公共交通优先与公共交通服务水平.pdf

1994 2009 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 交通发展 公共交通优先与公共交通服务水平 3 王 健 滕 燕 重庆交通大学 重庆400074 摘 要 公共交通优先已成为中国政府的城市发展策略之一 探讨提高公共交通服务水平的新模式以及具体 措施 客观地评估公共交通服务水平 不仅在政府执行公共交通优先计划中越来越重要 还可以为提高公共交 通服务的载运能力和服务质量提供决策依据 公共交通优先政策应体现在法律和规章的框架上 通过授权法 建立公共交通管理机构和大容量快速交通项目 借鉴国际社会的经验 从出行者选择交通出行方式的行为决 策角度出发 确定影响人们选择公共交通方式的主要因素 建立公共交通载运能力与服务水平指标体系 引导 城市公共交通管理面向可持续发展方向迈进 关键词 公共交通服务水平 能力 公交优先 政策与法规 中图分类号 F503 文献标识码 A 文章编号 1674 0297 2009 04 0020 04 一 导论 公共交通服务在中国尚未建立系统的理论体系 政 府在公共交通规划 管理和监督方面缺乏明确的目标和依 据 借鉴发达国家在公共交通载运能力和服务质量方面的 研究成果 1 对实施政府的公共交通优先政策具有重要的 参考价值 优先发展公共交通的理念很早就被中国的城市规划 者所意识到 城市道路交通规划设计规范 2 提出 大 中城市应优先发展公共交通 逐步取代远距离出行的自行 车 第3 1 2条 中央政府现在提出的优先发展公共交通 政策则是在社会共识的基础上 作为解决城市交通拥堵与 环境污染问题的战略选择 相关部门依照优先发展公共交 通政策提出的主要经济措施包括 1 坚持以政府投入为 主 将公共交通发展纳入公共财政体系 2 按照市政公用 事业改革的总体要求 鼓励社会资本参与公共交通的投 资 建设和经营 通过实施特许经营制度 逐步形成国有主 导 多方参与 规模经营 有序竞争的格局 3 实行低票价 及减免票政策 所形成的亏损由城市政府给予补贴 4 成 品油价格调整影响公共交通增加的支出 由中央财政予以 补贴 5 政府指令性任务所增加的公共交通支出 经城市 政府主管部门审定核实后定期进行专项补偿 从社会公平和经济效率两方面来考量优先发展公共 交通政策的绩效 主要取决于两个方面 政府如何在法律 和规章上授权公共交通管理机构的职权 并为公共交通项 目提供财务补贴 公共交通当局如何有效地为大众提供所 需要的公共交通载运能力 并提高公共交通服务水平 在城市规划和交通发展管理实践中 可达性是比机动 性更为重要的指标 城市的小汽车和道路保有量提高 却 无助于提高市民到达目的地的便捷程度 以立交桥和豪华 小汽车点缀的交通现代化只是徒有其表 而公共汽车符 合社会的公共利益 公共交通的优越性可从以下几方面得 到证明 只有公共交通可以保障城市居民出行所需的载运 能力 政府花费较少的投资和补贴就可提供较大的载运能 力 公共交通节省能源 其危害 空气污染和噪声 远小于 小汽车 公共汽车所占用的城市道路空间约为小汽车的十 分之一 因此 正确地选择城市公共交通方案非常重要 不论 政策制定者或交通工程师 都必须了解公共交通优先政策 的相关利害关系 在人员方面 把握城市居民出行的可达 能力 在经济方面 考虑投资费用 运营费用的负担 在空间 方面 掌握交通设施占用空间所产生的城市形态 在环境 方面 了解交通设施产生的空气污染和噪声等影响 第9卷 第4期 重庆交通大学学报 社科版 2009年8月 Vol 9 No 4 JOURNAL OF CHONGQ I NG J I AOTONGUN I VERSITY Social Sciences Edition Aug 2009 3收稿日期 2009 03 24 修订日期 2009 05 07 作者简介 王 健 男 重庆市人 重庆交通大学城市公共交通学组创建人 中国城市公共交通学会理事 学术委员 主要从事城市公共交通和客车技术研究 1994 2009 