好先期的处置工作，这是非常重要的一个东西。就是要抓好基层工作，那么在强调基层工作的同时，我想强调，尽管我们现在全国上下编制了几百万，上百万个预案，但是这个预案很多对当地的针对性不强，上下一般粗，不具有地方部门的特色，很多还停留在形式上面，形式主义，准备应对上级的检查这种心里才存在。那么，第二个，就是很多预案还是仅仅停留在纸上，没有进行必要的有效地演练，对于群众的教育就更缺乏了，所以我说要抓好基层、抓好基础工作，这是我强调的第一个阶段，监测防范阶段要做的事情，也是因为监测防范这个阶段非常重要，它体现了也是我要强调的一个观点，要把危机管理纳入到常态管理当中去，不能头疼医疼，脚疼医脚，临时抱佛脚。要更多的工作要做在平常，要把危机管理风险处置，危机处置，突发事件处置，关口前移，把更主要的精力，放在监测防范阶段。所以第一个阶段跟各位交流的时间比较长一些，内容多一些。实际上我是想更强调这个，当然我们有很多危机，我们说了，它是防不胜防的，你监测到了，但是你防不住，你挡不住，我们现在的力量很难消除它，它总是要发生。比如说我们的海啸，我们的泥石流，你能够监测到，但是你消除不了它，但消除不了它，它发生了或者是说我们没有检测到，但是，在发生的第一时间，我们应该能够科学地准确地判断它，识别它，这也是非常重要的。 第二个阶段就是识别控制阶段。识别控制它讲两层意思，第一层意思就是在第一时间在科学收集信息，分析信息的基础上识别危机，识别突发事件。那么第一时间识别，它是可以为后面有效地处置赢得时间，赢得机遇的。当然我们说，识别了以后有两种不同的情况，第一种情况是有成熟的预案。因为这个突发事件可能是我们常见的，常规的，经常发生的突发公共事件。比如说地震，比如现在我们发生的禽流感，比如说食物中毒，比如说矿难，现在我们都很有经验，那么我们有预案，那么识别以后就马上起动预案就行了。那么还有一种情况，就是我们事先准备不足没有预案，或者是新发的突发事件，从来没有碰到过的，从来没有遇见过的，新的突发公共事件。比如说2003年我们发生的禽流感，2001年美国发生的“911”是从来没有出现过的，新的突发事件的类型。那怎么办？我们有一句话说，危机不可以消除，但是可以控制。我们在第一时间里识别了没有非常有效的办法，我们可以怎么办，可以控制它，可以构筑防火墙，防止它的进一步扩散。2003年我们遇到SARS的时候，我们采取的有效的控制手段是什么，是隔离。对于从北京，从上海到外地的出差的一些群众，他们身上可能会有病毒，就采取隔离的措施，这个隔离就是控制。我们遇到的现在出现禽流感，我们采取的控制措施是干什么，杀鸡，封锁现场，这就是控制。美国2001年发生“911”我们当天上午不知道有多少家民航班机被恐怖分子劫持了，当时因为现场，你回想一下现场是比较混乱的。有几架民航班机被劫持以后，有各种消息出来，说还有一些飞机被劫持，各种消息鱼目混杂，非常不清晰，在这样一种情况下，我们怎么办，美国政府怎么办，美国政府当前采取的措施是所有航班停飞，进行空中管制，这就是控制，这就是构筑防火墙。当然，控制不等于无所作为，我们还要积极想办法进入到第三个阶段，综合处理。那么前面我已经强调了，已经指出了，一把钥匙开一把锁，突发事件是各种各样的，纷繁复杂的。每一种突发事件是有特定的特殊的有效的应对措施和方法，那么这里我们处置阶段里面，这个方法应该是不同的，但是有一些东西又是共同的，启动预案进行全方位的管理，要处理好与媒体，政府与受害群众，与普通群众，国内与国际，与企业，与民间组织等等各种不同的这种关系，沟通公共关系这个大概是这个阶段是比较要注意的一个方面。那么在这样一个处理阶段，必要的时候可能还采取一些非常规的手段，比如说我们发生骚乱的时候，群民群事件以后，像法国这么一个发达的国家，前两年，去年、前年连续发生骚乱。