论土地征收补偿原则_以比较法为视角.pdf

杭州师范大学学报 社会科学版 2011 年3月 第2期 36 Journalof Hangzhou Normal Uni versity Humani ti es and Soci alSci ences No 2 Mar 2011 收稿日期 2011 01 21 作者简介 胡瓷红 1977 女 浙江杭州人 浙江理工大学法政学院讲师 主要从事法理学 民法方面的研究 法治中国 论土地征收补偿原则 以比较法为视角 胡瓷红 浙江理工大学 法政学院 浙江 杭州 310018 摘 要 土地征收作为财产征收的主要形式 应当满足补偿性的构成要件 当前多数国家的土地征收补偿原则具有极大相似 性 只不过在具体表述上存在着些许差异 在历史的递嬗上 不少国家土地征收补偿原则的立法政策曾经历从完全补偿到适 当补偿又复完全补偿的变迁 我国尽管现行立法并无有关土地征收补偿原则的成文规定 但可以推定我国土地征收补偿原则 接近合理补偿 为有效规制大规模滥用土地征收权的现象 未来的土地征收补偿原则应以完全补偿为标准 并围绕这一原则 构建相对比较完善的土地征收补偿法制 关键词 土地征收 土地征收补偿 公正补偿 完全补偿 中图分类号 D908 文献标志码 A 文章编号 1674 2338 2011 02 0036 05 公平合理的征收补偿制度是土地征收制度的 基本内核 土地征收补偿原则不仅决定着土地补 偿的具体标准 而且还对土地补偿的范围及其方式 产生重大影响 无补偿则无征收 补偿原则是土地 征收制度获得正当性合理性的证明 对各国 地区 土地征收补偿原则进行比较 研究 不仅有助于向每一位追求高质量的立法者 提供不可或缺的外国立法资料 而且就解释本国 法律规范的任务而言 可以提供一种建设性的论 证观点和理由 1 PP 27 31 由此 笔者试图在 比较各国 地区 土地征收补偿原则的视角下 探 讨我国土地征收补偿原则的建构问题 一 大陆法系国家 地区 的土地征收补偿原则比较分析 一 法国公平补偿原则的确立 1789年法国 人权宣言 第 17条明文规 定 财产是神圣不可侵犯的权利 除非由于 合法认定的公共需要的明显要求 并且在事先 公平补偿的条件下 任何人的财产不能被剥 夺 此乃各国 地区 征收补偿制度之肇始 该条立法包含着 公平补偿被征收人的损失 和 在占有被征收财产前 必须事先支付补偿 两项有关征收补偿的原则 2 P 366 一直适用 至今 法国 民法典 第 545条也明示 任何 人不得被强制出让其所有权 但因公用 且受 公正并事先的补偿时不在此限 3 P 72 由 此可见 法国法上的土地征收补偿原则是公平 补偿 或译为公正补偿 原则 公正补偿的基 本内容是 被征收土地的所有权人及其他相关 权利人的全部损失均应给予补偿 但应当以其 遭受的利益损害范围为限 因此 现行法国 公用征收法典 第 1部分第 1编中明文规定 补偿数额必须包括由于公用征收产生的全部直接 的 物质的和确定的损失在内 2 P 393 直接的 物质的和确定的损失之范围就是法国公平补偿 原则的土地征收补偿范围 胡瓷红 论土 地征收补偿原则 以比较法为视角 37 HU Ci hong On theCompensation Princi pl e of Land Expropri ati on I n the Vi ew of Comparati ve Law 二 德国与日本的完全补偿理念与立法 君主帝制的德国各邦国受法国 1789年大革命 影响颇深 自由法治国家 的理念同样反映在对 财产征收的补偿原则上 4 P 389 普鲁士邦国曾 在普鲁士土地征收法中引入完全补偿原则 即全部 损失完全补偿之理念 按该法第 8条之规定 土地 征收补偿范围应包括被征收土地及地上附着物 孳 息 甚至因部分征收而造成剩余土地的价值减低也 应给予补偿 1919年德国魏玛宪法开始强调所有 权的社会义务属性 征收补偿制度也改以适当补偿 为原则 二战后 1949年联邦德国 基本法 第 14 条明文确立公平补偿为土地征收补偿原则 这意味 着 应当在全面斟酌公共利益和相关利害人的私人 利益之后由立法者权衡作出补偿 尽管立法者拥 有折中的决定权限 但是之后的德国立法大多采用 