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 二 公共交通优先政策的法律框架 显然 优先发展公共交通不是靠政府提出一项政策和 颁发几个文件就能解决的问题 它是一项长期的系统工 程 这一政策的有效实施需要在法律和规章的框架上 制 定一系列的措施来保障城市居民拥有最低限度的可达能 力 保障人们的交通权利 立法的目标是倡导和鼓励发展 城市公共交通系统 最有效地满足人们对交通出行的需 求 促进社会经济的发展 尽可能降低交通拥堵所带来的 燃料消耗和空气污染 发达国家的经验可以作为我们建设公共交通法规体 系的借鉴 3 早在 1964年 美国联邦政府制定了世界第 一部 城市公共交通法 Urban Mass Transportation Act 建立联邦城市公共交通基金项目 以法律形式为州和市的 大型城市轨道项目提供37 500万美元的配套基金 后来 通过的 城市公共交通扶持法 The UrbanMass Transporta2 tion Assistance Act 1970 授权公共交通可以获得道路权 开辟公共汽车专用道或优先通行道 联邦政府为这些项目 提供拨款 国家城市公共交通补贴法 The NationalMass Transportation Assistance Act 1974 批准对公共交通公共拨 款和经营性补贴 综合地面运输效率法 ISTEA 1991 提 出限制小汽车使用和鼓励公共交通的必要框架 为公共交 通提供241亿美元基金和拨款 21世纪运输公平法 TEA 21 1998 鼓励轨道交通 公共汽车 城市地区低速 磁浮技术的研发工作 并为公共交通提供360亿美元的公 共交通基金和拨款 安全 可靠 灵活 有效的运输公平 法 使用者利益的传承 SAFETEA LU 2005 提供526亿 美元升级公共交通系统 系列的授权法不仅在美国建立了联邦公共交通机构 和项目 政府还以财政上负责任的方式满足投资新公路 公共交通和安全计划目标的运输立法 使得州与地方官员 拥有所需的资源 灵活性的支持 去保证国家的运输系统 与经济的快速发展同步 不仅使消费者受益 公共交通在 缓解交通拥挤 发展经济和清洁空气等方面贡献更大 因此 公共交通优先在立法的内容上主要涉及公共交 通管理机构的责权 项目的规划与建设 公共交通设施的 使用与维护 经营与管理的法律责任等各个方面 基本的 原则包括 政府补贴公共交通的法律依据 倡导公开公平 合理的竞争 扶助交通弱者 公众参与公共交通管理 中国政府及公共交通主管部门已相继制定和颁布一 些相关的规章 如 城市公共汽电车客运管理办法 中华 人民共和国建设部令第138号 城市公共交通车船乘坐 规则 中华人民共和国建设部 公安部令第31号 等专门 法规 第一部公共交通领域的法典 城市公共交通条例 草案 征求意见稿 4 已进入审议阶段 这在中国公共 交通的立法进程中是具有重要意义的第一步 遗憾的是在 中央财政上没有专门的拨款或基金来推动公共交通项目 如何借鉴国际社会成熟的公共交通授权法经验 结合我国 城市公共交通的具体实践 制定系列的法规是确保有效实 施公共交通优先政策的重要环节 审视现有的法律及其框架 许多方面还有待进一步完 善 首先 我国现行法律条文中对公共交通有着不同的定 义 国家标准 城市公共交通常用名词术语 GB T5655 1985 所称的城市公共交通是指城市中供公众乘用的 经济方便的各种交通方式的总称 建设部标准 城市公共 交通分类标准 CJJ T114 2007 按照客运系统线路环境 条件 分为城市道路公共交通 包括公共汽车系统 无轨电 车系统 出租汽车等 城市轨道交通 包括地铁 轻轨 区 域快速轨道等钢轮钢轨系统 单轨 导轨等胶轮导轨系统 磁浮列车系统等 城市水上公共交通 包括客轮渡系统 等 以及其它公共交通 包括架空索道和缆车系统 共四大 类 与国际社会通行的分类标准不同 建设部 关于优先 发展城市公共交通的意见 建城 2004 38号 对城市公 共交通的定义是 由公共汽车 电车 轨道交通 出租汽车 轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统 