那么骚乱最后要采取一些非常规的手段，什么个？要进行宵禁，某一个特定的区域要宵禁，过去我们讲的戒严，现在当然改词了叫宵禁。这就是非常规手段。我们发生SARS，对人员的隔离那也是非常规手段。那么这里还需要跟大家探讨的一个问题，在综合处理阶段，为了使事件的原因、责任，今后改进工作的对策更加清晰，更加明了，还需要进行评估调查。那么，评估调查，我想跟大家探讨三个问题：第一个问题，谁来进行评估调查，也就是说，这个调查评估的小组是由哪些人组成。不知道大家想过没有，那么根据经验，实际上我们主要是两部分人，第一部分人是领导，是管理者。因为他们知道工作规章制度，工作规程。第二部分人是专家，这个领域的专家，比如说民航班机，客机如果失事可能有航空方面的专家。那么必要的时候，其实根据经验我们还可以吸收、吸纳保险公司参与，因为保险公司他们有经验，他们也有积极性因为很多情况下，我们的一些企业，一些社会成员是投保的。事后保险公司要理赔的，因此我们也可以主动地请他们来参加。那么，当然主体是专家和领导两部分人构成。那么专家和领导这两部分人，我想强调的一个特点，一个特殊的要求是，这些调查组的成员一定要与事件的当事方保持中立，保持独立。也就是说，我们的调查组的同志、人员与事件的当事方不应该有利害关系，也就是我们经常讲的要回避。你如果跟他有利益纠葛，就应该回避。从调查组里面彻出来，否则你这个调查的结论，调查的行为就很难保持客观公正。即使你保持了客观公正，也很难取信于民，老百姓认为你跟他是有关系的，是为他说话的。那么第二个个问题，我们要探讨的就是调查什么。这里面信息的问题大概是任何突发事件都是比较关键的，比较重要的一个环节，尤其从2003年我们发生SARS以后，大家对信息的问题更加关注，一方面是信息是我们决策反应的一个前提，信息快不快，充分不充分，准确不准确，它直接影响到我们决策质量的高低。为了使信息迅速、有效、准确，在政府内部得到反应，我们需要建立四个制度，这里我列举这么四方面。第一是建立突发事件、公共事件，这里应该都是公共事件，应急报告制度。应急报告就是基层发现突发事件，比如说以前，比如说群众上访，群民事件，不一定群众上访，群民事件。要立即向上级机关报告，这就是应急报告制度。这个报告更多是指国家机关工作人员，他有这个职责，他有这个义务向上级报告，除此之外还要建立突发公共事件的举报制度，这个举报是指什么，是指社会公众，不是政府工作人员，不是当班的执勤人员，值守人员。他发现了突发事件，他有义务，他有权利向上级机关报告，这是举报，但举报还有另外一层意思就是检举揭发我们国家机关工作人员，值班的工作人员玩忽职守，瞒报、漏报、不报、谎报这样的制度。那么前两个制度它的建立能够保证我们下勤能够迅速地上达，那么上面，上级机关找到报告以后应该怎么办，应该迅速地进行信息的汇总，调查核实分析所以还要建立第三个制度，信息的分析制度。前三个制度应急报告举报信息分析制度，它保障了保证了政府内部上下之间的循环畅通，上情下达，下情上达。有一个循环圈实现了。除此之外，我们说政府各个不同部门之间还应该建立一个信息共享的平台，实现信息的交流交换共享。比如说发生了禽流感，它并不是农业部门一家能够做的事情，它涉及到交通、卫生、物资、新闻、公安等等部门。那么这个时候，这样的信息它就需要相关的部门都了解，所以我们说现在，全国各地特别是大城市，都特别强调要建立城市的信息共享的平台，能够实现做到信息的交流交换。那么第四个制度，实际上横向左右部门之间的信息的互联、互通的问题，前四个制度它保障了什么。政府内部上下左右不同层面，不同层级，不同部门之间信息的畅通、交流，这是讲政府内容的信息问题，那么政府是掌握，理论上掌握信息最多、最充分、最准确的地方，突发事件发生的时候，往往是政府、群众比较恐慌的事情，它们是群众渴望知道真相的事情，突发事件发生的时候往往是小道消息容易传播，老百姓容易轻信小道消息，谣言的信息。