了完全补偿的理念 1953年第一个联邦征收法律 建设用地取得法 明文规定的征收补偿范围包括 被征收土地的权利损失以及因征收而引起的其他 财产损失 1960年通过的 联邦建设法 为现行德 国征收法律体系中最重要的立法 明文规定三种补 偿类别 实体损失 权利损失 其他财产损失以及 困苦补助 这种双类补偿体系实际上已等同于 完全补偿原则 日本在明治二十二年 1889 和明治三十三 年 1900 制定的 土地收用法 采用了 相当价值 之补偿 依该土地及近旁类似土地之价格补偿 其损失 即依照该土地买卖价格 能买入其他同 样土地的价值 从此立法规定来看 等同于完全 补偿原则 5 P 71 二战后的日本和平宪法明显 受到美国联邦宪法第 5修正案之影响 其第 29条 第 3款规定 私有财产 得于正当补偿之下 供公 共之用 日本法学界对此正当补偿原则 存在完 全补偿学说和适当补偿学说两种意见 实务中 日本最高裁判所对土地收用法上的损害补偿问 题 则采用完全补偿之学说 三 我国台湾地区 完全补偿原则的具体实践 我国台湾地区的法律受德国和日本土地征收 学说和立法的影响较大 尽管台湾地区立法并无明 文规定土地征收补偿原则 但是从具体实践中的补 偿标准看 土地征收补偿原则在特别法方面从适当 补偿逐渐向完全补偿转化 5 PP 4 82 台湾地区 现行征收法制中最重要的是 2001年通过的 土 地征收条例 特别立法 以该立法第 30条为例 被征收之土地 应按照征收当期之公告土地现 值 补偿其地价 在都市计划区之公共设施保留 地 应按毗邻非公共设施保留地之平均公告土地 现值 补偿其地价 前项征收补偿地价 必要时 得加成补偿 其加成补偿成数 由直辖市或县 市 主管机关比照一般正常交易价格 提交地价 评议委员会评议当年期公告土地现值时评定 之 从该立法看 第一 当期之公告土地现值经 逐年调整 已经接近于土地的市场价值 具有一 般公信力 第二 如果当期公告土地现值可能低 于实际地价 法律规定可以在必要时得加成补 偿 使得土地市场价格等同于当期公告现值 因 此 尽管台湾地区现行 土地征收条例 中并无明 确的 完全补偿 等字句 其土地征收补偿原则应 当确属完全补偿原则无误 二 英美法系国家的土地征收补偿原则比较分析 一 英国及英联邦国家的公平补偿实践 英国 1845年 土地重整法 所确立的补偿原 则是 土地补偿应以 所有者所享有的价值 val ue to the owner 为标准 1918年设立的 旨在评 估征收补偿制度的斯各特委员会在报告中明示 所有者所享有的价值 原则实际上允许对包括 土地价值在内的某些投机因素给予补偿 也就是 说强制取得土地的补偿数额应该等同甚至可能 大于原土地所有权人的损失 英国法律委员会 则在相关报告中明确指出 土地强制取得的法 定补偿根本原则被描述为等价原则 亦即补偿额 应尽可能使所有权人处于 就如同他们的财产从 来没有被征收过一样的相同境况 6 其等价原 则和大陆法系的完全补偿原则如出一辙 加拿大立法受英国立法影响 加拿大法律 改革委员会曾经在一份提案文献中提炼出数个 良好的征收法律所必须具备的不可或缺的指导 原则 其中关键就是公平补偿原则 7 而据 1985 年修订通过的 联邦征收法 第 25节的相关规 定 政府征收土地所应支付的补偿数额应当等同 于征收时被征收利益的价值总额以及其他剩余 财产的任何减损价值之和 其公平补偿原则的 内涵和大陆法系国家立法制度中的完全补偿原 则无限接近 Harteausgleich 台湾学者如陈新民将之译为 负担补偿 或 特别 不利补偿 亦有叶百修译成 急难补偿 日本学者译成 苛酷调 整 学者黄宗乐译为 困苦补助 黄译更为顺口 杭州师范大学学报 社会科学版 2011 年3月 第2期 38 Journalof Hangzhou Normal Uni versity Humani ti es and Soci alSci ences No 2 Mar 2011 同属于英联邦的澳大利亚及其他地区的土地 征收制度 借鉴吸收了英国和加拿大的相关经验 通过在具体实践中规定补偿数额的一般原则的途 径 阐释了公平补偿原则的内涵及其相应的补偿数 额 从补偿数额和范围看 澳大利亚的公平原则实 