显然 公共交 通是属于城市公共运输的范畴 有别于城际间的长途公路 客运 铁路 高速铁路或航空运输等方式 对城市公共交通 的不同界定是明晰政府权责 优化资源配置 完善交通规 划 制定合理的法律规范及相关政策的起点 但由于界定 不清 政府在管理模式及管理效率上还存在重叠或漏洞 成为了实现公共交通优先及提高公共交通服务水平的障 碍 其次 公共交通优先政策与提升公共交通服务水平在 法律法规体系中还没有得到应有的重视 相关立法的层级 较低 城市公共交通是城市的基本公共服务之一 居民有 选择交通出行方式的自由 城市公共交通的服务水平直 接影响居民的选择 由于城市资源有限 特别是土地资源 道路的稀有性 政府只有把大部分居民出行吸引到公共 交通上来 才有可能避免交通拥堵 避免能源的大量消耗 和环境的恶化 因此 优先发展城市公共交通是关系到城 市可持续发展的重要战略 也是解决城市交通问题的根本 出路 公共交通优先 提升公共交通服务水平体现在立法 上 一是应当将其作为法律法规的指导原则予以强调和贯 彻 二是应当在基本法律这一位阶上予以规范 赋予其较 高的效力 5 9 再次 立法中对于公共交通优先及公共交通服务水平 的提升还没有具体的 具有可操作性的经营模式 一直以 来 是财政全力负担 还是引入市场机制实行公私合作伙 伴 PPP 经营模式 是各城市公共交通发展的重要问题 城市公共交通一般是指具有固定路线 固定班次 固定场 站及固定费率 提供旅客运送服务的公共运输 包括公共 汽车 轨道交通 城市通勤铁路 轮渡等 公共交通所具有 的民生必需性 公共利益性 不同程度的自然垄断性或公 共 集体 物品属性 导致了法律对其调整的特殊性 因为 12 王 健等 公共交通优先与公共交通服务水平 1994 2009 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 城市公共交通服务具有市民基本生活保障品的性质 需要 有一个有效的监察和控制系统 政府不能完全依赖市场力 量 还要以权力和税收得来的资源去监督 扶植和管理好 公共交通 关键在于如何与市场力量配合 10 最后 应当完善配套规范 保证公共交通优先及公共 交通服务水平的提升 优先发展城市公共交通 要让居民 乐意选择公共交通出行 通过制度设计使政府必须按照居 民的意愿制定合理的公共交通服务标准 明确相关职能部 门的权责 通过制定相关标准并监督公共交通运营情况 规范政府 经营者 乘客及相关利益主体的行为模式 完善 具体制度 三 优化公交优先的指标体系 中国城市公共交通的现实情景是客流量大 道路交通 拥挤而公共交通运营效率和服务水平低 由于大多数城 市都只能依赖公共汽车交通 目前所面临的主要挑战是 在城市化进程中尚未形成巨大的私人小汽车拥有人群之 前 要发展高效的公共汽车交通系统来满足居民出行的最 低可达能力 所谓最低可达能力 是建立在公共交通四通 八达 票价被各阶层人们所接受的基础上 能够到达市中 心和大型就业区 世界银行在研究报告 加强机构建设 支持城市交通 可持续发展 中指出 中央政府应在政策导向和奖励先进 实践方面发挥更大的作用 在建立激励机制时 应当制定 城市交通业绩标准和评估系统 以监督包括城市交通在内 的城市发展业绩 11 从政府的角度来讲 在交通规划和管理实践中要把机 动性和可达性有机结合 通过交通需求管理来减少交通需 求 应强调减少社会资源的消耗来提高交通系统的总体效 率和公共交通的服务质量 一 公共交通的载运能力指标 公共交通的载运能力 Transit Capacity 不同于道路的 通行能力 Highway Capacity 它涉及与人员和车辆的运 动 取决于公共交通车辆的大小和运营状况 客流的集中 度和车流交通的相互作用 而公共交通的载运能力主要取 决于公共交通机构的运营政策 服务频率 运载乘客的车 型 可容载的乘客 因此 公共交通载运能力主要反映特 定时间内公共交通可以服务的乘客人数 而不是公共交通 车辆数 服务水平主要反映公共交通的服务质量或乘客的 满意程度 而不是运营的经济指标 影响公共交通载运能力的主要因素有 