那么这个时候为了保障公民的知情权，为了保障社会的稳定、有序，我们政府有责任有义务向公众发布信息，那么这就需要建立一个突发公共事件的应急信息的发布制度。那么这里给大家介绍这么几个机制，第一个机制就是要建立新闻发布的应急响应机制，什么叫新闻发布的应急响应机制，它是指成立突发事件应急指挥机构，处理小组的时候，就应该吸纳主管新闻宣传、舆论宣传的同志进来，让舆论宣传新闻部门的同志，了解事件整个过程，了解各级政府组织已经采取了哪些必要的应对措施。这就是应急响应机制，但具体讲在我们国家可能是在应急指挥中心里面处理小组里面，要吸纳党委宣传部门的同志参加，让他们知道事件整个过程，我们已经采取了哪些措施。第二个机制是新闻发布机制，新闻发布机制有很多程序的要求，原则的要求，很多技术的要求，我这里简单地和大家交流这么几个方面的内容。第一个，根据经验我们突发事件发生以后，这个新闻发布应该是归口发布，专人、专门发布，专人发布，不能多头发布，要建立专门的发言人机构机制，让专门的发言人来统一接受采访，对外公布信息。只有这样才能保证发布的信息口径、内容是一致的，否则张局长接受采访，王局长来接受采访，尽管我们讲的事情可能是真实的，但表述的方式，表述的语气肯定会存在一些差异，那么，在突发事件时期，老百姓是非常在意这种细微末节的差异，在这种差异里面他就会揣摩、揣测背后的隐含的意思。所以就有可能造成不必要的误解，不必要的传言，不必要的恐慌。所以为了使我们的可信度提高，减少社会不必要的猜疑，要建立专门的发言人制度，那么专门发言人往往是由办公室主任或者政策法规部门的同志，因为他们了解情况，熟悉政策，也有比较高的理论水平。那么怎么发布可以接受新闻，可以散发新闻稿，可以召开记者招待会，发布的原则是什么？我想根据我们这些年时间的经验，大概有这么几条，第一要主动及时，早说，主动说比被动说要好。我说比别人说，要好，你不说，别人就会说，政府不说，小道消息社会舆论就会说，所以主动，第二要及时，主动和及时密切相关。只有及时了，小道消息才没有市场，才没有生存的空间，传播的空间。我们这方面有很多经验教训，我不举例子，我想大家都会有亲生的感受和体会。第二个原则就说要准确，准确它的对立面，它的反面就是谎言，我们千万不能讲假话，千万不能善意地发布虚假的信息，不能欺骗民众。那么，准确有的时候也很难办，很难做到，为什么？我们政府掌握的情况，了解的信息有的时候比老百姓并不多一些，因为事件的真相原因还没有完全调查清楚，还没有完全暴露出来。所以要非常准确也很难做到，那怎么办，我们只能是总体准确，但不是说，总体准确绝不意味着有谎言，那怎么做，我们先可以发一个简短的消息，向市民交代随着事件的真相的显露我们不断地进行追踪的后续的报告和新闻的发布。这是第二个原则准确。第三，我想恐怕在我们现在的情况下还得强调适度，不要炒作，也要进行考虑受众的一些心理的承受程度，要考虑对我们做工作的有利程度，不要造成不必要的恐慌，这是第三的原则适度有利。第四，要有序，要讲究顺序。根据这几年新闻发布的一些实践经验，新闻同志总结出这么一句话，叫快报事实，慎报原因，就是你可以对这个事情政府及时地表态，但对于具体谁应该承担什么样的责任，到底是什么原因造成的，恐怕这个是要一定的时间去调查严重，所以我们说要快报事实，慎报原因，说明我们发布是有一定的顺序，有一定的规矩的。这是给各位交流的第二个机制，新闻发布机制。那么，第三个机制我想强调的大概是境内外疑情跟踪和通报机制，也是我们信息发布、信息管理的一个重要内容。我们一方面各位党委政府、公共管理机构要注意及时地有效地处置应对发生各种突发事件，管理公共危机。