质上亦和大陆法系的完全补偿原则等同 二 美国的正当补偿原则 1791年美国宪法第 5条修正案以及各州宪 法相关立法确立了正当补偿条款成为美国征收 补偿的主导原则 美国最高法院曾于 1898年某 项判决中作出相关解释 征收 权力 只能在被 征收财产人得到完全和足够的补偿情况下行使 不是过多或者过高的补偿 而是正当补偿 从解 释看 美国的正当补偿实质上等同于完全补偿 亦即必须全额补偿被征收人所遭受的以市场价 值为标准的相关损失 美国联邦各州宪法也有 类似正当补偿的相关规定 例如密歇根州标准 陪审团指令的建议 正当补偿足够使被征收财产 所有人处于征收没有发生时的良好处境下 同时禁 止强迫被征收人因收取低于该财产的全部和公平价 值作出牺牲或受到损害 正当补偿既不应当牺牲公 共利益使个人得利 也不应当牺牲个人利益从而使 公众利益受损 8 PP 110 118 美国的正当补偿原 则影响到不少国家的征收立法制度 三 英美法系与大陆法系土地征收原则的 趋同性 英美法系的正当补偿原则与大陆法系的完 全补偿原则 尽管使用不同的术语和表达方式 但是其基本精神和内容是趋同的 即对土地征收 予以充分和足够的补偿 以偿付被征收人所受的 特别损失和牺牲 上述各国 地区 对土地征收 补偿原则的规定 均规定行使征收权力的组织和 个人应当以土地要素的市场价格为标准予以补 偿 最大可能弥补被征收人因此所受的全部损 失 因此 笔者认为基于公平和正当理念的完全 补偿原则 既是对个人财产权利的一种制度性保 障 亦是对征收权力的一种有效限制和约束 当 然 完全补偿原则并非以 个人价值 为基础 不 应当包括被征收人认为应予补偿的主观性的价 值 特殊性的情感损失或者一些间接性的损失 三 我国土地征收补偿原则之探讨 一 我国土地征收补偿原则立法沿革 1950年 11月通过的 城市郊区土地改革条 例 是建国后最早提及土地征用补偿制度的立 法 该法第 14条规定 国家为市政建设及其它 需要征用私人所有的农业土地时 须给予适当代 价 或以相当之国有土地调换之 对于耕种该项 土地的农民亦应给予适当的安置 并对其在该项 土地上的生产投资 如凿井 植树 及其他损失 应予公平合理的补偿 该规定的实质与法国早 期的公平补偿原则类似 而新中国第一部完善 的系统化的土地征用立法是 1953年通过的 政 务院关于国家建设征用土地办法 从该法开始 我国土地征用补偿制度开始以土地产值为征用 补偿的基础标准 规定 一般土地以其最近 3年 至 5年产量的总值为标准 1958年 政务院关 于国家建设征用土地办法 修订降低了相应的补 偿标准 改为 最近 2至 4年的年产值的总值为标 准 1982年通过的 国家建设征用土地条例 将 土地补偿费 青苗补偿费 附着物补偿费和农业 人口安置补偿费纳入征地补偿范围 一直沿用至 今 1986年通过的 中华人民共和国土地管理 法 沿用了 国家建设征用土地条例 的大部分条 款和规定 尽管 1999年 中华人民共和国土地管理法 的修订对土地征用补偿标准做了大幅度提高 补 偿数额比较合理 但是从该法中土地补偿相关条 款来看 我国土地征收补偿仍然不是完全补偿原 则 例如按照现行 土地管理法 的 47条规定 土地征收 需依被征收土地的原用途给予补偿 其中耕地的补偿标准 最高的补偿数额不得超过 前三年该耕地平均年产值的 6至 10倍 农业人口 安置补助费标准 为该耕地被征收前三年平均年 产值的 4至 6倍 但是 每公顷耕地的安置补助 费 最高不得超过被征收前三年平均年产值的 15 倍 且土地补偿费和安置补偿费的总和不得超过 土地被征用前三年平均年产值的 30倍 该限制 说明我国的土地征收补偿原则用 适当补偿原 则 表述更为合适 与大陆法系的完全补偿原则 和英美法系的正当补偿原则差异较大 值得肯 定的是 2007年 中华人民共和国物权法 第 42 条规定 征收集体土地 应当依法足额支付土地 补偿费 安置补助费 地上附着物和青苗的补偿 费等费用 安排被征地农民的社会保障费用 保 障被征地农民的生活 维护被征地农民的合法权 益 征收个人住宅的 还应当保障被征收人的居 住条件 该规定虽然仍没有从立法上确立完全 胡瓷红 论土 地征收补偿原则 以比较法为视角 