1 车辆特征 包括车辆额定载员数 车身尺寸 座位布置和容量 轮椅的 位置 车门踏步数和高度 最高速度 加速度和减速度 车 门开闭原理及类型 车门数量 布设位置和宽度 2 路权 特征 包括交叉口设计 与其它交通的分隔程度 交叉口设 计与控制 平纵线形 3 车站特征 包括停靠车站的时间 总量 停靠车站的间距 月台高度与车辆地板高度 上下客 位置和长度 收费方式 车票类型 普通上下区与分隔上下 区 乘客到车站的通道 4 运营特征 包括定时城间与市 郊运营服务 中途调整时刻表的实践 提供驾驶员解脱班 距的时间 车站的到达规律 5 乘客交通特征 包括乘客 在重要车站的集散 乘坐的高峰特征 6 街道交通特征 包括其它交通的流量与性质 立体交叉的状况 7 控制班 距的方式 包括车辆驾驶员自行调整 两车之间的班距政 策调整 公共交通管理部门和运营商都很关注车站 线路和系 统的载运能力 主要是基于以下几个方面 1 改进运营速 度和可靠性 改进运营速度可以减少车辆运行时间 改进 可靠性可以减少时刻表的恢复时间 2 管理乘客载运效 率 载运能力可以确定需要多少车辆来载运乘客 并提供 期望的服务质量 3 预测收费方式 车型和其它决策变 化的影响 停靠时间是决定载运能力和速度的关键因素 改变乘客服务时间对运行时间 乘客载运和巴士聚集会产 生不可预料的影响 车型的变化 标准巴士改为铰接巴士 高地板改为低地板 对停靠时间和载运量都有很大影响 4 规划未来发展 规划研究可以表明多种方式可能满足 特定的出行需求 了解各种选择的运营速度和载运能力是 制定合理决策的基础 5 分析大城市主要街道和中心区 的运营 小城市的公共交通运营只有少量的巴士在中心 区汇聚 巴士延误就会导致出发巴士的延误 大城市的公 共交通在少数的市区街道上有很多线路 根据这些街道的 运营情况就可以分析载运能力 6 重大事件的服务 节 假日和体育活动都需要公共交通机构采取临时的措施 7 运输系统管理 公共巴士比小汽车的载运量大 增加 公共交通载运能力就是潜在地增加载客能力 遵循可持续发展的观念 大容量快速交通 Mass Rapid Transit 是最符合公平 经济和环保的公共交通方式 从提 高公共交通载运能力上考虑 政府实施公共交通优先政策 的首要任务是倡导和支持发展大容量快速交通系统 同 时 也面临建设资本和运营经费的问题 轨道交通的载运 能力和服务水平势在必行 但轻轨快速交通系统或巴士快 速交通系统似乎更经济 公共交通服务只有在空间 时间 载运能力和信息同时覆盖的条件下 才能成为居民出行方 式的选择之一 二 公共交通的服务水平指标 长期以来 个人选择交通出行 目的地 时间 路线 交 通方式 被看作选择投资一样 仅仅和货币元素有关 事 实上乘客不仅仅在乎金钱的花费 还在乎出行时间和舒适 性 人们对公共交通的认识也是各不相同 规划部门关注 公共交通载运能力 社区关注公共交通服务质量 乘客则 关心公共交通的服务水平 经济性 方便性和舒适性 世界各国对公共交通服务质量的测量指标各不相同 公共交通国际联会 U ITP 提出10项基本指标是 服务人 口 服务面积 线路数 车站数 车辆数 运行车公里 客流 量 乘客公里 平均运距和定期车票平均人次 这些指标比 22 重庆交通大学学报 社科版 第9卷 1994 2009 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 较清楚地表明城市的交通结构及公共交通系统的运营状 况 代表公共交通运营商的观点 而不是乘坐公共交通的 乘客所期望的条件 借鉴国际社会的经验 从出行者选择 交通出行方式的行为立场出发 确定影响人们选择公共交 通方式的主要因素 建立全国性的公共交通载运能力与服 务水平指标体系 公共交通服务质量的主要测量因素是 1 可达性 即如何到达和使用公共交通服务的情况 2 服务监视 即平常使用公共交通服务的经历情况 3 出行 时间 即从起点到达终点所花费的时间 4 安全和保全 即实际和可能发生事故或受害的机率 5 维修与建设 即 维修与建设活动对乘客出行的影响 可达性是出行者在多种交通方式中最终选择公共交 