另外一方面我们还需要对社会各界，特别是是境外，国际社会对我们这件事情它是怎么看的，对我们的处理是怎么反应的，有什么议论，要进行关注，进行跟踪。要向有关部门进行通报，那么对于一些社会舆论里面负面的东西，比如说有些批评的意见，我们要实事求是反思我们的工作是不是不到位。如果讲得有道理，我们要改进。那么对于可能是有些误解的我们要给予澄清，那么对于可能是恶意中伤造谣生事的我们要给予回击，只有这样才能澄清事实，稳定人心推进我们的工作。这是第七个机制。第四个机制是要建立社会动员和参与机制。我们说了，公共危机管理决不是政府一家的事情，它需要动员社会各方面的力量，包括企业、包括民间组织、包括公民个人群策群力，一起与政府同心同德来度过危机，应对突发事件。我想国内外历史上无数的例子说明，民间社会，企业的参与可以消除社会的恐慌，环解缓解危机，可以降低政府的成本提高危机管理的效率，这个我不举例子。第五个机制建立调查评估学习机制，这个机制要做得一些工作我们想是在我第三个阶段要做的事情。综合处理阶段里面应该涉及到，这我就不再重复。这以上讲的九个机制，九个机制我再概括一下，再回顾一下，它是要我强行给它规定的话，我认为是讲的从宏图面去看，我们要做的事情，从机制的层面是从横图面来看的，一个纵四个阶段，一个横五个机制，在我们脑子里面就构成了一个坐标，一个立体的东西。我再打个比喻，我说应对各种不同的突发事件，这个共同的规律相当于一个实体，相当于一个西瓜，我竖切一刀去看它是四个阶段，横切一刀是五个机制。第四部分：公共危机管理为什么要做这些事情，为什么要采取这些机制，它的根据是什么，它的指导思想是什么，它的原则是什么？我想这样一追问，大概就引出了我们处置应对各种不同突发事件第三个规律，第三个共同的东西就是原则。我们讲，任何措施，任何人的行为他的发生，都是在某种理念、某种思想指导下发生的，任何行动都是某种思想的，当然是有意识的行动都是某种思想的外化。所以第三个规律就是突发公共事件处置和公共危机管理当中的原则，这是各种个同突发事件，处置管理当中共同的东西。第一个原则就是要以人为本。什么叫以人为本。我们现在全党全社会都在强调科学发展观，科学发展观的第一项内容，第一个含义，前提就是要以人为本，全面协调可持续发展，当然我们在应对突发公共事件，进行公共危机管理过程当中，义不容辞要贯彻这样一个理念以人为本。具体到突发公共事件处置里面，我想强调的是，以人为本它又具有更加特殊的含义和要求，就是要把保障公民的生命安全作为首要的任务。我们一起看一个事情，1969年在汕头牛田阳洋农场发生了一个的事情，那一年的7月28号，有12级台风登陆汕头市。汕头市牛田洋农场周围的海堤都被12级台风刮的，削得所剩无几。大家知道在三、四十多年前，我们当时的政府氛围下社会环境下，是要发扬与天斗与地斗，保卫国家财产不受损失，这样一种主导思想。当时在牛田洋农场有大量的大批的部队官兵和大学生在那里锻炼，他们与台风、海暴与海潮进行了殊死搏斗，保卫国家的财产。结果是553名部队官兵和大学生光荣牺牲，其中有83名大学生都是外语院校的高材生。当时我们的领导对于这样的行为有很多的评价，说而北有珍宝岛南有牛田洋（音）。号召全国人们学习这样一个事情，这样一个行为。这个事情发生三十年以后，南方周报有一个记者写了一篇文章，今天如果我们再发生这样的事情，我们应该怎么办？不知道在座的各位是怎么看这件事情的。我想，我们今天，这几年我们沿海地区也经常会遇到风暴潮、台风的袭击，我们是怎么做？可能你会说，我们现在遇到这样强大的台风，第一就是一个字，撤、跑，疏散、转移群众，我是赞成这样一个观点，也是赞成一种做法。因为面对强大的台风，强大的自然威力，我们现在人力可能暂时还只能顺应它，不能去抵抗它。在这样一个情况下，保障人的生命安全是第一位的。另外我想我们这些年来，前一些年，一直以来吧。