39 HU Ci hong On theCompensation Princi pl e of Land Expropri ati on I n the Vi ew of Comparati ve Law 补偿制度 但相比 土地管理法 对土地征收补 偿的范围和保护力度均有大幅增强 二 建构我国土地征收补偿原则之争议 我国 2004年宪法修正案明确区分了土地征收 与土地征用概念 但宪法修正案中仅仅简单表示土 地征收应该 给予补偿 而没有明文确立实践运 作中所需要的补偿原则问题 如何进一步确定我 国土地征收补偿的具体原则 学者之间看法大不相 同 江平教授主张 完全补偿 说 认为 征收私人 财产必须给予完全补偿 9 梁慧星教授则基于征 收的商品交换的民法本质 主张 公正补偿 说 建 议 宪法要规定给予公正补偿 10 PP 12 14 2006年物权法草案将财产征收的补偿原则由公 正补偿改为 合理补偿 政协社科组讨论宪法修 正案的小组会上有委员建议给予 相应补偿 11 P 139 可谓众说纷纭 其中 合理补偿以及 相应补偿 在梁教授看来 其实与公正补偿意义 相近 内容相似 需要厘清的是 有些学者在主张我国立法应 当确立土地征收公正补偿原则的同时 认为公正 补偿原则应该体现两层涵义 一是不同区域和 不同情况的待遇应该有所差别 二是被征收人最 基本生活保障线应当是补偿标准的起点 他们 认为发展中国家和地区如我国者 实行 完全补 偿 原则既不可能也不合理 理由是 一是在某 些紧急状态下的征收不可能实现 完全补偿 二 是市场价值有时存在偏离 如按市场价格补偿也 未必合理 第三 从其他一些发展中国家 地区的 先例看 政府的财力有限 无能力实行完全补偿 最后 即使在一些发达国家也并未能实行 完全 补偿 11 PP 139 140 因此 公平补偿 原则既 能体现和反映现阶段的我国国情和实际 又能全 面充分地体现国家对人权的尊重和保护 这样 的理由和主张虽然有一定道理 但对公平补偿原 则存在着一定的误解 从两大法系的实践来看 无论是美国法上的正当补偿 还是英国法上的等 价原则 法国以及德国法上的公正补偿 虽然表 述方式不同 但都一定程度上与完全补偿无限趋 同 从上述的比较研究可以清晰地展现这一点 国务院 2011年 1月公布的 国有土地上房屋 征收与补偿条例 第 2条规定 为了公共利益的 需要 征收国有土地上单位 个人的房屋 应当对 被征收房屋所有权人给予公平补偿 从立法目 的看 土地征收补偿原则是对土地所有权人因征 收所受损失的一种弥补 这种弥补受制于特定的 规则 即以征收所受损失为限 而且这种损失应 当是客观的 直接的以及确定的 因此须执行客 观交易价值主义 开发利益不补偿原则及膨胀性 投机因素排除原则 因此无论称谓如何 完全补 偿理念不仅是合理的补偿原则 也是可具操作性 的 并且一定程度上与 公正补偿 原则是意义相 通的 四 建构我国土地征收补偿立法上的 公平补偿原则 土地征收完全补偿原则虽然可能给发展中 国家的发展产生一定的经济负担 但无论是根据 福利经济学理论对帕累托效率的阐述 还是依据 公共选择理论对政府行为的解释 或是现代法哲 学中对社会正义理论的弘扬 土地征收完全补偿 的理念和原则已经充分证明自身的公正性和合 法性 在我国土地征收补偿体系中确立相应的 完全补偿的理念 首先能体现公平正当的补偿原 则和内涵精神 其次能限制政府或相关组织和个 人在征地中的不合理行为 约束权力膨胀 我国 立法应该与大陆法系和英美法系的 完全补偿 理念趋同 通过对两大法系土地补偿原则和制度的分 析与比较 笔者认为 为实现完全补偿的原则 最 重要的是计算补偿的具体标准 西方各国均以 市场价值的客观标准估算具体的补偿数额 具 体程序上 应该由独立的中介机构预先评估被征 收不动产的市场价值 征地机关必须以中介机构 的评估价值为基础作出具体的裁量 当事人如果 对具体的补偿数额不满 还可以提交中立的裁决 委员会或者司法机构作出审查意见 国务院公 布的 国有土地上房屋征收与补偿条例 第 19条 规定 对被征收房屋价值的补偿 不得低于房屋 征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市 