通方式的主要因素 涉及覆盖范围 发车频率 运营时间 人口与就业密度 来往公共交通车站的行人道及其质量 其中 覆盖范围是指公共交通服务涵盖乘客出行起点和终 点的步行范围 通常以步行5分钟的距离 约400米 为半 径设立公共交通车站 在公共交通线网密度较低的区域 可以考虑在车站附近设置机动车和非机动车停车区 来扩 大公共交通车站的服务半径 提高公共交通服务的空间覆 盖率 吸引更多的人选择公共交通方式 在巴士线路两侧各300米范围内的居民大多愿意采用 公共交通 超出500米就会考虑选择骑自行车或其它个人 交通方式 因此 公共交通线路网的密度应足以吸引乘 客 发车频率和营运时间的长短对出行者决定是否使用 公共交通有着重要的影响 公共交通车辆的发车频率越 高 乘客在车站的等候时间就越短 而选择出行时间的灵 活性也越强 公共交通线路的营运时间过短 大量发生在 营运时间以外的出行就只能采用公共交通以外的其它交 通方式 当然 人口数量和就业密度与载运能力的大小会直接 影响公共交通服务水平 如乘客太多 在车站候车时就无 法登上一辆载满乘客的车辆 公共交通服务的载运能力覆 盖范围此时此地就会出现空白 确定公共交通服务水平指标体系后 可以通过调查研 究的方法对现有的公共交通系统进行评估 依照统计分 析原理确定公共交通服务指标的取值范围及对应的服务 水平 结合国家与城市的经济发展水平 公共财政政策 城 市交通特征 公共交通运营机制等 提出各项指标的推荐 参考 见表1 表1 固定路线公共交通服务的主要指标 服务水平 覆盖范围 出行时间 分钟 服务时间 小时 班距时间 分钟 准点率 载客率 人 座 站立区 m 2 人 A90 0 100 0A 019 2410 8 1 00 B80 0 89 91 1517 1810 1490 0 94 90 51 0 750 76 1 00 C70 0 79 916 3014 1615 2085 0 89 90 76 1 000 51 0 75 D60 0 69 931 4512 1321 3080 0 84 91 01 1 2530 36 0 50 E50 0 59 946 604 1131 6075 0 79 91 26 1 5030 20 0 35 F600 3 601 503 0 20 四 结语 城市交通问题越来越成为中国社会各阶层关注的焦 点 优先发展公共交通是符合中国城市发展战略的国家政 策 提供可持续发展的公共交通服务 不仅要提高公共交 通的载运能力 更重要的是在建立相对统一的公共交通服 务水平指标体系基础上 各城市可以因地制宜 提供符合 当地社会经济发展水平和城市交通特点的公共交通服务 公共交通主管部门对公共交通运营和服务质量的监 管 应通过立法来保障其有效实施 一方面要经过授权建 立相应的管理机构 同时也要完善监管机制 包括在公共 交通线网规划的基础上 建立线路开通调整管理机制 提 高线网优化调整的科学性 提高公共财政支出的使用效 率 在公共交通服务指标基础上建立合理的成本费用评价 制度和政策性亏损评估制度 优化公共交通服务的指标体 系 以落实公交优先的基本政策 参考文献 1 Kittelson 2 Chongqing Planning Research Centre Chongqing 400074 China Abstract Urban villages are bad products in China s rapid urbanization process To well deal with the problems of villages is important for the planning of urban and rural development the essential content of for ming the new urban rural pattern an i m2 portant aspect of the process of urbanization with Chinese characteristics in the c