有这么一个口号，在抗洪抢险内说，“人在政纪在，视与大堤共存亡”，我不知道各位对这个口号是怎么看的？我也把它提出来供大家做一些反思。当然了，我想我们现在的政府，已经有很强的执政为民、以人为本这样的理念了。我们的民政部门在统计灾难的时候，事故灾害的时候。过去我们更加强调首先是要问是有多少房屋倒塌、庄稼损害、牲畜死亡，最后关心的是有没有人受伤。现在大家知道了，我们的顺序完全颠倒了，最主要最首先要关心的是有没有人员伤亡，这样一种行为，这样政策的调整，关注重点的变化，他就表明的是在突发事件应对自然灾害过程当中，我们以人为本这样一种理念。除了以人为本以外，我们各级党委政府行政机关，行政首长在应对突发事件的时候，还应该依法管理，依法执政，依法处理。这个法我需要提醒的是，可能不是正常状态下的法。比如说，我们SARS时期，我们对北京、广州来的群众要进行隔离，隔离是对公民权力的限制，在正常状态下是不行的，你平常要隔离他，有可能人家告你是违法拘禁。但是在突发事件发生的时候，在SARS期间是可以的，谁赋予你的权力，不是行政首长自己想出来的，而是我们传染病防治法和依据传染病防治法我们国务院当时出台的突发公共卫生应急条例赋予行政首长这样的权力。我们江河发生决口，城市要防洪需要沙石材料，但周围没有合适的的，老百姓家里面有盖房的一些准备的材料，我们可以依照防洪法把它征用过来，但事后一定要给予必要的补偿、赔偿。谁赋予行政主管部门，相应的机关有这种权力，我想这是法律赋予你的，因此我们说突发事件发生的时候，也绝不意味着，也绝不是行政首长可以任意作为的事情，一定要按照法律赋予的权力，依法办事。当然，我们现在这样一些法律规定并不完善，而且，好多权力的规定是分散在各种部门法程序法里面的，不太统一，据有关法律专家介绍，我们国务院从前年开始，就在组织有关方面的专家，在梳理、整理制订突发事件应对法。这个法的草案已经提交了全国人大常委会，最近已经进行了二审，估计不久的将来将要出台公众，今后意味着我们各级领导，行政机关所有的行为，处置突发事件应对公共危机的行为，都要纳入到法制的轨道，要依照突发事件应对法去处理问题。这是我给大家强调的第一个原则，以人为本。第二个原则就是要沉着冷静、果断决策。突发事件发生的时候，往往是老百姓比较恐慌的时候，也是老百姓对政府对管理者给予更高的期望的时候，这个时候，如果我们的领导者，我们的事件的处理者、指挥者，心理素质不好、患得患失、优柔寡断甚至于惊慌失措，这就有可能加剧我们这个事件的危害，造成不可收拾的局面。反过来讲，如果我们领导，我们的管理者，能够沉着冷静、能够果断决策，他可以迅速地安定、稳定人心、维护社会的稳定和秩序。这里给大家介绍两个例子，第一个例子，美国2001年“911”发生这样一个例子。这一天它的总统布什，正在佛罗里达洲的高速公路上，八点四五接到了报告，说有一架民航班机撞了世贸大厦，他事后回忆说，当时的第一反应认为是头天晚上驾驶员没有休息好，因此操作失误导致了一个人为的事故。九点零三分当他在教室，小学生的教室后面坐着听课，当天他准备发表教育政策演讲，九点零三分，白宫办公室主任又告诉他另架飞机撞世贸大厦时，他脑子里面很快闪现一个念头，美国遭到了恐怖袭击，但是他的脸上没有露出惊恐的表情。他很快带着随从从佛罗里达返回华盛顿。在途中九点半，也就是离第一架飞机撞世贸大厦四十五分钟之后，在没有任何助手准备帮助的情况下，直接面对媒体，发表了一个简短的讲话。对这个事情进行了定性，说美国遭受第二次世界大战以后，珍珠港事件以来本土最大的一次恐怖袭击。恐怖袭击个四个字，锁定了这次事件的限制，为后面的以后的反恐奠定了基调。因此我们说，布什虽然“911”之前支持力，国力的支持力形象不好，但是“911”之后，他的支持力大幅度上升，赢得了很