场价格 被征收房屋的价值 由具有相应资质的 房地产价格评估机构评估确定 第 20条规定 房 地产价格评估机构由被征收人协商选定 并要求 评估机构应当独立 客观 公正 该法关于补偿 标准市场化和评估机构独立性这两点都符合完 全补偿理念要求 第二 在补偿范围上 尽管各国的做法并不 完全相同 但基本上都以囊括被征收人因土地征 收所遭受的各种损失为准 以英国法为例 补偿 杭州师范大学学报 社会科学版 2011 年3月 第2期 40 Journalof Hangzhou Normal Uni versity Humani ti es and Soci alSci ences No 2 Mar 2011 范围就包括被征收土地市价 侵扰补偿 残留地 补偿以及其他相关损失补偿 其中 侵扰补偿包 含很多种类的损失补偿 典型的有房屋搬迁补偿 包括搬迁费用 家具改装费等 全部停业损失 若企业无法迁移营业时 则应给予全部停业损 失的补偿 包括商誉价值 停业费用等损失 营 业地迁移补偿 包括寻找新营业地的费用 迁移 费用 营业场所的装修费用 短期利润损失 部分 商誉损失等 律师和其他专业服务费用 甚至是 附加的税务负担 2011年 1月国务院 国有土地 上房屋征收与补偿条例 第 17条规定补偿范围 应该包括 被征收房屋价值的补偿 因征收房屋 造成的搬迁 临时安置的补偿 因征收房屋造成 的停产停业损失的补偿 我国城镇房屋所有权 和土地使用权并存 本次立法没有提及收回土地 使用权的补偿 这可能会使征收评估变成仅仅对 被征收房屋现有建筑价值的评估 而不含有房屋 所在土地的价值评估 混淆了征收土地使用权和 征收房屋法律关系的本质 第三 不少国家为了有效地保障被征收土地 所有权人的权利以及实现真正意义上的完全补 偿 在补偿方式上除了货币补偿外 还规定了其 他类型的实物补偿方式 例如在德国 有下列情 形者 可以申请或适用替代地的补偿方式 1 所有 权人依赖于土地从事其职业 营业活动或者履行 其所负义务的 并且 a 征收受益人有适合的替 代土地 或 b 征收受益人以合理条件 公开方式 购买到适当的替代土地 或 c 依第 90条规定以 征收方式获得适当的替代土地 经该所有权人申 请 应以适当的替代土地进行补偿 2 征收已建有 自用住宅或小花园住屋的土地 如符合第 1条第 1款至第 3款的要件时 经所有权人申请也应确 定以适当替代地为补偿 如此 方能有效地抚慰 和救济权利受损者因征地所受的困窘状态 2011 年国务院 国有土地上房屋征收与补偿条例 与 旧的拆迁条例相比较 在 21条规定被征收人可以 选择货币补偿 也可以选择房屋产权调换 对选 择产权调换的 应结清差价 综上 我国 2011年 国有土地上房屋征收与 补偿条例 在表述上运用并确立了土地补偿的公 平补偿原则 从相关具体立法规定看 该公平补 偿原则与完全补偿理念无论赔偿标准还是补偿 范围都颇为相似 但与两大法系的完全补偿原 则与制度相比 新的 国有土地上房屋征收与补 偿条例 仍存在一定差距 例如 除未提及关键 的土地使用权补偿之外 新法删除了 2010年 国 有土地上房屋征收与补偿条例 第一次征求意见 稿中有关危旧房改造需经 90 被征收人同意和 补偿方案需征得 2 3以上被征收人的同意 补偿 协议签约率达到 2 3以上的方可生效的等规定 修改为保障性安居工程建设和旧城区改建应当 纳入市 县级国民经济和社会发展年度计划 经 市 县级人民代表大会审议通过 这造成普通民 众对强拆的限制力减弱 另外 在受补偿主体 上 新法只涉及了房屋所有权人 没有提及房屋 承租人的补偿利益 在我国城乡二元体制下 国有土地上房屋 征收与补偿条例 无法解决日益严重的集体土地 征收问题 笔者认为 应尽快对 土地管理法 进 行修订 可参考 国有土地上房屋征收与补偿条 例 考虑不同土地的性能 地理位置以及产值等 决定土地价值的综合性因素 改变以土地产值的 倍数为补偿标准的做法 确立以市场机制为主导 的市场价值标准来确定补偿数额 其次 在具体 的程序上 应遵循决策民主 程序正当 结果公开 的原则 改变目前由征地机关单方面确定征地补 偿数额的专横做法 引入以中介组织的估价为基 础的市场化评估机制 揉入协议定价等合理做 法 同时 还应当将不同类型的 确属于征地过 程中权利人所受的损失纳入到征地补偿体系中 来 扩大征地补偿的补偿范围和受偿主体范围 从而能够尽可能补偿征地相关权利人所受的各 种损失 参考文献 1 茨威格特 克茨 比较法总论 M 贵阳 贵州人民出版社 1992 2 王名扬 法国行政法 M 北京 中国政法大学出版社 1989 3 拿破仑 法国民法典 M 李浩培 等译 北京 法律出版社 1979 4 陈新民 宪法基本权利之基本理论 上 M 台北 元照出版 有限公司 1999 下转第 46页 杭州师范大学学报 社会科学版 2011 年3月 第2期 46 Journalof Hangzhou Normal Uni versity Humani ti es and Soci alSci ences No 2 Mar 2011 An Empirical Study on the D ivergence inMeaning Interpretation A Survey from the View ofForensic Linguistics PAN Li ping School of Foreign Languages Hangzhou Nor malUniversity Hangzhou 310036 China Abstract W ith them eaning interpretationm odel having developed from the m onistic to the pluralistic and then to the post m odern deconstructionalized people s understanding ofm eaning has becom e deeper However the objectiv ity of meaning has been gradually w eakened It isno t so such that the people s standpo inthas been changed as thatpeople s understanding ofmean ing has been closer to the reality Since such objectivity in scientificmeaning does have the specialvalue in legal field then how can we guarantee its realization If it canno tbe achieved how can the divergence between ideal objectiv ity and actualobjectivity be eli m inated Key words meaning meaning interpretation objectivity forensic linguistics legal explanation 责任编辑 沈松华 上接第 40页 5 黄宗乐 土地征收补偿法上若干问题之研讨 J 台大法学论 丛 1992 1 6 The Law Comm ission Towa rd a Compulsory Purchase Code 1 Compensation a consultation paper DB OL 2008 12 01 http www tso com uk 7 L aw R efo r m Comm ission o f Canada Expropriation DB OL 2009 11 03 http www expropriationlaw ca 8 A lan T A cker m an Principles o fCompensa tion in Eminent Do ma in J M ichigan Bar Journa l 1994 12 9 江平 完善保护私人财产法律制度应遵循的原则 N 人民日 报 2003 01 29 10 梁慧星 谈宪法修正案对征收和征用的规定 J 新华文摘 2005 1 11 郑传坤 唐忠民 完善